政治改革に関する調査特別委員会

平成六年十一月二日（水曜日）
　　　　午前十時五分開議
出席委員
　　委員長　松永　　光君
　　　理事　大原　一三君　理事　加藤　卓二君
　　　理事　古賀　　誠君　理事　自見庄三郎君
　　　理事　笹川　　堯君　理事　田端　正広君
　　　理事　前田　武志君　理事　左近　正男君
　　　　　　逢沢　一郎君　　　　大島　理森君
　　　　　　片岡　武司君　　　　亀井　善之君
　　　　　　川崎　二郎君　　　　熊代　昭彦君
　　　　　　斉藤斗志二君　　　　斎藤　文昭君
　　　　　　桜井　　新君　　　　穂積　良行君
　　　　　　山本　有二君　　　　若林　正俊君
　　　　　　青山　二三君　　　　赤松　正雄君
　　　　　　伊藤　達也君　　　　岩浅　嘉仁君
　　　　　　太田　昭宏君　　　　岡田　克也君
　　　　　　北橋　健治君　　　　笹木　竜三君
　　　　　　鮫島　宗明君　　　　西川太一郎君
　　　　　　吹田　　愰君　　　　福留　泰蔵君
　　　　　　茂木　敏充君　　　　保岡　興治君
　　　　　　大畠　章宏君　　　　小森　龍邦君
　　　　　　土肥　隆一君　　　　堀込　征雄君
　　　　　　山花　貞夫君　　　　渡辺　嘉藏君
　　　　　　枝野　幸男君　　　　三原　朝彦君
　　　　　　東中　光雄君
　出席国務大臣
　　　　　　　　内閣総理大臣　　村山　富市君
　　　　　　　　自治大臣
　　　　　　　　国家公安委員会
　　　　　　　　委員長　　　　　野中　広務君
　出席政府委員
　　　　　　　　内閣法制局長官　大出　峻郎君
　　　　　　　　内閣法制局第三
　　　　　　　　部長　　　　　　阪田　雅裕君
　　　　　　　　警察庁刑事局長　垣見　　隆君
　　　　　　　　法務省刑事局長　則定　　衛君
　　　　　　　　自治政務次官　　小林　　守君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部長　　　　　佐野　徹治君
　委員外の出席者
　　　　　　　　議　　　　　員　中川　秀直君
　　　　　　　　議　　　　　員　三塚　　博君
　　　　　　　　議　　　　　員　山崎　　拓君
　　　　　　　　議　　　　　員　保岡　興治君
　　　　　　　　議　　　　　員　前原　誠司君
　　　　　　　　衆議院法制局第
　　　　　　　　一部長　　　　　早川　正徳君
　　　　　　　　衆議院法制局第
　　　　　　　　一部第二課長　　郡山　芳一君
　　　　　　　　大蔵省理財局次
　　　　　　　　長　　　　　　　沖津　武晴君
　　　　　　　　自治大臣官房審
　　　　　　　　議官　　　　　　谷合　靖夫君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部選挙課長　　大竹　邦実君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部管理課長　　山本信一郎君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部政治資金課
　　　　　　　　長　　　　　　　鈴木　良一君
　　　　　　　　特別委員会第二
　　　　　　　　調査室長　　　　田中　宗孝君
　　　　―――――――――――――
委員の異動
十一月二日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　桜井　　新君　　　　　山本　有二君
　　小沢　一郎君　　　　　西川太一郎君
　　太田　昭宏君　　　　　福留　泰蔵君
　　吹田　　愰君　　　　　岩浅　嘉仁君
　　冬柴　鐵三君　　　　　青山　二三君
　　小森　龍邦君　　　　　土肥　隆一君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　山本　有二君　　　　　桜井　　新君
　　青山　二三君　　　　　冬柴　鐵三君
　　岩浅　嘉仁君　　　　　吹田　　愰君
　　西川太一郎君　　　　　小沢　一郎君
　　福留　泰蔵君　　　　　太田　昭宏君
　　土肥　隆一君　　　　　小森　龍邦君
　　　　―――――――――――――
本日の会議に付した案件
　公職選挙法の一部を改正する法律の一部を改正
　する法律案（内閣提出第一号）
　公職選挙法の一部を改正する法律案（三塚博君
　外二十九名提出、衆法第二号）
　公職選挙法の一部を改正する法律案（保岡興治
　君外十名提出、衆法第一号）
　地方公共団体の議会の議員及び長の選挙期日等
　の臨時特例に関する法律案（内閣提出第一八号
　）
　政党交付金の交付を受ける政党等に対する法人
　格の付与に関する法律案起草の件
　政党の政治活動の自由に関する件
　　　　　――――◇―――――

○松永委員長　これより会議を開きます。
　ただいまパラオ共和国クニオ・ナガムラ大統領御一行十一名の方々が傍聴に見えられましたので、歓迎の意を表しまして御紹介申し上げます。
　　　　〔拍手〕
　　　　　――――◇―――――

○松永委員長　政党交付金の交付を受ける政党等に対する法人格の付与に関する法律案起草の件について議事を進めます。
　本件につきましては、第百二十九回国会以来協議を重ねてまいりました政治改革協議会における合意に基づき、理事会におきまして御協議をいただいたところでありますが、お手元に配付いたしましたとおりの起草案を委員長から御提案いたしたいと存じます。
　ここで、起草案の趣旨及び内容の概略について、御説明申し上げます。
　議会制民主主義のもとにおいて、政党の機能及び社会的責務はまことに重要であります。また、政党助成法の施行に伴い、同法に基づく政党交付金の交付を受ける政党は、政党交付金を適切に使用すべき大きな責任を負うこととなります。このような観点から、本案は、政党の財産の所有、維持運用その他その目的達成のための業務の運営に資するため、一定の要件に該当する政党に法人格を付与するとともに、政党交付金の交付を受ける政党は法人でなければならないこととし、もって政党の政治活動の健全な発達と民主政治の健全な発展に寄与しようとするものであります。
　次に、本案の主な内容について申し上げます。
　その一は、政党の法人格の取得についてであります。
　この法律において法人格を取得することができる政党は、政治団体のうち、所属国会議員を五人以上有するもの、または所属国会議員を有するもので、直近の衆議院議員の総選挙もしくは直近の参議院議員の通常選挙もしくはその前回の通常選挙における当該政治団体の得票率が百分の二以上であるものといたしております。この要件に該当する政党は、中央選挙管理会の確認を受けた上、主たる事務所の所在地において登記することにより、法人格を取得することができることといたしております。
　その二は、法人の設立手続についてであります。
　さきに述べた要件に該当する政党は、名称、目的、主たる事務所の所在地、代表権を有する者の氏名、所属国会議員の氏名等を届け出るとともに、これにあわせて綱領、党則等の文書を提出して、中央選挙管理会の確認を受けることができることといたしております。
　中央選挙管理会の確認を受けた政党は、確認を受けた日から二週間以内に、主たる事務所の所在地において設立の登記をしなければならないことといたしております。この設立の登記には、名称、目的、主たる事務所、代表権を有する者の氏名及び住所並びに解散の事由を定めたときはその事由を登記することといたしております。なお、これらの登記事項に変更が生じたときは、変更の登記をしなければならないことといたしております。
　その三は、法人の解散等についてであります。
　法人である政党等は、任意に解散することができますが、そのほか、党則等で定める解散の事由が発生したとき、または目的の変更その他により政治団体でなくなったときは、解散することといたしております。
　次に、法人である政党がさきに述べた政党の要件に該当しない政治団体となった場合についてでありますが、このような政治団体は四年間は法人格を失わないこととし、政党の要件に該当することなく四年を経過したときに法人でなくなることといたしております。この場合において、その団体は政治団体としてなお存続することとし、一切の財産は、整理の手続を経て、当該法人でなくなった政治団体に帰属することといたしております。
　なお、法人である政党等が解散したときは解散の登記、法人である政治団体が法人でなくなったときは法人でなくなった旨の登記、法人である政党等の清算が結了したときは清算結了の登記、法人でなくなった政治団体への財産の帰属のために必要な整理が結了したときは整理結了の登記をしなければならないことといたしております。
　その四は、政党助成法の改正についてであります。
　政党助成法に基づく政党交付金の交付の対象となる政党は、法人である政党に限ることといたしております。
　以上のほか、法人の管理、清算、登記等について民法及び非訟事件手続法の所要の規定を準用することとし、法人である政党等に対する課税関係については原則として従前の人格なき社団である政党に対する課税関係と同様のものといたしております。また、この法律の規定に違反する行為に対しては秩序罰としての過料を科することとするなど、所要の規定を設けております。
　なお、この法律は公職選挙法の一部を改正する法律一平成六年法律第二号一の施行の日の属する年の翌年の一月一日から施行することといたしております。
　以上、本案の主な内容について御説明いたしましたが、最後に、本案と政党の政治活動の自由との関係について申し上げておきたいと存じます。
　政党の政治活動の自由は憲法上保障されているところであり、これがいささかでも制約されることがあってはならないことは言うまでもありません。そこで、本案の起草に当たりましては、特に行政権が政党の政治活動に介入することがないように留意したところでありまして、第一に、「この法律のいかなる規定も、政党の政治活動の自由を制限するものと解釈してはならない。」との解釈規定を設け、その旨を明文で明らかにしたこと、第二に、法人格を取得することができる政党の要件としては、客観的に明確な基準を用いることとし、具体的には国会議員の数及び国政選挙における得票率としたこと、第三に、政党が行う届け出についての確認は、国会の議決による指名に基づいて任命される委員から成る合議制の中央選挙管理会が行うこととしたこと、第四に、中央選挙管理会が行う確認については、届け出書等の形式上の不備等について行う、いわゆる形式的審査にとどめることとしたことであります。以上の措置によりまして、政党の政治活動の自由は十分に確保することができるものと判断しているところであります。
　以上が、本起草案の趣旨及び内容の概略であります。
　　　　―――――――――――――
　政党交付金の交付を受ける政党等に対する法人
　　格の付与に関する法律案
　　　　〔本号末尾に掲載〕
　　　　―――――――――――――

○松永委員長　この際、発言の申し出がありますので、順次これを許します。前田武志君。

○前田委員　政党交付金の交付を受ける政党等に対して法人格を付与する問題につきましては、委員長から冒頭御指摘ありましたように、共産党以外の各党による政治改革協議会において協議をいたしまして、その協議の結果に基づいて、当特別委員会の理事会における協議を経て、ただいま委員長から起草案が提案されたわけであります。
　したがいまして、この起草案について私から委員長に質問申し上げるのは失礼なこととも存ずるわけでございますが、この起草案が法律として成立した場合のことを考えますと、この法律の適正な施行のためには立法の趣旨や各条項の考え方等を明らかにしておくことがぜひとも必要であると考えられます。
　そこで、理事会において合意された質問事項につきまして、共産党を除く、与党、自民党・社会党・さきがけ、そして我々改革を代表して、私から委員長にお尋ねいたしますので、恐縮ですが、委員長から順次お答えをお願いいたします。
　まず最初に、政党に対する法人格付与法案、当法案がなぜこういう経緯を経て、必要として立法に至ったか、その立法の趣旨についてお尋ねをいたします。

○松永委員長　お答えいたします。
　政党に対する法人格付与法の立法趣旨についてでありますが、御存じのとおり、政党助成法の成立によりまして政党は政党交付金の交付を受けることとなっておりますが、その原資は三百九億円という国民の税金であります。したがって、政党が税金を原資とする政党交付金を受けることに伴って生ずる責任を十分に果たすことができるよう、法的主体としての地位、すなわち法人格を付与することとしたものであります。
　つまり、議会制民主主義における政党の機能の重要性及び政党が国民の血税から成る政党交付金の交付を受けることに伴って生ずる社会的責務の重要性にかんがみ、政党が財産を所有し、これを一維持運用し、その他その目的達成のための業務を運営することに資するために、政党に法人格を与えることとしたものであります。

○前田委員　次に、政党が法人格を取得するときの手続についてお答えを願います。

○松永委員長　お答えいたします。
　まず第一に、本法で定義している政党に該当する政治団体、すなわち政党交付金の交付を受けることができる政党、それは国会議員を五人以上有するか、国会議員を有しかつ前回の総選挙または前回の通常選挙もしくは前々回の通常選挙の得票率が二％以上の政党でありますが、この政党は、所定の事項を中央選挙管理会に届け出、中央選挙管理会の確認を受けることであります。
　なお、この際、中央選挙管理会は、届け出書類に形式上の不備があるか、または届け出書類に記載すべき事項の記載が不十分であると認める場合には、提出者に対して説明を求め、または文書の訂正を命ずることができますが、あくまでも届け出書類を客観的、形式的に審査し、不備がない限り受理することとしているのであります。
　次に、中央選挙管理会の確認を受けた政党は、主たる事務所の所在地を管轄する法務局において、確認を受けたことを証する書面を添付して、所定の登記事項を掲げ、登記することによって法人となることができることとなっております。
　なお、法人格の取得について、政党交付金の交付を受ける政党は法人格を有しなければならないが、政党交付金の交付を受ける政党要件は満たしているものの交付は受けないという政党も、法人格の取得を望むのであれば、本法の手続によって法人格を取得することができることになっております。

○前田委員　次に、政党の地方組織が所有する財産の登記手続についてお伺いいたします。

○松永委員長　お答えいたします。
　政党の本部または地方組織が所有する財産を法人である政党名で登記するか、従来の登記のまま残すかは、専ら各政党の判断にゆだねられているところであります。
　なお、法人である政党名で登記するためには、既に個人名または別法人名で登記してある財産については所有権の移転登記を、未登記の財産については所有権の保存の登記をすることになっております。

○前田委員　政党が中央選挙管理会に届け出るべき事項にはどのようなものがあるか、お尋ねいたします。

○松永委員長　お答えいたします。
　届け出事項としては、一　名称、二　目的、三　主たる事務所の所在地、四　代表権を有する者の氏名及び住所、五　解散の事由を定めたときは、その事由、六　所属する国会議員の氏名及び住所等、七　前回の衆議院議員の総選挙または前回の参議院議員の通常選挙もしくは前々回の参議院議員の通常選挙における当該政党の得票総数、以上であります。
　添付書類としては、一　綱領その他の当該政党の目的、基本政策等を記載した文書、二　党則、規約その他の当該政党の組織、管理運営等に関する事項を記載した文書、三　当該政党に所属する旨の届け出をされることについての当該国会議員の承諾書及び他の政党に所属していないことを当該国会議員が誓う旨の宣誓書、以上が添付文書であります。

○前田委員　届け出書類の中の党の綱領や目的の内容により、届け出の不受理が生ずる可能性があるのかどうか。例えば、目的の中身が今日の秩序を乱すものであった場合でも受理するのか、お答えを願います。

○松永委員長　お答えいたします。
　届け出事項の「目的」、これは五条第一項第二号にあるわけでありますが、届け出事項の「目的」としては、単に政治活動その他これに付随する一切の事業等の記載で十分であると考えます。
　当該届け出の際提出する添付文書として、「綱領その他の当該政党の目的、基本政策等を記載した文書」が求められているのでありますが、これは形式的に綱領等に該当する書類の提出を求めているにすぎず、その内容の当否を問うものではもちろんありません。このことは、形式的審査に限るとした第六条の規定からも明らかであります。したがって、綱領や目的の内容の当否により、届け出の受理、不受理が生ずることはありません。
　なお、綱領等の文書の提出は政治資金規正法及び政党助成法でも求められているところであります。

○前田委員　なぜ、法人格付与法案における政党の定義と政党助成法の政党の定義を同一にしたのか、お尋ねいたします。

○松永委員長　お答えいたします。
　いわゆる法人格付与法案は、法人格を取得することができる政党を、国会議員を五人以上有するもの、または国会議員を有しかつ前回の総選挙または前回の通常選挙もしくは前々回の通常選挙における得票率が二％以上であるものと定義し、政党助成法の政党の定義と同一にしておるのでありますが、これは、税金を原資とする政党交付金を受けることができる政治団体にはその他の政治団体とは異なる新たな責任が生ずると考えたからでありまして、その責任を果たすためには、法人格を取得して、みずからが法的主体となることが望ましいと考えたからであります。

○前田委員　いわゆる法人格付与法案を立法することによって政党の政治活動の自由が侵害されることがないか、委員長にお伺いいたします。

○松永委員長　お答えいたします。
　本法においては、まず、政党の行う届け出についての中央選挙管理会の確認の際には、形式的審査にとどめていること。また、政党の組織、運営に関する民法の規定の準用については、政党の政治活動のあり方に干渉することのないよう、経済取引のための必要最小限の準用にとどめていること。さらに、政党の政治活動に万一にも公権力が介入することがないよう、「この法律のいかなる規定も、政党の政治活動の自由を制限するものと解釈してはならない。」とする解釈規定を置いていること。以上のことから、この法律により政党の政治活動の自由が侵害されることはないものと考えられます。

○前田委員　政党が法人格を取得した後に、法人格取得の要件を欠いてしまった場合はどのように措置をするのか、お尋ねいたします。

○松永委員長　お答えいたします。
　いわゆる法人格付与法案において政党に法人格を与えることとしたのは、次の二つの要請があったからであります。
　第一は、政党が政党交付金の交付を受ける受け皿となったことによって生ずる社会的責務を十分果たすためには、政党自身が権利義務の帰属主体であるべきであるという要請。
　第二は、現在の政党の法的位置づけが権利能力なき社団となっていることから、政党の行っている経済取引、とりわけ財産の公示について、実態関係を正確にあらわすものとはなっていない。そこで、政党の経済取引の便宜に供し、政党の所有する財産をめぐる実態関係を明確にするために、法人格を有すべきであるという要請が生じたのであります。
　本法律案は、その題名が示すように、基本的には第一の要請に重点を置いて立法されております。したがって、政党が政党交付金の交付を受ける受け皿でなくなった場合、すなわち、政党要件落ちをしてしまった場合についてまで、必ずしも法人格を有していなければならないとするものではありません。
　しかし、一たび法人格を取得した政党が、法人の内部的な要因によってではなく、選挙結果という外部的な特殊な要因によって法人格を奪われてしまうとすれば、政党要件落ちをする以前に当該法人である政党と取引関係にあった第三者の法的地位を不安定なものにしてしまうということになります。
　他方、政党要件落ちした政治団体にいつまでも法人格を付与したままにしておくことも、政党要件を充足せず法人格を得られない政治団体との間で不平等を生ずるのではないかという問題も生じます。
　そこで、法人格を取得した政党と取引をした第三者の法的地位の安定性の確保と、法人格の取得に関する政治団体間の法的な平等の確保等の事情を勘案して、政党要件落ちしてから四年間は法人のままとすることとし、政党要件に該当することなくこの経過期間を過ぎたときは法人格を失うということにしたものであります。

○前田委員　法人格を欠いた際、当該政党はどのような登記手続を行うのか、お尋ねいたします。

○松永委員長　お答えいたします。
　解散の場合と政党要件落ちの場合とで二つの異なる登記手続が行われることになります。
　まず任意解散、党則等で定める解散事由の発生及び目的の変更その他によって政治団体でなくなった場合については、解散の登記がなされた後、清算が行われ、清算が結了すれば清算結了の登記が行われるということになります。
　一方、政党要件落ちして町年を経過したときは、法人でなくなった旨の登記を行い、当該法人でなくなった政治団体への財産の帰属のための必要な整理が結了した場合には、整理結了の登記を行うことになっております。
　法人である政党名で登記してある財産については、なお存続することとなる法人でなくなった政治団体へ所有権が移転することになるので、当該法人でなくなった政治団体が所有権の管理を委任した者への所有権の移転の登記を行うことになります。

○前田委員　いわゆる法人格付与法案における民法の法人に関する規定の準用の基準は何か、お伺いいたします。

○松永委員長　お答えいたします。
　政党の組織、活動の形態は千差万別であり、そのあり方はまさに政党の政治活動の自由にかかわる根本問題であります。他方、民法の規定は、民法法人の公益性の確保、取引の安全の確保という観点から、その組織、管理、運営等について種々の規定を置いて規律しているところであります。したがって、これらの民法の規定をそのまま法人である政党について当てはめることは、政党の政治活動の自由の見地から極めて問題があると言えます。
　そのため、法人格付与法案においては、代表権を有する者に関する規定等政党の行う経済取引についての必要最小隈の規定のみを準用することとし、その他の法人の組織、管理、運営に関する規定は、原則として準用しないか、または準用する場合でも政党のあり方に干渉することとならないよう必要な読みかえを行うなど、法人である政党の持つ特殊性にかんがみ、政党の内部的事項や組織の問題等に対して公権力が介入しないよう十分配慮しているところであります。

○前田委員　法人格を取得した政党に対する課税はどのように措置をするのか、お伺いします。

○松永委員長　お答えいたします。
　いわゆる法人格付与法案における国税及び地方税の課税関係については、政治改革協議会において既に与野党間で合意されたとおり、基本的には、従前の人格なき社団である政党に対する課税関係と同様のものとするよう、必要な措置を講ずることとしております。
　ただし、消費税の関係については、政党の特殊性にかんがみ、法人である政党については、消費税法九条一項本文の「小規模事業者に係る納税義務の免除」に関する規定、いわゆる免税事業者に関する規定は適用しないことといたしております。
　すなわち、法人である政党については、一　現行消費税法九条一項では、事業者が法人格を取得したときは結果的に二年間免税事業者として扱われる仕組みとなっておりますが、この仕組みを、選挙の結果により政党要件に該当し法人格を取得する法人である政党にそのまま適用するのは適当でないと考えられること、二　政党交付金を受ける以上、経理能力は十分備わっているものと考えられること、三　消費税の転嫁能力も十分有しているものと考えられること、四　対象となる政党が限定されるので徴税コストも高くはないこと等の理由により、一律に課税事業者として取り扱っても特段の支障はないものと考えられるので、そのような措置を講ずることとしたのであります。

○前田委員　政治団体の中で、法人格を有する政治団体とその他の政治団体との間で法律的差異ができることは好ましくないのではないかと思われますが、どのようにお考えでありましょうか。

○松永委員長　お答えいたします。
　この法案は、国民の税金を原資とする政党交付金の交付を受ける政党に対し、その法的主体としての地位、すなわち法人格を付与することにより、政党交付金の交付を受けることに伴う社会的な責務を果たすことができるようにするとともに、一定の要件を満たす政党に対し、経済取引上の便宜を与えるものであります。そのために法人格を付与することとしたものでありまして、それ以外に政治団体の間に殊さら質的差異を設けることを目的とするものではないのであります。

○前田委員　最後にお尋ねいたします。
　この法律は、一定の資格を有する政党に対し法人格を付与することをその内容としておりますが、将来的に政党法を意図するものではないのかとの懸念があります。その点について御見解を伺います。

○松永委員長　お答えいたします。
　この法律は、政党が国民の税金を原資とする政党交付金の交付を受けることに伴う社会的責務を果たすことに資するとともに、政党が行う経済取引の便宜に資するため、政党を法的主体として位置づけ、もって民主主義の健全な発達に寄与することを目的としており、決して政党規制型のいわゆる政党法を意図するものではありません。