我が国及び国際社会の平和安全法制に関する特別委員会

平成二十七年九月二日（水曜日）
　　　午前十時十分開会
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　　　委員の異動
　八月二十八日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　島村　　大君　　　　　大沼みずほ君
　　　　　吉田　忠智君　　　　　福島みずほ君
　九月一日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　那谷屋正義君　　　　　藤田　幸久君
　　　　　小野　次郎君　　　　　清水　貴之君
　　　　　片山虎之助君　　　　　室井　邦彦君
　　　　　山口　和之君　　　　　田中　　茂君
　　　　　水野　賢一君　　　　　中西　健治君
　　　　　福島みずほ君　　　　　又市　征治君
　九月二日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　藤田　幸久君　　　　　前川　清成君
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　　出席者は左のとおり。
　　　　委員長　　　　　　　　　鴻池　祥肇君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　　石井　準一君
　　　　　　　　　　　　　　　　佐藤　正久君
　　　　　　　　　　　　　　　　塚田　一郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　馬場　成志君
　　　　　　　　　　　　　　　　堀井　　巌君
　　　　　　　　　　　　　　　　北澤　俊美君
　　　　　　　　　　　　　　　　福山　哲郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　荒木　清寛君
　　　　　　　　　　　　　　　　清水　貴之君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　愛知　治郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　石田　昌宏君
　　　　　　　　　　　　　　　　猪口　邦子君
　　　　　　　　　　　　　　　　大沼みずほ君
　　　　　　　　　　　　　　　　北村　経夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　上月　良祐君
　　　　　　　　　　　　　　　　高橋　克法君
　　　　　　　　　　　　　　　　豊田　俊郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　三木　　亨君
　　　　　　　　　　　　　　　　三宅　伸吾君
　　　　　　　　　　　　　　　　森　まさこ君
　　　　　　　　　　　　　　　　山下　雄平君
　　　　　　　　　　　　　　　　山本　一太君
　　　　　　　　　　　　　　　　山本　順三君
　　　　　　　　　　　　　　　　小川　勝也君
　　　　　　　　　　　　　　　　小川　敏夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　大塚　耕平君
　　　　　　　　　　　　　　　　大野　元裕君
　　　　　　　　　　　　　　　　小西　洋之君
　　　　　　　　　　　　　　　　白　　眞勲君
　　　　　　　　　　　　　　　　広田　　一君
　　　　　　　　　　　　　　　　藤田　幸久君
　　　　　　　　　　　　　　　　前川　清成君
　　　　　　　　　　　　　　　　蓮　　　舫君
　　　　　　　　　　　　　　　　谷合　正明君
　　　　　　　　　　　　　　　　平木　大作君
　　　　　　　　　　　　　　　　矢倉　克夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　室井　邦彦君
　　　　　　　　　　　　　　　　井上　哲士君
　　　　　　　　　　　　　　　　仁比　聡平君
　　　　　　　　　　　　　　　　田中　　茂君
　　　　　　　　　　　　　　　　和田　政宗君
　　　　　　　　　　　　　　　　中西　健治君
　　　　　　　　　　　　　　　　又市　征治君
　　　　　　　　　　　　　　　　山本　太郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　荒井　広幸君
　　　委員以外の議員
　　　　　　　発議者　　　　　　小野　次郎君
　　　　　　　発議者　　　　　　柴田　　巧君
　　　国務大臣
　　　　　　　外務大臣　　　　　岸田　文雄君
　　　　　　　防衛大臣
　　　　　　　国務大臣　　　　　中谷　　元君
　　　　　　　国務大臣
　　　　　　　（内閣官房長官）　菅　　義偉君
　　　大臣政務官
　　　　　　　防衛大臣政務官　　石川　博崇君
　　　政府特別補佐人
　　　　　　　内閣法制局長官　　横畠　裕介君
　　　事務局側
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　藤田　昌三君
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　宇佐美正行君
　　　政府参考人
　　　　　　　内閣官房内閣審
　　　　　　　議官　　　　　　　前田　　哲君
　　　　　　　内閣官房内閣審
　　　　　　　議官　　　　　　　土本　英樹君
　　　　　　　内閣官房内閣審
　　　　　　　議官　　　　　　　槌道　明宏君
　　　　　　　内閣官房内閣審
　　　　　　　議官　　　　　　　別府　充彦君
　　　　　　　外務大臣官房審
　　　　　　　議官　　　　　　　下川眞樹太君
　　　　　　　外務省北米局長　　冨田　浩司君
　　　　　　　外務省中東アフ
　　　　　　　リカ局長　　　　　上村　　司君
　　　　　　　外務省国際法局
　　　　　　　長　　　　　　　　秋葉　剛男君
　　　　　　　外務省領事局長　　三好　真理君
　　　　　　　防衛省防衛政策
　　　　　　　局長　　　　　　　黒江　哲郎君
　　　　　　　防衛省運用企画
　　　　　　　局長　　　　　　　深山　延暁君
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　　本日の会議に付した案件
○理事補欠選任の件
○政府参考人の出席要求に関する件
○我が国及び国際社会の平和及び安全の確保に資
　するための自衛隊法等の一部を改正する法律案
　（内閣提出、衆議院送付）
○国際平和共同対処事態に際して我が国が実施す
　る諸外国の軍隊等に対する協力支援活動等に関
　する法律案（内閣提出、衆議院送付）
○武力攻撃危機事態に対処するための自衛隊法等
　の一部を改正する法律案（小野次郎君発議）
○在外邦人の警護等を実施するための自衛隊法の
　一部を改正する法律案（小野次郎君外一名発議
　）
○合衆国軍隊に対する物品又は役務の提供の拡充
　等のための自衛隊法の一部を改正する法律案（
　小野次郎君外一名発議）
○国外犯の処罰規定を整備するための自衛隊法の
　一部を改正する法律案（小野次郎君外一名発議
　）
○国際平和共同対処事態に際して我が国が実施す
　る人道復興支援活動等に関する法律案（小野次
　郎君外一名発議）
○参考人の出席要求に関する件
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○委員長（鴻池祥肇君）　ただいまから我が国及び国際社会の平和安全法制に関する特別委員会を開会いたします。
　委員の異動について御報告いたします。
　昨日までに、吉田忠智君、島村大君、小野次郎君、片山虎之助君、山口和之君、水野賢一君及び那谷屋正義君が委員を辞任され、その補欠として又市征治君、大沼みずほ君、清水貴之君、室井邦彦君、田中茂君、中西健治君及び藤田幸久君が選任されました。
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○委員長（鴻池祥肇君）　理事の補欠選任についてお諮りいたします。
　委員の異動に伴い現在理事が一名欠員となっておりますので、その補欠選任を行いたいと思います。
　理事の選任につきましては、先例により、委員長の指名に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○委員長（鴻池祥肇君）　御異議ないと認めます。
　それでは、理事に清水貴之君を指名いたします。
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○委員長（鴻池祥肇君）　政府参考人の出席要求に関する件についてお諮りいたします。
　去る八月二十八日に趣旨説明を聴取いたしました武力攻撃危機事態に対処するための自衛隊法等の一部を改正する法律案外四案の審査のため、必要に応じ政府参考人の出席を求めることとし、その手続につきましては、これを委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○委員長（鴻池祥肇君）　御異議ないと認め、さよう取り計らいます。
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○委員長（鴻池祥肇君）　我が国及び国際社会の平和及び安全の確保に資するための自衛隊法等の一部を改正する法律案、国際平和共同対処事態に際して我が国が実施する諸外国の軍隊等に対する協力支援活動等に関する法律案、武力攻撃危機事態に対処するための自衛隊法等の一部を改正する法律案、在外邦人の警護等を実施するための自衛隊法の一部を改正する法律案、合衆国軍隊に対する物品又は役務の提供の拡充等のための自衛隊法の一部を改正する法律案、国外犯の処罰規定を整備するための自衛隊法の一部を改正する法律案及び国際平和共同対処事態に際して我が国が実施する人道復興支援活動等に関する法律案、以上七案を一括して議題とし、質疑を行います。
　質疑のある方は順次御発言願います。

○佐藤正久君　自民党の佐藤正久です。
　まず、今日は、維新の党提出の法案を中心に質問させていただきたいと思います。
　維新の党におかれましては、日本を取り巻く環境が厳しくなったという認識の下に法案を提出されたことについては敬意を表したいと思いますし、また、維新の党から要望がありました政党間の修正協議、これ、私もメンバーですので真摯に対応していきたいということをまず申し上げたいと思います。
　その上で、やはり私、法案を見せていただきまして、確認したい、すべきだという点が多くございますので、それを中心に今日は質問させていただきたいと思います。
　まず最初に、国際平和人道復興支援関係でございます。私も国際協力の現場に立った人間として、読ませていただいて、幾つか疑問点がございますので、それについて質問させていただきます。
　概要ペーパーも維新の党さんからいただきました。その中に、人道復興支援活動はその実施を暴力により妨げる勢力その他のその実施に著しい支障となる勢力が存在しないと認められる場合に限り実施をするものというふうに書いています。この概要ペーパーだと、残党勢力による組織的、継続的な抵抗の意思がない場合というふうに説明されていますけれども、そういう、存在ではなくて、この不存在、これを証明することは極めて実際現場では厳しいと思います。
　この規定には誰がこの不存在を認定するか不明確で、誰がどのような形でこの残党のような勢力が存在しないことを証明するのか、これについて御答弁をお願いします。

○委員以外の議員（小野次郎君）　お答えいたします。
　お尋ねは、人道支援実施要件のうち、そうした勢力が存在しないことをどうやって確認するのかというお尋ねだと思いますが、当該勢力が存在しないことは、人道復興支援活動の実施についての基本的な原則であると考えます。その点の確認がしっかり行われる必要があると考えております。
　維新の党の案では、この基本原則を満たしているかどうかについて、自衛隊による活動の実施までに幾重にも判断がなされる仕組みとなっています。まず、基本計画において活動を実施する区域の範囲及び区域の指定について定める。外国の区域については当該外国等との協議が必要でございます。また、基本計画の国会承認を行う。さらには、防衛大臣が基本計画に従い実施要領において実施区域を指定し、これを内閣総理大臣が承認するといった手続が定められています。
　こういった判断が行われる過程において、そうした活動をするのに支障がないという条件を確認していくことを想定しております。

○佐藤正久君　私の質問は、その手続ではなくて、どうやってこの勢力の不存在、法律の方にそういう、存在しないことと、意思がないことと、確認の規定がありますので、これはどういう形でそういう不存在を確認するのかと、この質問です。

○委員以外の議員（小野次郎君）　お答えいたします。
　お尋ねの件は、どうやって不存在を確認するのかということだろうと思いますが、なかなか、それはケース・バイ・ケースでいろんな状況があると思うので、それを一概にどうやって確認するのかということについてこの国会の場でお答えすることが適当かどうかは分からないんですけれども、私どもは、実施を暴力により妨げる勢力その他その実施に著しい支障となる勢力が存在しないと認められることが人道復興支援活動を行うための土台になることだと考えております。このような基本原則を遵守できるかどうかという観点から、その活動を行うケースごとの状況に応じてこの点の判断をすべきものと考えております。
　したがって、そうした勢力を一律に定義することは難しいわけですけれども、例えば、ある国の政権の崩壊後に旧政権の再興を目指して抵抗活動を続ける旧政権の残党勢力があるのか、残っているのか残っていないのかなど、我が国による人道復興支援活動の実施について、そういった組織性を持った襲撃を実行する勢力があるかどうかということを確認して、この条件が満たされているかどうかを判断してまいるのが筋だろうと、そう考えております。

○佐藤正久君　この法律の一つの一番のポイントがここなんですよ。法律に明確にそういう勢力が存在しないと認められる場合に限り実施すると書いてある以上は、存在しないことを証明しない限りはできないんですよ。これ、存在を認めるのと存在しないということを認めるのと、これはかなり大きな違いがあって、不存在を証明する、これは実際上極めて困難です。これは法律上そう書いてあるので、これは存在しない場合に限り行うと。では、これを証明しない限りはできないわけですよ。
　さらに、そこには、抵抗の意思がないことと、抵抗の意思がない場合行うと書いてあるんですよ。どうやって意思を確認できるんでしょうか。意思を確認するということは極めて難しい。私もイラク等は現場へ行きました。事前の調査で何回か政府の調査団も行きます。調査団行くときに、じゃ、どうやってその意思を確認するのか。
　これ、提出者にお伺いします。どうやってこの意思って確認するんですか。かなり難しいと思いますよ。

○委員以外の議員（小野次郎君）　お答え申し上げます。
　そうした判断というのは、常にケース・バイ・ケースであるということと慎重に行うべきだということは繰り返し申し上げているところでございます。当該勢力が存在しないことは人道復興支援活動の実施についての基本原則でありますから、この点の確認がしっかりと行われる必要があると考えております。

○佐藤正久君　これ、極めて実は難しくて、私が派遣されたイラクにおいても、事前の調査、調整等で外交官も亡くなっているんですよ。これ、かなり実際に、その意思を確認するとか、あるいはその不存在、確認するというのは極めて難しくて、例えば今回の政府の案は、現に戦闘が起きている現場ではやらないと、これは分かりやすい。現に戦闘が起きている現場は分かりますけれども、こういう不存在を証明する、意思がないことを証明する、これは極めて難しい。これは警察出身の小野先生も分かると思うんですよ、現場の関係で。不存在を、存在ではなくて存在しないことを証明する、これはかなり難しい。
　さらに、これは、さっき手続で言いましたけど、ＮＳＣなんかもかんで、実際、手続の方ではこの不存在とか意思確認とかこういうのもやるという認識でよろしいんでしょうか。

○委員以外の議員（小野次郎君）　一般的に申し上げれば、そういった一般的な様々な判断を政府としてする際にＮＳＣが関与する部分については、この問題についても関与するということになるんだろうと思います。

○佐藤正久君　この法律読ませていただきまして、今、そういういろんな要件を証明する、あるいはその手続のときにＮＳＣというものが多分、今答弁で関与するという形になっていますけれども、今回、法律にＮＳＣの法案が出ていないんですよ。ＮＳＣの関連の法案、これについては、「別に法律で定める。」と書いてあるんです。別に法律で定める、これはいつ定めるんですか。

○委員以外の議員（小野次郎君）　お答えいたします。
　この点だけではないんですけれども、別に法律で定めると書いている趣旨は、これいろんな法律、膨大な法令があるので、その中で、成立して施行を待つ状態になった、その状態の中で統一が取れた形になるように、施行までに別に法律で定めるとしておくことの方が、今書いてしまって、どの法律がどのように成立するか分からない状態でまたそごというか食い違いが生じてはいけないので、別に法律で定めるというふうに書いたわけでございます。

○佐藤正久君　今、明確な答弁がございましたけれども、要は、どういう形になるか分からないから取りあえずＮＳＣ法案は別に法律で定めると。ということは、まさに政府の方は、そういう形だと、認定、例えば事態認定を含めてＮＳＣでやることがいろいろあります。維新の案は、全て、今回法律を見ますと、ＮＳＣに関する事項は別に法律で定めると。ということで、パッケージでないために、極めて全体の法律としては完結していないんですよ。別に法律で定めると。
　でも、維新の案を見ると、この成立後、六か月以内にこれが施行になっているんですね、全て。六か月以内。六か月以内に別のＮＳＣの法律が成立する担保というのは、これはないわけですよ。その六か月の間にその法律が通る担保がない。ばらばらにしたおかげで、結果的に、パッケージでないためにこのＮＳＣの部分がすぽっと抜けているんです。その部分をどうやって、六か月以内に成立する担保、取れるんでしょうか。

○委員以外の議員（小野次郎君）　佐藤議員もよく御存じの上でお聞きになっているんだと思いますが、閣法と議員立法の差がございます。今回の場合は議員立法として提出しておりますので、関係省庁との協議などもする機会がございません。ですから、国会で可決、成立した場合には、施行までに改めてまた政府の方において、これをどのように施行するかということについて別に法律で定めるというふうにしておくことの方が現実的には調和が取れた法執行ができるんではないかと、そのように考えておりまして、そういった政府の閣法でない中で、全て議員立法の形でそういった佐藤議員の問題意識の部分まで規定することが適当かどうかということについては、我々は、改めてこの法案が成立した際には施行までに別に法律で定めることの方が調和の取れた法執行が可能なのではないかと、そう思ったわけでございます。

○佐藤正久君　今、明快にもうお認めになったように、これはまだ法律上完結できないんですよ。ほかの、これから質問します存立危機事態についてもそうですけれども、その事態認定もＮＳＣでやるという部分も今のＮＳＣ法案にはありません。
　全て今回、政府提出の方はなぜパッケージでやったかというと、いろんなところにまさにＮＳＣが関与するわけです。今回、しっかりと法的安定性を担保する、あるいはいろいろ情勢認識をしっかり政府の方で統一する、閣議でそれを押さえる前にしっかりそういう専門部署で押さえると、いろんなものが関係するわけです。これを、それについては後回し、後回し、後回し。これでは法律として完結しない。実際、実行できないわけです。
　さらに、今言った不存在とか意思をないことを証明する、これは極めて困難です。その要件を、今回の法案、私、見させていただきましたけど、誰がどういう形でこの存在しないことを確認する、そういう部分も法律上何にも明記していないんですよ。そういう不存在の場合に実施するというだけで書いてあって、どういう形でこれを法律上担保するかと、これは書いていないんですよ。
　申し訳ないんですけれども、このままだと法律上の要件を満たしていない部分がかなりあると。議員立法の限界があるというお答えになるかもしれませんけれども、これで法律で現場に実行を命ずるというのはかなり、今までの経験からしても、実際に事前の調査、これは極めてリスクを伴うものです。そこで実際に外務省の方も亡くなっている。そういう中で、この不存在を確認する、あるいは意思がないことを確認する。じゃ、どこからどこまで確認するんですかという部分にもなります。申し訳ないんですけれども、このままではこの法律はなかなか機能されるのは難しいということをまず指摘をさせていただきたいと思います。
　次に、武力攻撃危機事態、これについて何点か確認をさせていただきたいと思います。
　この法律を読ませていただきますと、武力攻撃危機事態の定義、これには「我が国に対する外部からの武力攻撃が発生する明白な危険があると認められるに至つた事態」とありますけれども、これは、明白な危険があるということは、危険が切迫ではなく、ということは、切迫よりも我が国に対する攻撃が発生に近い段階という認識でよろしいんでしょうか。

○委員以外の議員（小野次郎君）　お答え申し上げます。
　我々の法案にあります武力攻撃危機事態は、改正後の自衛隊法七十六条一項二号において二つの要件を満たすというふうに定義しています。
　一つは、条約に基づき我が国周辺の地域において我が国の防衛のために活動している外国軍隊に対する武力攻撃が発生していること。そして、これにより、我が国に対する外部からの武力攻撃が発生する、今先生がお尋ねになった明白な危険があると認められるに至ったことというのを要件にしています。
　その意味で、我が国の防衛に参画しているというか活動している外国軍隊に対して攻撃がもう既に行われているということでございますので、そういった意味では、先生のお尋ねに対しては、更に我が国に対する安全保障に対する危機はもう明白になっているというふうにお考えいただいて構わないと思います。

○佐藤正久君　端的にお答えください。
　この危険があるというのは、危険が切迫よりも更に事態が進んで、我が国に対する攻撃が発生に近いということでよろしいですか。

○委員以外の議員（小野次郎君）　お答え申し上げます。
　日本語の表現について言えば、私どもは短い方が明確であるというふうに基本的に考えています。つまり、明白な危険が切迫しているというよりも、明白な危険があるという方がより強い表現だと私どもは考えております。

○佐藤正久君　つまり、これは切迫と同じ意味だということですか、それとも切迫よりも発生に近い概念、どっちでしょうか。

○委員以外の議員（小野次郎君）　お答え申し上げます。
　明白な危険が切迫しているということの表現については私よりも内閣の方が解説ができるのかもしれませんが、明白な危険が切迫しているというのは解釈のしようによってはまだ明白な危険に至っていないというふうに解することもできますけれども、我が党の案では明白な危険がそこにあるということでございます。

○佐藤正久君　要は、今の答弁を聞くと、やっぱり切迫よりも発生に近いと。
　じゃ、これは武力攻撃事態との関係で聞きます。
　武力攻撃の事態と、その法律は今現行ありますけれども、武力攻撃事態等における切迫事態とこの武力攻撃危機事態、この関係はどうなんでしょう。

○委員以外の議員（小野次郎君）　お答え申し上げます。
　先ほど既に御説明申し上げましたとおり、私どもの想定している事態では既に条約に基づいて我が国の防衛のために活動している外国軍隊が攻撃を受けているわけでございまして、その意味では、単なる武力行使が行われていない切迫事態よりも我が国の安全保障に対する危機はもう目の前に迫っているということだと御理解いただければと思います。

○佐藤正久君　今明確に答弁いただきました。その辺りがはっきりしないと、これからやっぱりいろんな協議するときも出発点が分かりませんので、今明確に、武力攻撃事態等における切迫事態よりも発生に近いという明確な答弁をいただきました。
　では次に、この武力攻撃危機事態という新しい事態ですけれども、これはやはり憲法上の適合性と国際法上の適合性、これは両方必要だと思うんですよ。これは国際法上の適合性という観点で、国際法上の根拠、これはどこに求めることになるんでしょうか。

○委員以外の議員（小野次郎君）　お答え申し上げます。
　昨年七月一日の閣議決定、佐藤議員、ございますよね。その中で私どもが共有できると思ったのは、ちょっと説明が長くなりますけれども、これまでの個別的自衛権と集団的自衛権の言わば解釈の境界線みたいなものが常に憲法適合性と違憲性の境界線とは限らないということについては私どもも共有しているところがございます。
　それによって私どもは自衛権の再定義が可能になったということでございまして、私どものこの法案で自衛権行使として考えていますのは、自国防衛のために徹頭徹尾最小限度であり必要不可欠なものというのは憲法上容認されていると、そのように考えてこの法案は作っております。

○佐藤正久君　私が聞いているのは国際法上の関係なんです。当然、こういう事態認定のときは、国内法の特に憲法上の適合性も必要ですし、国際法上の適合性、両方必要なんですよ。国際法上違法なルール違反を行うわけにいきませんから。
　この武力攻撃危機事態、この国際法上の根拠、どこに求めるんでしょうか。