建設委員会

平成九年六月三日（火曜日）
　　　午前十時開会
　　　　―――――――――――――
　　　委員の異動
　五月三十日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　魚住裕一郎君　　　　　平野　貞夫君
　六月二日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　平野　貞夫君　　　　　魚住裕一郎君
　　　　―――――――――――――
　　出席者は左のとおり。
　　　　委員長　　　　　　　　　鴻池　祥肇君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　　永田　良雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　山崎　正昭君
　　　　　　　　　　　　　　　　市川　一朗君
　　　　　　　　　　　　　　　　緒方　靖夫君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　井上　　孝君
　　　　　　　　　　　　　　　　岩井　國臣君
　　　　　　　　　　　　　　　　坂野　重信君
　　　　　　　　　　　　　　　　橋本　聖子君
　　　　　　　　　　　　　　　　松谷蒼一郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　魚住裕一郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　広中和歌子君
　　　　　　　　　　　　　　　　福本　潤一君
　　　　　　　　　　　　　　　　青木　薪次君
　　　　　　　　　　　　　　　　赤桐　　操君
　　　　　　　　　　　　　　　　小川　勝也君
　　　　　　　　　　　　　　　　奥村　展三君
　　　国務大臣
　　　　　　　建　設　大　臣　　亀井　静香君
　　　政府委員
　　　　　　　建設大臣官房長　　小野　邦久君
　　　　　　　建設省都市局長　　木下　博夫君
　　　　　　　建設省住宅局長　　小川　忠男君
　　　事務局側
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　八島　秀雄君
　　　　―――――――――――――
　　本日の会議に付した案件
○都市計画法及び建築基準法の一部を改正する法
　律案（内閣提出、衆議院送付）
　　　　―――――――――――――

○委員長（鴻池祥肇君）　ただいまから建設委員会を開会いたします。
　都市計画法及び建築基準法の一部を改正する法律案を議題といたします。
　本案の趣旨説明の聴取は既に終了しておりますので、これより質疑に入ります。
　質疑のある方は順次御発言願います。

○松谷蒼一郎君　自民党の松谷でございます。
　初めに建設大臣に伺いますが、今回の都市計画法及び建築基準法の改正の大きな目的、これについては提案理由説明であったのではありますが、実際には土地取引の活性化をねらっているんじゃないだろうかというようなことを勘ぐる向きもありますが、これについて大臣から伺いたいと思います。

○国務大臣（亀井静香君）　本法案の改正の趣旨は、趣旨説明等でも申し上げましたけれども、今御指摘の土地取引の活性化という意図があるのではないかという御質問でございますけれども、都心部における土地の価値が従来に比べて相対的に高まるということは起きてくると思います。また、利用の促進というようなことも起きてまいりますから、反射的な効果としてそうした土地取引というのが活発化してくるということは結果として起きる可能性はあると思います。
　しかし、目的は、もちろんそういうことを我々は悪いと言って否定するわけでもございませんけれども、目的はやはり都心居住、しかも快適な居住を推進していこうという、そういうところに改正の目的があるわけであります。

○松谷蒼一郎君　この改正の目的は、今、大臣がお話しになったようなことであると思います。
　ただ、この目的が大都市を中心に、特に東京を中心にして考えるのか、あるいはそうじゃない、全国至るところの中小都市まで含めて考えていくのか、その辺がかなり違った法律の執行の形になっていくんじゃないだろうかというように思います。
　大都市についていえば、例えばパリなどは人口密度がヘクタール三百人ぐらいあるわけです、旧市内の中ですけれども。我が国は百四十ぐらいかな、正確ではありませんが東京の場合そのぐらいしかない、環状線の中は。したがって、やはりこれからはできるだけコンパクトな都市を構成していく必要があるわけですから、そういう意味で、こういった法改正というのは私はこれから歓迎されてしかるべきではないかというように思います。
　ただ、他の都市、例えば人口二十五万以上の都市とか、こういう都市につきましても東京のような傾向はいろいろあるわけですが、これについては、この改正の目的は東京が最大のねらい目なのか、あるいはそうじゃない、全国一律であるというのか、その点についていかがですか。

○国務大臣（亀井静香君）　別に東京だけを念頭に置いたわけではございませんで、狭隘な国土、またその中でも東京のみならず地方都市を含めてそこに集中をしてくる傾向があるわけでありますから、その集中をできるだけ排除するという措置ももちろん大事でありますけれども、やはり集中してきておる土地をいかに高度に利用、活用していくかという、そういうこともなげれば絶対の面積が狭いわけでありますから、そういう意味では地方都市を含めて、しかもこれは通達で措置をいたしますけれども、敷地の割り増しによって容積率をさらに緩和するというような、いわばペンシルのようなマンションにするんじゃなくて、集積効果といいますか、それによって一体的に良好なそうした都心部における住居環境も創出しようという、そうした目的もあるわけであります。

○松谷蒼一郎君　それでは細部に入っていきますが、今回法改正で定められました地域、高層住居誘導地区、これの対象となる地域、これは五つの地域が考えられるというように聞いておりますが、どういうような地域でしょうか。

○政府委員（木下博夫君）　先ほど大臣からお答えいたしましたように、今回の高層住居誘導地区は、改めて申し上げるまでもないわけでございますが、職住の近接した都市構造の実現でございまして、その際には一定のやはり公共施設整備ができており、かつ人口もそれなりのストックといいますか、居住しておられる人口がおられるというのが前提でございます。
　したがいまして、大臣からお答えしましたように、考え方としては、全国にかなりの規模の都市はございますが、現在お出ししております法案の基準に照らしてみますと、全国で約四千九百五十ヘクタールございまして、その地域分布を見ますと、東京圏について約三千五百五十、東京都がそのうち三千百でございますから、相当数はやはり現在の四〇〇％というこの基準に合った地区から選ばせていただきますと東京圏が中心になろうかと思いますし、数字的にも今申し上げました各ブロック別の状況はおおむね首都圏中心であろうか、こう申し上げていいと思います。

○松谷蒼一郎君　首都圏中心はわかるんですが、基本的な用途地域があるんでしょう。その用途地域、例えば商業地域でも工業地域でもこれをやるわけじゃないんでしょう。その対象地域、それはどういう地域ですか。

○政府委員（木下博夫君）　用途的には、先ほど御質問にお答えしておりますが、五つの用途でございまして、一種住居、二種住居、あるいは準住居、近隣商業、それから準工業、この五つの地域を対象といたしまして、全国で四千九百五十ございます。

○松谷蒼一郎君　その五つの地域の基本的容積率というのは大体どんなふうになっておりますか。基本容積率と、それから最高限度の容積率。

○政府委員（木下博夫君）　それぞれの面積につきまして、ちょっと今手元に数字がございませんが、おおむね二〇〇、三〇〇が中心になっておりますが、そのうちに四〇〇も一部今申し上げたような面積がございます。
　ちょっと繰り返してございますが、全国で四〇〇％が四千九百五十ヘクタールございますが、三〇〇％になりますと四万六千二百ヘクタール、それから二〇〇％になりますと七十二万ヘクタール、おおむねそういう状況でございます。

○松谷蒼一郎君　そうしたら、地域の面積としては二〇〇％の方がずっと多いわけですね。
　それで、この高層住居誘導地区は最大六〇〇％の容積率を許容するということですが、最大ということでいけばその基準となる用途地域、例えば第一種住居地域とか第二種住居地域とか、そういうようなところに対しても六〇〇％指定ができるんですか。それとも、こういういわば低容積率のところはプラスアルファがせいぜい二〇〇％か三〇〇％とかいうようなことになるんでしょうか。

○政府委員（木下博夫君）　ちょっと私、先ほどの数字をもう一回確認させていただきますが、四〇〇％は全国で四千九百五十ヘクタールでございますが、それに対して三〇〇％は四万六千二百ヘクタールでございます。
　それで、今の御質問でございますが、本来、今回の制度につきましてはいろいろ御議論がございますけれども、まずは公共施設整備がある程度一定にできておるということに加えて、それなりの四〇〇％という既に容積を与えているところが中心でございますから、そこのところに対して住宅を主として供給していくというねらいに合ったところで選ばせていただいておりますので、そこのところは二〇〇とか三〇〇％については今回の対象にはしてございません。

○松谷蒼一郎君　そうしますと、四〇〇％が今回の対象、それを最高六〇〇％にするというプラス二〇〇％ですね。ところが、片や五つの用途地域について対象にしている。第一種住居地域、第二種住居地域等も対象に入っているわけです。ということは、第一種住居地域、第二種住居地域でも四〇〇％の地域があるということですか。

○政府委員（木下博夫君）　これは従来の容積のメニューの中に、先生御案内かと思いますが、第一種なり第二種の住居については四〇〇％と決めることができておりまして、それによって決められておるところが、先ほど来申し上げております全国で拾い上げますと四千九百五十ヘクタールということでございます。

○松谷蒼一郎君　くどいようですが、では第一種住居地域でも現実に四〇〇％の容積率地域指定は結構あるんですか。

○政府委員（木下博夫君）　具体的にちょっと数字を申し上げた方がよろしかろうと思いますが、東京都の場合に全体で三千百八十三というのが容積が四〇〇のところがなっております。そのうちで、区部につきまして第一種の住居地域については四百十九ヘクタール、約四百ヘクタールございますし、二種の住居につきましては同じく三百四十ヘクタールぐらいございます。

○松谷蒼一郎君　というのは、この五つの地域は第一種住居、第二種住居、準住居、近隣商業、準工業、こういう五つの地域の中で高層住居誘導地区を指定するんだけれども、一番のねらい目はどの地区なのかなということなんです。

○政府委員（木下博夫君）　ちょっと前後いたしますけれども、今回のこの考え方は、先ほどから申し上げておりますように本来御案内のとおり用途地域は十二用途ございます。住宅系で専用的に整備していくというところは今回の対象にしておりませんし、片や工業なり商業、そういうものにできるだけ特化していくという地域も外れております。結果的に、くどいんでありますけれども、住居と非住居、こういうものが混在しているようなところをねらわれた地域ということで今お話ししております五用途が入っております。
　したがいまして、その中で先生お話しのように、どこだということになりますと、具体的には各都市の状況によって若干異なると思いますし、それからその地域の持っているポテンシャルといいますか、今までの公共施設の整備状況によって異なると思いますが、私どもはこの五つの中それぞれ特色を出して都心居住という姿に沿っていく形でいただければと思っておりまして、とりわけこの五つの中でどれが一番特化した形で指定されるであろうかという見込みは、特に今のところは確たるものを持っておりません。

○松谷蒼一郎君　一つの想定なんですけれども、東京で言えば環状線の中をできるだけ高層化していって、高層住宅あるいはそれは店舗併用でもいいんですが、つくっていったらどうかという意見があります。それに沿った形での法改正かなと私は実は思っていたんですが、そうであるならば、例えば商業地域とかそういうところだって、下は店舗でいいわけですけれども住居にしていく。
　ちょうどパリのシャンゼリゼは軒並み高層建築がありますが、あれは下は店舗ですけれども、上はほとんどが住居になっているわけです。そういう複合型の高層住居、いわば再開発というのか、市街地の中の開発を目指した改正かと思ったんだけれども、第一種住居とか第二種住居とかいうと何かこれは私の想定が間違っているかどうかわかりませんが、環状線の外のいわばちょっと静かなようなところかなという思いも今聞いていてしたんですが、その辺のねらい目がどうなのかと聞いているわけです。

○政府委員（木下博夫君）　都心居住型でございますから、今、先生お話しの言葉を使わせていただければ、まさに環七の内側ぐらいがまずエリアとしては念頭に浮かぶと思います。
　それからもう一つは、先般この委員会でも現地をごらんいただきましたが、オープンスペースがある程度はなければならないと思っておりますので、そういう意味では川沿いとかあるいは臨海部が一番適当な場所になろうかと思っております。
　ただ、今お話しのあった商業系なんかもどうかというお話でございますが、これは今までいろんな都市計画なり基準法の世界でのメニューをお出ししておりまして、そういうものをこれからも我々としても駆使しながら都心居住を当然進めていくわけでございます。今回はそういう中では、先ほど来申し上げておるように用途の中で商業系あるいは工業系ということも考えられるわけでありますが、住宅系がどちらかといえば同じエリアの中で地価の負担能力その他も考えますと、どうも都心居住型の住宅が必ずしも十分立地できない、そういう傾向の中で今回は容積等は一応四〇〇という高いところで、かつ混在系のところを選ばせていただいたというのが基本的な考え方でございます。
　商業系をなぜ入れなかったかと言われますと、本来は商業系の目的からいきますと、今おっしゃったような住まい方もあろうかと思いますが、とりあえず今回の目的は極力住宅に中心を置いた地域として整備していきたいと、こういうことでございます。

○松谷蒼一郎君　お話はよくわかりますが、東京についていえば、千代田区とか中央区とかそういったところからどんどん住宅が逃げていきまして、それで後は商業施設とかそういうものだけが残っていく。したがいまして、朝晩の通勤ラッシュの原因にもなっているわけです。
　夜間人口というのは急激に減っていって、それで昼間人口は急激にふえる。そこで朝夕の大変な通勤ラッシュになる。それを解決するためにはやはりできるだけ都心にも人口を呼び戻して、混合型の住居兼商業あるいはその他の用途のものと併用をしながら、全体としては人口の姿からいえば、人口密度からいえば、こういうような山型のカーブをつくるような都心居住に持っていくべきではないかということは前から指摘されている。それに相応してやるのかなと思ったんだけれども、今のお話では、臨海のああいったところとか環七のところとかというとちょっと違うかなと思うんですが、その辺いかがですか。

○政府委員（木下博夫君）　今東京のお話について出ておりますので、多少くどいんでありますけれども、先ほど冒頭お話しございましたように、東京の都心部の人口密度は、私どもの持っておりますデータによりますと都心で百三十二人となっております。比較いたしますのはあれでございますけれども、ニューヨークが二百四十人、パリが二百四人というふうになっておりますので、まだまだ私どもの感じとしては都心部に人口が張りついてもいいんじゃないか、基本的にはそう思っております。
　加えて今お話しございましたように、東京のいわば通勤者を見てみますと、相当数が一時間あるいはもっと言えば一時間半を超えるような通勤時間をそれぞれ強いられておりますので、その点からいきましては、まさに先生おっしゃられた都心居住型というのは、今回のこの制度はもちろんでございますけれども、従来からも取り組んでおります。
　くどいんでございますけれども、そういう意味では山型とおっしゃられましたけれども、具体的にこれからどこのところへ適地を選ぶかということはそれぞれ公共団体の中で選びょうがあろうかと思います。私どもは東京都へ図面をプロットして見てみますと、先ほど申し上げましたようなところは比較的ゆとりのある四〇〇％が既に色が塗られているところでございますが、これからのいろいろな施策の中ではさらにそのあたりの用途あるいは容積の考え方も今回打ち出された施策を参考にしながら東京都でもお考えいただいて、より通勤難解消とかあるいは本来のいわゆる新しい都市環境を享受できるような町づくりへ少しでもこの政策がつながっていけばと願っておる次第でございます。

○松谷蒼一郎君　地方公共団体が実際には実施主体になっていくんでしょうが、法改正の考え方あるいはこれによって町をどうやって快適な町に持っていくかということの指針、そういうものは建設省、特に都市局が中心になっておつくりになるんだろうと思うんです。その中で、この法改正の趣旨はこういうことだということをやっぱり明確に示す必要があるだろう。
　ただ、東京の場合とそれから中小の町では多少その考え方は違うのかなという気はします。だから、私は今東京を例にして言っておりましたが、もっと難しいのは地方の人口二十五万、三十万というような中都市ですかね、その辺の方がかえって難しいのかもしれませんが、そういう都市につきましても、都市のこれからのあり方というようなものをきちんとこの法改正と関連しながら示していただければというように思います。
　実は、私は長崎に住んでおるんですが、長崎は非常に坂の多い町でして、しかも港が入り込んでいて用に立つような土地が非常に少ないんです。少ないんですが、一般的な都市計画の用途地域あるいは容積地域の指定基準に照らして容積率を指定しているものだから、非常にフラットな町で考えられるような容積率の指定の仕方になっていて、非常に用地に不足している長崎のような町でも容積率がえらい低く指定されている。
　だから、これはおかしいじゃないかと県や市に言うんだけれども、いや、これは建設省の指導でありましてと、こう言う。本当かどうかわからないんだけれども、そういうようなことではやっぱり困る。坂が多くて、大体工事をやるのにも車が入れなくて馬を使って建築用材を運ぶ、そういうところにも住宅がびっしりある。建築基準法違反ばかりですよ、恐らく半分ぐらいは建築基準法違反。既存不適格かもしれませんけれども、既存不適格だったら今度は増改築できない。
　だから、そこに住む人はだんだん少なくなって高齢者ばかり住む。高齢者が病気になったら今度は救急車は入れない、消防車も入れない等々で非常に難しい地域の状況にありますが、そういうところをできるだけ、猫の額であっても平たん部も多少あるわけですから、そういうところの容積率を高く指定していただいて、地域の状況に応じて、そして都心に人が集まって、もう山の中の坂で救急車の入れないようなところからは都心に近いようなところに移動するというような形の政策がとれないかなというように思っているんです。
　そういう意味では、建設省の御指導としても、やっぱり地域を十分に見きわめた上で用途地域なり容積地域あるいは容積率の指定についてはアドバイスしていく。指定をするのは建設大臣じゃないんですけれども、すぐ、いや建設大臣ですよと、こう言うんだな、市でも県でも。その辺、いかがですか。

○政府委員（木下博夫君）　先輩である先生からいろいろ御指摘されると私もあれですが、まさに建設省がどうのこうのということは私は原則的には申し上げていないということを重ねて申し上げていいと思います。
　恐らく御案内のあったようなことにつきましては、我々のところにいろいろな町づくりについてお尋ねがあったときに、まず容積の考え方としては、今お話として長崎市の例が出ましたけれども、かなり急峻なところでいわば火災時とかそういうときに危険なことも考え合わせますと、いたずらに容積を高くしてということは高密度だけがねらわれませんが、その基本には恐らくインフラ整備がどの程度整っていくのかあるいは現状として整っているかというのがまず前提だと思いますけれども、町としてやはり一定のそういう限られた土地を有効に利用していくという意味では、容積の考え方は私どもまだまだこれからいろいろ詰めていかなきゃならないかと思っています。
　したがいまして、今回のお話は、先ほど来東京を例にしていろいろ御質問があったわけでございますが、私ども感じといたしましては、各地方のブロック中心ぐらいはこうした都心居住型という姿はそれほど無理もなく議論されるんではなかろうかと思いますが、中小の人口の余り桐密でないところについて、例えばある一定の限られた地区でこういうものもできることは可能性としてはあり得ると思いますけれども、そのときには、逆に言えばそういう住宅供給を御利用いただける環境にあるかどうかということもちょっと考えるところでございます。
　いずれにせよ、我々としては、全国的な都市の中でまず都心居住を求めておられるところで要件に合ったところは積極的に御指定いただいたらどうかと考えております。

○松谷蒼一郎君　今、私がこういうような話をしましたのは、実際に地域指定とかあるいは容積率の指定とか、そういうことについては県なり市町村なりが主体的にやっていかなきゃならないんですが、実際には建設省のいろいろな基準であるとかそういうようなことを重く受けとめて一般的な形でやっていくという姿勢があるんですね。それはやっぱり地域の実情はずっと違うわけですから、そこのところは細かい御指導をしていただけないだろうか。
　特に今回の法改正に関連いたしまして、新聞報道によりますと、地方公共団体は今回の制度の適用に必ずしも積極的ではないような反応が見られるというような記事が出ておりました。やはり実際に制度を適用する地方公共団体の考えを十分把握した上で実施すべきであると思いますが、いかがですか。

○政府委員（木下博夫君）　私も新聞等を通じての報道は存じておりますが、片や先般、東京都でございますけれども、都心の十八区の区長さんからお話を聞いておりますし、それぞれまた私どもの方の担当者レベルでも区あるいは都と御相談させていただいていますが、私どもの受けている感じでは、今回の施策について必ずしも否定的といいますか、消極的でないというように受けとめます。
　ただ問題は、過去からいろいろこの都心居住について対応策をやってまいりましたので、そうした従来型の施策と今回打ち出す施策とをどうすり合わせていくといいますか、組み合わせていくかということで、まだそれぞれの現場ではこれからの工夫を今模索しているという状態ではなかろうかと思っております。
　もちろん我々も、今回こうして御審議いただいておりまして、法案を認めていただいた段階ではさらに関係の公共団体とも十分議論をさせていただきたいと思っておりますし、ねらいとしております都心居住が今回の施策によってさらに進むことについては私は公共団体も私どももそう差はないんじゃなかろうかと認識しております。

○松谷蒼一郎君　ところで、都市局長に伺いますが、先ほどこの法律改正の目的について大臣からお話があったわけですが、いかがですか。土地取引の活性化が起こりそうですが、この法改正があれば。あるいは担保不動産の流動化の促進になりそうですが。

○政府委員（木下博夫君）　それぞれの土地のありようにつきまして私どもまだ十分把握しているわけでございません。マクロ的なお答えになろうかと思いますが、大臣からもお答えしましたように、結果的に、副次的にそういう土地が取引されるということについて、影響していくといいますか、効果が上がっていくことはそれなりに私はあると思っておりますが、まず最初にありきは、やはり都心居住型の住宅をつくっていきたいという、こういう施策を都民の方々あるいは国民の方々としてぜひ支持をしていただきたいのがまず第一でございます。
　したがいまして、現在既にお持ちであるその土地の所有者自身がこういう施策に御協力いただければ、それはむしろ土地の有効利用という視点で私は実現できると思いますし、それからいささかそういうテーマに対して自分としても積極的に取り組もうという企業があればあるいは新たな所有者が出てくれば、それはさらに土地の取引につながるんじゃなかろうかと思っております。
　私どもいろいろ東京都の実情を見ますと、それなりに既に土地の相当のスペースをお持ちの方々もいらっしゃるわけでありますから、まずはそういう人たちに私ども働きかけて、現状において早く未利用地、低利用地の土地をこうした趣旨に沿った形で立ち上げていただくというところに心がけていきたいと思っております。