公職選挙法改正に関する調査特別委員会

昭和五十七年八月十七日（火曜日）
　　　　午前十一時四分開議
　出席委員
　　　委員長　久野　忠治君
　　　理事　片岡　清一君　理事　小泉純一郎君
　　　理事　塩崎　　潤君　理事　住　　栄作君
　　　理事　佐藤　観樹君　理事　堀　　昌雄君
　　　理事　中井　　洽君
　　　　　　上村千一郎君　　　　木村　守男君
　　　　　　北川　石松君　　　　後藤田正晴君
　　　　　　瀬戸山三男君　　　　田名部匡省君
　　　　　　竹下　　登君　　　　竹中　修一君
　　　　　　浜田卓二郎君　　　　粟山　　明君
　　　　　　中村　　茂君　　　　山本　幸一君
　　　　　　渡辺　三郎君　　　　岡田　正勝君
　　　　　　小杉　　隆君
　出席国務大臣
　　　　　　　　自　治　大　臣　世耕　政隆君
　出席政府委員
　　　　　　　　自治省行政局長
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部長事務取扱　大林　勝臣君
　委員外の出席者
　　　　　　　　参議院議員　　　金丸　三郎君
　　　　　　　　参議院議員　　　松浦　　功君
　　　　　　　　参議院議員　　　降矢　敬義君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部選挙課長　　岩田　　脩君
　　　　　　　　特別委員会第二
　　　　　　　　調査室長　　　　秋山陽一郎君
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委員の異動
八月十七日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　大西　正男君　　　　　北川　石松君
　　竹中　修一君　　　　　木村　守男君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　木村　守男君　　　　　竹中　修一君
　　北川　石松君　　　　　大西　正男君
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八月十六日
　公職選挙法改悪反対に関する請願（金子満広君
　紹介）（第五五〇五号）
は本委員会に付託された。
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本日の会議に付した案件
　公職選挙法の一部を改正する法律案（参議院提
　出、第九十五回国会参法第一号）
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○久野委員長　これより会議を開きます。
　先刻来、公明党・国民会議、日本共産党の委員に出席を要請いたしておりますが、いまだ出席がありません。もう一度事務局をして出席を要請いたしますので、お待ちください。——再三にわたり御出席を要請いたしましたが、いまだ御出席がありません。やむを得ず議事を進めます。
　参議院提出、公職選挙法の一部を改正する法律案並びにこれに対する安藤巖君提出の修正案及び小杉隆君提出の修正案を一括して議題といたします。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。堀昌雄君。

○堀委員　大変重要な、私ども議会制民主主義の選挙の根幹にかかわる選挙制度の審議につきまして、私は七月二十七日の本会議において申し述べたように、参議院で不幸にも委員会における強行採決と言われる形が行われ、本会議も正常でなかったことは、この重要な選挙制度の問題としては大変遺憾なことであった、かように考えておりまして、少なくとも衆議院については十分に審議を尽くして、その上で、審議が尽くされた後には整々と採決に応ずる、これは、私は長く大蔵委員会において重要な税その他の国民生活に関する案件を無理な形で審議をすることは本来の議会の民主的な運営にもとるものでありますから、十分ひとつ審議を尽くして、審議を尽くした後は採決を行うということが行われておりますが、その考え方をぜひ当委員会にも行っていただきたいというふうに要請をいたしまして、各委員の皆さんの御協力のもとに実は今日まで十分な審議が尽くされたと考えておるわけでございます。
　残念ながら途中から公明党と共産党の方が当委員会に御出席にならないために、当初は最低質疑時間だけで三十五時間、さらに総理に対する質問が別枠ということで一時間半それに加わりますから、三十六時間半というのが当委員会における最低の質疑時間として予定をしたわけでありますが、これは参議院における質疑時間の三十一時間三十五分より五時間近く上回る予定でございました。しかし、残念ながら公明党、共産党の皆さんが持ち時間をお持ちになりながら審議に参加をされないものでありますから、結果的には質疑時間は三十時間五十九分ということになりました。参考人に対する質疑、これも実は公明党の御欠席がありましたために、参議院が四時間一分に対して三時間二十五分、公述人に対する質疑は参議院が二時間四分に対して二時間二分、さらに衆議院では地方公聴会を行いまして二時間、大阪における公述人の意見を伺うことができました。その結果、いま申し上げましたように、公明党、共産党が御欠席でありますけれども、本日の予定質疑時間を終了いたしますと、衆議院は三十八時間二十六分、参議院の三十七時間四十分に比べても衆議院の方が十分な時間をかけて審議をすることができました。さらに大阪における地方公聴会、あるいは参考人に参議院の全国区の御経験のある皆さんに御出席をいただきまして、私ども衆議院議員にとっては十分承知できない参議院全国区の皆さんのいろいろな問題点をここで承ることができまして、本日までの当委員会の運営は、私、昭和三十五年以来公職選挙法の委員を、中で少し抜けたときがありますが、少なくとも一貫してやってまいりまして、この委員会に恥じない審議が行われたということを私は大変うれしく思っておるわけであります。
　久野委員長も、大変困難な情勢の中ではありますが、十分手を尽くして慎重審議に徹するというお考えで今日まで委員会を運営していただいたことを私は多とするものでございます。拍手
　そこで、まず最初に、新自連御提出の修正案について御質問をいたします。
　修正案を拝見いたしますと、一番目が政党要件の緩和でございます。政党要件の緩和については、公聴会における公述人の皆さん、参考人の皆さん、さらには各党の審議の中で、参議院に提案した私どもの問題を含めて、ずいぶん実はたくさん論議が行われたわけでございまして、その点については私も方向としては全く同感なのでありますが、内容について少しお尋ねをしたいと思うのであります。
　私どもは、所属国会議員を原案は五人以上、社会党は三名以上としておりますのを、新自連では二名以上というふうになすっておられます。
　　　　〔委員長退席、塩崎委員長代理着席〕
その次に、直近の衆参選挙における有効投票の自民党案は四％、それから私どもは二％、新自由クラブは一％。それかも比例代表選出議員候補者及び選挙区選出議員候補者の数が自民党原案では十人以上、私どもは五人以上、新自由クラブ三人以上、こうなっておるのでありますが、これの根拠は一体どこにあるのか。こういうふうにお出しになった以上は何らかの理由があるわけでございましょうかち、それをちょっとお伺いいたしたいと思います。

○小杉委員　お答えをいたします。
　この委員会でも、また参議院でも非常に議論の集中したところがこの政党要件の緩和であることは、堀委員の指摘のとおりでございます。いまの全国区制度というのは無所属でもあるいは少数会派でも、だれでも立候補ができるというところにあるわけですが、今回政党選挙ということで一挙に政党要件を厳しくするということについてはいろいろ憲法論議もありましたし、いまの参議院の全国区のよさというものを損なうのではないかという議論もたくさんございました。私どもは別にバナナのたたき売りで社会党さんの案をさらに緩和したということではなくて、私どもはやはりいまの参議院の先例集を見ますと、一つの会派をつくるのに二人以上というふうな規定もありますし、二人現職の国会議員がいれば政党とみなしていいのではないかということが一つ。
　それから二番目の一％といいますのは、有効投票が約五千万票としますと、その一％は約五十万票ということでありまして、前回の参議院の全国区でも約五十万票を超えた次点者が六、七人おられたと思いますが、前回その程度の票をとった人には再挑戦の機会を与えてもいいのではないかというふうに考えましたこと。
　それから三番目に、三人以上の所属の比例代表選出候補者というのは、自民党提案の原案ですと十人ということになりますと供託金にしても四千万円をそろえなければいけないというようなことで、私どもは、共産党提案の修正案のように個人立候補も無制限に認めるということになりますと、やはり政党と個人が混在をして、そうなりますと集票能力に自信のある人はどんどん個人で立候補してしまう。そうすると、いまの金のかかり過ぎるという弊害を取り除くことができないというようなことで、三人程度に減らせれば、たとえば市川房枝さんが立候補しようという場合に自分の意思と同じ人をあと二人口説いて立候補するということになれば、事実上個人立候補でも可能になるという考えから、こういう政党要件にしたわけでございます。
　基本的な発想は、私どもは将来は政党がもっと成熟をして政党としての選挙ができるという状況になれば政党要件を厳しくしてもいいと思いますが、いま個人選挙に長年なれてきたものを一挙に政党選挙といって最初から厳しい要件を課するということは現実になじまないのではないか、個人選挙から政党選挙へ移行する一つの過渡的な措置としてできるだけ個人立候補が可能になるように近い、そういう形での修正案を考えたのがこの政党要件でございます。

○堀委員　その次に、選挙公報を「参議院比例代表選出議員の選挙について、選挙公報は、選挙ごとに二回発行するものとする」、こうございますね。参議院の選挙期間は二十三日でございますから、二十三日の選挙期間に、私は、選挙公報は多い方がいいと思うのですけれども、二回というのは物理的に少し無理ではないのか。御提案にそういう意味で反対ではないのですが、その確認その他は中央選管その他で御検討いただいたわけでしょうか、お答えいただきたいと思います。

○小杉委員　実は選挙運動につきましては、私も質問の際に当委員会で申し上げたように、従来は個人選挙で、たとえばポスター一人当たり十万枚、はがき一人当たり十二万枚、そのほか選挙事務所が一人につき十五カ所、あるいは宣伝カーが全国で三台ということで、選挙運動の総量としては、いままで百人程度の立候補者がありますとおのおの百倍ということですから大変なボリュームがあったわけです。ところが今度は個人選挙運動は一切禁止ということで、すべて政党だけの運動に限定をされますと、有権者の方もいままでの全国区の選挙に非常に親近感がなくなってしまうということから、できるだけマスコミを中心とした選挙運動の総量を拡大しようというのが私どもの考え方でありまして、したがってテレビとかラジオあるいは選挙公報にウエートを置いたわけです。御指摘のとおり選挙公報というのは他の媒体と違いまして配布とかその他非常に時間がかかるわけでして、私どももこの辺は非常に慎重に検討したのですが、現在届け出後の事務的な時間的な制約あるいは投票日直前のいろいろな制約を考えますと、現実には十七日間ぐらいしかその期間がないので、二回発行というのは物理的にかなり厳しいことはよくわかるのですが、冒頭申し上げたように選挙運動の総量が非常に制約されますので、実質十七日間ぐらいの選挙期間中その前半と後半に分けまして何とか二回発行に踏み切りたい、そういう考えから二回ということにしたわけでございます。

○堀委員　その次に、これは民社党も御提案になっておる考え方でありますけれども、記号式投票であります。私も原則的に記号式投票に賛成なんですけれども、何さま新しい制度をこれからやるときにどのくらい政党または政治団体が届け出になるのかちょっと予測ができないのですね。もう一つ、いまの皆さんの方の案を見ますと、政党要件が緩和されますとますますたくさん出てくる可能性がある。ちょっと予測しがたい条件で、何回かやっていく過程で大体見当がついてきますから、その時期には記号式投票を採用することが、集票も非常にスピードアップされますし、いろいろな正誤の問題、そういう問題が解決されますので、私は記号投票はきわめて合理的な投票方式だと思うのですが、ちょっと最初の選挙では無理ではないかというのが私の率直な気持ちでございます。そういう意味で、私はこの問題は、供託金の問題といまの政党要件と投票方式というのは相互に関連のある問題だ、こう見ておりまして、ちょっとそういう意味では新自連さん、一番政党要件を緩和されますから、不確定要因の一番多い条件になるところで記号式というのはいかがかと思うのですが、その点についてのお考えをお伺いいたします。

○小杉委員　確かに政党要件が緩和されますと少数政党でも立候補できるということで、立候補の名簿提出政党が非常にふえることは予想されるわけです。しかし、現行の候補者が百名おりまして、私ども現行の候補者から見れば相当減るわけですし、自民党、社会党というのは相当数が一緒に束ねられるわけですから、そんなにべらぼうにふえてしまって記号式投票が不可能だというふうには考えないわけです。
　特に記号式投票というものをなぜ今回提案をしたかといいますと、諸外国がすべてこれに従っているということ、そしていわゆる投票の集計が非常に容易であるということ、それから、最近のように新しい政党ができてまだ十分に有権者の間に浸透していないというような政党を考えますと、あるいはまた政党と政党との合併とか連合とか新党というようなことが従来以上に予想されると私は思うのです。いま政治においても非常に激動期でありますので、そういうことから考えますと、既成のなじみの深い政党だけが有利になる自書式というよりも、新しい政党あるいは連合とか新党というようなところにもできるだけ不利にならないような投票方式として提案をしたわけであります。
　それともう一つは、いままでわれわれの選挙というのは全部個人名になれてきておりますので、いわゆる選挙区選挙が個人の名前を記入して、そして名簿の比例代表選挙において政党名を書かせるというのですが、個人名を書いて次の投票もまた個人名で記入してしまうというおそれが非常に多いと思うのですね。そういう間違いを正す意味でも、この際比例代表選挙だけは記号式にしてみたらどうかという考えもございます。

○堀委員　その次に、繰り上げ補充の期間の短縮で、原案六年になっておりますのを三年に短縮されております。これは私どもの党の案にはないのでありますけれども、この間からの議論をずっと伺っておりますと、六年というのはいささかどうも長いなという感じが私もいたします。中間で選挙があるわけですから、そうすると、たとえば今度の選挙に比例代表で出られた方が六年、こうなるのですが、名簿に登載されて落ちられた方は恐らくまた次の選挙にも出るというふうになりますと、やはりどうも六年というのは非常に複雑な感じがするということで、この三年というのは私も検討に値する問題提起だな、こう感じておるわけであります。ですから、この部分はお尋ねをする必要はないのですが、その次に、参議院議員の定数の是正ということで比例代表選出議員を百人から八十人に減らす、こういう御提案がございますね。これは結局あとの地方区に回そうという御趣旨なんでしょうか、どうして百人あるのを八十人にするのかちょっとよくわかりませんので、この点をひとつお伺いいたします。

○小杉委員　私どもはかねてから議会改革ということを唱えてまいりまして、特にいま行政改革の必要性が叫ばれているときに国会議員がみずから率先垂範して姿勢を正すべきだということから、国会議員の定数削減を初めもろもろの国会議員の特権を是正すべきだという主張を繰り広げてまいりました。特に定数是正につきましては、たとえばいまの衆議院の定数五百十一名も、公職選挙法では四百七十一名ということが明記されております。ところが昭和三十九年と五十一年の二回の改正のときに、本来ならば人口の減ったところを減らしてふえたところをふやすという方法をとるべきですが、総定数をふやすことによってこの是正を図ってきた。そこで、いま四百七十一名が五百十一名になっているわけですが、この衆議院の定数は、本来法律に定めてある四百七十一名に戻すべきだということを考えたわけです。それで、衆議院が五百十一名の定数を四十名減らす、それに見合った形でいまの二百五十二名の参議院の定数も減らすべきだということから、二十名という線を出したわけですが、問題は、いわゆる選挙区選挙というのに手をつけることになりますと、これはやはり各県代表、地域代表的な性格もございますし、非常にまた格差が広がってしまうという弊害もありますので、参議院の全国区、今度の比例代表選挙の方にこの二十名を振り向けて減らそうということを考えたわけでございます。

○堀委員　ちょっとお言葉を返すようですけれども、行政改革というのは行政を改革するのでありまして、私ども国会というのは行政とは無関係だと私は思うのです、国権の最高機関でございましてね。ですから、行政改革があるから国会議員を減らそうというのはちょっと角度が違うのではないか、こういうふうに私は思います。
　それから、私は、国会議員の数というのは少ない方がいいとか多い方がいいとかという数の話ではなくて、中身の話だろうと思うのです。ですから、さっき国会議員の特権というお話がございました。確かに国民の目から見て特権的なものもあるだろうと思いますが、しかし特権があるにもかかわらず、よく議員が勉強をし、国政について責任を果たしておるということになりますれば、それはどうも特権として目に映らないのかもしれない。この前から私がよく申し上げておるように、衆議院は金帰火来などと言って、もっぱら自分の選挙運動に奔走をして、国政をややないがしろにしておるという現状、そういう状態でこういう待遇は特権ではないか。これは相対的な問題だろうと思うのですね。
　ですから、私は、何としても議員がしっかり勉強して国民の負託にこたえる、国権の最高機関でありますから、最高機関の議員たるにふさわしい努力をすべての議員がやってくだすったら、多少人数がふえても、国民はそれは十分了承するのではないだろうか。問題は、量の問題よりもはるかに質の問題で、その質の問題をどうするかというのが今度の選挙法の改正問題に連なっておる、こう私は考えます。これは私の意見でありますからあれでございますが、そういうことで、新自連のお出しになった修正案についての真意を伺ったわけでございます。ありがとうございました。

○小杉委員　特に答弁を求められておりませんが、いま堀委員の御指摘の量よりも質の問題だということについては、全面的に賛成でございます。私も少数精鋭主義ということで、アメリカの上院議員などは一人の議員に平均三十人以上のスタッフがついて、外交問題から経済問題からあらゆる分野にわたって情報収集をしたり、議員の立法活動の一つの参考になっている。それに比べると、まだ日本の国会は顧みると非常に不十分な点があるということで、われわれもやはり、立法府は立法府としての機能を十分に備えるという必要があるということは同感であります。
　ただし、アメリカの人口が二億四千万、日本の人口の倍あるにもかかわらず、上院議員が百名、下院議員が四百三十五名、合わせて五百三十五名で、日本よりも二百人以上も少ないということで、私は、できれば、数は減らして質を充実するために、議員としての、あるいは政党としての立法活動がもっともっと十二分に行えるような、そういう体質の改善を図るべきだというふうに考えて、今回の提案は、その一つの考えに基づいたものであるということを御理解いただきたいと思います。

○堀委員　ありがとうございました。拍手
　そこで、提案者の方にこれからお尋ねをいたすわけでありますけれども、まず最初に、これまでもいろいろ議論がございましたが、参議院の存在価値というものについて提案者の皆さんはどういうふうにお考えになっておるか。私も、参議院制度が生まれるまでの経緯をいろいろと調べてみまして、確かに戦後の時期における考え方はそれなりにわかっておりますが、今日の時点に立って、参議院の存在価値というものを提案者はどういうふうに御認識になっておるかを承りたいと思います。

○金丸参議院議員　たびたび申し上げたところでございますけれども、やはり参議院としては、チェックと申しましょうかということが一つ、衆議院で決まりましたことがそれで本当によろしいかどうか、いわば試し算すると申しましょうか、そういうような機能が一つあろうかと思います。
　もう一つは、参議院は任期もやはり長いわけでございます。衆議院と違いまして解散もございません。やはり私どもは、世界の情勢もこのようでございますし、国内の問題、またいろいろと多岐にわたっておりますいろいろな問題を、長期的な視野からじっくりと研究討議をして、そして、いい政策を練り上げるといいましょうか、また、そのようなものが実現できるような方向に努めるということが一つの役割りではなかろうか、このように考えております。

○堀委員　この件については、かつて河野さんが御意見をお出しになって、「選挙を終って」という文書も拝見をいたしました。その中で、こういうふうに言っておられるのであります。
　　そうした意見を総合しますと、参議院の政党化はやむを得ないとしても、参議院の現状は、極端にいえば、まるで衆議院のカーボン・コピーに過ぎないのではないか、……そういう耳の痛い批判に加えて、こんどの選挙を機会に、良識の府としての独自性を発揮できるようにしたい、という趣旨のように思われました。
　　要するに、参議院よ、しっかりしろ、ということですが、さらに例えば読売新聞の「都民意識調査」によりますと「参議院はその役割を果しているか」という設問に対して「果していない」という方の答えが五九％にのぼり、逆に「大いに果している」は僅かに一・九％、「少しは果している」が一九・九％と、きわめてきびしい有権者の見方が出ております。
　　参議院に議席を持つ一人として、ピシッとムチをあてられた思いがすると同時に、失われた、ないしは失われつつある参議院への信頼を取戻し、参議院本来の使命を果すために、この際、心を新たにして一層の努力と工夫を重ねなければならない、と思うわけです。その時期に河野議長、後に議長になられたわけでありますけれども、この問題を大変真剣に受けとめられておられる姿を私は拝見をしておるわけであります。
　そこで、実は、この問題というのは、この前参考人として出席をいただきましたわが党の議員から、選挙制度と参議院の機構改革、運営問題というのは車の両輪のようだと、こういうお話がございました。ところが同時に、あの参考人の方々のお話の中から、これまでの改革のいろいろな運営の会でありますか、それは取りやめたいというようなことになっておる。いろいろと改革意見が出されるけれども、どうも自民党の方の御反対で少しも進捗しない。河野さんがこの「選挙を終って」をお書きになったときは、自由民主党の議員で参議院に当選をなすったときにお書きになっているわけでありますから、私は、この参議院改革についての問題というのは、決して各党の党派の問題ではなくて、参議院全体の問題ではなかろうか。その参議院全体の問題であるはずのものが、党派的にそういうふうになる原因は一体どこなのか。この点をひとつ提案者にお伺いをいたしたいと思うのでございます。

○金丸参議院議員　参議院の改革の問題は、私はやはり基本的には党派的であってはならないと考えます。やはり各党派こぞって、参議院の機能が発揮できるような方向を御一緒に、模索と申しましょうか研究と申しましょうかをやりまして、できるだけ現実的な案をつくって、その実現に向かって協力をしてまいるべきではなかろうかと思います。
　今回の改革案は、拘束名簿式ということで、私どもは、従来よりもある意味では、出たい人よりも出したい人を各党がお選びになれる、その意味では参議院にふさわしい方をいままでよりもより得やすくなるという点で、選挙の面と参議院の機構改革、運営の面と、車の両輪のように両面から、参議院の改善を図っていかなければならないと考えるわけでございますが、私どもは、その一面の選挙制度の面から、従来よりも一歩改善できるのではなかろうか、こういうふうに考えて、御提案をいたしておる次第でございます。

○堀委員　選挙制度の方は、われわれも、細かい点は別として、基本的に賛成のあれでありますからいいのですが、主としてこれまで参議院の各会派から提起されておりますのは、一番目は会派の問題、二番目は党議拘束の緩和の問題、三番目は本会議での自由討議制の採用の問題、四番目は人事案件の参議院優先の問題、五番目は参議院から大臣、次官を出す問題、その他というふうに、大ぐくりをすればなるのではないか、こう思っておるのであります。
　そこで、後で申し上げますけれども、実は政党要件の問題との関連がありますが、小会派の問題というのは、私は今日の選挙制度では避けられない問題としてあると思います。
　私が調べました範囲では、参議院の先例集の中に「院内において議員が会派を結成するには、二人以上の議員をもつてすることを要する。議員が会派を結成したときは、その代表者から所属議員の氏名を記載した会派結成届を議長に提出する。」こういうふうになっておるのでありますから、さっき小杉さんがお答えになったように、参議院における会派の最小単位が二名ということが、新自連の修正案の骨子の一つに入っていると思うのであります。
　しかし、ちょっと過去の例をずっと調べさせていただきますと、二人というのは無所属クラブとしては二人というかっこうがあるようでありますが、会派としてはどうも三人以上というのが、ずっと資料を拝見しますと多いように見受けられるわけであります。私はやはり、二人の会派ということになりますと、意見が違いますと会派の意見はまとまらない。三人おれば恐らく、それは三人が三人ともばらばらということもあるかもしれませんが、一般的には二対一ということで会派としての意見がまとまる。ですから、そういう意味で私は、会派というのは、二名からと先例集にありますけれども、実態的にどうも三人というのが基本ではないか。ここが、私どもが最小単位を原則三名としておる基礎でございますけれども、これからは、そういう意味で、この小会派問題というのは制度が変わりますからちょっと変わってくる、こう思うのであります。
　党議拘束の緩和の問題というのは、私、ちょっとこの間参考人がおいでになったときに質問いたしました。提案者もお聞きいただいた方もあるかもわかりませんが、やはりこれからは、党員または推薦となっておりまして、私ども、党外の方を推薦するときに、りっぱな方をお願いしなければ意味がない。そういうりっぱな方をお願いしていったときに、ともかく党の方針には全部従っていただきますよなんということを言ったら、すべての方がお断り、あなた方の党員でおやりなさい、われわれのところにくる必要はないでしょうということになると私は思います。これは、自由民主党であろうと社会党であろうと、どの党でも、そういうわれわれが全国民から見てこの方をひとつ参議院にというような方にお願いにいく場合、これは党議拘束だと言って拘束できるような人を出しておるのでは、実は今度の選挙制度の意味は余りない。それは裏返せば、今度の制度改革で党議拘束というものが非常に緩やかになるということ、私は実は、比例代表を最初に考えましたときに、そういう参議院の機能に非常に適応した、一院、二院がおのおのの立場で物が判断できるような、いまは、さっきおっしゃったように、チェック機能とおっしゃいましても、政党本体がいまのように拘束力を強く持っておりますと、本当はチェック機能は働かないのですね。ときどき働きますけれども、それは必ずしも、そのチェック機能の働き方が、国民が見てなるほどということであるかどうかもまた、これはどうも問題がある。それは党議拘束が強過ぎるからじゃないだろうか。だからこの二番目の問題も、今度の制度の改正で実はかなり変わってくる、システムの改善によって、運営やあるいはその他が変わってくる要素になるのではないか、こんなふうに私は判断するのであります。
　それから自由討議、こんなのは大したあれじゃありませんし、人事案件もそうです。
　一番ひとつ問題になるのは五番目です。この間、私どもの佐藤委員が、総理に、参議院の一つの主体性を守るために、参議院からはひとつ閣僚や政務次官を出さないということにならないものかという質問をされました。総理は、それに対しては違ったお答えがあったのでありますが、提案者はこの問題についてはどういうふうにお考えになっておるか、ひとつお答えをいただきたいと思います。

○金丸参議院議員　大変大事な問題でございますが、これはやはり、今後の問題と現在の制度を前提にした場合と、両方あろうかと思います。
　私、やはり現在におきましては、参議院議員として出てこられたお方々の個人的な考えも基本にはあろうかと思いますし、どうも現状では、いやしくも選挙によって政治家として出てきたのだから、やはり自分の考えを実現したいというお気持ちの強い方も相当あるようでございます。だから、この前総理がお答えになりましたように、それが私は現実であろうと思います。
　今後の運営の問題といたしまして、ただいま党議拘束との関連でお話もございましたが、今後の問題は、また新しい制度で参議院が運営されます段階で、私はもう一遍考え直してみてもいいのではなかろうか。確かにそのような御意見があることも事実、私どもの党内にもまたそういう御意見をお持ちである方もあるように思いますけれども、これはなかなか一律に言い切れません。非常に微妙な問題であろうと思っております。

○堀委員　日本の政治が、国会が国権の最高機関だ、こうなっておりますけれども、どうも行政府優位みたいなかっこうになっております。ですから、いま提案者がお答えになりましたように、自分の考えを実行したい、実行するためにはどうも行政府の長にならないと実行できないというのは、私、いまの日本国憲法の考え方からすると大変おかしいのではないだろうか。それは結局、長い明治憲法以来の、法案を政府が提案するというシステムが定着しているものですから、それとの関連もあって、私はどうも行政府優位という考え方が非常に強いんじゃないか。私ども立法府におります者は、立法府におる者の誇りといいますか、要するに行政府の中に入らなければ政治家としては何か一人前になれていないんだ。閣僚目前の方もおいでになりますから、余りそういうことを強く申し上げるわけにいかぬかもしれませんが、特にわれわれ野党だからという意味でもなくて、やはり立法府にある者が、行政府を指導できるような力と影響力を持つことが大事なんであります。同時に、法律も、議員立法をもって行政府をリードしていくということがあっていいんじゃないか。
　ですから、これは、いま提案者がお話しになりましたように、現状の中では、過去からの長い連続の問題としては、おっしゃるようにいろいろな問題があると思います。私は、衆議院の自民党の方からお話を聞きますと、これはまずいんだというお話をなさる方が衆議院側にはかなり多いのです。しかし、それは裏返せば、参議院側にすれば、そんなことはおかしいぞ、両院対等だから参議院から出てもいいじゃないかというお話になるんだろうと思うのでありますけれども、私はやはり、参議院のレーゾンデートルといいますか、そういうものを確立するためには、行政府よりは上位にある院としてのそういう権威というものを、私も期待しておりますし、恐らく国民もそういうふうに期待しておるんじゃないだろうか、こういう感じがいたします。これは、新しい制度になってから、また参議院の皆さんで御検討いただく課題だろうと思いますけれども、さっきちょっと触れました参議院改革の中では、特に私は重要な問題のような感じがいたしておりますので、意見を一つ申し上げておくわけでございます。
　　　　〔塩崎委員長代理退席、委員長着席〕
　いまの改革問題は以上で終わりまして、今度は少数立候補の問題でございますけれども、自民党案は現職国会議員五名、さっき申し上げましたように、実在する会派として最低単位で三人というのを私どもの党は提起をしておるわけであります。ここはぜひひとつ、これまでの公聴会、参考人の御意見、あるいは質疑の中でも、政党のいまの構成単位の問題というのは非常に重要な問題になっておりますから、御検討を十分いただかなければならないのでありますが、これは三人か五人かということであります。
　その次の、直近の選挙の四％の問題は、これは理論的には少し問題があるのではないかという感じがしているのであります。
　自治省に伺いますが、パーセントでここを規制しておるのは、下院の選挙法にはあっていいと思うのです。西ドイツの比例代表総選挙区法案も五％条項で規制をしております。大体政権を担当するのは下院における政党の数によって行われるというのが、今日の世界の国のおおむね現状でありますから、そうすると、下院で少数党がたくさん出るということは政権の安定にまずいということで、ワイマール憲法以来の教訓に学んで、西ドイツでも五％条項ができてきた。しかし、これはいやしくも上院の問題でありますから、上院の比例代表の問題については、上院は政党といいますか会派がたくさんできても、それは別に参議院の機能を損なうことはないので、政権を構成するのはあくまで衆議院が主体になっておるということから見ますと、パーセンテージ条項というのは、果たして参議院のこの全国区比例代表制に必要かどうかという気が私はしておるわけであります。
　自治省にちょっとお尋ねをいたしますけれども、比例代表をとっておる先進国の中の上院というのは、たしかベルギーとイタリーでありますか、二つくらいしかないと思うのでありますが、そこはそういうようなパーセント条項による政党の規制があるのかないのか、お答えをいただきたいと思います。

○大林政府委員　外国の選挙制度の中で、下院につきましては、堀委員のお尋ねのとおり、相当数チェック条項を設けておりますけれども、上院についてはしかとしたチェック条項を設けられておるのを見受けておりません。

○堀委員　提案者のお答えを聞いておりますと、少なくとも政党らしい政党を単位にしたいんだというお答えでございますね。ですからそのことは、このチェック条項というのは要するにそういう意味で、それより下はだめですよ、四％以上あることが政党の必要条件だ、こういう御認識でこれが設けられておるんだと思うのでございますが、いかがでございましょうか。

○金丸参議院議員　そのとおりでございます。

○堀委員　私どもは実はこれを二％にしております。二％にしておりますのは、私は逆の意味の必要条件として考えておるわけであります。要するに自民党案は四％以上なければだめだということ、そのほかに五名、十名、こういう三つの要件がございますね。ところが、三名、五名というのをわが党が出しておりますが、この三名、五名が出せないところもある、しかし二％をとった経験がある、だから、その二形にひっかかれば三名、五名でなくてもいい。ですから、自民党の考えというのは制限的規定、私どものはある意味で救済規定といいますか、そういう意味で、二％に下げれば、場合によってはいま新自運がおっしゃった一％の方がさらにいいかもわかりませんが、一％というのは、実は前回の参議院選挙では六千万票でございますので、一％は六十万になりますから、さっきの新自連の御説明よりはちょっと違うのでありますが、ちょっとぎりぎりに過ぎる、二％くらいがいいんじゃないかというのが私どもの考えであります。
　そこで、言ってみましたら、瓶の中にお酒が半分ある、これをどう認識するか。もう半分しかないと認識する場合と、いや、まだ半分あると認識する場合と、同じ現象に対して認識が二つあるわけです。私が最初にお答えいただいたのは、どうも自民党の方は四％以上でなければ排除する、私どもは二％あれば参加できる、こういうように、瓶の中の酒の量は同じでも認識が違うんですね。これはいかがでございましょうか。

○松浦参議院議員　お答え申し上げます。
　わが党で案をつくりました段階でも、五名の国会議員は持っていないけれども、直近の選挙で四％とった場合もあり得るだろうということで、全く社会党案と同じように、どちらかの条件を満たせばいいということで、緩める、救済するという気持ちで書いたつもりでございます。ただ、数字が四％というのは社会党案とは大分食い違っておる、そこに問題はあるかと思いますけれども、考え方は全く同じであるというふうに御理解を賜りたいと思います。

○堀委員　ちょっと、さっきの金丸さんの御答弁は制限条項というふうに伺ったわけです。制限条項ですとおっしゃったので、そこで私の考えを申し上げたわけです。私どものは、それはある意味で制限条項ですけれども、排除じゃなくて救済だという考えであったということを申し上げただけでございます。
　時間が参りましたから、自後は午後の質問にさせていただきます。拍手

○久野委員長　午後一時より再開することとし、休憩いたします。
　　　　午前十一時五十九分休憩
　　　　　————◇—————
　　　　午後一時五分開議

○久野委員長　休憩前に引き続き会議を開きます。
　先刻来、公明党・国民会議、日本共産党の委員に出席を要請いたしておりますが、いまだ出席がありません。もう一度、事務局をして出席を要請いたしますので、お待ちください。——再三にわたり出席を要請いたしましたが、いまだ出席がありません。やむを得ず議事を進めます。
　質疑を続行いたします。堀昌雄君。

○堀委員　午前中の質問に引き続いて、提案者にお尋ねをいたします。
　新自連の小杉提案者との間にも論議をさしていただいたところでありますけれども、私どもも、この新しい制度への移行過程というのは、できるだけ現実を尊重して、その間、これまでの選挙制度と隔絶するような制度にすることは必ずしも現実の問題として適当でない、こういうふうに実は考えておるわけであります。
　そうしますと、さっきも私ちょっと触れましたけれども、過去における会派の状態を調べさせていただきますと、最小単位はおおむね三名というのが過去の参議院における実例でもございますから、そういう意味では、私はさっきもお話を申し上げましたが、三名というのが一つのスタンダードとして必要だろう。その次は、私どもが二％といたしましたのは、いま三名という規定を片方に置き、さらには五名の立候補者というのを置いた上で、さらに救済措置として考えましたのは、もし衆議院または参議院の選挙で二％とるだけの党派であるならば、これは前回の総選挙、参議院選挙、まあ同時選挙でありますから総選挙もそうでありますが、いずれも六千万の投票が行われておりますから、その二％ということは師二十万であります。現状でいいますと、おおむねそれは二名程度の参議院全国区の方が当選するに足る基準、こうなってまいりますので、そうしますと、現実三名でなくても、要するに二名でも実は会派として、政党または政治団体として対応できる名簿提出の範囲に入るではないか。ですから、考え方としては二名、三名、五名ということで、現状の参議院の実情を考えた場合にはどうしてもここまでは条件を緩めないと、今日まで連続してきた制度がここで断絶をしたかっこうで新たな制度になるということは、政治制度の根幹をなす、そして同時に、参議院から当委員会においても行われてまいりました立候補制限に関する問題、私どもは無所属の方を締め出す気持ちは毛頭ありませんけれども、最初から申し上げておりますように、私は一貫して選挙制度審議会あるいは当委員会において、個人本位の選挙から政党本位の選挙へということを私の考えの基礎に置いておりますので、そういたしますと、政党本位の選挙の中でなおかつ無所属の人も立候補できる道を開く限度というものを、私どもはいま申し上げておるような線に置いておる、こういうわけでございます。
　ですから、そういう意味で、私は、今度の改正の中の最も重要な部分であります政党単位の緩和の問題というのは、今後引き続き検討をしなければならない重要な課題である、こう考えて、今回のこの改正案の中でのいろいろな、私どもの方では、この問題のほかに供託金、運動方法あるいは比例制の議席配分の方法等、いろいろ問題提起をいたしておりますけれども、これはもう最優先の課題ではないか、こう考えておるわけでございます。
　これについてひとつ提案者のお考えを承りたいと思います。

○松浦参議院議員　御提案申し上げましたわが党の案は、政党らしい政党というものをどうつかまえるかということで、特に私ども提案者といたしましては、現行法規との関連も考えなければいけないだろうということで、一応政党らしい政党のメルクマールとして政治資金規正法の五人、確認団体の十人、こういうものをつかまえました。その上にもう一つ、午前中にお答え申し上げましたように、どちらかの要件に該当すればいいということでもうちょっと幅広く拾ってやれないかということで、大体国会議員五人というものは得票数に直したら四％程度じゃなかろうか、裏表でございますから。そういうことで実は御提案申し上げたわけでございまして、社会党で御提案いただいておる案も、全く一つの現実に基づいた見識だと私は思っております。
　繰り返して申し上げておりますように、この問題は、私ども提案者がイエスとかノーとか言える問題ではございませんので、各党においてひとつ慎重に御検討いただきまして、適切な結論が得られますならばそういう方法で御修正をいただく、こういうことも当然あり得ることだと考えておりますし、提案者として何ら不服を申し上げる筋合いのものではない、こう考えております。

○堀委員　いま提案者の方でも前向きな御答弁をいただきました。実は今国会ではなかなか時間の制約もありますから、直ちに修正ということは困難かと考えておりますけれども、できるだけ速やかにこれらの問題を含めて新しい対応をする、やはり制度改革の際に十分細心の注意を払って、それによって疎外される方を、もしあるとしても最小限度にとどめなければならないというのが私どもの考えでございますので、その点は十分御配慮の上、今後の検討にゆだねたい、かように考える次第でございます。
　その次に、さっき小杉委員との論議の中で触れさせていただいたのでありますが、補充繰り上げの期間の問題でございます。
　この法案は六年というふうに大変長い期間を限っておいでになるわけでありますが、しかし、考えてみますと、この参議院通常選挙というのは半数改選、三年ごとに行われる制度でございます。これが六年に一回の選挙でございましたら、私は当然六年で相当かと思うのでありますけれども、真ん中で一遍通常選挙が行われることでもありますし、ちょっとさっき小杉提案者との間で御論議を申し上げましたように、要するに名簿の方が一回限りで全部なくなって、次は全部新しいということになるのならば、またそれなりに私は六年ということに意味があろうかと思いますが、この名簿の方がまた次回にも名簿に登載されることは何ら差し支えない制度になっておるということになりますと、この六年というのがどういう根拠というか理由によって六年になったのかということを、ひとつ提案者の方から御説明をいただきたいと思うのであります。