政治改革に関する調査特別委員会

平成五年十月二十二日（金曜日）
　　　　午前十時開議
出席委員
　　委員長　石井　　一君
　　　理事　大島　理森君　理事　北川　正恭君
　　　理事　野田　　毅君　理事　保岡　興治君
　　　理事　左近　正男君　理事　前田　武志君
　　　理事　権藤　恒夫君　理事　三原　朝彦君
　　　　　　石破　　茂君　　　　金田　英行君
　　　　　　斉藤斗志二君　　　　笹川　　堯君
　　　　　　自見庄三郎君　　　　七条　　明君
　　　　　　津島　雄二君　　　　中川　秀直君
　　　　　　西岡　武夫君　　　　額賀福志郎君
　　　　　　葉梨　信行君　　　　穂積　良行君
　　　　　　細田　博之君　　　　増子　輝彦君
　　　　　　村上誠一郎君　　　　阿部　昭吾君
　　　　　　秋葉　忠利君　　　　佐藤　泰介君
　　　　　　細川　律夫君　　　　堀込　征雄君
　　　　　　江﨑　鐵磨君　　　　岡田　克也君
　　　　　　実川　幸夫君　　　　白沢　三郎君
　　　　　　松沢　成文君　　　　宮本　一三君
　　　　　　吹田　　愰君　　　　赤松　正雄君
　　　　　　石田　祝稔君　　　　太田　昭宏君
　　　　　　日笠　勝之君　　　　枝野　幸男君
　　　　　　田中　　甲君　　　　前原　誠司君
　　　　　　茂木　敏充君　　　　簗瀬　　進君
　　　　　　笹木　竜三君　　　　柳田　　稔君
　　　　　　吉田　　治君　　　　正森　成二君
　出席国務大臣
　　　　　　　　建　設　大　臣　五十嵐広三君
　　　　　　　　自　治　大　臣　佐藤　観樹君
　　　　　　　　国　務　大　臣
　　　　　　　　（内閣官房長官）武村　正義君
　　　　　　　　国　務　大　臣
　　　　　　　　（北海道開発庁
　　　　　　　　長官）　　　　　上原　康助君
　　　　　　　　国　務　大　臣　山花　貞夫君
　出席政府委員
　　　　　　　　北海道開発庁総
　　　　　　　　務監理官　　　　加藤　　昭君
　　　　　　　　自治政務次官　　冬柴　鐵三君
　　　　　　　　自治大臣官房審
　　　　　　　　議官　　　　　　谷合　靖夫君
　　　　　　　　自治省行政局選　
　　　　　　　　挙部長　　　　　佐野　徹治君
　委員外の出席者
　　　　　　　　議　　　　　員　伊吹　文明君
　　　　　　　　議　　　　　員　鹿野　道彦君
　　　　　　　　議　　　　　員　塩川正十郎君
　　　　　　　　議　　　　　員　津島　雄二君
　　　　　　　　議　　　　　員　額賀福志郎君
　　　　　　　　議　　　　　員　保岡　興治君
　　　　　　　　衆議院法制局第
　　　　　　　　一部長　　　　　内田　正文君
　　　　　　　　衆議院法制局第
　　　　　　　　一部副部長　　　臼井　貞夫君
　　　　　　　　衆議院法制局第
　　　　　　　　一部第一課長　　小菅　修一君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部選挙課長　　松尾　徹人君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部管理課長　　山本信一郎君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部政治資金課
　　　　　　　　長　　　　　　　大竹　邦実君
　　　　　　　　特別委員会第二
　　　　　　　　調査室長　　　　田中　宗孝君
　　　　―――――――――――――
委員の異動
十月二十二日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　白川　勝彦君　　　　　村上誠一郎君
　　穂積　良行君　　　　　七条　　明君
　　増子　輝彦君　　　　　金田　英行君
　　大畠　章宏君　　　　　佐藤　泰介君
　　小沢　一郎君　　　　　白沢　三郎君
　　日笠　勝之君　　　　　石田　祝稔君
　　前原　誠司君　　　　　枝野　幸男君
　　簗瀬　　進君　　　　　田中　　甲君
　　川端　達夫君　　　　　吉田　　治君
　　柳田　　稔君　　　　　笹木　竜三君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　金田　英行君　　　　　増子　輝彦君
　　七条　　明君　　　　　穂積　良行君
　　村上誠一郎君　　　　　白川　勝彦君
　　佐藤　泰介君　　　　　細川　律夫君
　　白沢　三郎君　　　　　松沢　成文君
　　石田　祝稔君　　　　　日笠　勝之君
　　枝野　幸男君　　　　　前原　誠司君
　　田中　　甲君　　　　　簗瀬　　進君
　　笹木　竜三君　　　　　柳田　　稔君
　　吉田　　治君　　　　　川端　達夫君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　細川　律夫君　　　　　大畠　章宏君
　　松沢　成文君　　　　　宮本　一三君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　宮本　一三君　　　　　実川　幸夫君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　実川　幸夫君　　　　　江﨑　鐵磨君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　江﨑　鐵磨君　　　　　小沢　一郎君
　　　　―――――――――――――
本日の会議に付した案件
　参考人出頭要求に関する件
　公職選挙法の一部を改正する法律案（内閣提出
　第一号）
　衆議院議員選挙区画定審議会設置法案（内閣提
　出第二号）
　政治資金規正法の一部を改正する法律案（内閣
　提出第三号）
　政党助成法案（内閣提出第四号）
　公職選挙法の一部を改正する法律案（河野洋平
　君外十七名提出、衆法第三号）
　衆議院議員小選挙区画定等委員会設置法案（河
　野洋平君外十七名提出、衆法第四号）
　政治資金規正法の一部を改正する法律案（河野
　洋平君外十七名提出、衆法第五号）
　政治腐敗を防止するための公職選挙法及び政治
　資金規正法の一部を改正する法律案（河野洋平
　君外十七名提出、衆法第六号）
　政党助成法案（河野洋平君外十七名提出、衆法
　第七号）
　　　　　――――◇―――――

○石井委員長　これより会議を開きます。
　内閣提出、公職選挙法の一部を改正する法律案、衆議院議員選挙区画定審議会設置法案、政治資金規正法の一部を改正する法律案及び政党助成法案並びに河野洋平君外十七名提出、公職選挙法の一部を改正する法律案、衆議院議員小選挙区画定等委員会設置法案、政治資金規正法の一部を改正する法律案、政治腐敗を防止するための公職選挙法及び政治資金規正法の一部を改正する法律案及び政党助成法案の各案を一括して議題といたします。
　この際、参考人出頭要求に関する件についてお諮りいたします。
　ただいま議題となりました各案審査のため、来る十一月二日火曜日、参考人の出席を求め、意見を聴取することとし、その人選等につきましては、委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ありませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○石井委員長　御異議なしと認めます。よって、そのとおり決しました。
　　　　―――――――――――――

○石井委員長　本日は、特に、河野洋平君外十七名提出の各条について質疑を行います。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。金田英行君。

○金田（英）委員　今国会で政治改革法案が与野党対決案ということで議論されておりますけれども、この与野党の政治改革法案が着地点を見出すことができるかどうか、このことが国民注目しておるわけでございます。まさに議会制民主主義の真価が問われる、そのような議論だろうと思います。
　そこで、双方とも棒をのんだような形でかたくなになっていては、与野党の成案が得られないと思うわけであります。まず自民党にお伺いしますけれども、自民党さんは、小選挙区制が基本であって比例区がそれを補完するものだというような主張をされておるわけでありますけれども、この小選挙区三百という数にかたくなになりますと、与野党の成案がなかなか得られないんではないかというふうに思うわけであります。この三百がてこでも動かないのかどうか、プラス・マイナス、いろいろと妥協の余地があるのかどうか、そこいら辺をまずお伺いしたいと思います。

○鹿野議員　過般来の御議論の中で、いわゆる私どもが今回提案をさせていただいておるものは、私どもベストだ、このように考えさせていただいておりまして、あくまでも小選挙区、軸となるところの制度改革でありますから、どうしても、政府側に対しましても、この三百、私どものその他の考え方を御理解をいただきたい、このように考えておるところであります。

○金田（英）委員　てこでも動かないというようなことであれば与野党の妥結点はなかなか見出せない。もうかたくなに、棒をのんでいるような対応ですと、結局何を議論しているのか、妥協の余地がないということであれば議論の余地がないわけであります。自由民主党としても、与野党の着地点を見出すべく努力を重ねていただきたい、こう申し上げておきたいと思います。
　まず、担当の山花担当大臣にお尋ねしますけれども、まさか、のらりくらり、のらりくらりということで審議時間を費やしまして、あとは採決、野党の自民党の案を聞く必要はないというようなお考えなんでしょうかどうか。何としてでも、山花担当大臣は元、左右、右から左まで多くの党員を抱えてその調整に憂き身をやつしてこられた調整能力抜群の担当大臣でございますので、ここで調整能力を遺憾なく発揮されて、与野党の着地点を何とか見出すべく悩んでおられるのかどうか、そこいら辺をまずお伺いしたいと思います。

○山花国務大臣　これまでの審議の経過、振り返りますと、のらりくらりどころか大変充実した審議が行われてきているというように感じているところでございます。
　そうした意味におきましては、今も自民党案について御説明ありましたが、政府といたしましても、これまでの審議の経過というのは、さきの国会における大変充実した当時の与野党の議論なども踏まえ、そしてその上で、総定数問題につきましても、また選挙区と比例区の配分の問題につきましても、そこでの議論をかなり参酌をいたしまして最終的な提案とさせていただいた次第でございます。
　この数日来議論ありましたとおり、一つには、あるべき選挙制度をめぐる理念ということも絡んで議論が闘わされているわけでありますが、問題点につきましては大体明らかになってきたのではないかと思っているところでございまして、この配分の問題だけではなく、その他幾つか対立点がございますけれども、政府としては、担当の大臣として、十分これまでの経過を踏まえたものでありますのでぜひ御理解をいただきたい、こういう姿勢で今審議に臨んでいるところでございます。

○金田（英）委員　それでは、与野党の対立点が幾つかあるわけでございますけれども、簡単なやっから先に片づけてまいりたいと思います。
　七人の学識経験者による区画画定の作業が行われる審議会ないしは委員会というのが提唱されておるわけでございますけれども、それはどこに置くのかということで与野党に対立がございます。自由民主党は衆議院に置くべきだ、政府案は総理府に置くべきだということが基本的な違いでございますけれども、自民党さんについては、ここ衆議院に置くべきだということにあくまでもこだわられるお考えでしょうか。そこいら辺をまずお聞きしたいと思います。

○伊吹議員　実は、この選挙制度の改革は、制度としての改革と同時に、小選挙区の区割りをどうつくるかということは、これはまさに選挙の基本であります。議員一人一人の政治生命にかかわるという表現は私は使いたくありません。むしろ、国民の今までの歴史的あるいは地域的な状況も考えながら区割りをつくっていくというふうに私は理解したいと思いますが、その場合に、この区割りが、ある政党の自由というか、ある政党の裁量のもとに置かれるということがあってはならないと私たちは思っています。
　したがって、今委員長をお務めである石井先生が我が党におられたときにも、この問題を一緒に、大変詳しく議論をいたしました。その結果、我々は、やはり政党政治というものは公権力から独立して自由闊達である、であるがゆえに、その区割りは一定の政党あるいは政府の支配下に置かれるものではないという考えで、院に置くべきだということを決定をして、そういう案を実は前回の自民党案で提出したわけであります。我々は、そのときには当時の社会、公明案も同じような構成になっておったんではなかったかと理解いたしております。間違っておれば訂正していただきたいと思いますが。したがって、我々は、今の院に置くという考えを変えるつもりはありませんし、ここを変えるということは極めて難しいことだと思います。
　あえて敷衍すれば、多分公平な審議会というお話になると思いますが、私も役人をしておりました経験からいって、審議会の運営というものは実際どのような運営がなされているのかということを考えると、今の規制緩和でも原案を何度も何度も、規制緩和をやっておる審議会の委員長、会長の方から差し戻しがあるというようなことを考えると、実質的にはだれがこれに関与しているかということはおのずから私は明らかになると思いますので、一定の政権政党の支配下に置くということは私どもは不賛成でございます。

○金田（英）委員　自民党さんはあくまでもこだわるというような御答弁があったわけでございますけれども、私も実はこれにはこだわらさしていただきたいという考え方を持っているわけであります。
　簡単な質問からまずお尋ねいたしますけれども、まず、一票の格差が違憲状態にあった場合に、それを是正する責任というものが生じますけれども、その責任というのは一体どこにあるのか、内閣にあるのかそれとも衆議院にあるのかという点であります。それについてまず自民党さんに、衆議院にあるのか内閣にあるのか、その点をお尋ねします。

○伊吹議員　それは私は双方にあると思います。しかし、議院内閣制ということを考えれば、その基本はやはり、議員立法になるのかあるいは閣法になるのかという違いはあろうかと思いますが、国会議員すべてにあると私は理解いたしております。

○金田（英）委員　責任がどこにあるのかないのかということは、それをやることができるのはだれかということと不可分であります。衆議院の定数を是正し、あるいは違憲状態を解消することができるのは衆議院のみであります。そのことでその権限をどこに与えるか、責任があるところに委員会を設置するということが正しいかと思うんですけれども、山花大臣にお尋ねします。そういった責任はどこにあるんでしょうか。

○山花国務大臣　立法府にあると、こう考えております。問題は、裁判でも長年この問題議論されてきましたけれども、そうした流れを踏まえて、そうした考え方については定着をしている、こう申し上げてよろしいのではないかと思っています。

○金田（英）委員　その責任が立法府にあるとするならば、やはりその責任のあるところにそれを審議する機関を設置することが正しいかと思います。責任のないところに業務はありません。責任のないところでやることは、それは単なるおせっかいにすぎないのであります。
　そういったことから、この審議機関、区画画定委員会、まさに、ある代議士の顔を思い浮かべながら、にこにこした顔を思い浮かべながら、あるいは苦虫をつぶした代議士の顔を思い浮かべながら、県地図に色を塗る作業というのは、やはり立法府においてなされるべきだ、立法府の機関として、独立した機関としてなされるべきだ、このことは明らかだと思うんですが、そのことはそれでよろしいんでしょうか。

○佐藤国務大臣　この区画画定審議会は、委員御承知のように、単なる最初の区割りをつくるだけではなく、十年ごとに行われます国勢調査本調査ごとに、甚だしく、著しく不均衡になった場合にはこれは直す、そういったことも総理大臣に勧告をするようになっておるわけでございます。そういう常設的な内容も持っております。
　それから、実際に、これは作業ということになりますと、後で先生から北海道の成り立ちについてお話があろうかと思いますけれども、かなり昔からの歴史的経過というものを熟知していませんと一本線を引くのには大変だということになりますと、今、衆議院というのはそういう機能が完全にあるだろうかということを考えますと、やはり地方自治体ということが、一番わかっているところが実務あるいはそういったことを担当しませんと、これは実際とてもできる内容ではないわけでございますので、そういった意味で私たちは、客観的な第三者機関、しかも衆議院と参議院の御了解をいただいて人事を決めて、その方々にやはり決めていただくというのは、国民的に見ても客観性、公平性というのが一番明確なのではないかということで、私たちの方では、法案が政府提出ということもございますけれども、あわせてこの区画画定審議会も総理府のもとに置く、こういうことにしたわけでございます。

○金田（英）委員　だれがそういった作業をやるかということは関係ないんであります、この際。必要な資料の提出を求め、そのために必要な学識経験者なのでありまして、だれがそれを遂行しなければならないのか、だれがその区画を画定しなければならないのか、それができるのはだれなのか、そういう責任のあるところにこの機関を設置すべきだと考えるわけであります。
　自治大臣、先ほどの質問ですが、もし違法状態、一票の重みが違法状態にあるのを解消しなければならない責任は、自治大臣、あなたにあるんですか。

○佐藤国務大臣　これは議院の方に基本的に私は責任があると思っております。
　ただ、過去の経過からいいまして、定数是正を政府提案で出したこともありますし、最近では議員立法が多いということになってきていることも承知をしております。

○金田（英）委員　このことは、国会外に置く、内閣に置くということで、その政府提出法案の中で議論するというようなことになりますと、衆議院の独立性ということから、内部の議員の誕生の母体である選挙区画がどうなっているかということを外部からいろいろと勧告し、あるいは勧告に基づいた提案が出てくるというようなことになりますので、院としては一から、初めからじっくりと議論せざるを得ないという状況があります。審議効率のことから考えましても、この際、衆議院に置くべきだ、そのことが内閣とは独立した体裁が整えられる、そのことが院の独立として好ましいというふうに思えてならないのですけれども、その点いかがですか。
　それとまた、武村官房長官にお尋ねしますけれども、一票の重みが違法状態にある場合、それを、そういった状態を放置したまま総理の解散を行うというようなことになりますと、その内閣の解散権、総理の解散権というのは拘束されることになるんじゃないかというふうに思うわけであります。違法状態のまま、内閣が責任があるということであれば、その責任を回避しつつ、知っていて……。

○武村国務大臣　最高裁の判決も、御承知のとおり、三倍以内ということが判決の文書に出ているわけでございますが、既に三倍を超えておりましても、そのことで違法というふうには断じていないわけでもありまして、おっしゃるように、今違法状態にあるということではありません。
　ただ、御指摘は、少なくとも区画の真剣な論議が始まり、新しい区画ができ上がる寸前に解散は慎重であるべきではないかという御発言なのかと思います。少なくとも衆議院の解散、総理の解散権は内閣に与えられた、憲法に認められております大変重要な機能でございます。これを制約するものはないという認識でおりまして、そのことをもって解散が制約されるという解釈はとりません。御了解をいただきたいと思います。

○金田（英）委員　そのようなこと、今官房長官からお話があったように、そういう内閣の解散権を拘束すると思われないけれども、若干の疑義が生ずるということが明らかになったわけでありまして、そのようなこと、内閣の解散権を確保する意味からも、この審議会あるいは委員会は国会に設置すべきである、院に設置すべきであるというふうに思ってやまないわけであります。権限のないところに設置される、そういうことはまさにおせっかいにすぎないのでありまして、政府提案として、まさに国会に設置しなさいということは内政干渉がましいという配慮はありがたくいただいておきますけれども、衆議院は立派な大人でございますから、大人の集団でございますから、与野党の調整は、この衆議院に置くという方向で調整していただきたいというふうに思います。
　時間もありませんので、次の質問に移らさしていただきます。
　まず、都道府県別の配分でございますけれども、選挙区の配分でございますけれども、一票の格差を限りなく一対に近づけるとするならば、単純人口割になるところであります。しかし、一票の格差を広げてまでも各都道府県に基数一ずつを配分するという考え方がとられておりますけれども、この考え方はどういうことなのか。まず、その考え方の基本をお尋ねいたしたいと思います。

○佐藤国務大臣　これは、自民党さんの案もそうなっておりますけれども、いわゆる定数是正のときの国会決議にもございましたけれども、過疎・過密を配慮して定数は決めなさいということで、著しく国会議員の数が減ってしまうということは、やはり地域の代表権という意味からいっても必ずしも好ましいことではないということもありまして、まず各都道府県に一を配分をし、そして残りを、残余の議席数を人口に比例をするということで、いわば過疎地域配慮、こういう考え方でございます。

○金田（英）委員　過疎・過密に配慮した、まさに細川総理の答弁、十四日の本会議の答弁にもありますように、過疎・過密に配慮したがゆえに各都道府県に一ずつまず基礎定数を配分したということになっておりますけれども、本来ならば人口比で配分される数を下回って、この結果配分されることになった都道府県はどことどこであるか、お尋ねしたいと思います。
　　　　〔委員長退席、三原委員長代理着席〕

○佐藤国務大臣　北海道、埼玉、千葉、東京、神奈川、愛知、大阪、兵庫、福岡でございます。

○金田（英）委員　以上の九都道府県でありますか。この九都道府県、実に人口過密地帯がほとんどでございます。しかし、北海道だけは四十七都道府県の中で最低の人口密度、一平方キロ七十二人の人口密度を持っているところであります。皆さんがお考えであった、考え方の基本として据えた過疎・過密に配慮するという考え方とは裏腹の結果になっているではありませんか。十一人、北海道では人口比で配分されるべきところ、基数定数、過疎・過密の調整をした結果、ふえるどころかむしろマイナスになっているということは、目的とその結果が逆になっていることではありませんか。

○佐藤国務大臣　結果がそういうふうになっていることは委員御指摘のとおりでございますけれども、このような各県に一名ずつ配分をしたときに、過疎というよりは人口が多いところが割を食う。今申し上げました九県というのは皆人口が多いところでございます。
　北海道が過疎かどうか。密度につきましては、大体国土の二割を占めているわけでございますから御指摘のとおりでございますが、平成二年の人口が五百六十四万、それから昭和六十年の人口が五百六十八万ということで、人口そのものはそう減っているわけではない。札幌に一極集中ということで地域の他のところで過疎になっておることは私も承知をしておりますけれども、人口そのものは北海道という意味ではそう減っているわけではないわけでございまして、私たちはその意味で、確かに減ることは事実でございますけれども、いわゆる過疎地域を配慮するという意味において、それは結果的にそういうことになるということだと思っております。

○金田（英）委員　過疎・過密に配慮したというふうに言いつつ、実際の結果は、人口の多いところから上から九つの県から引っぱがして、人口の少ないところに単に配分しただけにすぎないのでありまして、こういうことが過疎・過密の配慮になるということにはならないのであります。どこかおかしいということはお感じになりませんか。

○佐藤国務大臣　実はあの国会決議に参画をした者の一人として、過疎・過密に配慮してという言葉で書いてございます。しかしそのときの議論は、むしろ過密よりは過疎を配慮してというのが実は裏に書いてある中身でございまして、委員御指摘のように、文面上いえば確かにそうだと思うのであります。過密のところの東京をどうするというようなこと、大阪をどうする、愛知をどうするとかはございますけれども、実際は、あのときの合意に加わった者の一人からいえば、実際には過疎にもう少し配慮してあげないと議員数が激減してしまうのじゃないかという中身でございましたので、その辺はひとつ御理解をいただきたいと存じます。
　　　　〔三原委員長代理退席、委員長着席〕

○金田（英）委員　言っていることとやっていることが全く逆だということであります。
　ここで上原北海道開発庁長官にお尋ねいたしますけれども、おたくの選挙区、沖縄は、人口割では二名配分されるべきところ、基数配分の結果、三つとなっております。まさにおめでとうございます。
　本会議でわざわざ北海道のために頑張りますと壇上で絶叫されたお姿が極めて印象的でございましたが、北海道は人口割では十一となるべきところを、基数配分の結果不利に扱われ、十となってしまいました。
　ところで、北海道は過去、県が三つに分かれていた時代があったということを御存じでしょうか。

○上原国務大臣　お答えさせていただきますが、前段のお尋ねは今自治大臣からお答えのあったとおりで、この政治改革法案の制度あるいは定数配分の基本にかかわることでありますので、幾分御疑念やまた問題点があることは、私はそう深くは勉強しておりませんが、北海道開発庁長官という立場では大変理解をしている一人でございます。
　後段の、北海道に過去三県の時代があったことを承知しておるかというお尋ねですが、明治十五年二月の開拓使廃止から明治十九年一月の北海道庁設置までの間、北海道に函館、札幌、根室の三県が設置されておったということを承知をいたしております。