政治改革に関する調査特別委員会

平成六年十月二十六日（水曜日）
　　　　午前十時開議
出席委員
　　委員長　松永　　光君
　　　理事　大原　一三君　理事　加藤　卓二君
　　　理事　古賀　　誠君　理事　自見庄三郎君
　　　理事　笹川　　堯君　理事　田端　正広君
　　　理事　前田　武志君　理事　左近　正男君
　　　　　　逢沢　一郎君　　　　大島　理森君
　　　　　　片岡　武司君　　　　亀井　善之君
　　　　　　川崎　二郎君　　　　熊代　昭彦君
　　　　　　斉藤斗志二君　　　　斎藤　文昭君
　　　　　　林　　義郎君　　　　穂積　良行君
　　　　　　若林　正俊君　　　　伊藤　達也君
　　　　　　上田　晃弘君　　　　上田　　勇君
　　　　　　太田　昭宏君　　　　岡田　克也君
　　　　　　北橋　健治君　　　　佐藤　茂樹君
　　　　　　笹木　竜三君　　　　鮫島　宗明君
　　　　　　西川太一郎君　　　　吹田　　愰君
　　　　　　冬柴　鐵三君　　　　増子　輝彦君
　　　　　　茂木　敏充君　　　　保岡　興治君
　　　　　　大畠　章宏君　　　　小森　龍邦君
　　　　　　土肥　隆一君　　　　堀込　征雄君
　　　　　　山花　貞夫君　　　　枝野　幸男君
　　　　　　三原　朝彦君　　　　東中　光雄君
　出席国務大臣
　　　　　　　　自　治　大　臣　野中　広務君
　出席政府委員
　　　　　　　　内閣法制局長官　大出　峻郎君
　　　　　　　　内閣法制局第三
　　　　　　　　部長　　　　　　阪田　雅裕君
　　　　　　　　警察庁刑事局長　垣見　　隆君
　　　　　　　　総務庁長官官房
　　　　　　　　審議官　　　　　菊池　光興君
　　　　　　　　経済企画庁調査
　　　　　　　　局長　　　　　　大来　洋一君
　　　　　　　　法務省刑事局長　則定　　衛君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部長　　　　　佐野　徹治君
　委員外の出席者
　　　　　　　　議　　　　　員　大島　理森君
　　　　　　　　議　　　　　員　中川　秀直君
　　　　　　　　議　　　　　員　三塚　　博君
　　　　　　　　議　　　　　員　山崎　　拓君
　　　　　　　　議　　　　　員　笹川　　堯君
　　　　　　　　議　　　　　員　茂木　敏充君
　　　　　　　　議　　　　　員　保岡　興治君
　　　　　　　　議　　　　　員　堀込　征雄君
　　　　　　　　議　　　　　員　山花　貞夫君
　　　　　　　　議　　　　　員　前原　誠司君
　　　　　　　　衆議院法制局第
　　　　　　　　一部長　　　　　早川　正徳君
　　　　　　　　衆議院法制局第
　　　　　　　　一部第二課長　　郡山　芳一君
　　　　　　　　警察庁刑事局捜
　　　　　　　　査第二課長　　　栗本　英雄君
　　　　　　　　自治大臣官房審
　　　　　　　　議官　　　　　　谷合　靖夫君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部選挙課長　　大竹　邦実君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部管理課長　　山本信一郎君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部政治資金課
　　　　　　　　長　　　　　　　鈴木　良一君
　　　　　　　　特別委員会第二
　　　　　　　　調査室長　　　　田中　宗孝君
　　　　―――――――――――――
委員の異動
十月二十六日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　川崎　二郎君　　　　　林　　義郎君
　　赤松　正雄君　　　　　上田　晃弘君
　　小沢　一郎君　　　　　西川太一郎君
　　太田　昭宏君　　　　　佐藤　茂樹君
　　大畠　章宏君　　　　　土肥　隆一君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　林　　義郎君　　　　　川崎　二郎君
　　上田　晃弘君　　　　　増子　輝彦君
　　佐藤　茂樹君　　　　　太田　昭宏君
　　西川太一郎君　　　　　小沢　一郎君
　　土肥　隆一君　　　　　大畠　章宏君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　増子　輝彦君　　　　　上田　　勇君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　上田　　勇君　　　　　赤松　正雄君
　　　　―――――――――――――
十月二十五日
　地方公共団体の議会の議員及び長の選挙期日等
　の臨時特例に関する法律案（内閣提出第一八号
　）
は本委員会に付託された。
　　　　―――――――――――――
本日の会議に付した案件
　公職選挙法の一部を改正する法律の一部を改正
　する法律案（内閣提出第一号）
　公職選挙法の一部を改正する法律案（三塚博君
　外二十九名提出、衆法第二号）
　公職選挙法の一部を改正する法律案（保岡興治
　君外十名提出、衆法第一号）
　　　　　――――◇―――――

○松永委員長　これより会議を開きます。
　内閣提出、公職選挙法の一部を改正する法律の一部を改正する法律案並びに三塚博君外二十九名提出、公職選挙法の一部を改正する法律案及び保岡興治君外十名提出、公職選挙法の一部を改正する法律案の各案を一括して議題といたします。
　これより質疑に入ります。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。自見庄三郎君。

○自見委員　委員長のお許しをいただきまして、まず一番バッターとして、いよいよ成立直前でございますこの政治改革法案、私も過去、政治改革に関する調査特別委員会、前回の解散以前の特別委員会も結成されましたが、ずっと一貫して委員としてあるいは理事としてこの委員会室で末席を汚くせていただいた人間でございますが、大変いろいろな山があり、また、政治家として本当に忘れられない強烈な印象もあるわけでございまして、それぞれの国会議員がそれぞれの思いを持って政治改革法案に対処してきた、こういうふうに思うわけでございます。きょうは一番バッターでございますから、極めて総括的な質問をまずさせていただきたい、こういうふうに思うわけでございます。
　まず、政治改革の基本でございまして、画竜点睛を欠いてはなりません。最後の審議になる可能性が大変に強いわけでございますけれども、しっかりそこら辺をまず自治大臣にお伺いするわけでございますが、いわゆる区割り法案でございますけれども、区割り法案成立により政治改革法案は一応完結することになるわけでございます。また、きょう審査の対象となっております公職選挙法の一部を改正する法律案、いわゆる選挙の腐敗防止、与野党から出ておりますけれども、また、先般理事会では、政党の法人格について委員長の提案があるやにも聞くわけでございますけれども、そういったいよいよ大詰めを迎えているわけでございますけれども、これまでの政治改革論議等を振り返ってみて、今この時点においてどういう感慨をお持ちなのか。所管大臣でございます自治大臣にお伺いをしたいと思います。

○野中国務大臣　お答えをいたします。
　自見委員御指摘のとおり、政治改革につきましては、国民の強い期待のもとで、これまで約六年間にわたりまして熱心な議論がさまざま行われてきたというように認識をいたしております。今回の区割り法案が成立することによりまして、自見委員御指摘のように、衆議院の選挙制度の改革、政治資金制度の改革及び政党助成制度が初めて施行されることになりますので、これを所管する大臣として新たなる感慨を覚えますとともに、本法案を早期に成立をさせていただきますよう心から念願をいたしておる次第であります。

○自見委員　政治改革の基本理念は、我が国議会制民主主義及び政党政治の活性化であるというふうに考えるわけでございまして、そのことを、私は本会議での質問でもそういった趣旨に沿って質問をさせていただいたわけでございます。
　この改革の理念あるいは趣旨を完結させる観点から今回提出をされました公職選挙法改正案、いわゆる選挙の腐敗防止法でございますけれども、これを与党及び改革がおのおの出しておられるわけでございますけれども、まず、トップバッターでございますから、この公職選挙法改正案をどういうふうに自己診断あるいは評価されるのかということを、与党及び改革の提案者に質問をさせていただきたいと思います。

○三塚議員　私から申し上げますことは、もう委員既に御案内のとおり、政治改革は、政治家本人の責任感、使命感、倫理観というものが基本であることは御案内のとおりであります。
　連座制の強化、立候補禁止等今回提案をいたしておりますが、そういうことのない形で行われることが本来の姿であることでありますが、中選挙区制のもたらす選挙風土というものがその都度選挙違反事件が起きるということにかんがみまして、従前からたびたびの改正が行われてきたこと、御案内のとおりであります。ただいま自治大臣が答弁されましたとおり、四法、そして最後の仕上げである区割り法、これの御審議をいただいておるわけでございますが、本格的なスタート台に立つことでございます。
　こういうことの中で、政治家みずからが決心をして、まず我が身を切る決心をすることからスタートを切ることによりまして、選挙民の皆様の共感を得なければならないだろう。健全な政党政治は、健全なまた公正な選挙活動によってもたらされる、こういうことで御提案を申し上げておるところであります。

○保岡議員　自見庄三郎委員の今までの政治改革に対して寄せられた情熱、政党政治家としての使命感に心から敬意を表させていただきたいと思います。
　今お尋ねのように、今般、区画画定法が成立、施行されますと、本年の一月に成立いたしました衆議院の選挙制度改革を柱とする抜本制度改正というものが完結するという運びになります。これは、明治以来の政治史を見ても、また戦後の政治の歴史を見ても画期的なことでありまして、二十一世紀に向かう我が国の国民生活あるいは世界の中の日本の姿、こういうものを想定したときに、これからは政治が強いリーダーシップ、本当に創意工夫をして創造力をしっかり手にして、そうして政治こそがこの新しい時代を開いていく原動力であることはだれも否定する者がおりません。
　そういった新しい時代の民主主義、あるいは政党政治の再生というんですか、確立を図るための土台がいよいよできるということになると思いますが、これで政治改革が終わったわけではなく、今申し上げたような新しい時代の政治をつくっていくためには、今後、国会改革とか、その中でも参議院制度の改革、見直し、あるいは行政改革、地方分権、規制緩和、こういった制度改正のほかに、やはり新しい時代の政党政治の確立と言う以上は、単に制度だけではなくて、政治家みずからの倫理観の確立や新しい時代の行動についての意識改革ということも必要であります。
　なかんずく、政党がこれからどうあるべきかという、そういう政党のあり方や、政党が政権を競い、政策を示して国民に判断を求めて新しい時代のリーダーシップを発揮するためには、やはり政党間のきちっとしたルール、公正なルールを国民に示して、そういう国民の理解をいただきながら新しい時代の政党政治をつくっていくという努力も、これから超党派で、議員が力を合わせて確立していく必要があるのではないか。そういうもののこれは出発点である、こういうふうに認識いたしております。

○自見委員　それでは次に、区割り法案についてでございますが、これは大変今論議を呼んでいるところでございますが、自治大臣にお伺いをしたい、こう思うわけでございます。
　選挙区間の格差が二・一三七倍であり、二倍を超える選挙区は二十八選挙区あるということでございまして、御存じのように、衆議院議員選挙区画定審議会設置法にも、「二以上とならないようにすることを基本とし、行政区画、地勢、交通等の事情を総合的に考慮して合理的に行わなければならない。」こういった規定があるわけでございまして、憲法のもとにおける政治の参政権の平等という、憲法のあるいは民主主義の基本にかかわる問題でございます。
　このことにつきましては後から我が党の林義郎議員が、大変な経験と見識を持たれた議員でございますが、詳しく質問をさせていただくということでございますが、まず、この超えたことに憲法違反の疑いがあるのではないかという指摘があるわけでございまして、これはいずれ司法の場でも大きな問題になる可能性もあるわけでございますから、我々は立法府の議員として、こういう法律をつくるときに、我々も憲法論議についてこういうふうに真摯に、まじめに、慎重に、きちっと論議をしたのだということがやはり私は立法府の権威にかかわる大変重要なことだ、こう認識をするわけでございます。憲法違反の疑いがありという指摘もあるわけでございますが、所管大臣でございます自治大臣にまず御見解を聞かせていただきたい、こういうふうに思うわけでございます。

○野中国務大臣　自見委員御指摘のように、今回の区割り案につきましては、去る九月に行われました衆議院及び参議院の政治改革特別委員会におきまして、審議会の会長であります石川会長から、市区町村をいわゆるようかんのように切れば二倍未満におさめることは不可能ではありませんけれども、他方、地方の区画、地勢、交通等の事情を総合的に考慮して合理的に行わなければならないと発言をされておりますとおり、このため、あらゆる角度からぎりぎりの審議を重ねていただいた結果、最大格差二・一三七となったものである、そういう答弁がなされておるものと私も承知をしておるところでございます。
　区割り案の作成につきましては、その前提として、委員御承知のように、審議会の設置法三条二項で各都道府県にまず一議席ずつ配分することとしたから、都道府県間の格差が既にそこで一・八二倍となっていることでございまして、結果として、選挙区間の人口の最大格差は今申し上げましたように二・一三七倍となったのでございます。また、二倍を超える選挙区が御指摘のように二十八となっておりますが、これについて、審議会の石川会長が述べられましたように、審議会としてはぎりぎりの審議が尽くされた結果と認識をしております。これが憲法の原則に反するものとは考えておらないところでございます。

○自見委員　そのことにつきましては、後ほど林義郎委員の方から詳しいいろいろな質問があると思いますが、次に、公職選挙法改正案の相違点でございます。
　今回与野党提出の法案を対比してみますと、相違点は四つあると思っております。
　四つとは、まず一点は重複立候補者に係る連座制の強化でございます。二点目が組織的選挙運動管理者等に係る買収等の刑の加重、三点目が選挙運動に関する支出の制限規定の明確化、四点目が適用関係と申しますか、いつから適用するか、こういった四つの相違点があるというふうに私は認識をしておるわけでございますが、この四つの点につきまして簡単に提案者の方に質問をさせていただきたい、こういうふうに思うわけでございます。
　一点目、重複立候補者に係る連座制の強化でございますが、与党案では、重複立候補者に限って新たな比例代表選挙における当選をも無効とする制度を設けることにしていますが、その理由は何でございましょうか。

○大島議員　私ども、この案をまとめる経過の中において、委員も御承知のように、重複立候補ということを認めて、新しい制度をつくりました。そうしますと、現実の問題としまして、例えば、小選挙区制の選挙で落選をされて、比例で当選するということも考えられるわけです。そういうふうな状況のときに、その小選挙区制度においてまさに私どもが今ここで改正した連座制の対象になった候補者が比例で当選をするということもあり得るという現実を考えましたときに、率直に申し上げまして、常識という問題の観点からおかしいのではないかという議論をいたしました。
　加えてもう一つ、制度的には小選挙区制と比例制の、確かに選挙制度の趣旨あるいはまたその内容が違うわけでございます。そういうふうなものとどういう整合性を持ち、どういうふうに考えていくかという、こういうふうなことを議論した結果、やはり今度の連座制の最大の目的は、候補者及び候補者たらんとする者が率先して選挙浄化に努めるというところがねらい、法の目的なわけです。
　したがって、そのことを一層完璧にするためには、小選挙区制で例えば落選して比例で当選をする、そういうふうな場合においても、この連座の対象になった者はやはり対応を同じく、同じくというか無効にしていかなければこれは一層完璧なものにならない、そういう趣旨のもとでこのことを設けました。そうすることによって一層我々の今度の連座制対象の法改正の目的が達せられる、そういう政策判断をいたしたわけでございます。御理解をいただきたいと思います。

○自見委員　時間がありませんので、二点目でございますが、二点目の相違点、組織的な選挙運動管理者等に係る買収等の刑の加重でございますが、これは改革の方にお聞きをしたいんですが、その刑の加重をした、何と申しますか、一般的な用語でございますが刑罰至上主義と申しますか、刑さえ重くすればいいんだ、こういったことでは必ずしも選挙違反というのは私は少なくならないのではないか、こういうふうに考えるわけでございますが、その刑の加重をした理由を改革の提案者に聞きたいと思います。

○保岡議員　改革の案では、今般拡大しました組織的選挙運動管理者等連座の対象者を、身分犯として刑の加重をいたしております。懲役刑、禁錮刑については、一般の犯罪者よりも一年法定刑を引き上げているのでございますが、この理由は、組織的選挙運動管理者は、ある組織体の中における選挙のあり方を決定して、多数の人に指示を下して選挙のあり方を決めていくという重要な立場に立っております。逆に言うと、選挙浄化についても大きな責任を負っている立場であるということが言えます。それとまた、組織的に選挙運動をする際には、単独で選挙運動をすることに比べて、より、買収等が行われた場合にはそれだけ選挙の公正を害する危険性があるとも言えます。
　そういう点をとらえて加重犯にいたしましたが、結果としては、加重犯にすることによって刑事裁判の手続で連座の対象者の身分がはっきりする。言葉をかえて言えば、起訴した段階でこれは連座の対象者に対する選挙違反事犯であるかということが明確になる。そして証拠を収集するという意味でも、そういう観点から検察当局はきちっとした証拠の収集の責任を果たしていけると思いますし、また当事者からいえば、刑事の手続で攻撃防御の機会を通じてその身分があるかないかをきちっと争っていくことができる。さらにその上に、刑事の裁判が確定した後、当事者、候補者としては免責の理由等を主張する機会があるわけでございますけれども、その際にも身分を争う機会が残されている。
　そういうことを考えますと、連座制というものが今般導入された理由が、一般予防の観点から、できるだけ候補者や候補者を中心とする選挙運動組織の管理者等一緒になって浄化の運動に徹底して尽くすということが制度の目的でございますから、このように連座の適用の過程を明確にするということは極めて重要な柱である、こういうふうに考えて、刑の加重を以上二つの理由から考慮し、提案した次第でございます。

○自見委員　三番目の相違点でございますが、選挙運動に関する支出の制限規定の明確化でございます。これはもう御存じのように、公職選挙法の百八十七条だと思いますが、「立候補準備のために要する支出及び電話による選挙運動に要する支出を除く外、選挙運動に関する支出は、出納責任者でなければすることができない。但し、出納責任者の文書による承諾を得た者は、この限りでない。」こういう百八十七条ですね。保岡先生よく御存じのとおりでございます。
　これを、もうこういった規定があるわけでございますから、なおかつ、団体、企業だとか労働組合あるいは宗教法人等が組織的に候補者を応援し、候補者を支援する大会に動員をかけ、それに参加した者に対して交通費を支払うとともに日当をも支給する場合、こういうときがたまにあるのかな、こう思うわけでございますけれども、交通費の支給あるいは日当の支給については今読み上げました法令百八十七条違反になりますし、また、この日当が選挙運動あるいは投票の対価と認められれば買収罪の適用になるというふうに私は理解をしておるわけでございますが、そういった百八十七条の規定があるわけでございますから、これをただ明確に明文化しただけでございます。私はそういうふうに認識をいたしておりますし、選挙の自由を確保するために大変私は大事な法案だと思うわけでございますが、この明文、法文上明確にした与党の案についてどう考えるのか、一点。

○保岡議員　自見委員が御指摘のとおり、候補者の法定選挙費用というものが定められておりまして、その選挙費用の法定額を守る担保として、出納責任者の承諾が得られてない選挙運動の支出、今御指摘のボランティアでしょうか、そういう方々の選挙運動の費用についても承諾を得なければそれは処罰されるという法の建前になっておる、このことをきちっともう少し明確に法文上整理しようというのが与党の立法の考えであると承っております。
　しかしながら、現在我々が目指している政党の近代化の重要な柱として、これからはボランティア組織を育てていこうということでございます。お金のある人はお金を出して、労力のある人、知恵のある人はそれぞれそれを出して選挙をみんなで支えていこうという、そういう流れをつくっていこうとしております。
　そういった意味で、私は、候補者がお金を用意して、それを法定選挙費用の範囲内に厳格にとどめようとする現行法の体系は、もう既に意味をなさないような状況になって、法定選挙費用が有名無実化しているのはそこらあたりにも大きな理由がある、そういった時代の大きな流れというか、これから私たちが目指さなければならない新しい政党政治の確立のためには、むしろボランティアの自発的な費用負担による選挙運動というものを育てていこう、こういう考え方で、我々はそういう与党の提案には反対の趣旨を明らかにしております。

○自見委員　最後の要望でございますが、適用関係につきましてもいろいろあるわけでございます。きょうの新聞によりますと、公職選挙法改正案については、合意点を見つけるために今与野党で努力中でございますから、私といたしましてもできるだけ合意を得るように努力をしていただきたい、こういうふうに思うわけでございます。最後にそのことを申し上げまして、ちょうど時間でございますから、これで質疑を終わらせていただきます。ありがとうございました。

○松永委員長　林義郎君。

○林（義）委員　ただいま自見委員から御質問がありましたが、その中でも触れられましたけれども、一票の格差の問題について、私は少し突っ込んで御質問を申し上げたいと思います。
　この特別委員会が始まるに当たりまして、松永委員長から委員会を代表して質問をしておられます。重複になるかもしれませんが、私はあえて申し上げておきますが、委員長の御質問は、「新しい選挙制度は最大格差二・一三七倍で発足することとなります。これは、例えば大正十四年の中選挙区制の発足時の最大格差一・四九五倍、あるいは昭和二十二年の中選挙区制の再発足時の最大格差一・五〇五倍と比較してみると、大きな違いがあると言わなければなりません。」こういったお話がありまして、また、先般自治省が発表されました数字によりますと、格差二倍以上の選挙区も二十八から四十一に増加するということも言っておられるところでございます。
　国会における立法は裁判所の憲法判断にたえ得るものでなければならないという観点から委員長としては御質問になりたい、こういうことで切り出しをしておられますが、委員長、この辺は御記憶にございますでしょうか。

○松永委員長　はい。はっきり記憶しております。

○林（義）委員　そこで、御答弁がありまして、味村参考人からお話がありました。この審議会設置法につきましては、審議会設置法そのものが国会で慎重に御審議の結果成立したものでございますので、これは当然憲法上問題がないものと考えます、それに基づいて先ほど申し上げましたような基準をつくり案をつくったところでございますので、この審議会の作成しました画定案は、審議会設置法案に適合するものである以上、憲法上も問題ない、こういうふうに考えておる、こういうふうな答弁がまずあったところでございます。
　しかし、「仮に具体的な定数配分規定のもとで投票価値の不平等が存在する場合、それが国会において通常考慮し得る諸般の要素をしんしゃくしてもなお合理的とは考えられない程度に達しているときには、原則として定数配分規定は憲法違反である、こういうのが累次の最高裁判所の基本的な考え方であろうかと思います。」ということがありまして、最後になりまして、委員長から御指摘のありました東京高等裁判所の判決につきまして、これは傍論として、委員長がお示しのような判示につきましては、「選挙権として一人に二人分以上のものが与えられることがないという基本的な平等原則をできる限り遵守すべきもの」と言っておるのでありまして、「できる限り」ということでありますから、いろいろな事情を考慮してもいいんだ、こういうふうな御答弁があったところであります。
　ところで、この問題になっております、委員長も御指摘になりました本年六月三日の東京高裁の考え方は、判決文を読むと、必ずしもお話があったように「できる限り」という形で解釈されるようなものではないというふうに私は読むところでございます。それは、ちょっと長くなりますけれども、この文を改めて私は読ませておいていただきたいと思います。
　議員定数の配分において投票価値の平等が確保されていることは、代議制民主主義の下における国家意思形成の正当性を基礎づける中心的な要素をなすものであり、国家統治の基本にかかわるのに対して、議員定数の配分において考慮される他の要素は、その性質上このような国家意思の正当性とは直接かかわりのないその時々の社会経済情勢や政治情勢によるのである。したがって、憲法上国家意思形成の中心機関とされる衆議院について、これを構成する議員の選挙の定数を配分するに当たっては、投票価値の平等は、他の考慮要素とは異なる本質的な重要性を有するのであって、議員定数について、他の要素に重点をおいた配分を行い、投票価値の平等につき他の要素と同列または第二次的な考慮をしたにとどまるときは、その配分は、
憲法十四条に違反するんだ、こういうことを言っておられるわけであります。
　　このような観点からすると、衆議院議員の定数を、人口以外の他の要素をも考慮して配分す
　るとしても、選挙権として一人に二人分以上のものが与えられることがないという基本的な平等原則をできる限り遵守すべきものであって、　このことは、議員定数の配分をめぐる世論の等しく指摘するところであるばかりでなく、これまでの公選法の議員定数の改正をいずれも緊急措置あるいは当分の間の暫定措置であるとして、その抜本改正を必要としてきた国会自身の認識でもあったといえる。
ということであります。
　こうしたようなことから、今後新しい立法を国会がやる場合におきましては、特に、実現すべき選挙制度の抜本改正における定数配分についても、これまでのような基準で違憲判断をするのが相当であるとはいえず、基本的には前記のような世論及び国会自身の認識に即した基準によるべきであるということをはっきりとこの高裁の判決では言っておられるわけでありまして、高裁の判決を縮めて申し上げますならば、やはり一票の原則、二票以上になってはならないというこの原則は、私は、大変重たい原則だというふうにこの高裁は言っているのだと思うのであります。こうした意味で、私は、裁判所が求めておりますのは国会のまさに憲法感覚である、国会の見識であろう、こういうふうに思うものであります。
　ここで私は、憲法第十四条の問題について少し調べてみました。
　戦後の憲法学者である宮沢俊義先生の憲法の論文があります。「基本的人権」の中から調べてみましたけれども、そもそも憲法第十四条の定める法のもとの平等の原則というのは一体何だろうかということでございます。日本国憲法が近代法としてあるゆえんは、基本的人権などと並んで、この法のもとの平等の原則にあると考えるところであります。フランスの一七八九年の人権宣言、革命の前の宣言であります、人権宣言が、権利において平等、フランス語でエゴー・アン・トロワという言葉であります、またドイツのワイマール憲法、これも極めて民主的な憲法と言われたものでありますけれども、これが法の前の平等、フォール・テム・ゲゼッツ・グライヒといったものと同じものと私たちは考えなければならないだろうということを宮沢先生は言っておられるわけでありまして、その解釈として、いろいろと解釈があるようであります。
　古い時代にはこういう説がありました。すなわち、法律が平等に適用されるべきであるという原則でありまして、差別を内容とする法律を制定することもこれを禁止するものではありません、差別をもってやるような法律をつくったところで差し支えないんだ、こういうふうな解釈がありました。すなわち、それは立法権に対して何ら拘束するものではないという説でありました。
　しかしながら、この説によりますと、例えば女子の選挙権を禁止をする、拒否をする、こういったことだって法律をつくってやればできるんだ、こういうことでありますが、私は、これはこの法のもとの平等の精神には明らかに反する、この法のもとの平等の精神は、そういった女子にも差別をしないというところに私はこの法のもとの平等の意義があるのだろうと思うわけであります。法のもとの平等とは、法を不平等に適用することを禁止するだけではありません。不平等な取り扱いを内容とする法の定立を禁ずる趣旨と私たちは考えなければならないと思うのであります。この考えなくしては、近代法におけるところの法のもとにおける平等ということを語ることはできないと思うのであります。
　私はあえて申し上げましたけれども、こういった点につきまして、政府の方は、先ほど自治大臣御答弁ありまして、自治大臣は御提出されました法案は憲法違反ではない、こういうふうなお話でありました。しかし、これは政府の方は当然、先ほどもお話し申し上げましたようなことで国会で審議会設置法ができました、できてそれに基づいてやったのでありますし、いろいろな点を考慮してやったのですから、それは合憲だとおっしゃるのは私は当然のことだと思うのですね。しかしながら、私たちは国会でありますから、国会が憲法をどう判断するかということを本当に私たちは考えていかなければならない、これは国会議員の責務でもあろうか、こう思うわけでございます。
　それで、ここで、私はうかつにして知らなかったのですが、平成五年十一月二日に、国会に参考人として元最高裁判所の長官の岡原昌男さんが出席して、意見を述べておられます。そのときにジュリストの一九九二年六月十五日号の論文を配付しておられるという話を聞いたわけでございますが、委員長があるいは事務当局から、そういったことがあったのかどうか、ちょっと御答弁いただきたいと思いますが。

○松永委員長　岡原昌男さんが国会に今御指摘の日に参考人としておいでになって意見を述べられた際に、今おっしゃったような書類といいましょうか、資料をお配りになったことは事実だそうです。

○林（義）委員　資料としてお配りになって、恐らく議事録には載っていないだろうと思いますから……

○松永委員長　事実上配られただけだそうです。

○林（義）委員　改めて私は、国会の議事録にこれを掲載していただくように、私から読み上げておきたいと思います。その方が議事録に載るためにもいいのだろうと思いますから申し上げておきますが、投票価値の平等は憲法の要請である、こういうのが第一にございます。それから、憲法上の平等と不平等、合憲と違憲との限界ということについてどうおっしゃっているかというところでございます。
　岡原さんは、もう亡くなられましたけれども、最高裁判所の長官をされた方でございますから、私は、その法律的な見識についてはやはり相当に評価をしなければならない方だと思います。もうやめたからその人の意見は聞かないなどということではなく、やはり法律家として立派な御判断を持っておられた方でございますから、当然に私は聞いていい話じゃないかな、こう思うところであります。
　そこで、ここに書いてありますのは、
　憲法上の平等と不平等即ち合憲と違憲との限界は、何処にあるのだろうか。それはすぐれて法律文化の問題であって、国民の多数がどの程度をもって、憲法の求める平等と考えるかに係っている。もとより性質上数学的完全平等はありえないが、大半の国民大衆は、その住むところによって、投票権が半人前以下に取り扱われるとか、自分は一票だけしかないが他人は二票以上を投ずることができる、という差別の屈辱には耐えられないというのが偏らない心情であり、一般の常識であろう。又はぼすべての学者も最大格差二対一を超えれば違憲と説いでいる。
私もその考え方に賛成である。恐らく憲法学者にすれば、この法のもとの平等におけるところの一票対二票以上の格差というのはやはり非常におかしいというのは、私は、これは憲法学者でなくて一般の常識だろうということを説いておられるのだと思います。
　そしてこの平等は一選挙区内の有権者の投票の平等ではなく、全選挙区・全国民の間の平等でなければならない。この国民多数共通の感覚を憲法解釈に取り入れるのが、裁判所の役目であり、それを立法化するのが立法府の責務であると思う。
　　裁判所の違憲立法審査権が確立せず、平等の観念が国民の間に十分に行き渡っていなかったと思われる旧憲法時代から、選挙区間の最大格差は、大正一四年の普通選挙に全面改正の時には一・四九対一、昭和二二年の改正の時は一・五一対一であった。新憲法下、法の下の平等が強調される最近になって却って格差が拡大し、その現状を追認するかのように、三対一までは憲法に違反しないとの議論があるのは誠に嘆かわしい。アメリカでは、最初裁判所が一％、二％の差別をも違憲としたが、最近は裁判所も学者も、概ね一五乃至二〇％までを合憲としていて、議会も憲法違反の法律であるとの裁判所判決があれば、直ちに対応措置をとること、などと対比すれば、わが国において三〇〇％の格差を基準にして平等を論じていて、しかも国会が法改正を渋っているのは、憲法感覚がにぶすぎると思う。
こういうふうな御議論があります。あえて私は申し上げましたけれども、こういった議論が、私は憲法学者の間で非常に一般的な議論ではないか、こう思っておるところであります。
　私は、政治改革は大いに進めていかなければならないと思っています。特に、政治改革の中における腐敗防止の関係、保岡先生やその他者さん方、大変御努力をいただいたところでありますから、そういった点については、私は、大いに進めていかなければならないが、その今回の政治改革の一つの基本であるところの小選挙区制の問題につきまして、その創設に当たりまして、最初から法のもとの平等の大原則に反するような制度で拙速につくることはいかがなものであろうか。決して私は褒められたものではない。憲法学者の意見、また一般国民の常識、そうしたもの等をやはり十分に勘案してやるのが国会の見識ではないかと思うものでございます。
　法律をつくった、それから選挙になったときには、選挙をやった、選挙が済んだら直ちに違憲訴訟が起こった、違憲だというような話になってきた、こういうことになってくる可能性が私はないようにしなければならない、これが私たちのとるべき態度ではないかと思うのであります。
　私は、こうした意味で、岡原さんも亡くなられましたからあれですけれども、多くの憲法学者もおられますし、私も若干のいろんな資料を調べてみました。皆同じような議論を言っておられますが、現在の段階におきましては、現行憲法のもとで、現在の中選挙区制のもとで、その中で判断するときにはいろいろな事情を考慮してやって、ある程度まで合理性があるならば、それをもってすぐに絶対な違憲だというわけにはいかないというのが今の大勢でありまして、それは違憲ではないというだけでありまして、本当に立派な、憲法に合ったものだというところはだれも言っておられないわけでありますから、私は、この際やるべきであるのは、やはり憲法に合った堂々たるものをつくってやることが正しいんじゃないかな、こう思っておるところでございます。
　そういった意味で、私は委員長にぜひお願いをしたい。やはり憲法学者を、私はあえてだれそれを呼べとかなんだとか言いませんが、やはりしかるべき憲法学者の方々あるいは民間の方々でも結構でございますから、やはり国民の常識というもので判断をしていただくことが私は必要なことだろう、こう思いますので、特に憲法学の人について、参考人として招致をして広く意見を聞いてもらいたい、こう思うのであります。
　そして、オープンな形で私はぜひ当委員会で議論をしてもらうことが大切なことじゃないかな、こう思っています。政治改革の問題は、当委員会に与えられたところの役割というのは、私は非常に重たいものがあると思います。それは、単に現在においてどうだということじやありません。恐らく、この政治改革をやって、選挙制度を改正すれば、やはり何十年、十年を超えるところの年月を私はかけてやることになるだろうと思うんですね。単純に、あしたやって、一遍やった、二遍やった、それで廃止するなどというような話では私はない。そういった基本のことを議論するわけでありますから、私は一日、二日を争ってやる話ではない、十分な議論を国会において尽くくれることが必要なことじゃないかと思って、あえて委員長に御提言を申し上げるところでございます。
　私も、委員長は法曹に身を置かれた方でありますし、委員長の法律感覚は大変立派なものであるし、磨きがかかったものであると思っているところでありますし、委員長の名誉のために、また、ここにおられるところの委員会の諸君の名誉の問題にもかけて、私は、各党の方々の御同意をいただいて、立派な参考人を招致して意見を聞き、そしてまたオープンな形で御議論をしていただくことを心から望んでやまないところであります。
　委員長から御答弁いただきたいと思います。

○松永委員長　ただいまの林義郎委員からの提言でございますが、委員会の運営に関する極めて重要な事項についての提言でありますので、後刻理事会でお諮りをして、そして対応をしたい、そう思います。

○林（義）委員　若干時間がありますから、私は申し上げておきますが、この一票の格差の、実態的に一対二という問題と同時に、この際やはり議論をしていただいた方がいいと思いますのは、いわゆる違憲訴訟という問題であります。
　違憲訴訟の問題につきましては、先ほど来申し上げておりますように、現行の中選挙区制のもとで違憲だ、合憲だ、こういうふうな問題と新しい法律をつくったときの問題とはおのずから違う問題があるということは当然でありますが、同時に、時間を経過して若干の修正をしたならば、それでもってよろしい。かつて九増十減とか八増七減とか、いろいろな議論をやりまして、やった。そういった形でやったから、国会はそういった形で改正する方向にある。方向にありますから、その方向は持ってやっているから憲法違反と言えないんだ、こういうふうな私は解釈もあったんだろうと思いますが、そうした時期的な流れの問題。
　それからもう一つは、憲法違反といったところで、法律をつくって、すべての選ばれた国会議員が全部憲法違反のもとで選ばれたところの議員ではないと思うわけでございます。一票の格差がありましたところの、格差の部分についてだけ、格差があったところにだけ憲法違反の状態が生ずるし、またそういった方々のところは、残念ながらやはり憲法違反であるからその当選は無効であるということがある。そこは限定的に考えてやればいいんでありますから、何かこの法律で違憲という判決が出たら全部とまってしまって、すべての国会議員が違憲になるとは私は思いません。この辺も憲法上は争いのあるところのようであります。したがって、そういったものも私は同時に聞いていただくということが大変大切なことじゃないかと思うんです。
　アメリカでは、まあ上院は各州で一人ということになっています。下院は、やはり国が下院議員の数を決めて各州に割り当てをする。各州の中でこれを割り振るわけでありますから、各州の中でいろいろな地域差が出たりなんかする。したがって、そのたびごとに猛烈な選挙区の異動があるわけであります。そうしたような形でやるのが私は正しい話でありまして、とかく選挙制度というものができて、そうすると、その選挙区ができますと、選挙区がどうしても固定をするというのは日本の状況からすればやむを得ないところでありましょうけれども、そういうことでなくて、選挙区が常に異動してやってもよろしいよというようなことも、私は憲法の要請するところの法のもとの平等からすれば出てくる議論じゃないかな、こう思うわけでございまして、そういったことも含めまして、私は幅広い御検討をぜひお願いを申し上げたい、こう思っておるところであります。
　理事会にかけるという委員長のお話でございますから、理事の諸君にもぜひこの点につきまして御配慮を賜って、よき運営ができますように、将来にわたって問題を残すところの、また国会運営の基本の問題でありますから、念には念を入れて十分な私は審議をしていただくことをお願いしておきたい。九仞の功を一簣に欠くという言葉があります。私は、そういったことにならないように、ひとつ十分慎重なる御審議を心からお願いを申し上げまして、私の質問を終わらしていただきます。ありがとうございました。

○松永委員長　貴重なる御意見、ありがとうございました。
　前田武志君。

○前田委員　いよいよ政治改革特別委員会も最終段階を迎えました。考えてみれば、海部内閣のとき以来でございますかも、六年、七つの内閣にわたってこの審議を続けてきたわけであります。もちろん、当初はリクルート事件等政治腐敗、政治と金との関係、そういったことで日本の政治が国民の不信を買い、まさしく政治の信頼というものが地に落ち、我々政治家の責任というものが本当に心底から問われるような事態でありました。それ以来の議論でございます。
　そして、その間、いろいろの頻発するそういうスキャンダルもあり、我々自身も深い反省の中から政治改革に取り組んできたわけでございますが、その間の、私は考えてみれば大きな、我々政治を取り巻くあるいは政治が舞台となる状況というものが随分と変わってまいったと思います。
　例えば、大状況から見ても、まず世界の構造そのものが大きく変わったということもあります。そしてまた、日本の経済社会も大きく変化をしてまいりました。もちろん、そういう大きな状況の変化の中で、政治改革の議論というものも、私は、深みを増し、そして幅を広げていった、こういうふうに思うわけでございます。
　そして、ようやくこういう局面に達したわけでございますが、当時私も自民党にあって政治改革大綱あるいは要綱、その都度かかわってまいりましたが、そのそれぞれのステージにおいて、やはり政治改革がなぜ必要かというその認識論においても確かに随分と、当初とは深み、広がりを変えてまいりまして、その目標自体も表現においてもたしか違った、違ったといいますか厚みを増していった経緯がわかるわけでございます。
　そして、まあ言ってみれば、健全な議会制民主主義というものを発展させていくためには、政治改革というものは単に制度を一つ時代に合ったものに変えればそれでいいんだということではなしに、我々政治家に課せられたたゆまざる努力をこの政治改革に続けていく、いわば議会制民主主義の発展のために政治改革は我々に課せられた永遠のテーマではないのかなというふうに私は理解をするに至りました。そしてその間、非常に我々にとっては厳しい、苦しいあるいはつらい、そういった議論の積み重ねであったわけでありまして、そういうことを通じて我々自身も、政治に対する姿勢、考え方、随分とみずから自己改革を強いられるような形でやってきたのではないかな、こう思うのです。
　そういう面で、冒頭、我々政治家に責任があってこういうことになったんですから口幅ったいことは言えないわけなんですけれども、えてしてマスコミ等では、何だか形式議論ばかりじゃないかとか、そのときどきのことに対して対症療法じゃないかとか、いろいろ言われてまいりました。しかし、ここにおられる一人一人の政治家の方々、我々、もうそれぞれがそれぞれの事情を踏まえて本当に苦しみながらここまでやってきた。私は、それは我々自身も自己改革をやってきたし、それは日本の政治にとっては非常に大きな意味のあることであったということを感じておるところであります。
　さて、そういったことも含めまして後ほど御見解をお聞きしたいわけですが、いよいよ区画法案が成立し、またそれに関連して腐敗防止法も成立いたしますと、いよいよこの政治改革の関連法案が具体的に動き出すわけでございます。私の申し上げたような観点からすると、これは政治改革の一つの出発点であるというふうに思います。
　そして、問題をもう少し近くに限って考えましても、これだけでは済まないいろいろな、これから手をつけなければならない緊急の政治課題も多いと思います。例えば、参議院議員の選挙制度に関する問題についてはまだ抜本的な改革議論というものは深まっておりませんし、また地方分権が片一方で進んでおります。非常に熱心な野中自治大臣、ここにおられますが、そういう中で、当然地方議会のあり方あるいは地方議会の選挙の制度のあり方等も相当抜本改革が必要なのではないかな、こういうふうに思うわけであります。
　そういった面で、まず与野党のそれぞれ、この政治改革の問題について答弁側の中心におられる山花元担当大臣と、それから野党側にお聞きすると同時に、自治大臣にも御見解をお聞きしたいと思います。要するに、今後の取り組み、姿勢、そういったものについてお尋ねをいたします。

○野中国務大臣　前田委員御指摘のとおり、政治がその原点に立ち返りまして、国民の不信を払拭するために政治倫理の確立が何よりも重要だということはお説のとおりだと考えております。
　同時に、制度面について改革を実現することが必要であるという認識に立たれまして、今日までたゆまない努力が議会において、それぞれ委員初め皆さん方のお取り組みをいただきまして、今日、選挙制度の改革やあるいは政治資金制度の改革が行われ、そして今度の区割り法案が出されてきて、これが成立をさしていただきますならば、また議員提案の腐敗防止等を含めまして、一つの御指摘のように選挙制度の新たなる出発点になるということと、私も同じ認識をしておるわけでございます。これを所管する大臣として、さらに今後一層の努力を傾けていかなくてはならないと思いますとともに、国会の改革というのは、まだ多くのくまざまな問題を持っております。
　委員御指摘のように、参議院制度のあり方あるいは地方選挙のあり方等さまざまな問題があるわけでございまして、ぜひ参議院のあり方あるいは国会改革等が与野党の合意を得て、そして成案が得られるように、また私どもも地方選挙のあり方につきましても一層研さんを深めてまいりたいと考えておる次第でございます。それぞれ関係の皆さんの今日までの御健闘、御努力に対しまして心から敬意を表しますとともに、今お説のように、新たなる出発点と認識をいたしまして、決意を新たに所管大臣として取り組んでまいりたいと存じております。

○山花議員　御意見については全く同感でございます。私も四法案できたときに、政治改革もこれで五合目までできたのではなかろうかと、こう申したことを覚えておりますけれども、まさに今自治大臣のお話のとおり、出発点に改めて差しかかっているということだと思っております。
　総論は省略いたしまして、具体的なということについての御質問もありましたので、その点に触れたいと思いますけれども、何よりも現在の段階では、四法の的確な執行を図るということだと思っています。関連して、与野党で今回提出しております腐敗防止を中心とした施策についても、合意を得て実現していただきたいという気持ちでいっぱいでございます。
　なお、私は与党の協議会で議論しておりますけれども、そうした施策の一環としてまだまだ残されているものはあると思っています。具体的な提案としては、政治資金の収支の報告書について、今保存、閲覧という制度がございますけれども、今回の政党助成法を含めて同じ制度となっております。この問題について、コピーをすることを可能にするということが収支を透明化するということについて大変大事ではなかろうかと与党の協議の中で提案をしているところでございます。また、今も自治大臣答弁されましたけれども、参議院国会改革の問題につきましては、土井議長、鯨岡副議長の具体的な提案があるわけでございまして、議会制度協議会などにおいて議論が進められるべきである、こう考えております。
　同時に、これからのステージということについても御意見ございましたけれども、私は、振り返りまして、従来の政治改革について、やはり選ばれる側の論理と申しましょうか、その立場からだけ議論してきたという嫌いがあったのじゃなかろうか、そうじゃなくて、選ぶ側からの政治改革の視点ということについてもっともっと議論さるべきではなかろうか、こういう思いを強くしているところでございます。言葉をかえますと、これからの政治改革の主要な視点というのは、国民の政治参加の権利というものをどうやって拡大していくか、ここにあるのではなかろうかと思っています。政治改革の原点は腐敗の根絶であり、そして目標は国民の政治に対する信頼を回復するということにあるとするならば、国民の政治参加ということが強調さるべきだと思っています。
　幾つかの具体的に議論されてきたテーマがございます。例えば、選挙権を十八歳まで下げること、あるいは在外邦人の選挙権、あるいは在日の外国人の選挙権の問題、障害を持つ皆さんの選挙参加の権利を運用を含めてどう実現するか、多くの課題が残されていると思いますけれども、今国会では、与野党のそれぞれ政治の浄化を目指した法案について合意を得るということが今日的な課題であろうかと思っているところでございます。