建設委員会

平成十二年三月二十九日（水曜日）
　　　　午前九時三十分開議
　出席委員
　　　委員長　大口　善徳君
　　　理事　佐田玄一郎君　理事　佐藤　静雄君
　　　理事　原田　義昭君　理事　宮路　和明君
　　　理事　田中　慶秋君　理事　吉田　公一君
　　　理事　井上　義久君　理事　青木　宏之君
　　　　　　加藤　卓二君　　　　亀井　久興君
　　　　　　岸田　文雄君　　　　小林　多門君
　　　　　　桜田　義孝君　　　　西川　公也君
　　　　　　野田　聖子君　　　　蓮実　　進君
　　　　　　林田　　彪君　　　　増田　敏男君
　　　　　　松本　和那君　　　　宮腰　光寛君
　　　　　　樽床　伸二君　　　　平野　博文君
　　　　　　前原　誠司君　　　　渡辺　　周君
　　　　　　上田　　勇君　　　　西野　　陽君
　　　　　　辻　　第一君　　　　中島　武敏君
　　　　　　中西　績介君
　　　　…………………………………
　　　国務大臣
　　　（国土庁長官）　　　　　　中山　正暉君
　　　国土政務次官　　　　　　　増田　敏男君
　　　建設政務次官　　　　　　　加藤　卓二君
　　　建設政務次官　　　　　　　岸田　文雄君
　　　政府参考人
　　　（環境庁水質保全局長）　　遠藤　保雄君
　　　政府参考人
　　　（国土庁大都市圏整備局長
　　　）　　　　　　　　　　　　板倉　英則君
　　　政府参考人
　　　（資源エネルギー庁公益事
　　　業部長）　　　　　　　　　大井　　篤君
　　　政府参考人
　　　（運輸大臣官房技術審議官
　　　）　　　　　　　　　　　　藤森　泰明君
　　　政府参考人
　　　（消防庁次長）　　　　　　細野　光弘君
　　　建設委員会専門員　　　　　福田　秀文君
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三月二十三日
　建設省中部地方建設局における男女平等な職場の実現に関する請願（田中慶秋君紹介）（第七一七号）
同月二十九日
　愛知万博を利用した新住宅開発事業の中止に関する請願（瀬古由起子君紹介）（第八五一号）
は本委員会に付託された。
　　　　—————————————
本日の会議に付した案件
　政府参考人出頭要求に関する件
　大深度地下の公共的使用に関する特別措置法案（内閣提出第五九号）

　　　　午前九時三十分開議
　　　　　————◇—————

○大口委員長　これより会議を開きます。
　内閣提出、大深度地下の公共的使用に関する特別措置法案を議題といたします。
　この際、お諮りいたします。
　本案審査のため、本日、政府参考人として国土庁大都市圏整備局長板倉英則君、環境庁水質保全局長遠藤保雄君、資源エネルギー庁公益事業部長大井篤君、運輸大臣官房技術審議官藤森泰明君、消防庁次長細野光弘君の出席を求め、説明を聴取いたしたいと存じますが、御異議ありませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○大口委員長　御異議なしと認めます。よって、そのように決しました。
　　　　—————————————

○大口委員長　これより質疑に入ります。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。吉田公一君。

○吉田（公）委員　おはようございます。
　大深度地下利用法という、かねてから過密都市では、空中を利用するか地下を利用するか、平面利用はもう限界に来ているわけでありますから、そういう意味ではむしろ遅過ぎた感があるわけでございまして、もっと早くこういう法案ができていれば、もっと過密都市の改善につながったのではないか、こう思っております。
　私ども、耳にいたしましたのは、ちょうど十年ぐらい前に、大深度地下を利用しようではないか、伺いますと、法案の準備をしたかどうかわかりませんが、しかし、十年たって、こうして大深度地下を利用しようではないかという法律案が出てまいりましたが、この法案の提出をなぜ今日にしたのか、あるいはまた、この法案の理念とは何かということを大臣にお尋ねをしたい、そう思います。

○中山国務大臣　先生御所属の民主党の皆様方も大変この問題に御熱心に御協議をいただいていたということを仄聞しておりますが、私も、この仕事につく前から、大深度というのは、日本のような国土の場合、特に過密の大都市の中で、道路の下を、権利関係を整理しながら、いろいろな難しい問題を克服して、今まで電力とかいろいろな公共的な仕事でやってきておりましたのを見ておりまして、もっと効率的なものはないかと思っておりましたが、先生のお話のように、十年ぐらいになりましょうか、この問題がいろいろ各地で検討されている。ちょうど私がこうして就任いたしまして、どうするかという判断がありましたときに、これはぜひやろうということを申し上げたわけでございます。
　我が国でも、大都市地域において社会資本を整備する場合には、土地利用の高度化とか複雑化が進んできておりますことから、地上で実施することは困難なことが増す傾向が出てまいりました。
　一方、社会資本整備のための用地を取得するには、地権者との交渉とか合意を経て権利を取得することが基本でございますが、その際、地権者との権利調整に要する時間が総じて長期化する傾向にありまして、権利調整の難航等のために効率的な事業の実施が困難だということが多々生ずるようになりました。
　これらの理由から、大都市地域における社会資本整備は、主に道路等の地下利用、それから合理的なルートの設定が困難となる場合がございますので、道路の地下を中心に浅い地下の利用はふくそうしておりまして、このために、地上及び浅深度、いわゆる浅いところでの地下に加えて、地権者による通常の利用が行われない地下空間である大深度地下を、国民の権利保護に留意をしながら社会資本の整備空間として円滑に利用するための制度を導入する必要性が高まってきた、これはもう二十一世紀、ミレニアムに突入しました現代として私は喫緊の問題である、かような判断から提出をいたしました次第でございます。
　よろしくお願いしたいと思います。

○吉田（公）委員　私有権に関する憲法上の解釈が変わったわけでも何でもないので、そういう意味では既にもっと前から法律案としてつくろうと思えばできたわけでありますが、バブルが崩壊して、高度経済成長が終わりに近づいて、今大変経済不況なんですけれども、一つは、これによって都市改造並びに効率のよい都市整備ができれば、公共事業、特に大都市圏に対する公共事業費というのは、私は東京ですけれども、非常に少ない。そういう意味からいっても、これを機会に大都市にぜひひとつ投資をしてもらいたい、そう思っているわけでありますが、この法案のメリットといいますか、この法案を施行したことによってどういう点が都市改造できるかということでございます。大臣から、またよろしくお願いします。

○中山国務大臣　大変大きなメリットが予想できると思いますが、今のところ予測されるものといたしましては、大深度地下使用に係るルールが定められることにより、事業の目算が立てやすくなるということ。それから、理想的なルートが確保しやすくなる、直線コースがとれるということでございます。事業期間の短縮、それからコスト縮減につながる。三番目には、対象事業を公益性の高い事業に限定したことによりまして、その反射的効果としての、早い者勝ちとか虫食い的な利用とか、そういういろいろ予測される、私的な利用による大深度地下の無秩序な開発を防ぐという効果。それからまた、地表や浅い地下に比べて深いほど地震に対して強いそうでございまして、地震に対して安全であり、騒音とか振動の減少、それから、景観の保護というのにも、これは電線の地中化なんかには大変有効に活用できると思うのでございますが、そういう景観の保護にも役立つ。
　まだその他にあるかもわかりませんが、今考えられる点はそういうメリットがあると思います。

○吉田（公）委員　この法案によって、先ほど申し上げたように、事業が拡大されるということでいえば、経済的にも大変いい効果があるわけでありまして、共同溝の設置、電柱の地中化なんということも言われておりますが、そういう意味では経済の効果にも非常にプラスになるわけでありまして、効率のよい公共事業ということを考えれば、ぜひこの大深度地下法によって、早速でも工事ができるように、即、大臣の方で御検討いただきたい、こう思うのであります。経済的にもよい効果ということになれば、今大臣の御答弁にあったように、通したはいいけれどもなかなか実施することは難しいということにならないように、ぜひひとつこのことについては大臣にお願いしたい、こう思っております。
　経済によい効果があるかどうかということは、私は三番目に聞こうと思ったのですけれども、今大臣からお答えがございまして、何しろこのことで四十五分もやれなんというものですから、どうやって時間をつぶそうかと思って、同じことを三回も四回も言わなくちゃいけないので容易じゃないと思っているのですが、場合によれば早目に終わりたい、こう思っています。長くやればいいというものじゃありませんしね。
　それから、従来のやり方で地下を利用して事業を実施する場合と、この法案によって大深度地下を利用し事業を実施する場合とで、事業費の面で、こういうことになるわけですね。今までは非常に地価が高かった。しかし今、地価は三分の一ぐらいになってしまいましたから、つまり、地下を利用した方が土地を買うよりかは安いだろう、こういうこともあって、それぞれできるだけ二重投資をしないようにというので道路の下へ暗渠や地下鉄や地下道路なんかを入れたんですけれども、今度は土地が下がっちゃったものですから、大深度の方が安いのか、そうでない方が安いのか。
　それから、日本の土木技術というのは世界有数の土木技術ですから大概なことはできるわけですけれども、そういう意味では事業費の面でどのような違いが出てくるかということについて。

○板倉政府参考人　コスト面でどうなるかというお尋ねでございますが、個別の事業によりまして当然異なってまいるわけでございますが、大深度地下は浅深度地下に比べまして縦方向の掘削量はふえますので、それはコスト増要因にはなるわけでございますが、横方向のトンネルにつきましては、大深度地下というのは非常にかたく引き締まった層でございますので、工法的にも容易な面がございます。そしてまた、ルートがＡ点、Ｂ点を最短距離で結べるということで短縮効果もございますので、事業費全体として一割程度のコストダウンは可能であろうというふうに思っております。
　また、事業期間の短縮効果とか、御指摘のような用地を買わないで済む軽減を考慮しますと、さらにコストダウンが可能ではないかというふうに見込んでおります。

○吉田（公）委員　時間があるから答弁をもっと長くしてもいいんだよ。
　次に、政務次官にお尋ねいたしますが、こんなことを言うのは珍しいんだよ、答弁を長くしてくれなんという話は。政務次官、長くにどうぞ。市長の御経験もございますし、遠慮なくやってください。
　この法案の適用を受ける具体的な事業として例えばどのようなものが想定されるかということでございますが、早速手をつけなきゃならないという緊急の課題というものがあるのかどうか、政務次官にお尋ねをしたい、こう思っております。

○増田政務次官　お答えを申し上げます。
　声がちょっと風邪で悪いので、おわび申し上げます。
　この法案の適用を受ける具体的な事業はどのようなものがあるかというお尋ねでございますが、この法案は、大深度地下の適正かつ合理的な使用とともに、公共の利益となる事業の円滑な遂行を目的といたしております。
　現在でも、大深度地下に相当するような深い地下が、超高圧送電線それからまた上下水道、それ以外にも地下の河川とか地下鉄とかいろいろあるわけでございますが、生活に密着したライフライン施設を中心に利用されているというのが実情であります。
　通常、道路の地下に設置されるために、曲がりくねったルート、そういう設定を強いられてしまいます。そういう例が多数存在していることは先生も御案内のところかと思います。本法によって、このようなライフライン施設あるいは地下鉄、地下河川等の公共公益事業がより円滑に実施されることが見込まれるところでありまして、関係事業者も期待しているだろう、このように見ております。
　よろしく御協力をお願い申し上げます。

○吉田（公）委員　大深度地下のように、御承知のとおり、深い地下の利用は通常では想定されないし、普通の所有権が及ぶところの所有者にとっては、大深度ということで利用価値はありません。したがって、土地所有権は及ばないということが考えられますが、この法案でこの点についてどのように考えているのか。

○板倉政府参考人　土地所有権との関係についてのお尋ねでございますが、御案内のとおり、民法二百七条におきまして、「土地ノ所有権ハ法令ノ制限内ニ於テ其土地ノ上下ニ及フ」とされているわけでございますので、大深度地下にも形上は土地の所有権が及んでいるという理解に立っているわけでございます。
　ただし、先生御指摘のように、地権者によって通常使用されない空間、この通常というのは現在存在する超高層ビル等を想定しているわけでございますが、通常利用されない空間であり、公益性を有する事業のために使用権を設定いたしましても実質的な損失がないだろう、そういうことで、原則として事前の補償は要しないという整理をしたわけでございます。
　ただし、例外的に補償を要する場合もないとは言えませんので、事後的に請求を待ちまして補償することとしまして、権利保護に遺漏のない仕組みとしたところでございます。

○吉田（公）委員　地表部や浅い地下を利用する場合の手続というのはあると思うんですね。当然、大深度だから四十メーター以下はいいけれども、それ以上の浅いところでは従来のように地下権というのを持っているわけで、そういう場合には、手続的には四十メーターのところはいいとして、それから上へ上がってくる場合に、三十メーター、二十メーター、十メーターとこうなるわけですが、その点については、その都度、深度が浅くなるたびに手続の手法が違ってくるのではないか、そう思うんですが、その点どうなんでしょう。

○板倉政府参考人　お尋ねの大深度地下の施設というのは、御指摘のように、地表部とかあるいは浅深度とつながるということが重要でございますので、その浅深度あるいは地表部につきましては、従来から、任意買収とか、あるいは道路占用許可とか、土地収用法に基づく使用権の取得というような方法がとられてきたところでございます。
　このうちの土地収用法というのは、御案内のとおり、公共目的のための土地の収用、使用に関する一般法でございまして、同法は、土地の収用、使用に伴って補償すべき損失が存在する、通常発生するという前提のもとに仕組みが組み立てられておりまして、事前に権利者から権利を取得するために補償金を払ってそれでその事業に取りかかる、こういう仕組みになっているわけでございます。
　一方、今回御審議いただいております本法案は、通常の土地の利用が行われない大深度地下空間を対象とすることから、公法上の使用権の設定を先行させても損失は発生しないだろうということで、その推定のもとに制度を組み立てておりまして、事前の補償手続は不要としているところでございますが、先生御指摘のとおり、地上につながらないと大深度地下施設というのは機能を全うできませんので、そこら辺は土地収用法等の関係法律と緊密な連携をとってそういった問題に対処していく必要があるというふうに考えております。

○吉田（公）委員　だから、四十メーター以下の人については利用権だけだ、所有権はない、こういう判断だろうと思うんです。ただ、具体的に補償の問題になったときに、おたくは四十メーターだから補償はない、おたくは三十九メーターだから補償になるんだ、こういう何メーターかを離れて技術的にそういう問題が残ると思うんですが、その辺が非常に難しいと思うんですね。Ａという人の地下は四十メーターだ、隣の家は三十九・八メーターなんということがあるわけで、そういう場合なんかは具体的に、それはもうしようがないのかな。

○板倉政府参考人　今回御提案しております大深度法案におきましては、外形的に大深度地下の定義を設けまして、今御指摘のとおり、通常の場合は四十メートル以下、そうでない場合は支持層の上面から十メートル下以下ということでやっているわけでございまして、後段の方は支持層が特定できるという前提でそういう制度にさせていただいているわけでございます。
　そして、そういったところについては、外形的に特定をいたした上で本法案の特別の手続要件を適用していくという考え方でございまして、今御指摘のような問題につきましては、一応四十メートル以下ということで外形的に割り切りをしている、あるいは支持層から十メートル下のところ以下を大深度とすることで割り切りをしている、このルールによって今後は運用されていくことになるだろうというふうに思っております。

○吉田（公）委員　所有権はある、しかし利用権はないということなんですが、そうすると、利用権がないから利用権補償というのはできないとして、所有権はあるということになりますと、四十メーターだろうが五十メーターだろうが所有権はあるんだと。したがって、私は、所有権を持っているんだから、むしろ民法上は利用権よりか所有権の方が強いわけですが、所有権を主張されてということになりますと、補償だとか法律上の問題はどうなるかということなんですが。

○板倉政府参考人　この法案におきまして、今先生の御指摘の問題は法律上の問題としては一番大きな問題でございまして、土地所有権との関係と本法案によりまして設定いたします公法上の使用権との関係はどうなるかということでございますが、これは、先ほど申しましたような形で大深度地下を一応定義しまして、それを外形的に把握した上で本法の手続を適用していくことに整理をさせていただいたということでございます。
　したがいまして、土地所有権は当然その大深度地下部分についても及んではいるわけでございますが、判例通説等では、利益の及ぶ範囲を所有権の範囲と理解することが大方の理解のようでございますので、したがって実質的な損失はないと推定されるということで、今回の制度の構築が可能になったというふうに理解しております。

○吉田（公）委員　これは土地収用法が適用されるのかどうかということが一つと、それから、よく大規模工事をやったりするときに環境影響評価というのをやるわけですが、大深度法にはその環境影響評価というものがあるのかないのか。それから、さっき言ったように問題点はどうなっているのか、この二点。

○板倉政府参考人　御指摘のとおり、土地収用法あるいは環境影響評価法というのがございまして、今回の大深度法案というのは新法でございますので、土地収用法との関係で申しますと、土地収用法が一般法で、大深度地下法は大深度の特性にかんがみた特別法である、こういう理解でございます。両制度が併存している状態でございますので、大深度地下を利用する場合に、従来のように土地収用でいけないことはございませんが、非常に手続が煩雑でございますので、恐らく今回の大深度法の手続に沿って使用権の設定を求めてくるようになるだろうというふうに考えております。
　それから、環境影響評価法との関係で申しますと、本法に基づく使用権の設定に際しましてはアセス手続をとっていることが前提になりまして、アセスの終わったものについて使用権の申請をしていただくということで両法の整合性を図っているところでございます。

○吉田（公）委員　要するに、環境影響評価というものは必ずやるというわけじゃないんですね。

○板倉政府参考人　御指摘のとおり、環境影響評価法というのは対象事業が決まっておりますので、対象にならない事業もございます。それにつきましては、本法に環境の保全上必要な特別の配慮をしなきゃいけないという規定がございまして、それを受ける形で基本方針というのを定めるわけでございますが、環境保全に関する基本方針の中で、環境影響評価法が適用されないような事業で本法の対象事業につきましては本法の中で十分対策をとる、そういう仕組みにしているところでございます。

○吉田（公）委員　例えば、工事をやる場合に地下水流なんかに影響を与えることも多々あると思いますし、それから、最近は大都市では井戸はありませんが、防災対策上井戸をわざとつくっているところもございます。その際に、この工事手法でいって地下水脈や井戸がれがあったときにはどういう対処をされるのかということでございます。

○板倉政府参考人　地下水の問題というのは、大深度地下については特に留意をしなきゃならない問題というふうに私どもは理解しておりまして、大深度地下水の特徴といたしましては、高い地下水圧を受ける、それから大深度は、地下水脈がございます中深度あるいは浅深度と異なりまして地下水の流動がほとんどない、非常に遅いということが言われております。
　それで、その高い地下水圧が作用することに対しまして、横方向にトンネルを掘削するということをやるわけでございますが、最近のシールドマシンの技術進歩によりまして、密閉式シールド工法ということを採用すれば地下水にほとんど影響を与えずに掘削することが可能な段階に至っております。
　それから、縦方向に掘削していく場合でございますが、これはやはり地下水にかかる場合が過去にもございまして、これにつきましては、掘削に際しまして地下水に影響ができるだけ生じないように適切な工法の選択ということでございますが、例えば連続地中壁を設置する場合に粘土層まで届くように設置するというようなことによりまして、影響を最小限にとどめることが可能かと思います。
　それで、こういう工事をいたしますと時たま井戸がかれるというようなことが、実際そういう損害が発生することもございまして、これについてどう考えているかということでございますが、まず、公共事業の施行に伴います井戸がれの問題というのは、私どもが今まで議論しておりました損失補償の世界とは違って、いわゆる損害賠償の世界であるというふうに理解しているところでございます。
　そして、先生の御指摘いただきましたような損害が実際に生じた場合には、その生じた損害に対して補てんすることになるわけでございますが、あらかじめ損害の発生が予見される、あるいは把握できるというときには事前に賠償をするように基本方針等で指針を示していきたいと思っているところでございます。
　いずれにしましても、地下水の問題というのは非常に大きな問題でございますので、事前の調査を前広に行うように事業者に求めるとともに、損害が現に発生した場合には速やかに適切な対応をとるよう慎重に指導してまいりたいと思っております。

○吉田（公）委員　こういう小冊子がありますが、この中で、「トンネル豆知識」、新関門トンネル、それから東京湾アクアライン、関越トンネル、「世界で一番長い道路トンネルは、」こういうことでありますが、大深度やるときに長いトンネルのことを一生懸命説明したってしようがないんで、一番深いトンネルというのはどれなのかということでございますが、どれなんですか。一番長いというのは書いてあるけれども、長いのじゃなくて深いというのを言ってくれなきゃ。

○板倉政府参考人　失礼いたしました。
　トンネルで一番深いのは何かというお尋ねでございますが、私どもの把握しております、これは南アフリカの例でございますが、鉱山のためのトンネルが三千五百七十八メートルに達しているということを資料で把握しております。

○吉田（公）委員　いや、アフリカのトンネルじゃなくて、できれば日本のトンネルを言ってもらいたいんだよ。アフリカなんか行ったこともないのに。

○板倉政府参考人　大変失礼しました。
　我が国のトンネルの例で申し上げますと、関越トンネルが土かぶりが約一千メーターということで、一番深い方に属すると思います。