内閣委員会

平成十二年四月二十六日（水曜日）
　　　　午前九時三十分開議
　出席委員
　　　委員長　植竹　繁雄君
　　　理事　鈴木　俊一君　理事　虎島　和夫君
　　　理事　萩野　浩基君　理事　松本　　純君
　　　理事　岩田　順介君　理事　山元　　勉君
　　　理事　河合　正智君　理事　瀬古由起子君
　　　　　　小泉純一郎君　　　　坂本　剛二君
　　　　　　七条　　明君　　　　関谷　勝嗣君
　　　　　　谷川　和穗君　　　　近岡理一郎君
　　　　　　西川　公也君　　　　桧田　　仁君
　　　　　　堀内　光雄君　　　　持永　和見君
　　　　　　米田　建三君　　　　北村　哲男君
　　　　　　仙谷　由人君　　　　中沢　健次君
　　　　　　中田　　宏君　　　　堀込　征雄君
　　　　　　赤松　正雄君　　　　白保　台一君
　　　　　　春名　直章君　　　　三沢　　淳君
　　　　　　武山百合子君　　　　畠山健治郎君
　　　　…………………………………
　　　国務大臣
　　　（内閣官房長官）　　　　　青木　幹雄君
　　　国務大臣
　　　（総務庁長官）　　　　　　続　　訓弘君
　　　総務政務次官　　　　　　　持永　和見君
　　　北海道開発政務次官　　　　米田　建三君
　　　沖縄開発政務次官　　　　　白保　台一君
　　　自治政務次官　　　　　　　平林　鴻三君
　　　政府特別補佐人
　　　（人事院総裁）　　　　　　中島　忠能君
　　　政府参考人
　　　（内閣法制局第一部長）　　阪田　雅裕君
　　　政府参考人
　　　（地方分権推進委員会事務
　　　局長）　　　　　　　　　　保坂　榮次君
　　　内閣委員会専門員　　　　　新倉　紀一君
　　　　—————————————
委員の異動
四月二十六日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　佐藤　信二君　　　　　坂本　剛二君
　　武藤　嘉文君　　　　　西川　公也君
　　北村　哲男君　　　　　仙谷　由人君
　　中田　　宏君　　　　　中沢　健次君
　　中路　雅弘君　　　　　春名　直章君
　　権藤　恒夫君　　　　　武山百合子君
　　深田　　肇君　　　　　畠山健治郎君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　坂本　剛二君　　　　　佐藤　信二君
　　西川　公也君　　　　　武藤　嘉文君
　　仙谷　由人君　　　　　北村　哲男君
　　中沢　健次君　　　　　中田　　宏君
　　春名　直章君　　　　　中路　雅弘君
　　武山百合子君　　　　　権藤　恒夫君
　　畠山健治郎君　　　　　深田　　肇君
　　　　—————————————
本日の会議に付した案件
　政府参考人出頭要求に関する件
　地方分権推進法の一部を改正する法律案（内閣提出第九三号）

　　　　午前九時三十分開議
　　　　　————◇—————

○植竹委員長　これより会議を開きます。
　内閣提出、地方分権推進法の一部を改正する法律案を議題といたします。
　この際、お諮りいたします。
　本案審査のため、本日、政府参考人として地方分権推進委員会事務局長保坂榮次君の出席を求め、説明を聴取いたしたいと存じますが、御異議ございませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○植竹委員長　御異議なしと認めます。よって、そのように決しました。
　なお、本案審査のため、本日、先ほど政府参考人として保坂榮次君の出席を求めましたが、さらに政府参考人として内閣法制局第一部長阪田雅裕君の出席を求め、説明を聴取いたしたいと存じますが、御異議ございませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○植竹委員長　御異議なしと認めます。よって、そのように決しました。
　　　　—————————————

○植竹委員長　これより質疑に入ります。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。仙谷由人君。

○仙谷委員　それでは、内閣総理大臣交代に関する事実経過及び法律問題について、前回の決算委員会に引き続いてお伺いをいたします。
　法制局の方にちょっとお伺いするのですが、内閣総理大臣の臨時代理をあらかじめ指定するという行為がございますね。これは、法律上の根拠規定というのは、あるいは憲法上の根拠規定というのはどこにあるんですか。

○阪田政府参考人　今お尋ねの内閣総理大臣のあらかじめの指定の根拠でありますけれども、憲法にはございません。内閣法第九条でございます。「内閣総理大臣に事故のあるとき、又は内閣総理大臣が欠けたときは、その予め指定する国務大臣が、臨時に、内閣総理大臣の職務を行う。」という規定であります。

○仙谷委員　素直に読みますと、この規定は、指定をされた国務大臣が内閣総理大臣の職務を執行する要件を記載、規定してある、そういう条文のように読めますね。つまり、指定そのものの根拠を書いてあるようには読めないわけなんですよ。だけれども、この条文を使って根拠規定にするという解釈ならば、それはそれで結構なんですが、そういう解釈なのかどうなのかが一つ。
　それから、この行為の主体はだれかというのが二つ目。
　この行為の講学上の性格は何なのか。行政処分とか行政行為とか。
　四つ目の質問は、公定力というふうなものはあるのかないのか。
　この点にちょっとお答えください。

○阪田政府参考人　お答えします。
　御指摘のように、どういうときに指定された臨時代理が職務を行うかという要件を直接的には規定したものであると思います。
　ただ、ほかにどういう場合に指定をするとか、だれが指定をするとかいうことを具体的に書いたもの、あるいはどういう方法で指定するかという要件についても定めた規定が全くございませんので、この規定によって、特段の要式行為としてではなく指定することができるというふうに解しております。
　それから、この指定の講学上の性質ということであろうかと思いますけれども、これは先日も別の委員会でお答えしたことがあるわけですけれども、特定の国務大臣を一定の場合に内閣総理大臣の職務を行うという立場、いわゆる法定代理者という立場に置くという、我々が教わった行政法の概念でいいますと形成行為に当たるというふうに解されております。
　それからもう一つ……（仙谷委員「主体」と呼ぶ）これは、その指定するという字句からして、指定をする主体は内閣総理大臣であるというふうに理解しております。（仙谷委員「公定力の方は」と呼ぶ）多分推定は働く、公定力といいますか、適法に指定された者という推定は働くということだろうと思います。

○仙谷委員　そこで、お伺いするわけですが、官房長官も今の解釈にのっとって、御両者からお答えいただきたいんですが、そうすると、今回の場合、臨時代理の指定行為というのは四月三日になされた、あるいは何時何分になされたという理解をすればいいのか。この点なんですが、いかがですか。

○阪田政府参考人　具体的な事実関係を詳しくは承知していないわけですけれども、今までお聞きしているところでは、官房長官が小渕前総理にお目にかかられたときに、万事よろしく頼むという旨の御指示を受けられたというふうに承知しております。それは四月二日の夜であるというふうに聞いております。二日のたしか夜だというふうに承知しております。

○青木国務大臣　私が臨時代理に就任した正確な時間は、法的には三日の午前九時、そういうふうに私も理解をいたしております。

○仙谷委員　官房長官、失礼ですが、就任のことを聞いていないんですよ。まだ就任のことを聞いていないんです。指定をされたのがいつかと聞いているんです。つまり、法律上は、指定と代理者への就任というか職務執行を始めるというのは全然別の概念なんですよ。
　それで、いいですか、四月三日の十一時に官房長官が記者会見をされて、九時に就任いたしました、こういうことをおっしゃっているんですよね。九時に。だからさっきの法制局の方にもあえて聞いたんですが。そうすると、官房長官、あらかじめ指定というのはあったんですか、なかったんですか。つまり、職務代理者としての職務を始められたのが九時なら九時でいいですよ。だけれども、あらかじめ指定というのはそもそもあったのかなかったのかということを聞いているんですよ。

○青木国務大臣　私が今申し上げたのは、法的に就任したのは九時と申し上げましたが、指定ということになりますと、二日の七時ごろ総理にお会いをし、総理から何かあったときにはよろしく頼むと言われたのが指定された時期であろう、そういうふうに解釈をいたしております。

○仙谷委員　では何で官報に、「人事異動」「内閣総理大臣小渕恵三病気につき内閣法第九条の規定により臨時に内閣総理大臣の職務を行う国務大臣に指定する（四月三日）」、四月五日付の官報に四月三日に指定したということが書かれておるじゃないですか。官報はうそですか。

○阪田政府参考人　そこは、ちょっと官報を見ていなかったので申しわけないのですけれども、現実に職務を開始されたという日に着目して、その「指定」を受けた旨の公告はなされたものだというふうに承知しております。

○仙谷委員　いやいや、だから、そんないいかげんな話じゃないでしょう。つまり、指定と就職といいましょうか職務代理者としての職務開始が同じだという解釈をとっていらっしゃるんでしょう。これはもともとそうだったんじゃないんですか。だから四月三日と書いてあるんでしょう。
　つまり、官房長官のこの間の時系列を追ったお話をずっと聞いておりましても、ふわっとした話はあるけれども、臨時代理になるかどうかはいろいろ考えていたんだ、次の日によみがえってまた出てこられるかもわからないから、確定的に職務代理になったという意識はないし、そういう指定を受けたという意識も流動的、揺れ動いていたんだというふうな事実関係しか私には読めないんですよ。
　それで、それに符節を合わせたかのごとく、四月三日付で人事異動が発令をされている、それが官報に載ったのは四月五日だ、そうであればそれなりの説明はつくんですよ。そうでしょう。だって、今までのどの例を見ても、内閣総理大臣臨時代理の辞令が出て、例えば海外へ行かれるときには、行かれる前に辞令が出て、海外へ飛び立った瞬間に、そこから臨時代理としての職務が始まるんでしょう。だから「予め指定」なんじゃないですか。
　だから、本件の場合は「予め指定」はなくて、四月三日午前九時に、指定と就職開始といいましょうか、職務執行開始が同時期だったという解釈のもとにこういう官報がつくられているんじゃないんですか。今おっしゃられたのだと、官報と食い違いますよ、官報がうそだという話になる。

○青木国務大臣　私が申し上げているのは、法的に正式に就任したのは、三日の十一時の記者会見で申し上げたように、午前九時でございます。
　この指定を受けたか受けないかということは、議員と私と多少違っておりまして、私は七時に総理にお会いした時点に、いろいろなことがあれば任すと言われたことを「指定」と、議員の今のお言葉ですと、恐らくこれが「指定」に当たると思います。
　それから、七時から朝の九時まで私が就任しなかったのは、再三申し上げておりますけれども、総理の病状がまだ不確定である、二、三日すれば総理がもとの体に返られて政権に復帰されるということを私は非常に強く望んでおりましたので、真夜中でもあるし、私は法的な就任は次の日の朝にやったわけでありますけれども、その間においても、既に指定は受けておりましたので、それを、いつでも緊急の場合があれば就任をして事態に対応する用意をしておったというのが私の考えでございます。

○仙谷委員　いいですか、あなたのおっしゃったような、内閣総理大臣の行政行為で、何かあったらよろしく頼むなんという言い方が、この内閣法九条の規定に基づく確定的な行為の臨時代理の指定と読みかえられるんですか。こんなでたらめな行政行為というのはないですよ。今までも、かつてなかったし、これからもあり得てはならないことですよ。どうですか、これは。そのために日にちまで刻した官報に告示するんじゃないんですか。官房長官、だめですよ、そういういいかげんな、ゆるがせにするような、何でもありみたいな話じゃだめなんですよ、法律というのは。だから官報に告示するんでしょう。
　だから、官報に告示したのが四月三日になっているのは、確定的にそういうふうに解釈できるのはこのときだと、それが正しいかどうかまた後でやりますけれども。どうですか。

○阪田政府参考人　官報が四月三日付になっているという経緯はちょっと、内閣官房にまた確認をしてみたいと思いますけれども、官房長官が、今お話がありましたように四月三日の午前九時に就任された、職務を開始されたということをたしか発表されたと思いますので、それを受けての措置であろうかというふうに思っております。
　それから、何かあればよろしく頼むという意思表示の件でありますけれども、これは昨日予算委員会において私ども、長官からもお答えをしておるところでありますけれども、一般的に、法律行為といいますか意思表示の効力というのは、意思表示者が現に発した具体的な言葉だけではなくて、その行為が行われた、意思表示が行われた客観的な状況であるとか、あるいは意思表示者と相手方との関係であるといったようなことを総合的に判断して定められるということでありまして、何かあればよろしく頼むとだけ述べられた場合においても、その意思表示の行われた客観的状況等に照らして、その意味内容が双方に明確であれば有効なものであるというふうに理解しておりますし、その意味内容を最も正確に知り得る立場にあるのは両当事者であるというふうに解しております。

○仙谷委員　当事者の解釈にそんなことを任せたり、あなたみたいに、意思表示の解釈を、民法の意思表示の解釈のように真意の状況を勘案しながら考えるなんという、そういう一義的じゃない解釈が行政法の世界で行われるとなったら大変なことですよ。権力の恣意的乱用を許すということになるじゃないですか。だから確定的に辞令というものがあるんでしょう。処分ということはちゃんと確定的に書くんでしょう。そのぐらいは法律学のイロハじゃないですか。
　例えば、では話題を変えますけれども、この指定は条件つきなんですか、条件つきじゃないんですか。官房長官は、一回目の記者会見では、検査結果によればおまえが内閣総理大臣臨時代理をやれと言われたということを言った。そもそも、検査結果によればという条件がついているような、こういう指定行為というのはあるんですか。そしてこれは、そんなことを言われておりませんと撤回された。今度、万事よろしく頼むだ。もう一つ抽象性の階段を上っていますよ。こんな抽象的な話が何で行政行為になるんですか。

○青木国務大臣　議員は今、私が訂正をしたということをおっしゃいますが、私は、気持ちの上で何ら訂正はいたしておりません。
　私が申し上げたのは、万事よろしく頼むというその時点での総理のお話を受けて、私は、万一のときには、それは内閣総理大臣臨時代理をせよという意思である、そういうふうに受けとめておりましたので、そのことを表現しただけでございまして、ここのところは見解が非常に違うんですが、私が総理にお会いをしたときに指示を受けたという判断を私はしっかりといたしております。
　議員の場合は、それが指示を受けたことになららぬじゃないか、一対一じゃないか、おまえしか何にも知らぬじゃないかとおっしゃいますけれども、病人を目の前にしていろいろな人、証人を立てたり、病状がわからない時点で、そういうことは人道的にもできることじゃありません。
　しかも、総理と官房長官というのは一心同体であります。ですから、二人で話したことがすべてである。それは私の判断で、後をよろしく頼むと言われたことを、臨時代理も含めて私が解釈するのは、これは当然のことだと私は考えております。

○仙谷委員　その明確でなければならないというのは、これは私の法解釈によれば自明の前提なんですが、そこは、では問題としておきましょう。
　では、何かあればとか万一のときにはと、よくおっしゃいますね。どういう事態を指しているんですか。

○青木国務大臣　万一のときというのは、その後、総理の病状が変わって、総理が自分の意識で国政を担当することができない状態に陥った、それを万一のとき、私はそういうふうに解釈をいたしております。

○仙谷委員　それは、職務執行上、執行の条件といいましょうか要件であると同時に、大臣のおっしゃる万一のときは、実は内閣の総辞職でもあるのですよね、総辞職でも。欠けたるときはというふうにこの間からおっしゃっていますよね。欠けたと同視される状態になったときは総辞職ですよね、これは。
　だから、臨時代理があらかじめ指定されていないときは、職務代理をするまでもなく、これはもう総辞職、自動的総辞職になってしまうわけですね、憲法上の規定から。いや、欠けたときは総辞職ですよ。だって、そうでしょう。それで、万一のときはというのは、欠けたと同視すべき状況だ、こういうことになっているんじゃないですか。どうですか。

○青木国務大臣　私もその点の詳しい法的なことはわかりませんが、私は、七時にお会いをし、その後、総理の病状が非常に急変をしたということを聞きまして、直ちにいろいろな問題が法的にあるだろう、私が対応する上で法的に間違いがあってはいかぬと思いましたので、その時点で古川官房副長官に指示をいたしまして、こういう事態が起きたときにはどういう対応をすべきか、しかも対応によって法的に間違いがないかどうか、そういうことをよく調べさせた上で今度の行動をとったわけでございます。

○仙谷委員　それでは、この点についてはもう一点だけ確認しておきます。
　これは四月三日に指定がなされたような官報が出ていますよね。そうすると、四月三日の段階においては、内閣総理大臣小渕恵三さんは既に何らかの行政的な行為をすることのできる状態ではなかった。つまり、前夜の九時五十分から昏睡状態に入っている、こういうことをおっしゃっているわけですから、この三日の段階では、こういう行為をすることはできる状態になかった、これは御確認いただけますか。

○青木国務大臣　私も詳しい、いわゆる専門的なことはよくわかりませんが、私は、直ちに総理として国務にすぐに従事できない状態だな、そういう判断のもとに臨時代理に就任をいたしたわけでございまして、これが第一段階でございます。
　今の総辞職の問題は、これは正式に欠けたときという認定がなければ総辞職ができませんので、その総辞職に至るまでの経過は、私も病院に参りまして、医師団ともきっちりした話をして、総理が欠けたときという認定をはっきりさせた上でその後の総辞職に至っておるわけでございます。

○仙谷委員　私が聞いているのは、職務を始められた、その話を聞いているのじゃないのですよ。四月三日に指定行為があったということを官報に書いてあるけれども、四月三日には、小渕総理大臣は、あなたを内閣総理大臣臨時代理にあらかじめ指定をするという内閣法九条に基づく行為ができるような状態ではなかったですよねと、そこだけ確認してください、事実を。どうですか。

○青木国務大臣　私もよく専門的なことはわかりませんが、私は、七時の時点で総理からよろしく頼むと言われたことは、自分に万一のことがあったときには総理大臣臨時代理をせよということであるという受け取り方をした上で、その後の行動をとったわけでございます。