憲法審査会

本国会召集日（令和七年一月二十四日）（金曜日）（午前零時現在）における本委員は、次のとおりである。
　　　会長　枝野　幸男君
　　　幹事　上川　陽子君　幹事　寺田　　稔君
　　　幹事　船田　　元君　幹事　山下　貴司君
　　　幹事　武正　公一君　幹事　津村　啓介君
　　　幹事　山花　郁夫君　幹事　馬場　伸幸君
　　　幹事　浅野　　哲君
　　　　　　井出　庸生君　　　　稲田　朋美君
　　　　　　井野　俊郎君　　　　大野敬太郎君
　　　　　　小林　鷹之君　　　　柴山　昌彦君
　　　　　　新藤　義孝君　　　　高市　早苗君
　　　　　　葉梨　康弘君　　　　平沢　勝栄君
　　　　　　古川　禎久君　　　　古屋　圭司君
　　　　　　細野　豪志君　　　　三谷　英弘君
　　　　　　森　　英介君　　　　山口　　壯君
　　　　　　山田　賢司君　　　　五十嵐えり君
　　　　　　岡田　　悟君　　　　奥野総一郎君
　　　　　　重徳　和彦君　　　　階　　　猛君
　　　　　　柴田　勝之君　　　　平岡　秀夫君
　　　　　　藤原　規眞君　　　　松尾　明弘君
　　　　　　谷田川　元君　　　　吉田はるみ君
　　　　　　米山　隆一君　　　　青柳　仁士君
　　　　　　阿部　圭史君　　　　和田有一朗君
　　　　　　平岩　征樹君　　　　福田　　徹君
　　　　　　河西　宏一君　　　　浜地　雅一君
　　　　　　平林　　晃君　　　　大石あきこ君
　　　　　　赤嶺　政賢君　　　　北神　圭朗君
令和七年三月十三日（木曜日）
　　　　午前十時開議
　出席委員
　　　会長　枝野　幸男君
　　　幹事　上川　陽子君　幹事　寺田　　稔君
　　　幹事　船田　　元君　幹事　山下　貴司君
　　　幹事　武正　公一君　幹事　津村　啓介君
　　　幹事　山花　郁夫君　幹事　馬場　伸幸君
　　　幹事　浅野　　哲君
　　　　　　稲田　朋美君　　　　井野　俊郎君
　　　　　　大野敬太郎君　　　　草間　　剛君
　　　　　　小林　茂樹君　　　　小林　鷹之君
　　　　　　柴山　昌彦君　　　　島田　智明君
　　　　　　新藤　義孝君　　　　高市　早苗君
　　　　　　葉梨　康弘君　　　　平沢　勝栄君
　　　　　　古川　禎久君　　　　古屋　圭司君
　　　　　　細野　豪志君　　　　森　　英介君
　　　　　　山口　　壯君　　　　山田　賢司君
　　　　　　安藤じゅん子君　　　　五十嵐えり君
　　　　　　岡田　　悟君　　　　奥野総一郎君
　　　　　　重徳　和彦君　　　　階　　　猛君
　　　　　　篠田奈保子君　　　　柴田　勝之君
　　　　　　平岡　秀夫君　　　　藤原　規眞君
　　　　　　松尾　明弘君　　　　谷田川　元君
　　　　　　米山　隆一君　　　　青柳　仁士君
　　　　　　阿部　圭史君　　　　和田有一朗君
　　　　　　平岩　征樹君　　　　福田　　徹君
　　　　　　河西　宏一君　　　　浜地　雅一君
　　　　　　平林　　晃君　　　　大石あきこ君
　　　　　　赤嶺　政賢君　　　　北神　圭朗君
　　　　…………………………………
　　　衆議院法制局長　　　　　　橘　　幸信君
　　　衆議院憲法審査会事務局長　吉澤　紀子君
　　　　―――――――――――――
委員の異動
三月十三日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　井出　庸生君　　　　　島田　智明君
　　三谷　英弘君　　　　　草間　　剛君
　　五十嵐えり君　　　　　安藤じゅん子君
　　吉田はるみ君　　　　　篠田奈保子君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　草間　　剛君　　　　　三谷　英弘君
　　島田　智明君　　　　　小林　茂樹君
　　安藤じゅん子君　　　　五十嵐えり君
　　篠田奈保子君　　　　　吉田はるみ君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　小林　茂樹君　　　　　井出　庸生君
　　　　―――――――――――――
本日の会議に付した案件
　日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する件（「選挙困難事態」の立法事実）
　　　　　――――◇―――――

○枝野会長　これより会議を開きます。
　日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する件について調査を進めます。
　本日は、選挙困難事態の立法事実について自由討議を行います。
　本日の議事について申し上げます。
　まず、幹事会の協議に基づき、衆議院法制局当局から説明を聴取し、その後、自由討議を行うことといたします。
　では、衆議院法制局当局から説明を聴取いたします。衆議院法制局橘幸信局長。

○橘法制局長　衆議院法制局の橘でございます。
　本日は、枝野会長を始め幹事会の先生方の御指示により、選挙困難事態における立法事実についてのこれまでの議論の概要について御報告をさせていただくことになりました。どうかよろしくお願い申し上げます。
　まず、本日のテーマの位置づけにつきまして、お手元配付の資料１に基づき御報告をさせていただきます。
　本審査会におきましては、令和四年の通常国会以降、国内外の様々な事情を背景として、緊急事態をテーマとする議論が度々行われてまいりました。その過程で、次第に緊急事態における国会機能維持に議論が収れんし、議員任期延長、オンライン国会、臨時会の召集期限、解散権の制限といった問題などが議論されてまいりました。特に、国政選挙の適正実施が困難な事態において、選挙期日を延期し、その間における議員不在を解消するための方策としての議員任期延長の問題が集中的に議論されてきたことは、先生方御承知のとおりです。
　他方、そのような議論を経た現在においてもなお、一方では、もはや条文化に入る段階だとの御主張が、他方では、まだまだ議論が煮詰まっていないとの御主張が対峙し、必ずしも共通の認識が醸成されるには至っていないようにも思われます。
　このような状態に鑑みて、枝野会長を始め幹事会の先生方におかれましては、まず、各党各会派共に一致できる国会機能維持という共通テーマを設定した上で、ただいま申し上げました議員任期延長のテーマについては、任期延長の是非といった最終的な制度設計のレベルで議論を闘わせるのではなくて、まず、そのような憲法政策、すなわち憲法改正に関する制度設計の前提となる論点を、枝野会長のお言葉をかりるといわば因数分解する形で抽出して、一つ一つについて焦点を絞って議論し、果たして共通認識が得られるのかどうかを詰めていくのが建設的かつ効率的な議論に資するのではないかと考えられた次第です。
　すなわち、まず、本日のテーマである、そもそも選挙困難といったような事態は起こり得るのかといった基本的な立法事実の有無に関する問題について議論をし、しかる後に、仮にそのような事態が発生し得るとした場合においても現行憲法に規定されている参議院の緊急集会で対応することはできるのかできないのかといった議論に進み、さらに、もし緊急集会でも対応できない場面があり得るということになった場合に、そのような事態に対応するためにはどのような制度が必要か、合理的かといった制度設計の議論に進んでいく、このような論理的な順番で論点を明確に区分して議論をしていくべきではないかということでございます。
　このような観点から、今回は選挙困難事態の立法事実に限って議論をし、次回は参議院の緊急集会の射程に限定して議論をするということが合意されているところです。
　以上のことを念頭に、本題の御報告に入ってまいりたいと思います。
　Ａ３横長の資料２と、これに関するバックデータを掲載した参考資料、この両方を御覧いただきながら、あくまでも本日のテーマに絞って、そのポイントを御報告させていただきます。
　まず、選挙困難事態については、資料２の一、「前提」にございますように、これを肯定する立場からは、次のように定義されております。自然災害や感染症蔓延、武力攻撃、テロ・内乱、その他これらに匹敵する事態といったいわゆる緊急事態において、国政選挙の適正な実施が、一つ、選挙の一体性が害されるほどの広範な地域において、かつ、二つ、七十日を超えて困難であることが明らかであると認められるときとされています。冒頭の自然災害などの緊急事態の例示はその原因を幅広く表現したものですから、法的な要件としては、広範性要件と長期性要件、この二つでもって構成されていると言ってよいかと思います。
　これに対して、選挙困難事態の存在について否定的なお立場からの総論的な批判として、特に広範性要件について、どの程度の選挙区において選挙執行不能な場合を指すのか曖昧であるとの御指摘がなされているところです。
　その上で、その立法事実の存否といった核心的な論点に入ってまいります。すなわち、広範性要件や長期性要件を満たすような事態は過去に生起したことがあるのか、また、近い将来に発生するといった予測があり得るのかといった論点です。
　資料２の二、１の（１）及び（２）を御覧ください。
　このような事態を肯定するお立場からは、東日本大震災を例に挙げた上で、そのときは統一地方選挙がその直後に予定されており、多くの地方議員、首長の選挙が延期され、かつ、その任期の延長が特例法で措置されたところであり、もしこのような大震災の直後に国政選挙が予定されていたと仮定すれば、これは、広範な地域で長期間にわたって選挙が実施できない場合、すなわち、先ほど定義した選挙困難事態に該当する典型的な事例であるとの意見が述べられてまいりました。
　より具体的には、参考資料を御覧ください。
　まず、二ページ及び三ページに掲載した、東日本大震災の際の地方選挙の特例と、実際の選挙期日の一覧表を前提とした上で、すぐ資料をおめくりいただいて恐縮ですが、六ページ及び七ページに、もしこのような大震災が衆議院議員の総選挙あるいは参議院議員の通常選挙の直前に発生したとするならば、どの程度の選挙区でどの程度の期間議員が選出されないことになるのかを試算してみたものです。
　二〇二一年の衆議院総選挙に当てはめてみますと、総定数四百六十五人のうち、当初予定の選挙期日に選挙されない議員が六十九名、総議員の約一五％ほど出てしまうこと、それが一月後あるいは二月後と順次選挙が実施されていき、最終的に全国会議員が出そろうのは発災から八か月後、当初の選挙期日からでも七か月後になってしまうことが示されております。
　七ページの参議院の場合には、全国比例がございますから、全国全ての投票区で投票が終わらないと、比例区の議員は一人も確定しないということになります。したがって、選出議員六十七名に対して選出されない議員が五十八名と、ほぼ半数近く出てしまうことになります。
　さらに、十二ページには、将来の発生予測と被害想定が公表されております南海トラフ地震と首都直下地震について同様の試算をしてみた表を掲載してございますが、衆議院の場合ですと、いずれも総定数の二八・六％とか二三・九％といった議員が影響を受ける、このような数字が出てございます。
　これに対して、立法事実に否定的なお立場からは、一つ、同じ数字でも、まず、総定数四百六十五人のうち八五％以上に及ぶ三百九十六人の衆議院議員がちゃんと選出されていること、このことに注目すべきであるという御指摘とともに、二つ、先ほどの六ページの一覧表をもう少し細かく見てまいりますと、実は、地震発生後七十九日後、本来の選挙期日からでいいますと三十五日後の段階、この表では、繰延べ投票２、十二月五日と記した欄ですけれども、この段階で、既に六十九人中の四十四人が選挙され、残りは僅か二十五人にまで減っていること、これらの事実を指摘した上で、東日本大震災は広範性要件を満たすような事態ではなく、選挙執行が可能な地域では粛々と選挙を行うべきとの反論がなされているところです。
　さらに、この参考資料の九ページに、一九四五年八月の敗戦から約八か月後の、翌年、一九四六年四月十日の衆議院議員総選挙実施までの年表を掲載してございます。この選挙は、憲法改正案を議論する衆議院議員を選出した、いわゆる制憲議会選挙ともいうべき選挙であり、婦人参政権が認められた中で行われた初めての総選挙でございました。
　次の十ページには、この選挙に関する新聞記事、続々と名簿漏れが出たとか、再選挙を求める声もあったとの記事を掲載してございますが、しかし、全国一斉の選挙があの悲惨な敗戦から間もなくの時期に執行可能だったことを示す事例であるとの御主張もなされているところです。
　以上を総括すると、それぞれの御主張の背景には異なるものが念頭にあるように思われます。すなわち、肯定説の背景にあるのは、国政選挙は全国可能な限り一斉に行われるべきであるとの選挙の一体性、あるいは全国一律の選挙の要請が、他方、否定説の背景にあるのは、選挙が執行可能な地域では粛々と選挙は行われるべきであるという憲法上の選挙権保障の要請でございます。実際に選挙を経験されている先生方がこの二つの要請についてどのように考えるかが議論の大きなポイントになるように拝察いたします。
　次に、一定の地域で選挙の執行が困難となる事態が発生した場合でも、法律レベルでの対応が可能であり、それで十分に合理的な対応策と評価できるのであれば特段の支障は生じないわけですから、法律による対応可能性が問題となってまいります。
　これまで本審査会で議論が展開されてきたのは、繰延べ投票による対応の可否とこれに対する評価です。
　参考資料の十三ページを御覧願います。
　まず、繰延べ投票とは、公選法五十七条に定められている制度で、天災その他避けることのできない事故により投票所において投票を行うことができないときなどにおきまして、投票期日を繰り延べ、選挙が執行できるような状態になってから投票を行うというものです。
　この制度のポイントを幾つか挙げれば、一つ、一旦、選挙期日が告示、公示された後に、その定められた選挙期日後に投票を繰り延べるものであること、二つ、繰り延べられるのは、選挙そのものではなく、特定の投票区における投票であること、三つ、その判断は都道府県の選挙管理委員会が行うこと、四つ、繰り延べられた投票は、できるだけ早期に行うべきとはされていますが、法的にはその繰延べできる期限に制限はないこと、このような点が指摘できるかと思います。
　参考資料十四ページには、国政選挙において繰延べ投票が実施された二つの事例、いずれも参議院議員の通常選挙の事例ですが、それを掲げております。そのときの選挙戦の様子について、当時の選挙事務執行者の感想も掲載してございますので、御参照いただければ幸いでございます。
　このような繰延べ投票について、特に議論されてきた論点を参考資料の十六ページから十七ページに掲げておきましたが、特に、論点２の選挙運動期間が延々と続くことになることや、論点４の選挙期日の公示前に事態が発生した場合には繰延べの対象となる選挙期日がいまだ定まっていないがどうするのかといった論点が、これまで本審査会で何度か指摘されてきたところです。
　さて、以上の繰延べ投票の制度について、選挙困難事態の立法事実に否定的なお立場からは、資料２の二、２の（１）にございますように、一つ、繰延べ投票に地域や期間の限定は法律上なく、広範かつ長期の選挙困難なケースにもこの制度で十分に対応できること、二つ、選挙権保障の観点からは、選挙が実施できる地域では選挙期日に原則どおり選挙を行うべきであり、また、そもそも憲法五十六条一項の定める定足数三分の一の議員が選出されれば衆議院は成立し、機能し得ること、三つ、さらに、被災地選出議員が不在となることについても、憲法上、国会議員は全国民の代表であり、どこから選ばれようが被災地の事情も含めて政策判断することが求められていることなどがその理由として主張されてきたところでございます。
　これに対して、選挙困難事態の立法事実を肯定するお立場からは、一つ、繰延べ投票は本来、ごく限られた投票所で、かつ、短期間の投票の繰延べを想定した制度であり、延々と選挙運動が延びるようなことなどは被災地感情にも鑑みればとても現実的ではないこと、二つ、また、三分の一の議員がいればよいと考えるのは形式的過ぎるし、全国民の代表とは、全国あまねく地域の実情に通暁した議員が全国民の縮図として選出されるべきとのいわば社会学的な代表の意味も持つことなどに照らすと、被災地選出議員がいないことは問題であること、このような反論がなされてきたところでございます。
　なお、選挙困難事態の立法事実に否定的なお立場からは、参考資料十九ページにございますように、災害に強い選挙制度の整備を平時から行っていくべきであるとの御主張がなされております。
　これに対して、選挙困難事態の立法事実を肯定するお立場からは、それはそのとおりであり全く否定するものではないが、しかし、それでも想定外の事態は生じ得るのであるといった応答がなされてきたところでございます。
　以上、先生方の御議論の前座として、選挙困難事態に関する立法事実について、これまでの本審査会における議論の概要につきまして、事務方として公平、客観的に御報告申し上げたつもりでございます。
　御清聴ありがとうございました。拍手

○枝野会長　以上で衆議院法制局当局からの説明聴取は終わりました。
　　　　―――――――――――――

○枝野会長　これより自由討議に入ります。
　この自由討議につきましては、幹事会の協議に基づき、まず、各会派一名ずつ大会派順に発言していただき、その後、各委員が自由に発言を行うことといたします。
　発言の中には、事実確認等のため、衆議院法制局当局に対する質疑を含めても結構です。
　それでは、まず、各会派一名ずつによる発言に入ります。
　発言時間は七分以内といたします。
　発言時間の経過につきましては、おおむね七分経過時にブザーを鳴らしてお知らせいたします。
　発言は自席から着席のままで結構でございます。
　発言の申出がありますので、順次これを許します。船田元さん。

○船田委員　自由民主党の船田元であります。
　自由民主党を代表して、意見を述べたいと思います。
　まず、今国会最初の審査会が円満に開催されたことにつきましては、枝野会長、武正筆頭幹事を始め各会派の先生方の御尽力でありまして、感謝を申し上げたいと思います。
　最初に、これまでの経緯を簡単に振り返りますと、審査会では、新型コロナの蔓延やロシアによるウクライナ侵略などを受けまして、緊急時においても国会機能を維持しなければならない、こういう観点から議論が開始をされました。
　そして、令和四年以降毎週のように審査会を開催する中で、オンライン審議の議論を契機に緊急事態全般に議論が進展をし、参考人質疑あるいは二回にわたる論点整理が行われるなど、慎重かつ着実に議論が積み重ねられてきたと思います。
　その結果、選挙困難事態における選挙期日、議員任期の特例と前議員の職務権限行使については、自民、公明、維新、国民、有志の五会派においてほぼ合意を得るに至っております。
　我々と異なる考え方を持つ先生方との討議の中で論点が明確化し、議論がより深まったという点も少なくございません。このように濃密な議論を経て丁寧に積み上げてきた成果を無視することなく、国民の幅広い理解を得て、憲法改正原案の条文起草につなげたいと考えております。
　なお、選挙困難事態の立法事実を検証するという本日のテーマの設定は、これまでの議論の積み重ねを踏まえたものでありまして、これにより論点が一層整理されるものと期待をしています。
　今回のテーマに関し、最も意見の対立があるのは、選挙の実施に支障がある選挙区の割合が一体どれぐらいであれば選挙困難事態と言えるのかという点であります。
　本日配付されている資料によりますと、例えば東日本大震災では、衆議院では定数四百六十五名のうち六十九名、これは全体の約一四・八％に影響があるとされており、少なくとも東日本大震災については該当すると考えております。
　一方、三分の一の定足数、これは憲法五十六条一項に定められておりますが、この定足数を満たせば、国会を召集しても審議をし議決をすることが可能であることから、仮に選挙困難事態が発生をしても、予定どおり選挙を実施した上で、被災地では困難が解消され次第順次繰延べ投票で実施をすればよい、その方が選挙権の保障という要請にかなうという主張があることも承知をしております。
　しかし、これでは、被災地域選出の議員がいない状態、いわば地域が偏った状態で選出された衆議院が誕生することになってしまいます。多様な民意、そしてとりわけ被災地の声が十分に反映されているとは言えません。
　また、現職の総理大臣の選挙区が被災地だった場合、総選挙後の特別会では異なる総理を指名せざるを得ませんが、災害対応や復旧復興に全力を注ぐべき重要な局面で、円滑な行政活動の遂行に支障が出るということも考えられます。
　そして、三分の一ほどだけで衆議院として災害関連の法案や予算の審議を行う中で、一人また一人などと、ぽつりぽつりと選出議員が増えていって、東日本大震災のシミュレーションでは、発災から約八か月、本来の選挙日からでも約七か月後にようやく、同一の選挙から選ばれた議員が顔をそろえるということになるわけです。
　これでは、万全な体制で緊急事態対応を行うということができないとともに、このような状態は選挙の一体性を欠く、つまり、一定の時点の民意に基づいて同じ選挙で選ばれたものではなく、適正な選挙とは言えないと考えられます。このことは、机上で論理を組み立てる学者ではなく、実際に選挙を戦い抜き、民意に支えられた我々だからこそ分かることであり、我々の肌感覚として直感できるものではないかと思います。
　また、繰延べ投票は、あくまでも狭い範囲で短期間選挙を延期するものにすぎず、我々が想定しているような影響が広範かつ長期にわたる大規模災害には対応できないと言わざるを得ません。
　そもそも、繰延べ投票は、既に選挙期日の公示が行われていることが前提とされており、そろそろ任期満了を迎えるといった段階で大災害が発生したようなケースには繰延べ投票は適用できません。こうした場合にもあえて繰延べ投票を活用するとすれば、ダミーの選挙期日を公示するということになるかもしれませんが、このような選挙、繰延べ投票の在り方は本来の制度趣旨にかなうものではないと思います。
　さらに、投票行動への影響も無視できません。既に被災地以外の選挙結果が出ていることから、繰延べ投票に当たっては、その結果を踏まえて投票が行われることが懸念されます。広範囲かつ長期にわたる選挙困難事態ではその影響は甚大なものとなり、本来の期日に全ての選挙が行われていた場合と比較して異なる結果になることも十分あり得ると考えられます。
　一方、当初の選挙の結果が僅差だった場合は、当落線上にある候補者の選挙運動が混乱することも予想されます。実際に、昭和四十九年の参議院全国区における繰延べ投票の例では、災害の復興作業中にもかかわらず、この災害は三重県の伊勢市を中心とした水害と聞いております、その作業中にもかかわらず、当落線上の候補者が一斉に被災地で選挙運動を始めたことで大いに混乱を来したという記録もございます。
　なお、災害に強い選挙環境というお話もありますが、これは確かに重要であります。しかし、想定を超える大災害が起きることもまた事実であって、実際、我々はこれを何度も未曽有の災害として経験をしてきたわけであります。
　以上のことを踏まえますと、選挙困難事態に関する立法事実は十分に存在すると言え、万が一の場合に備えるためにも、選挙期日、議員任期特例の制度を創設し、どのような事態にあっても国会機能を維持できる仕組みを整えていくべきである、このように考えております。
　今後、より議論を深めた上で、憲法改正の実現に向けて是非次のステップに進んでいきたい、このように考えております。
　以上であります。

○枝野会長　次に、山花郁夫さん。

○山花委員　立憲民主党の山花郁夫でございます。
　今、船田幹事から、積み上げてきたものがあるというお話でございますけれども、私どもからすると、視点として欠落しているものがあるのではないかという認識でございます。
　憲法十五条に選挙権についての規定があります。この選挙権というのは、有権者団の構成員としての公務であるとともに、このような公務に参与することを通じて国政に関する自己の意思を表明することができるという個人の主観的権利でもあるといういわゆる二元説が通説的な見解と言っていいでしょう。
　芦部教授も、選挙権が、アメリカの判例、学説流に言えば、表現の自由と密接に関連し、平等権保護条項等によって保障される優越的権利だということであるとされています。この論文は投票価値の平等に関するものではありますけれども、司法審査が行われる場合には厳格な合理性基準によるべきだとされています。
　ところで、視点として落ちているのではないかと思われる点ですけれども、憲法四十五条で、衆議院については解散がなければ任期は四年、四十六条で、参議院については任期は六年で、三年ごとの半数改選と規定されています。
　十五条と四十五条、四十六条を併せて読めば、衆議院については最長で四年以内に、参議院については三年ごとに代表者を選出するということが選挙権の主観的権利の内容となっていると言うことができます。
　選挙困難事態において議員任期を延長するということは、ルールを変更するというだけではなくて、選挙権を行使し得る期間について制限を加えるということになりますから、その意味で、任期延長問題というのは、かつて参考人でここで御意見をいただいた学者の方のお言葉をかりれば、ルールと原理が交錯する問題と言うことができると思います。
　さて、選挙困難事態の具体例として、今、船田委員からは東日本大震災が挙げられました。また、阪神・淡路大震災などが議論されてきましたけれども、この二つのケースで特例法を制定したではないかという議論がございます。
　形式的には、地方の首長だとか議員というのは、この任期は憲法上のものではなくて法律上のもの、地方自治法上のものですから、法律、特例法によったというものですけれども、より重要な点は、首長は当該地方公共団体の有権者から直接公選されるものであること、地方議会議員については一般に大選挙区制度が取られていることなどから、選挙そのものが定数全部にわたってなし得ないという事情であります。
　これに対して、これら二つの震災は、災害としては甚大なものであったということは間違いありませんけれども、地方議会のように、衆議院議員が一人も選出できないというような事態ではないことが、地方選挙の特例の場合とは大きく異なるということが言えます。
　東日本大震災に関しては、先ほどこれは立法事実になるのだという御指摘ですけれども、仮にこのタイミングで総選挙があったとしても、八割強の議員は選出できると試算されておりますところ、このようなケースで任期延長を行うということは、八割強の有権者の選挙権を行使し得る機会を制限する、延期をするということを意味しています。
　選挙の一体性という御指摘もありますが、民主制のプロセスそのものである選挙権の意義であるとか法的性質ということからすると、全部について選挙権行使の機会を停止する、制限するよりも、繰延べ投票などの方法により選挙の時期をずらすということの方が、より制限的でない、他の選び得る手段だと考えられます。
　もっとも、この議論は法律の違憲審査の局面ではありません。立法論であるとか憲法改正論としては、したがって、比例原則だとか比較衡量で考えることが適切なのかもしれません。そうだとしても、一部地域で選挙を行うことが困難であることをもってより多くの地域の選挙権を制限するというのは、比較衡量、比例原則の観点からも明らかにバランスを失していると言わざるを得ないと思われます。
　このようなことから、大規模災害のケースを立法事実として想定することは難しいのではないかと考えられます。
　これに対して、感染症の全国的な蔓延が深刻な事態となった場合というのを想定すると、投票所で密になるであるとか不要不急の外出を控えるなどの状況というのは、これは一部地域だけじゃなくて、日本全国において選挙が困難になるという可能性は、これはゼロではないのかもしれません。
　しかし、これも先般御指摘をさせていただきました。現行の公職選挙法を前提にして議論がされている。つまり、下位の規範である法律の規定を根拠に、上位の規範である憲法の説明をしてしまっているように思われます。すなわち、投票日を定めて、入場券を郵送し、その場所に足を運んで自書で候補者の氏名を記入するというやり方を前提に選挙が実施をできないという結論を出してしまっているのではないかということです。
　憲法の方が言うまでもなく上位の規範ですから、その規範が求めていることが現行法で難しいということであれば、順序としては、公職選挙法の改正などにより憲法の求める価値を実現するのが立法府の役割であると考えます。避難所、避難場所でも投票ができるようにする方法を模索することであるとかインターネット投票などの方法で大規模災害などのときでも公正な選挙が確保できるような仕組みを追求することなどを検討することが、論理的に先行すべきことと考えられます。
　このような手を尽くした上で、いかんともし難い事態があるのだということが確認されて初めて、そのことが立法事実となります。
　その意味で、私どもとしては、現時点では立法事実が確認できないと申し上げて、意見表明といたします。

○枝野会長　次に、馬場伸幸さん。

○馬場（伸）委員　日本維新の会の馬場伸幸です。
　本日ようやく、今国会で初めてこの席に着くことができました。昨年の十二月十九日以来、約三か月ぶりです。
　私たちは閉会中審査の開催を強く訴えてきましたが、かなわず、前通常国会後の九か月間では、解散・総選挙があったとはいえ、本審査会で実質審議が持たれたのは、昨年末の一回、約二時間のみの寒々しい有様です。
　国民の命と暮らしや国家の主権を守るための基本法たる憲法に不断に向き合い、時代に即したものに作り上げていくことは立法府に課せられた重大な責務ですが、本予算案の審議中は審査会を開かないという因習にあぐらをかき、サボタージュを決め込んでいるのが実態です。総理、閣僚が出席しない本審査会が予算審議に影響する道理はありません。
　枝野審査会長は、一月十九日付、メディアのインタビューで、予算委員会理事と憲法審査会幹事を兼任し両立不可能な議員がいるだとか、少数会派の場合は予算委員会が連日開かれている中で憲法論議もしっかり対応するのが困難などと述べ、あしき慣習の正当性を強調されていました。しかし、令和四年の常会では当時の森審査会長の差配によって予算審議中の二月十日に本審査会での実質討議が始まった例を見れば、へ理屈にすぎません。
　今国会においては、幹事懇談会で三月六日に第一回審査会の開催を申し合わせながら、その後、参議院予算委員会の基本的質疑を理由に一週間先送りされました。参議院の予算審議は本審査会には関係がないはずです。
　枝野会長には、衆議院での予算審議中に本審査会を開くことにどのような支障があるのか幹事会でしっかり検証し主権者たる国民に公明正大に説明するよう、真摯な取り計らいを強く求めます。
　本日は、枝野会長の主導により、緊急事態条項で想定される国会機能維持のための選挙困難事態の立法事実がテーマに据えられました。
　本審査会での実質討議はこの三年間で計四十九回行われましたが、議論の大半が緊急事態条項に費やされました。論点は出尽くしており、国会議員の任期延長は、緊急政令制定や緊急財産処分等と併せ、合意形成に最も近づいているテーマです。ゆえに、次回二十七日のテーマ、参議院の緊急集会の射程しかり、壊れたテープレコーダーのごとく議論を繰り返す意義は見出せません。
　日本維新の会は、一昨年六月、国民民主党、有志の会とともに緊急事態条項の条文案を策定しました。方向性は、自民、公明両党と大きな乖離がありません。私たちは、起草委員会を設置し、この条文案を土台に改正原案の作成に入るべきだと訴えていますが、特定会派による条文案提出は議論が引っ張られてしまうため認められないという申合せにより、日の目を見ないままです。
　この不文律は、令和五年の第二百十一回国会において幹事懇で確認されたもので、総選挙を経て院の構成が変わった現在も有効なのか甚だ疑問です。この際、条文案の提出を認めるよう各会派に建設的な対応を求めます。議論が引っ張られるというなら、各会派が条文案を出し合って、起草委員会で最大公約数の集約に努め、反対会派は堂々とその論陣を張ればいいのです。
　しかるに、枝野会長はメディアのインタビューで、起草委員会設置について、審査会での議論が繰り返されるだけ、やってる感を出すだけで実質的な意味はないと一蹴しました。納得できません。同じ議論を蒸し返し、やってる感を出そうとしているのは枝野会長自身ではないでしょうか。
　立憲民主党は、大規模自然災害のみに焦点を当て、選挙困難事態の重大な立法事実に目を背けてきました。日本が他国から武力攻撃を受け戦争に突入したら、全国一律、同時に行われるべき国政選挙が長期にわたり困難な状態が続きかねないケースを置き去りにしているのです。
　ロシアによる侵略が三年を超えたウクライナの現実を見てください。憲法等の規定に基づき、大統領及び国会議員の選挙が延期され、任期も延長されています。その理由の第一に、目の前の有事対応を優先せざるを得ないこと、第二に、領土が不法占領されている地域では物理的に選挙が実施できず選挙の一体性を欠くこと、第三に、今前線で身を賭して国を支えている多くの兵士たちは国の行く末を決める選挙に参加できず、選挙結果の正統性に疑義が生じることなどが考えられます。ゼレンスキー大統領の政敵、ポロシェンコ前大統領も、戦時下での選挙には断固反対の立場を表明し、戒厳令下での選挙実施禁止令の支持を明言しています。
　今日のウクライナは明日の日本という観測がざれごとでないことは、日本を取り巻く安全保障環境を踏まえれば明らかであり、選挙困難事態に立法事実はないとする立憲民主党の主張は妄想にすぎません。改憲にブレーキをかけるために確信犯的に国家有事の生起に目を伏せているなら言語道断です。
　翻って、自民党は、九日の党大会で決定した令和七年運動方針に、緊急事態条項や自衛隊明記に関する条文案を起草し、改憲の早期実現に邁進すると明記しました。しかし、前年にはあった年内に実現という期限は消え、石破総理も総裁演説で憲法に触れずじまいでした。
　やるやるとポーズを取り繕うことはもう結構です。本院は少数与党となり、憲法改正の国会発議に至る道が険しいことは承知していますが、少しでも前に進めていく気概と行動を示していただきたい。
　立憲主義、民主主義の根幹にある国民主権を具現化することこそ国民投票です。立法府にそれを妨げる権利はありません。一向に重い腰を上げない自民党と、国民投票阻止にいそしむ立憲民主党、肝腎要の与野党の両第一党の姿勢は、国会議員たる権力者による権利の濫用にほかなりません。
　枝野会長はメディアのインタビューで……

○枝野会長　発言時間が終了いたしました。お約束はお守りください。

○馬場（伸）委員　安倍、岸田両元総理が改憲実現の目標期限を掲げていたことはピント外れで憲法論議を停滞させた旨説きました。ゴールを定めるべきではないとの主張ですが、各会派による放談会をいつまで漫然と続ける了見なのでしょうか。
　本日は遅ればせながらのキックオフです。国会発議を実現させるゴールを明確にし、それに向けたロケットスタートを切ることを各会派と枝野会長に切に要望し、私の発言を終わります。

○枝野会長　約束の時間から五十五秒延長しております。お約束をお守りください。
　次に、浅野哲さん。

○浅野委員　国民民主党の浅野哲です。
　本日の審査対象は、選挙困難事態の立法事実についてであります。私は、選挙困難事態に係る一体性要件について、任期特例の必要性についての二点について意見を申し述べます。
　初めに、繰延べ投票制度について触れ、選挙の一体性の観点から意見を述べます。
　私は、繰延べ投票の制度本来の趣旨は、まさに選挙の一体性の担保にあると考えています。これは、災害等の選挙困難事態が発生し、施行日に投票が行えない場合であっても、全選挙区での選挙が同時に実施されたものとみなす制度だという点において、疑いようのないことです。しかし、戦争や内乱、自然災害、感染症蔓延など、選挙が困難な状況が数か月以上の長期に及ぶような事態においては、繰延べ投票制度では選挙の一体性を担保することはできないと考えます。
　憲法審査会事務局の試算によれば、東日本大震災直後の地方選挙実績に基づき衆議院選挙が行われた場合の影響を試算すると、衆議院定数の一四・八％に当たる六十九名分の議席が施行日時点で空席のままとなる見通しです。同時に、全ての議席が確定するまでに半年以上の期間を要するとの試算結果も示されました。また、今後想定されている南海トラフ地震や首都直下型地震で予想される影響は、それぞれ二八・六％、百三十三名分、二三・九％、百十一名分もの議席が施行日時点で空席のままとなる見通しです。
　そもそも、国政選挙においては、衆院選直後の特別国会において首班指名選挙が行われることの重要性や、災害、紛争、感染症蔓延等の選挙困難事態に直面する地域から選出された議員がいない状態の議会に民主的正統性、社会学的代表性があるかなどの議会の正統性に関する論点が残っております。
　したがって、国政選挙直後に国会が召集される時点で全ての議席が確定していることは大前提とすべきであり、その一体性が担保できないことを選挙困難事態の認定要件とすることには合理性があると考えます。
　次に、任期特例の必要性についてです。
　既に法制局から示されたとおり、東日本大震災や阪神・淡路大震災直後の地方選挙では、震災特例法により多くの地域で地方選挙の選挙期日が延期され、選挙が実施されるまでの期間、地方議員や首長の任期が延長されました。
　一方、本審査会では、これまで参議院の緊急集会による補完論も他会派から度々主張されてきましたが、私は今回、衆議院の任期特例が必要との立場から、以下、意見を申し述べます。
　まず、参議院の緊急集会は、憲法五十四条の二項、三項に規定されておりますが、同条一項には、衆議院解散の日から七十日以内に特別国会を召集することが定められています。法文構造上、参議院の緊急集会は、衆議院が解散されてから特別国会が召集されるまでの間に緊急の必要が生じた場合に、内閣からの要請に応じて開催されることが想定されていると解釈するのが適当です。
　そもそも、約八十年前に帝国議会で行われた帝国憲法改正案の審議において、衆議院議員不在時に発生した緊急事態に対処する方法として、当初は閣令で対応することが提案されたものの、民主政治の徹底と国民の権利保護の観点から、内閣ではなく国民代表である参議院の緊急集会が選択されたという経緯があります。
　したがって、憲法五十四条には民主政治の徹底と国民の権利保護の理念が内包されており、それを具現化するための規定として、まずは衆議院不在期間に限度が設けられたと考えることができます。この限度を超える期間、言い換えれば、現行憲法が想定する範囲を超える期間にわたって衆議院が機能しないことが想定される場合には、任期特例による二院制保持の正統性は、権力の偏在是正や固定化を回避する観点からも主張できるものと考えます。
　ここで法制局に質問いたします。答弁は、発言の後、お願いいたします。
　参議院の緊急集会による暫定的な対応が許容される期間について、これまでどのような議論が交わされたのか、概略を御紹介ください。
　以上、大規模な自然災害や戦争、テロ、内乱、感染症蔓延など、選挙を実施することが難しい期間が一定期間以上継続する場合、繰延べ投票制度や参議院の緊急集会のみでは選挙の一体性及び議会の正統性を担保することは難しいのではないかと考えます。そのような状況下でも国会機能を維持するために、国会議員の任期特例を設けるべきであることを改めて主張し、私の発言を終わります。

○枝野会長　ただいまの浅野さんの発言のうち、法制局当局に対する質問はまさに次回のメインテーマでもございますが、持ち時間がまだ残っておりますので、浅野君の時間の範囲内で、橘局長、御答弁ください。

○橘法制局長　それでは、会長の御指示に基づきまして、浅野先生の御質問に対する御回答を申し上げます。
　参議院の緊急集会の対応期間につきましては、まず、二つの場面を整理して考える必要があるかと存じます。
　一つは、総選挙の実施が見込まれている場合です。
　この場合には、多くの学説は、憲法五十四条の条文構造、すなわち、一項と二項の連関構造を前提に、緊急集会の対応期間は基本的に四十日、最大でも七十日と考えているようです。
　もう一つは、総選挙の実施が五十四条一項の期間内に見込まれないような場合です。
　すなわち、選挙の一体性による選挙困難事態の発生を容認するか、あるいは、三分の一の定足数を満たす議員を欠くほどの、より異常な事態の発生によって、衆議院が成立しないあるいは機能しないような状況の発生を前提とした場合に、緊急集会で対応できるのかといった問題意識と言えるかと存じます。このような場合においても、五十四条一項、二項の連関構造を前提とした期間制限がかかるのかといった論点であり、本審査会で議論してきたのはまさしくこの局面であるかと存じます。
　多くの先生方からは、今申し上げたような条文構造に照らして、緊急集会の対応期間には総選挙実施が見込まれる場合と見込まれない場合両方に限界があると文理上は解釈せざるを得ない、だから、議員任期の特例その他何らかの対応を考える必要がある、そのような意見表明が一方ではなされてまいりました。
　他方、一つ、五十四条一項の期間限定の本来の趣旨は従来の政権の居座り防止にあるのであって、緊急集会の対応期間が限定されているかのように見えるのは、その間接的、派生的な効果にすぎない、二つ、そもそも緊急事態の法理によって、現行の条文で対応できないように思われる場合には、それを乗り越えることすらも許容されるなどの理由によって、緊急集会の対応期間に限定はない、このような意見も表明されているところと存じます。
　以上です。

○枝野会長　次回においてこの論点について集中的に議論したいと思いますので、できるだけ本日のテーマに沿った御発言を今後もよろしくお願いいたします。
　次に、平林晃さん。

○平林委員　公明党の平林晃と申します。
　本日、初めて会派発言をさせていただきます。これまでの議論の過程あるいは本日の主張と重なる部分もあろうかと思いますけれども、御容赦いただけたらと思います。
　言うまでもなく、近年の日本において、災害は、いつ起きるかではなく、いつもどこかで起きているような、そんな状況になってしまっていると考えております。感染症の蔓延も予断を許しません。安全保障事態も懸念されます。こうした緊急事態が国政選挙を目前に控えた時期に発生した場合にどのように対応するかを定めておくことは、立法府が果たすべき当然の責務と考えております。
　憲法五十四条一項において、衆議院が解散された場合、解散の日から四十日以内に総選挙を実施し、その選挙の日から三十日以内に特別国会を召集しなければならないこととされております。本規定に基づけば、合計七十日の衆議院議員不在期間が許容されていると捉えることができるということだと思います。
　ところが、緊急事態が広範なエリアにおいて発生し、これらの選挙区において七十日以内に衆議院議員の選出が困難となった場合、こうした事態が選挙困難事態と言えるのかどうか、このことについて意見を申し述べます。
　国難とも言える東日本大震災において選挙の実施が困難となったのは、比例区の三ブロック、十五小選挙区でした。これら選挙区における合計定数は、二〇二一年の第四十九回総選挙で六十九名、二〇二四年の第五十回総選挙では六十七名となっております。これは、現国会におきまして、日本維新の会三十八名と国民民主党・無所属クラブ二十八名を合わせた六十六名を超える人数であります。
　このような状態において、公明党がこれまで主張してきたことは、一斉投票、あるいは選挙の一体性についての配慮であります。すなわち、特定の投票区のみで投票を延期した場合、当初日程で得られ公知となった選挙結果は、実施されていない投票に対して影響を与えることとなります。このことが選挙の一体性を害することとなる、この考え方を我が党は示してまいりました。
　その上で、本日、加えて指摘したい点は、首班選挙への影響であります。
　憲法五十四条一項において、選挙の日から三十日以内に特別国会を召集するとされているのは、直近の民意を反映して首班選挙を直ちに行う必要があるからであります。一定数の議員が欠員となっている状態において特別国会を召集して、選ばれた内閣総理大臣が直近の民意を反映していると言えるのかどうか、この点を慎重に考える必要があると考えております。
　例えば、昨年十月の第五十回総選挙におきまして、当該解散の後から投開票日までの間に東日本大震災が起きたとします。本日配付した資料を御覧いただけたらと存じます。一番左上に政党名があり、その右に現有議席が示してございます。その左に、震災の欠員で影響を受ける党派別の人数を示してございます。参考までに、中段に、震災影響を小選挙区と比例区の別に示しているところでございます。
　一番上の表に戻りまして、現有議席から震災シミュレーションで影響を受ける真ん中の列の議員数を差し引いたものが、召集日に決定をしている議員の数ということになります。
　その結果を与野党別に示したものが、一番下にあります小さな表でございます。左が現在の議席数、右側が震災の影響を受けた場合です。与党は二十八減り、野党は三十九減るということになります。数値を示しておりませんが、与野党の差は、左では二十一で、右が十ということになっております。議員全体の減り方は、四百六十五から三百九十八で、一四・四％の減となっておりますけれども、与野党の議席数の差は、左が二十一で右が十ということで十一減っておりまして、二十一分の十一、五二・四％も減っているということとなります。
　要するに、緊急事態によって生じる欠員が、全体の結果に押しなべて一様に生じるものではなく、地域の特性に応じたものになるということであり、このことに着目する必要があると考えております。
　更に付言すれば、先ほども御発言ありましたけれども、首相候補になり得る議員が当該選挙を終えていない可能性も否定できません。このように考えますと、緊急事態による議員の欠員は、延期して実施されるであろう選挙に影響を与えるだけではなくて、首班選挙の正統性にも影響を与えることとなります。
　続いて、投票を長期間繰り延べることによって対応することの問題点についても意見を申し述べます。
　繰延べ投票の延期期限は公選法に規定されておりませんので、東日本大震災のように八か月後の実施も、法令上は問題ないこととなります。ただし、非常に長い繰延べということになり、選挙運動期間もとても長くなります。過去の国政選挙、先ほど船田委員の方から昭和四十九年の御発言がございまして、そのようなことも私も認識をしているところでございます。繰延べ投票は、速やかに全体の選挙の結果を得るためにもできるだけ早期に行うべきとされておりまして、せいぜい数週間程度の延長に適用されるべき制度であると考えますし、また、これも発言があったところでございますが、選挙の公示前であれば、そもそも繰延べ投票は適用できないということも指摘させていただきます。
　以上、選挙困難事態に関する立法事実について意見を申し述べてまいりましたが、一部地域の欠員が首班指名選挙にまで与える影響を考えますと、選挙困難事態の立法事実が存在することは否定され得ないのではないかと申し上げまして、意見陳述とさせていただきます。
　ありがとうございました。

○枝野会長　次に、大石あきこさん。

○大石委員　れいわ新選組の大石あきこです。
　本日の意見表明に当たり、この数年の衆議院、参議院両方の憲法審を拝見しました。また、改憲派の条文草案も拝見しました。本日も法制局なり皆さんの御意見も聞きましたが、その結果として二つの結論を導きました。
　一つは、選挙困難事態の立法事実は一切ないことです。二つ目は、改憲派の方々の改憲草案は、内閣と衆議院の居座りを許すゾンビ改憲草案であり、現憲法の立法事実である、内閣と衆議院の居座りを許して米開戦に至ったという過去の歴史の再発防止の設計を潰す違憲提案です。しかも、天然、無自覚ではなく、意図的に潰すという流れで、危険極まりないものです。
　したがって、この議論をしっかりと打ち切る必要があり、枝野会長には、これ以上の議題としないことを強く求めます。
　もう少し詳しく説明します。
　衆議院法制局の説明資料では、選挙困難事態の定義は二つから成ると。一つには、選挙の一体性が害される広範性の要件、二つ目には、七十日超の長期性の要件から成るとされています。
　その一つ目、選挙の一体性については、改憲の立法事実とは言えません。
　まず、前提として、私も皆さんも衆議院議員、これは、国民に選定され、罷免される存在です。私たちの選定と罷免は国民固有の権利であると憲法十五条は言っています。任期延長はこの国民の権利を奪うものですから、そうなら、それに足る理屈が必要ですけれども、それは存在しません。
　憲法学者の長谷部恭男先生も、衆議院、参議院の憲法審で、最高裁の判例を引用しつつ、そもそも選挙困難がない選挙区も含めて丸ごと延期をすることはやはり許されないとおっしゃっています。
　例えば、近畿で災害が起きて、それが選挙権行使が事実上不可能であったときでも、九州エリアの方々は選挙ができるならば、日本全国で衆議院の任期延長をしましょうは許されないよということです。当たり前です。
　それから、本日、法制局や公明党の方からも、選挙が、大規模災害があったときの選ばれない割合みたいなものを出されているけれども、その割合の議論はほとんど意味がないですよ。やはりたくさんの仮定が入っていますし、そのシミュレーションには。そして、現在の問題がある選挙制度や選挙の在り方を前提に置き続けるような、必ずその世界観が入らざるを得ないんですね。つまりは、誘導が入りますので、それらしい誘導なので、危険なものであると言えます。
　学者と政治家は覚悟が違うなどと言っている会派もありますけれども、これは覚悟の違いではなくて、受益があるかどうかの違いです。任期延長という受益があるからこそ、衆議院議員の居座りが起きる。それを排除する規定を現憲法は設けており、現憲法はさすがなんですね。
　自民の船田幹事と維新の馬場幹事に聞きたいんですけれども、選挙の一体性、選挙という国民固有の権利を奪うほどの正当性があるというのは憲法何条に支えられるのでしょうか。
　選挙困難事態の定義の二つから成る二つ目です。七十日超の長期性の要件について。
　憲法五十四条一項で、参議院の緊急集会が七十日間しか開催できないからという論が存在するかのように、この衆議院の憲法審で話されていますけれども、そのような主張をしているのはごくごく僅かな方々です。日本において、衆議院の憲法審の改憲派の方々と、参議院憲法審の維新の方々と、衆議院憲法審に来られた、日本に数えるほどしかいない、安保法制の集団的自衛権が合憲と言っている大石先生だけです。名前が同じ大石で恐縮なんですけれども、主張は逆のようでした。
　憲法学者の長谷部恭男先生は、衆参の憲法審査会で、五十四条一項の、解散から総選挙までの四十日と選挙後の特別国会召集までの三十日は、内閣の居座りを排除するための規定で、緊急集会の開催権限とは関係がないとおっしゃっています。そして、参院憲法審では、土井真一先生とともに、七十日間限定という解釈は憲法違反の解釈ですとまでおっしゃっています。
　学者だけではなく、参議院の憲法審査会では様々な議員がまともな議論をしています。つまりは、参議院緊急集会をつくったときの立法事実や経緯をちゃんと議論しているんですよ。当時の日本政府とＧＨＱの協議の中で、天災とか災害とか予期し得ない緊急事態とか、いっぱい議論していますよ。太平洋戦争の末期には南海トラフの震災もありました。そうした議論を基につくられた五十四条第二項の参議院の緊急集会が、大災害を想定していないはずもないし、七十日しか開催できないわけではなく、論理は既に破綻しています。
　逆に、そうであるなら、参議院の緊急集会を使って内閣が居座れるんだという論を展開されている方もいらっしゃるんですけれども、それは承知しているんですけれども、あくまで災害時、緊急時なのですから、あえてフルスペックではなく小さめの制度につくって、一刻も早く衆議院選挙をやる復元力を確保した設計になっていますし、このようなことももう議論済みですね。
　改憲派が言うような想定外の抜け穴は存在しないんです。したがって、改憲派の任期延長案は、デメリットはあるんですけれども、メリットがないんですよ。壊れたテープレコーダーがとか維新の馬場さんは本日もおっしゃっていたけれども、あなた方です。論理的に結論は出ていますので、今こそ打ち切るときです。
　何事も議論はいいことだとざっくり毎週やられても、これは国民にとって迷惑でして、国会は一つしかないし、毎週毎週こんな論外の会議を開かれては困ります。ほかに、国民経済を救うためのこと、又は、災害時でも選挙が実施され、選挙権が行使できるための委員会を開いたりしなければいけないですから、そういうことを変えていけば、先ほど出しておられるシミュレーションも結果が変わってくるということですね。
　改めて会長には、毎週開催はせず、任期延長改憲の議論は打ち止めを求めます。
　以上、私の意見陳述を終わります。

○枝野会長　大石さん、今の話の途中で、船田幹事と馬場幹事に御質問と受け止めてよろしいですか。

○大石委員　はい。

○枝野会長　しかし、今、大石委員の持ち時間が切れるところでございますので、今の御答弁は、各会派一巡が終わったところで、もし可能であればそれぞれお答えください。よろしいですか。

○大石委員　はい。ありがとうございました。

○枝野会長　次に、赤嶺政賢さん。

○赤嶺委員　日本共産党の赤嶺政賢です。
　私は、これまで、憲法について、国会がやるべきは、改憲の議論ではなく、憲法の原則と乖離した現実の政治を正す議論だと主張してきました。その中で、憲法審査会でも、憲法の上に日米安保条約地位協定があり、その下で沖縄県民の人権がじゅうりんされている問題を繰り返し取り上げてきました。他の委員からも、同性婚や選択的夫婦別姓や、貧困と格差、冤罪と再審法の問題などについて意見が出されてきました。国会は、こうした憲法と乖離した現実を正す議論こそやるべきであり、改憲につながる議論はやるべきではないと改めて申し上げておきます。
　その上で、いわゆる選挙困難事態について意見を述べます。
　まず指摘しておきたいのは、この議論は自民党が主張する緊急事態条項と一体のものだということです。
　二〇一二年の自民党の改憲草案は、憲法に緊急事態の条文を設け、内閣による緊急政令や緊急財政処分、地方自治体への指示権を明記し、その上で国会議員の任期延長を規定しています。
　二〇一八年にまとめた四項目の改憲案でも、緊急事態対応として、内閣の緊急政令権と任期延長を挙げています。
　さらに、自民党の憲法改正実現本部が昨年九月にまとめた論点整理でも、九条改憲に並んで緊急政令が重要なテーマだと述べています。
　自民党の緊急事態条項の目的が、緊急政令や緊急財政処分など、国会の権能を奪い、内閣に権限を集中させることにあることは明らかです。選挙困難事態や国会議員の任期延長の議論は、こうした内閣の独裁体制を支えるために、時の政権が恣意的に国会の多数を維持するためのものにほかなりません。
　二〇二三年五月十八日の憲法審査会で参考人として意見陳述した長谷部恭男早稲田大学教授は、国会議員の任期延長について、任期の延長された衆議院と、それに支えられた従前の政権とが長期にわたって居座り続ける、緊急事態の恒久化を招くことになりかねないと批判しています。
　任期延長の議論は、自民党が狙う緊急事態条項の議論と地続きであり、権力の濫用と恣意的な延命に用いられる危険性は極めて重大です。
　そもそも、任期とは、ある一定の者がその地位にとどまり権力が集中することを防ぐためのものです。国民主権に基づく議会制民主主義の下では、国会議員の任期満了が来たら選挙を行い、国民の意思を議会に反映させることによって、権力を民主的にコントロールしようというものです。これは、国民主権と民主主義に基づく近代立憲主義の大原則です。
　日本国憲法は、主権が国民に存することを宣言し、国民は正当に選挙された国会における代表者を通じて行動するとしています。その下で、衆議院の任期を四年、参議院を六年と定め三年ごとの半数改選とすることで、定期的な民意の反映と権力の民主的な統制を求めています。そのためにも、いかなる場合であっても選挙権は絶対に保障されなければなりません。
　ましてや、国民の選挙権行使の機会を奪う場合をあらかじめ定めておくなどということが許されるはずがありません。選挙困難事態といいますが、これは、国政選挙ができなかったという事態は一度もこれまで起きていません。仮定の上に仮定を重ねて議論することの問題は、これまで、憲法審査会に出席した災害や憲法の専門家が繰り返し述べてきたことです。
　二〇一七年三月二十三日の審査会で、永井幸寿弁護士は、想定外の事態のために制度を設けると、更に想定外が広がり、際限なく広がっていくと警告しています。
　二〇二二年二月二十四日の審査会でも、高橋和之東大名誉教授は、極端な事例を出せば出すほど、権限をどこかに大幅に移譲する以外に解決の方法がなくなっていく、極端な事例を持ち出して議論をすると間違う危険が強いと述べています。
　この専門家の指摘を正面から受け止めるべきだと申し上げて、発言を終わります。

○枝野会長　次に、北神圭朗さん。

○北神委員　有志の会の北神圭朗です。
　いろいろ聞いていますと、立法事実というのは、単純に過去に起きた事実しか認めないというような議論に若干違和感を感じています。具体的には、実際に国会が機能を発揮できないほどの選挙困難事態というのは本当にこれまであったのかねといった疑問が呈されています。
　確かに、芦部教授によりますと、立法事実とは、法律の基礎を形成し、かつその合理性を支える一般的事実と定義づけられています。しかし、この一般的事実というのは、単に過去に生じた事実だと狭く捉えるものではないと思います。むしろ、科学的検証などにより、将来に生じ得る事態も含めた概念だと思います。そうでないと、まず繰延べ投票をやって、問題があればまた考えていいじゃないかといったような、一度痛い目に遭わなければ法律は一切できないことになってしまうからです。そんなことで、果たしてまともな危機対応ができるのでしょうか。
　この点、橘法制局長の「立法学講義」という御著書にこう書かれています。立法事実とは、単なる生のデータではなく、そこから抽象的な事実を、仮定も置きながら、抽出、構成し、立法目的や立法手段の合理性を支えるものとして立案者において再構成された、理論的、そして価値観の入った規範的なものであるとし、そうでなければ、現に生じていない、予測された将来の事象に対応するような立法などは、そもそも立法事実がないということになってしまいかねないではないかと。
　同様に、元早稲田大学教授の西原博史先生も、異常事態として、ある現実に着目するとき、それは徹頭徹尾規範的な決断であると、立法事実は単なる事実ではなく価値判断を加えた概念である旨述べています。
　こうした観点から、選挙困難事態に関する立法事実については、地震学者が、今後三十年以内に七〇％から八〇％程度の確率で南海トラフ、首都直下型地震が起こり得るという予測を示している、そして、これらは東日本大地震の規模を上回る地震、津波の可能性が高いと警鐘を鳴らしています。
　となれば、事実としては、東日本大震災で選挙ができなかったのは、確かに、国政ではなく自治体選挙が、被災県三県を中心に七か月間の期間でありました。しかし、立法事実を考える上で、今申し上げた地震学の知見を踏まえれば、将来については、自治体以外の国政の選挙についても、被災県三県を超える規模で七か月間以上延期され得るという抽象的な事実を抽出することができることは、決して飛躍ではないと私は思います。
　実際、事務局の試算によりますと、南海トラフの場合は、先ほどあったように、衆議院総定数の二八・六％、首都直下型の場合は二三・九％が欠員になります。三割近くの欠員が出ることは、選挙の一体性はもとより、国会が憲法上求められる体制や機能も損なわれると考えるのは自然ではないでしょうか。
　加えて、今後、新型コロナ感染を上回る感染症が蔓延するだろうという疫病学の予測もあります。台湾有事に関する専門家たちの予想もあります。これらを考慮に入れると、いよいよ立法事実があるということになるのではないでしょうか。
　これに対して、いやいや、三割近く議員がいなくても、憲法第五十六条では、「両議院は、各々その総議員の三分の一以上の出席がなければ、議事を開き議決することができない。」と規定しているので、問題はないとの指摘があります。しかし、この条文は、あくまで国会の中の会議の定足数を規定するものであって、全体の国会の総定数のことを指したものではありません。これをもって、三分の一の議員さえいれば国会の体制として十分に役割を果たせると解釈するのはやや無理があります。
　また、第四十三条を根拠に、被災地選出の国会議員がいなくても、その他の地域の議員が全国民の代表として十分被災地の声を届けられるという指摘もあります。確かに、全国民の代表の解釈として、議員は、一部の選挙民ではなく国民全体を代表するというのが通説です。しかし、今やこの学説においても、具体的な選挙民と議員の意思が一致する、合致することが重視されています。つまり、議員は、国民全体だけではなく、そこの具体的な選挙民の思いを反映することも、代表するんだという考え方が今や一般的です。
　実際、地元選出の国会議員が被災地の地理や住民の文化、慣習をよく理解しているはずです。首長、自治体議員、地域の皆さんとの人脈や信頼関係もあります。有事の際にそういう議員がいるのといないのとでは、国会での議論あるいは内閣に対する要望内容なども大分私は変わっていくと思います。災害対策の内容も変わります。それが効果的に実行されるか否かにも大きく影響するでしょう。幾ら、被災地外の国会議員が理念的に全国民の代表だといっても、こうした役割を効果的に発揮するとはとても思えません。
　以上、今後、被災地において三割程度の議員欠員が出ることは合理的に予想できる、そうした事態を避けなければ国会が機能を十分に発揮できないことを明らかにしたつもりであります。
　そもそもの我々の提案の目的は、やはり、災害などの有事のときにはどうしても行政権が非常に権力を集中的に振る舞う可能性が高い、そういったときに立法府としてしっかりとこれを牽制する役割を果たさなければいけないという意味で、国会の機能を維持しなければいけないという考えであります。選挙困難事態の立法事実は、そういうことで明確にあると私は考えています。
　なお、傍証になりますが、ドイツ、カナダ、イタリア、スウェーデン、ウクライナ等で、我々が提案しているような議員任期延長のための憲法規定が存在します。これらの国では、まさしく立法事実が認められていることでしょう。
　そういう意味では、例えば憲法九条のように、何か世界から際立った独創的な主張をしているわけではないということを申し上げて、私の意見といたします。

○枝野会長　次に、委員各位による発言に入りますが、その前に、ただいまの一巡の御発言の中で馬場さんと大石さんから私への御要望がございましたが、それにつきましては、船田代理そして野党筆頭と御相談の上、幹事会で後刻協議をいたします。
　次に、大石委員からの質問に対し、船田委員、御回答できますか。

○船田委員　先ほど大石委員から御質問のありました、選挙の一体性の要請はどこにあるのかということですが、御承知のように、憲法四十三条、「両議院は、全国民を代表する選挙された議員でこれを組織する。」と書いております。これは平たく解釈をすれば、やはり、全選挙区から選ばれる人が議員として存在をして、そしてそれが全国民を代表するということになるべきだと思っております。
　もちろん、先ほど北神先生もちょっと御指摘がありましたように、一人の議員が全国民を代表するというふうにも解釈はできますけれども、現代のこの解釈の在り方としては、やはり全国民の代表という点では、選挙区を全て選ばれる議員で構成をされるということが極めて重要な要請だと思っております。
　それから、実体的に一体性を捨て去りますと、結局、選挙というのは繰延べでやらざるを得なくなると思います。ただ、繰延べの問題点は、先ほど私が申し上げましたように、最初の選挙の結果が出た後、繰延べで投票が行われていくと、その最初の選挙の結果が、その次の繰り延べられた期日における選挙の結果に影響を与えるということ。これは、投票の秘密との関連もあって、放置はできない問題であると思っております。
　それから、そういった、ある意味でゆがんだ形での投票が行われ、そしてそれによって衆議院が構成された場合、首班指名というのは、そのゆがめられた状況の中で首班指名が行われるという危険性がありますので、そういった点でも、やはり選挙の一体性というのは実体的にも私は確保すべきである、このように思っております。