憲法調査会統治機構のあり方に関する調査小委員会

平成十五年六月五日（木曜日）
　　　　午前九時二分開議
　出席小委員
　　　小委員長　杉浦　正健君
　　　　　　伊藤　公介君　　　　佐藤　　勉君
　　　　　　谷川　和穗君　　　　額賀福志郎君
　　　　　　葉梨　信行君　　　　福井　　照君
　　　　　　島　　　聡君　　　　中川　正春君
　　　　　　古川　元久君　　　　斉藤　鉄夫君
　　　　　　武山百合子君　　　　山口　富男君
　　　　　　金子　哲夫君　　　　井上　喜一君
　　　　…………………………………
　　　憲法調査会会長　　　　　　中山　太郎君
　　　憲法調査会会長代理　　　　仙谷　由人君
　　　参考人
　　　（神戸学院大学法学部法律
　　　学科助教授）　　　　　　　窪田　好男君
　　　参考人
　　　（新潟大学助教授）　　　　桜内　文城君
　　　衆議院憲法調査会事務局長　内田　正文君
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五月二十九日
　小委員伴野豊君同日委員辞任につき、その補欠として中川正春君が会長の指名で小委員に選任された。
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本日の会議に付した案件
　統治機構のあり方に関する件（財政）

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○杉浦小委員長　これより会議を開きます。
　統治機構のあり方に関する件、特に財政について調査を進めます。
　本日は、参考人として、新進気鋭のお二人の学者、神戸学院大学法学部法律学科助教授窪田好男君及び新潟大学助教授桜内文城君に御出席をいただいております。
　この際、両参考人に一言ごあいさつを申し上げます。
　本日は、御多用中にもかかわらず御出席を賜りまして、まことにありがとうございます。参考人のそれぞれのお立場から忌憚のない御意見をお述べいただき、調査の参考にさせていただきたいと存じます。
　本日の議事の順序について申し上げます。
　まず、窪田参考人、桜内参考人の順序で、財政について、特に会計検査制度と国会との関係を中心に、両院制の問題を含め、御意見を三十分以内でお述べいただき、その後、小委員からの質疑にお答え願いたいと存じます。
　なお、発言する際はその都度小委員長の許可を得ることとなっております。また、参考人は小委員に対し質疑することはできないことになっておりますので、あらかじめ御承知おき願いたいと存じます。
　御発言は着席のままでお願いいたします。
　それでは、窪田参考人からお願いいたします。

○窪田参考人　おはようございます。
　神戸学院大学法学部法律学科助教授の窪田好男でございます。
　本日は、この衆議院憲法調査会で自説を開陳する機会をちょうだいいたしまして光栄でございます。公共政策学という学問を学ぶ一研究者という立場から、本日は、国会の政策評価機能について申し述べたいと思います。どうぞよろしくお願い申し上げます。
　では、レジュメに従って陳述を進めてまいりたいと思います。
　まず、政策評価というものをどのようにとらえるのかということを申し述べたいと思います。
　一般に、政策評価とは、政策の有効性、費用対効果、弊害の有無、大きさなどをはかるものであり、決定、実施された政策の効果等を測定し、次の段階の政策形成にフィードバックさせようというものであるというように理解されているように思います。しかしながら、厳密に申し上げますと、政策評価には、今申し上げました意味合いの政策評価に加えて、政策の目的あるいは政府の方針、または政策それ自体を、自由や平等、民主主義、福祉、経済的効率性といった広く社会に受け入れられたような価値あるいは政治の目的というものに照らして評価するというタイプもあるように思います。一応、このような二つの政策評価、二つの類型と申しますか、レベルの政策評価があるということを確認したいと思います。
　なぜ、今現在、この政策評価というものが注目されるのか、その背景を三点挙げておきたいと思うわけでございます。
　その第一は、アカウンタビリティーというものが今重視されているということであろうかと思います。
　我が国ではしばしば説明責任というように訳され、用いられ、定着しつつあるように思います。しかしながら、説明責任と申しますと、あたかも、ある行為をなぜ行ったか、あるいはある結果についてなぜそのようなことになったのかということをとにかく説明すればいいというニュアンスが強く出るように思われ、結果を出すという、本来アカウンタビリティーというものが求めている内容を必ずしも的確にあらわしていないようにも思います。というような意味で、我々研究者の間では、説明責任という言葉よりもアカウンタビリティーという片仮名文字を用いておるわけでございます。
　いずれにせよ、そのアカウンタビリティーというものが、政策評価が注目される第一の背景であろうかと思います。
　そして、第二点につきましては、昨今、政策に対する需要は、質的にも量的にも増大しつつあります。また、時代の大きな変化のときというようなことがしばしば言われるわけでございますが、そうした中におきましては、効果であるとか費用あるいは弊害について不確実なままで政策を決定、実施せざるを得ない場合が多くあろうかと思います。
　例えば、今現在、少子化対策基本法というものが審議されていると理解しておりますが、少子化対策としてどのような政策をやることが本当に効果的なのか、必ずしもわからないままこの政策を設計し、決定、実施せざるを得ないのではないかと思います。そうした場合、政策評価というものを行って、現に行われた政策の効果、費用、弊害なんというようなものを測定、分析することが重要になってくるのではないかと思うわけであります。これが背景の第二点でございます。
　そして第三点、これは経済学の方で出てきたモデルであろうかと思いますが、プリンシパル・エージェント・モデルというものから政策評価の必要性というものが論じられる場合がございます。
　このモデルは何かと申しますと、主権者たる国民と国会、そして国会と内閣、内閣と官僚という関係をプリンシパル、これは無理やり日本語に直しますと本人ということになるわけですが、それとエージェント、これは代理人でございます、この関係として描くモデルでございます。本人が代理人を有効に統制、制御し、代理人が本人の負託にこたえるように統御する、そのような方法論として政策評価が注目されているわけでございます。行政監視ということと直接的につながるのではないかと思う部分でございます。
　では、政策評価がそのようなものであるとして、国会に政策評価が必要であるかというところに問題を進めてまいりたいと思うわけでございます。
　近年、政策評価につきましては、三重県を初めとする地方公共団体と省庁において行政の自己統制の手段として導入され、注目を集めておるわけでございます。また、それ以前から、会計検査院の方で行われる政策評価というものもあるわけでございます。
　会計検査院の検査の観点は、従来型あるいは基礎的なものといたしまして、正確性であるとか合規性というものがあるわけでございます。正確性というのは予算執行状況を決算が正確に表示しているかということでございますし、合規性というのは会計経理が予算や法律等に従って適正に処理されているかということを問う基準でございます。
　それに加えまして、近年、いわゆる三Ｅと呼ばれる検査の観点が導入されつつございます。それは、経済性、効率性あるいは有効性と呼ばれる観点でございます。経済性、効率性というのは、事務事業が経済的、効率的に行われているか、そして有効性というのは、事業が所期の目的を達成しているか、また効果を上げているかという観点であると会計検査院自身は説明しております。
　そのように、従来の正確性、合規性から、いわゆる三Ｅ基準というものに検査の観点を拡大することにより、会計検査院が政策評価機能を担う、そのような期待があるように思います。
　また、平成九年の国会法等の改正により、国会による会計検査・報告要請制度が創設されました。そこで、行政監視あるいは政策評価というものは、会計検査による三Ｅ検査及び行政機関が行う政策の評価に関する法律に基づく省庁の自己評価で事足りるのではないか、そのような理解も成立し得るように思います。
　しかしながら、私といたしましては、会計検査院による行政監視、政策評価には一定の限界があろうというように感じるわけでございます。それを三点ほどに分けて申し上げたいのです。
　まず第一点といたしまして、会計検査が政策や事業の有効性について、つまり国会の決定、政府の実施による政策、事業の有効性、効果があるかということについて評価するということは、国会や内閣の責任に属する政策決定権に介入しているのではないかという疑問が抱かれ得るのだという指摘が西尾教授から行われております。あるいは、これに類する自己認識が会計検査院自身にも、あるいは検査院の一部にはあるように思います。
　加えまして、アメリカの会計検査院であるゼネラル・アカウンティング・オフィス、いわゆるＧＡＯというものが政策評価を行っていることを根拠とし、我が国の会計検査院による政策評価、つまり三Ｅ検査を推進しようという議論がございます。しかしながら、ＧＡＯは連邦議会の附属機関であります。それに対しまして、我が国の会計検査院は独立機関でございます。議会附属機関と独立機関では政治的な影響力に大きな違いが出るというように考えられ、その違いは、それぞれが評価をし、その出した結果、勧告というものが以後の政策形成に活用される可能性を大いに左右すると考えるわけでございます。端的に言って、議会と関係を持たない独立機関たる会計検査院は国会や内閣に比べ民主的正統性の点で劣り、その評価結果が活用される可能性も劣るわけでございます。
　よって、会計検査院による政策評価、三Ｅ検査とともに、議会もまた、みずからのアカウンタビリティーを果たすため、あるいはプリンシパルたる議会がエージェントたる内閣と省庁を有効に制御、コントロールするため、また議会、内閣、省庁の間にある政策にかかわる情報ギャップというものを埋めていくために政策評価を議会自身が行う必要があるのではないかと思うわけです。このことは、特に野党や、あるいは与野党を問わず小規模な政党、あるいは議員連盟の活動等において必要なのではなかろうかと考えておる次第でございます。
　では、ここから、かつて民主党によって提出された行政監視院設置法案を念頭に置きつつ議論を進めたいと思うわけでございます。
　行政監視院設置法案について簡単に振り返りますと、それは第百三十九回臨時国会に提出されたものでございました。その内容といたしましては、国会の附属機関として行政監視院というものを設置する。第二点といたしまして、行政監視院の権限を、国の行政機関の業務に対する監視等及び法律の制定または改廃等に関する意見具申というのを行う、そして、それらのために資料の提出の要求等を権限として持たせるというものでございました。これは国政レベルでも初めて、しかも、国会に政策評価機能を持つ機関の設置を提案するものとして非常に意義深いものであるとして注目したわけでございます。
　しかしながら、この行政監視院設置法案については、その提案を行った民主党に政策評価についてある種の誤解というようなものがあったと指摘せざるを得ないように思うわけでございます。
　それはどのような内容のことかと申しますと、端的に申し上げまして、政策評価を内閣や省庁の責任追及のツールとしてとらえたこと、それがあえて誤解と申し上げることでございます。さらに申し上げるならば、行政監視院設置法案におきましては、小規模な議員集団、ちなみに衆議院で二十名、参議院で十名の要求に応じて議会附属機関が、ある意味、独立的な行動主体として評価を行い、法律の制定や改廃について意見具申をするという内容でございましたが、あたかも議会の附属機関が裁判官や検察官のように法律の制定、改廃について判決と申しますか意見具申を行うということは、ある意味、議院内閣制のもとでは非現実的と言わざるを得ないのではないかというように考えたわけでございます。
　そのような政策評価が成立する、ある意味、国会議員でもない者が裁判官の判決がごとき政策評価を行う、あるいは責任追及を目的とする政策評価を行う、そういったことを可能とする条件は、以下の三点を満たさねば無理であろうと思うわけでございます。
　それは、まず第一点といたしまして、政策の効果、費用、弊害を正確にかつタイムリーに測定できなければなりません。また、ある政策の実施とその結果として発生した社会の変化、この二つの間の因果関係を正確に特定せねばなりません。さらに、一般的に政府の政策の目的というのは、あいまいに設定されるかあるいは複数の目的が設定される場合が多いように思います。有効性の評価と申しますのは政策の目的がどの程度達成されたかということを評価するわけでございますから、政策の目的があいまいであったり複数であったりするならば、正確な評価というのはなかなか行いがたいわけでございます。
　このような三つの理由から、だれが政策評価を行うにせよ、それが裁判官の判決のような形で評価を行い、国会であるとか内閣をその結果に従わせるといったことは困難であり、かつ責任追及が効果を上げるということもなかなか難しいのではないかと考えておるわけでございます。
　そういった点から、民主党が提案したこの行政監視院法案というものが仮に成立したとしても、ややうまくいかなかったのではないかと考えておる次第でございます。
　そして、その行政監視院設置法案は結果的に廃案という形になったわけでございますが、一方、行政監視院設置法案について自由民主党の方はどのような理解をしたのか。そして、その考えについて、私はかつて論文で、あえて強い言葉で無理解というようなことを書かせていただいたわけでございますが、その内容はいかなるものであるのかということをここで説明申し上げたいと思うわけでございます。
　一般に、行政監視院設置法案については、自民党議員の立場というのはおおむね反対であったというように、調査の結果、私は結論を下してございます。
　その反対の底流には次のような考え方があったとされております。すなわち、与党は官僚組織からデータの提供を受けることができます。であるがゆえに、議会に政策評価機関を設置する必要はない、このような考えであります。しかし、あえて自民党の無理解と断じましたように、これは早計な判断ではないかと思うわけでございます。
　政策形成あるいは政策の設計の各局面におきましては、関係各省庁から、それぞれの省庁の観点でいろいろなデータや所見が出ることと思います。しかし、それをもって直ちに政策実施の教訓よりくる絶対の真理と判断してしまうことは早まった考えではないでしょうか。なるほどそれらは、特定の省庁が特定の施策や事業に際し特定の判断をしたという限りにおいては真理であろうと思います。しかしながら、同じ政策について他の省庁は別の見方をするかもしません。現場からのデータというものは極めて貴重なものであるでしょう。しかしながら、同時に、他の反駁を許さない迫力というものを持つわけでございます。
　ですが、公共政策の策定におきまして、恐らく絶対の真理というものなど存在しないでありましょう。それだけに、一国の公共政策の立案と決定に責を担う国会は、省庁から提供されたデータを国会みずからによる政策評価によって得たデータと照合しつつ、一特定分野ということではなく、国政全体のかじ取りという国会独自の観点から総合・分析することが必要であると考えます。
　また、与党のみが官僚組織からのデータ提供を享受することは、確かに野党に対して短期的には優位をもたらすでしょう。しかしながら、中長期的に見れば、国会における審議の質を低下させ、野党の政権担当能力を奪い、ひいては国民の政治不信、議会不要論にもつながりかねず、与党にとってもこれは好ましいことではないと思います。
　また、平成九年の国会法等の改正における、国会において行政監視の役割を担うのは国民から国政を負託された国会議員で構成される各議院や委員会であり、したがって、行政監視機能の強化は、本来各議院や委員会の活動の活性化を通じて図るべきであるという考え方が、民主党との政策協議の中で行政監視院設置法案に反対する大きな理由になっていたというように理解いたします。
　こうした考え方について引き続き見てまいりたいと思いますが、差し当たり、一つのまとめといたしまして、政策評価を専門とする議会附属機関が不要であると判断したこと、これを指して、自由民主党が政策評価に無理解であったというように私は断じたいと思うわけでございます。
　では、その行政監視院設置法案が廃案となった後に、いわばそのかわりのような形で成立した国会法等の改正による改革、その内容について見てまいりたいと思います。
　その内容と申しますのは、第一に、衆議院決算行政監視委員会の設置であり、第二に、行政監視に資する制度の整備・創設、これは報告・記録の提出要求制度の整備、会計検査・報告要請制度の創設、会計検査の観点の明記、衆議院における予備的調査制度の創設及び衆議院事務局内に調査局を設置ということでございます。
　このうち、会計検査院にかかわることについては既に申し述べましたので、専ら衆議院決算行政監視委員会について申し上げたいと思います。
　この衆議院決算行政監視委員会のこれまでの活動について、同志社大学法学部の梅津實教授による観察というものを手がかりに、その活動の結果、議会附属機関が必要なのではないかという私の持論を申し述べたいわけでございます。
　梅津教授によりますと、決算行政監視委員会の活動というものは、決算の審議という任務の関係上、即応性に欠けるというような評価をまず下しておられるわけでございます。この点については、詳細は、参考資料としてお配りした論文の方をごらんいただければと思います。
　他の点について詳しく申し述べたいと思います。
　そして、第二点といたしまして、決算行政監視委員会でとられた対決的な審議スタイルにやや問題があるのではないかという指摘が重要かと思います。決算行政監視委員会には、本来調査委員会的な機能も付与されているはずである。にもかかわらず、委員会所属の議員が地道な調査の必要性を自覚していたかは判然とせず、むしろ議員たちが検察官のように、いかに政府の行為や政策が間違っていたかを告発し、責任を問われた政府は被疑者のようにただひたすらに自己の正当性について弁明するという審議スタイルが見られる。決算行政監視委員会で何らかの結論を導き出し、一定の手続を経てそれを国会の意思にし、それで行政側に特定の行為や事業を見直させたり是正させたりするという発想がない。いわば責任追及の場として決算行政監視委員会が使われているということで、国会みずからが決定した政策を制御するという発想にやや欠けているということが問題であるという指摘でございます。
　さらに、梅津教授は生き残った官僚というような指摘もなさっておりますが、これも省略いたします。
　さらに、アジェンダセッティング能力の貧弱さという指摘をなさっているわけで、これも引用させていただきますと、決算行政監視委員会の審議は専らマスコミ報道の二番せんじに甘んじており、マスコミの後を追ったものでしかないのではないかという疑問を抱かせているのである、議員みずからが考えた問題を、調査や外部からの証言などを参考にしながら地道に分析するという姿勢を持たなければ、委員会の審議は緊張感を失い、ひいては行政監視の効果も上がらなくなるに違いないと。
　最後に、意外と国民の間に衆議院決算行政監視委員会というものが知られていないのではないかという指摘があるわけですが、これも省略いたします。
　以上のような決算行政監視委員会の活動を通じまして、国会議員による評価、委員会による評価という発想自体は決して間違いではございません、むしろ正しい方向であろうと私も理解しておるわけでございますが、そこで行われる評価というものが、専ら政策それ自体、あるいは政策の目的についての特定の価値観を背景とした評価という、評価の第二の類型として私が最初に申し上げた形ということになっておるように思うわけでございます。そして、決算行政監視委員会の委員自身がその問題とすべき政策を発見し調査するといった活動が不十分であるという指摘なわけでございまして、こうした部分において委員の活動を補佐する、そうした国会附属機関が必要なのではないだろうかと結論できるわけでございます。
　加えまして、政策評価論という研究の観点から、もう少し政策評価を専門とする議会附属機関の必要性を補足したいと思います。
　政策評価において、政策の目的の評価はともかくとし、政策の効果、費用、弊害の評価、この場合は効果、費用、弊害の測定と分析ということになろうかと思いますが、これには専門機関の補佐が必要であるというのが、一般的な政策評価論の研究者の理解でございます。
　と申しますのは、政策評価を行う技術、それは政策の効果、費用、弊害を測定し分析するための技術であるわけですが、これは高度な専門性を要する技術であるからであります。よって、それらを専門とする議会附属機関というものをつくらないことには、決算行政監視委員会における評価の質というものは向上しないのではないかと結論できるわけでございます。
　しかしながら、政策評価において国を先導した地方公共団体では、政策、この場合は事務事業ということになりますが、事務事業の実施を担当する担当職員自身が自己評価として評価を行っているではないか、であるとするならば、なぜ国会に評価を専門とする議会附属機関が必要なのかという指摘があり得ようかと思います。そうした指摘に対しましては、残念なことに、地方公共団体の評価におきましても、先導自治体においては六年、七年といった評価の経験の蓄積があるわけですが、そういった地方公共団体におきましても、政策、施策、事業の効果、費用、弊害について、その測定と分析が正確に行われているという例は、まことに残念なことではありますが、まれであると言わざるを得ないからであります。
　そのような理由から、国会における政策評価が必要であるとするならば、その国会議員あるいは委員会による評価を補佐する政策評価を専門とした議会附属機関が必要であろうと思うわけでございます。
　そうした場合の議会附属機関でございますが、民主党の行政監視院法案が手本としたアメリカの会計検査院、ＧＡＯが初期に行った評価のスタイル、あたかも裁判官のように、政府が行った政策を評価する、そうしたスタイルの評価ではなく、議員や委員会が行う評価に必要な調査をサポート、支援する、そうしたタイプの議会附属機関が必要となってくるのではないでしょうか。
　あえてアメリカ連邦議会の附属機関の名前を挙げるとするならば、初期のＧＡＯというよりも、ＣＢＯと略称される議会予算局、コングレショナル・バジェット・オフィスの方が、むしろ我が国の国会の政策評価を専門とする附属機関のモデルとしてより適切ではないかというように考えておるわけでございます。
　では最後に、最近、衆議院、参議院両院の役割分担、機能分化という観点から、憲法改正によって参議院を決算審査、すなわち政策評価のための院にしてはどうかという主張が見られるわけでございまして、この主張についてコメントを申し上げたいと思うわけでございます。
　まず、二院制のメリットといたしまして、法案審議の慎重性の確保及び衆議院、参議院、二つが性格の異なる議会として成立する、参議院が申し上げれば良識の府として成立するということが期待されている、そういうメリットが一般論として指摘されております。
　しかしながら、余り時間もございませんが、参議院につきまして、近年、参議院機能不全論と申すべき議論と、そこから発展して参議院不要論、参議院改革論という議論があるわけでございます。
　手短に申し上げますと、参議院機能不全論とは、近年は参議院議員の多くも政党に属しており、衆議院、参議院、両院で異なる採決がなされることも少ない、そこで、参議院は衆議院のカーボンコピーである、あるいは参議院はミニ衆議院になってしまっているというような意見も聞かれるわけでございます。
　このように、参議院が機能不全に陥っているという認識から、これを廃止し、衆議院のみの一院制を目指すべきだという主張も見られます。また、我が国が二院制をとるのは、イギリスのように議会制の長い歴史を持っている国の多元的議会構造の伝統を見習って、明治憲法体制下で貴族院と衆議院の二院制をとったことに由来するというように理解できます。それゆえ、日本国憲法第十四条で「華族その他の貴族の制度は、これを認めない。」と定めておるわけで、参議院の根拠づけというものは研究上も実は苦しいものがあるわけです。そこで、極端な論者の中では、イギリスにおいて貴族院反対論というものが強いのを見習い、我が国でも参議院廃止論というものを唱える、そのような人もいるわけでございます。
　参議院を不要とまで言わないにせよ、何らかの改革が必要とする主張は多く聞くことができます。そうした参議院改革論の一つとして、憲法改正によって参議院を政策評価のための院にしてはどうかという主張があるわけです。確かに、私としても傾聴に値する主張であるというように思います。
　しかしながら、考慮すべきは、参議院改革論というものも画一ではないということであります。ほかにも、さらなる選挙制度改革を行うことにより、慎重な決定、性格の異なる議会という二院制のメリットを追求すべきという主張も有力であります。また、一九八〇年代に参議院で与野党逆転現象が生じ、参議院の機能が見直されたという事実もございます。
　さらに、外国の例を見ますと、連邦制をとっている国家は二院制をとる場合が多いわけでございます。州という連邦構成単位を代表させる必要があるからであります。翻って我が国でも、地方分権改革の一環といたしまして、道州制の導入が論議されているのが現状でございます。そうした状況において、参議院不要論や参議院改革論については慎重な議論が求められるのではないかと私自身は考えております。
　そして、仮に参議院を決算審査あるいは政策評価のための院にするという方向で改革を行うとするならば、以下のようなことを申し上げたいと思うわけでございます。
　行政監視院設置法案及びそれ以後の国会改革、すなわち決算行政監視委員会の活動実績が示すように、議員による政策評価を中立的、専門的な立場から補佐する国会の附属機関をつくらない限り、十分に機能しないと考えられるわけでございます。参議院をそのように改革する場合についても言えるわけでございます。
　なお、衆議院の調査局につきまして、勉強不足ながら私は十分な情報を持ち合わせておりませんので、調査局の現状がその附属機関とどのようにつながってくるのかということについては、本日は判断を差し控えさせていただきました。
　以上で私の陳述を終わらせていただきます。ありがとうございました。拍手

○杉浦小委員長　どうもありがとうございました。
　次に、桜内参考人、お願いいたします。

○桜内参考人　おはようございます。
　新潟大学助教授の桜内でございます。
　本日は、この憲法調査会におきまして発言をいたします機会をいただきまして、光栄に存じます。どうぞよろしくお願いいたします。
　お手元に、「国家の意思決定と財政システムのあり方について」と書きましたペーパーを御用意しております。こちらに沿いまして議論を進めさせていただきたいというふうに思っております。
　まず、一枚めくっていただきまして、次のページに目次を書いております。これがきょう私から申し上げる内容の全体であります。
　私は、公会計という分野を専門としておる関係から、むしろ、日本国憲法第七章「財政」の章の全般に関しまして、財政民主主義あるいは財政立憲主義と言われるもののその大もとの点について、公会計の観点から申し述べたいというふうに思っております。
　目次のうち、上の方が、憲法を考える視点あるいは公会計とは何かという、ある種総論部分がございまして、そこから、政府と国民との関係の基本構造あるいは国民の位置づけ、財政立憲主義、それから民主制の二つのモデル、こういった点について、ややテクニカルな部分もございますけれども、なるべく問題の大もとをつかむような意見表明を行いたいと思っております。それから、パブリックガバナンスですとか、そのパブリックガバナンスというものは一体何かということと、それを生かした財政システムの設計というのはどうあるべきなのか、それから、本日の一つの大きなテーマであります二院制の問題ですとかあるいは会計検査制度との関連について最後触れていきたいというふうに思っております。
　では、次のページから意見を述べさせていただきます。
　まず、財政というもののシステムあるいは憲法上の制度を考える上におきまして、そもそも、憲法を考える視点あるいは統治システムというのを我々はどこまで我々の国の歴史や伝統に縛られあるいは縛られないのか、あるいは、この憲法調査会、私は今回参ります前に中間報告等いろいろ読ませていただきましたけれども、他国の制度を大変多く調べていらっしゃいます。これは比較憲法というような分野あるいはそのアプローチになるわけでして、これも非常に大事なことなんですけれども、きょうはもう一つの観点をお示ししたいというふうに思っております。
　箱の中に、左から、制度派的アプローチ、比較憲法的アプローチ、歴史学派的アプローチというふうに書いております。
　ちなみに、今ほど言いました比較憲法的アプローチというのが、他国の憲法上の制度等をいろいろ調べて、それを参考にしつつ、我が国に取り入れられる部分あるいは取り入れられない部分というのを見ていこうというようなアプローチであります。右側の歴史的アプローチと申しますものは、我が国固有の伝統ですとかあるいはこれまでの経緯等々を考慮いたしまして、それによって憲法がある種規定されてくる部分があるのではないかというふうな考え方であります。
　本日、私が意見として申し上げたいのは、この左側の制度派的アプローチというものでございます。これは、むしろ会計学あるいは経営学の観点から、国家の制度等につきましてどういうふうな意思決定が行われる仕組みがそもそもあるのか、その制度について、ある種ミクロ経済学的な手法を用いたりですとか、先ほどの参考人の御報告にもありましたようなプリンシパル・エージェントというふうな分析手法を用いて考えていくやり方であります。そういう意味で、基本的には制度派的アプローチに依拠して、きょうは御報告したいと思っております。
　次のページ、おめくりください。公会計とは何かということであります。
　まず、公会計の意義ですけれども、利益の獲得を目的とせず、または利益の多寡が成果の評価基準とはならない公共部門における経済主体の全般を対象とする会計技術、手法を指します。
　会計というのは、アカウンティングを訳した言葉ですけれども、これは責任の体系というふうに言うことができようかと思います。先ほどアカウンタビリティーという言葉が出てまいりましたけれども、これも責任というものに密接に関連した言葉であります。また、会計というのはもちろん勘定というのを使うわけですけれども、これをアカウントと言います。これは責任の範囲を画する単位であります。勘定が違えば責任の所在等々も違ってくるというふうなことであります。
　それがなぜ憲法上の統治機構と関係してくるのかということなんですけれども、そもそもの公会計という言葉の由来から申し上げますと、明治十四年に会計法というものが規定されております。また、旧憲法の第六章に「会計」という章がございまして、そこが今現在の日本国憲法におきます第七章「財政」に対応する章であります。ちなみに、マッカーサー草案の第七章「会計」と書いてありますけれども、マッカーサー草案の段階では、まだ「会計」というふうな言葉が使われておりました。
　なぜ「財政」という章が憲法上必要とされるのかということでございますけれども、そもそも「財政」という章が世界の憲法の中で出てきたはしりとされますのが、一八三一年のベルギー憲法であります。その前にもちろん幾つか憲法はあるんですけれども、ちなみに、アメリカの憲法の場合は、大統領、議会それから司法という三権の分立の中で、そのそれぞれの中で財政に関する部分が条文として取り上げられておりまして、財政というふうに全部一くくりにして一つの章にはまだまとまっていなかったというような状態にあります。
　公会計制度は、そういった意味で、国家の意思決定を財務面から規律するガバナンス構造の設計そのものに関連するというふうに言えるかと思います。ここで言うガバナンスと申しますのは、意思決定を行うものをどういうふうに規律していくのか、その制度上の仕組みを指します。それと、政府の受託者責任を明らかにする制度的なインフラとして機能すべきものだというふうに考えられております。
　ちなみに、受託者責任ということですけれども、次のページで説明したいと思います。
　ここに、政府と国民との関係の基本構造ということを図にして示しております。登場人物と申しますか、大事なポイントは三人、三者というかおります。受託者それから委託者、受益者、この三つであります。これを国の場合に当てはめて申し上げますと、まず受託者というのが政府に相当します。それから、国民というのが委託者ないし受益者というふうな位置づけになるわけですけれども、税金というものの位置づけをどう考えるのかというのが公会計上の一つの大きな論点にもなっておるんですけれども、ここでは、信託という考え方を前面に出して御報告したいと思っております。
　税金というものを国民が払う場合、それは政府に対する信託であって、予算というものを国会が議決することによって、政府自体に対して受託者責任を設定していくというふうに考えていくわけであります。政府は、その受託者責任の遂行といたしまして、その運用、処分に関する意思決定、あるいは政策形成、あるいは公共財等の財・サービスの供給等を行っていくわけですけれども、これ自体が受託者責任の遂行というふうに言えるわけであります。
　そして、それで話が終わるわけではありませんで、公的説明責任とここには書いておりますけれども、アカウンタビリティーというものが生じてまいります。これは会計上は会計責任というふうに訳される場合もあるんですけれども、受託者責任が設定されて、それを遂行した受託者の責任をどういうふうに解除するのかというふうな概念であります。アカウンタビリティーをもって、公的説明責任を果たして報告を国民に対して、これは委託者ないし受益者ですけれども、それに対して行った上で、了承を得れば、受託者責任が解除されるというふうな関係にあるわけです。ですので、アカウンタビリティーとは、財産管理者の受託者責任の存在を前提といたしまして、その受託者責任の成立から解除に至るプロセスを会計的に説明することを意味します。
　次のページをおめくりください。
　今申し上げました基本構造にかんがみまして、国民の位置づけというのがある程度決まってまいります。これは、信託説と呼ばれるものですけれども、そもそもこの信託というのは何だろうということですけれども、基本的には、英米法におきます信託概念に基づいております。
　ここに、コモンローあるいは普通法というふうなものが書いてありますけれども、ちょっとこの辺、細かいですが若干説明いたしますと、普通法の世界というのは、いわば法律の要件、効果が比較的はっきりしておる領域でありまして、もちろんイギリス法ですので判例法等もあるんですけれども、我々の通常の概念でいいますと、民法とか刑法とか、法律の要件と効果が比較的はっきりと明確なものを示しているとお考えいただければ結構だと思います。そのコモンローの世界では妥当な結論を得られない場面で、救済法として機能するエクイティー、これは衡平法というふうに訳されますけれども、その主要領域として信託というものが発達してまいりました。
　一つ例を挙げますと、戦争に行く人が、もちろんその家族等あるわけですけれども、自分が死んだときのために財産を未亡人等のためにとっておくということのために、知人等に財産を信託の形で譲渡するわけです。通常のコモンローの世界であれば、当然、所有権というのが移転してしまいますので、受託者がその財産を使い込んでしまったですとかという場合に戦争の未亡人等が救済されないというふうな、衡平に反するような結果がコモンローの世界では生じてしまいます。これを何とか助けてあげようということで、受益者としての戦争未亡人の権利を強化するというふうな法律構成をとります。それが、次の段に書いてありますけれども、受益者は、単なる債権者としてではなく、エクイティー上の物権、無体財産権のようなものですけれども、これを有する者としてより強い保護を受けるというふうな法律関係が設定されます。
　これが、社会契約の形をとりまして国家の統治構造について応用されましたのが、ここにあります、イギリスの名誉革命におきますロックの所説が始まりであります。その影響を強く受けましたのがアメリカの独立宣言でありまして、さらには、実は我が日本国憲法にもそれが相当程度色濃く反映されております。
　こちらに条文を挙げておりますが、前文の第一段、「そもそも国政は、国民の厳粛な信託によるものであつて、」ここで言う「信託」は、今申し上げました英米法の信託に非常に近い概念になっております。
　また、憲法十一条後段ですけれども、「この憲法が国民に保障する基本的人権は、侵すことのできない永久の権利として、現在及び将来の国民に与へられる。」ここが非常に重要なポイントでして、実を申しますと、上の方にちょろっと書いておりますけれども、実は、受益者の設定というのは、まだ生まれていない者も指名することができるというふうに法律上解釈されておりまして、ちなみに、憲法上、基本的人権というのは、もちろん法律上の権利、法的権利ですので権利の主体というのが必要なんですけれども、そうしますと、将来の国民というのが基本的人権の主体となり得るのかというのが通常のコモンロー上の世界では問題となってきてしまうんですけれども、今申し上げました信託の考え方で、受益者が将来世代も含む、まだ生まれていない者も含むというふうな考え方からしますと、この憲法十一条の「現在及び将来の国民」というものが受益者であるというふうに、国民の範囲を比較的拡大して考えることができるという利点もございます。
　そういった意味で、国民は委託者として政府に対して、政府というのが受託者ですけれども、納税を行うと同時に、現役世代のみならず将来世代をも含めて政府の財政活動の受益者として位置づけられます。憲法上の統治機構と申しますものは、これは四十一条以下でありますけれども、受益者たる国民の利益、そのうち権利化されたものが人権というふうにされるものですけれども、これを守るために国家のガバナンス構造を規定するものというふうに言えようかと思います。
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　ここから、我が国の憲法上の財政の章におきまして一番の根本とされております、財政立憲主義あるいは財政民主主義とも言われますけれども、憲法八十三条、これについて御説明いたします。
　これも図にしておりますけれども、ポイントを最初に申し上げますと、二重のガバナンス構造が存在しているということであります。
　一つ目のガバナンス構造、これが左上の方にあります、国会と内閣との関係におきますガバナンスの構造であります。こちらにおきましては、強化されたガバナンスの範囲というふうに書いておりますけれども、要は、今の憲法におきまして八十三条、財政処理権限の国会中心原則というのがございますけれども、これは、予算の編成ですとかあるいはその他もろもろの財政処理に関しましては国会が最終的な決定権限を持つというふうな規定であります。どのような予算ももちろん国会が議決することは可能ですし、また、公債の発行ですとか、あるいは年金の制度の設計ですとか、国会がすべて決めることができるというふうな原則が八十三条であります。
　これは、後ほど若干説明いたしますが、明治憲法下においては、予算編成権というのは内閣、行政権の方にございました。これを、日本国憲法に変わりますときに、民主主義の一つの大きな柱といたしまして、この財政立憲主義ないしは財政民主主義というものが規定されたわけであります。
　そういう意味で、内閣を国会が縛る、内閣の意思決定、もちろん内閣には今現在も、予算を作成し、国会に提出するという権限が憲法上定められておるわけですけれども、しかしながら最終的な権限は国会がすべて持つということで、法規範としての拘束力を持って予算というものが国会で議決されてくるというふうな意味で、この内閣に対します国会の規律をつける力、拘束力というのは非常に強いというふうに言うことができます。そういう意味で、強化されたガバナンスの範囲ということが言えるかと思います。
　話がこれで終われば簡単なんですけれども、実はガバナンス構造はもう一つございます。それは、国民と政府との間のガバナンス構造であります。
　今ここで申し上げました政府というのは、内閣と国会、両方を含む概念であります。ちなみに、日本国憲法の中におきまして政府という言葉が使われるのはただ一カ所、前文の中にあるだけでありまして、これは、行政、内閣、立法、この三権すべてを指す概念であります。ここでは、内閣と国会、先ほど言いましたように、強化されたガバナンスの範囲双方を含みまして政府というふうに申し上げますけれども、それと国民との関係というのがもう一つのガバナンス構造として必要になってくるわけであります。
　もちろん、国民というのはいろいろな立場があります。左下にありますように、政府の財・サービスのアウトプットを予算を通じて配分してもらって享受する顧客としての国民の立場というのは当然ありまして、他方で、右側にありますように、委託者としての国民というのは税を納める側の国民でもあります。また、先ほど申し上げました、将来世代を含めまして、受益者としての国民という概念もあるわけであります。
　ところが、こちらの国民と政府とのガバナンスの構造が弱い場合には、なかなか国民が政府の意思決定を縛ることができないというような状況がどんどん出てまいります。そうした場合に、若干絵もかいておりますけれども、タックスイーターというふうな言われ方をしますけれども、政府の意思決定を、なるべく自分の利益にかなうようにその影響力を及ぼしていこうとする行動が当然見られるわけでありまして、そうしますと、予算編成の配分というものがどんどんゆがめられてくるというような現状が実際あるわけでございます。
　ここで問題としますのは、二つ目のガバナンス構造、国民と政府とのガバナンスの構造をどういうふうにとらえるのか、あるいはとらえた上でどういうふうに設計していくのかということを申し上げたいと思います。
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　ここに民主制の二つのモデルというふうに書いております。政府と国民との間のガバナンスの強弱ということを述べたいと思います。
　今申し上げましたのは、先ほどの図でいいますと二つ目のガバナンスの構造を指しております。内閣、国会あわせたところの政府と国民との間のガバナンス構造ということであります。
　直接参加モデル、強いガバナンスのモデルであります。実を言いますと、今現在はどちらかというとこちらに依拠した財政運営等が行われているかと思います。国民全員が直接意思決定に参加する形態、これは直接民主制ですけれども、あるいは国民全員が国民を代表する国会を通じて直接意思決定に参加するものとみなされる場合、これがこのモデルに相当いたします。
　このモデルに合致します場合、どうなるかといいますと、受益者、委託者としての国民は、意思決定者たる国会と、これは受託者ですけれども、完全に一体化しているとみなされるため、国会と国民との間でのガバナンスのメカニズムは不問とされる。
　これはどういうことかと申しますと、一〇〇％株を持っています個人企業のオーナーが、その会社が上げた利益等を、交際費で遊んだりどういうふうに使ったりしようとも、それは自分のお金だから自分の勝手だということで意思決定を縛るものは何もないわけですけれども、それと同じでして、まさに国民と国会が完全に一体化しているというふうにみなせるのであれば、どういうふうに予算を編成しようがそれは国会の勝手であるというふうな言い方ができるわけであります。
　ちなみに、ここで言う国民の範囲はやや狭くございまして、現実に意思決定に参加する意思と能力を兼ね備えた人々、これが有権者でありますけれども、現役世代の有権者に限定されます。
　ところで、実際にはどうもそういう強いガバナンスというのは働いていないんじゃないか、意思決定する人と意思決定に参加できない人というのはどうも分かれているんじゃないかという現実の認識が当然あるわけでして、それが下の間接参加モデル、弱いガバナンスとして認められるモデルであります。
　これは何かと申しますと、意思決定者と意思決定者以外の者に分かれてしまう場合、その後者の方、これは業績不振の意思決定者を解任する権限を留保するという形で、ガバナンスのメカニズムを通じて間接的には意思決定に参加するというふうなことが言えるわけであります。
　この場合、国民と政府の関係がどうなるかと申しますと、予算あるいは財政運営と申しますものは、実は時間軸上の資源配分という言い方がされるんですけれども、これは、先ほど申し上げました、将来への波及効果の大きい、例えば公共事業によってインフラ資産を形成するですとかあるいは公債を発行するですとかあるいは公的年金債務に関しまして年金制度を設計していく、こういうふうな将来への波及効果の非常に大きいお金のやりとり、資産、負債を持って将来と現在との間で資源をやりとりするという意味で、時間軸上の資源配分というのがあるわけです。
　そうしますと、予算編成を行う受託者としての政府というのは、もちろん現役世代のみから成る内閣と国会でありますけれども、これと、実は受益者としての国民というのは先ほども申し上げましたように現役世代のみならず将来世代も含めておりますので、意思決定者と受益者たる国民というのがどうしても分かれてきてしまうわけです。その利害は必ずしも一致するわけではないということであります。
　この場合、公会計制度というものを確立して、意思決定者たる政府の受託者責任の明確化というものを通じまして、政府と国民との間のガバナンスを強化する必要があるというのが一つの結論であります。最終的には、業績不振と評価された政府、こちらが恐らく政策評価とかそういった領域になろうかと思うんですけれども、その場合は、国民によってそういった政府は解任されてしまう、これは選挙に負けるですとか内閣がかわるというふうなことになろうかと思います。
　まとめて申し上げますと、内閣と国会との間のガバナンスは、財政立憲主義によって非常に強化されております。しかしながら、今申し上げました直接参加モデルであると仮定するのであれば、政府と国民との間のガバナンスは不問とされるのでありますが、他方で、実際にはガバナンスが弱く、間接参加モデルしか成立していないのではないかという場合であれば、政府と国民との間のガバナンスを強化する必要があるというふうなのが理論的な一つの考え方であります。
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　こちらは旧憲法下の財政システムとの比較を若干書いております。
　これも同じく図にしておりますけれども、ポイントは、実は二重のガバナンス構造のような小難しいことはありませんで、旧憲法下におきましては、非常にシンプルな一つのガバナンス構造で済んでいたということであります。ですので、予算編成を行う権限はもちろん内閣に当時あったわけですけれども、内閣は主権者たる天皇に対してもちろん責任を負って、それが一つのガバナンス構造を形成していたというふうなことが言えるわけです。シンプルで、これはこれでいいんですけれども、一番大きな問題点は何かと申しますと、実は国民というのがどこにも登場してこない構造にあった。それが、戦後の日本国憲法におきましていろいろな改革がなされた点であります。
　枠の中に細かい論点も幾つか書いておりますけれども、きょうは財政制度の大もとについて申し上げたいと思いますので、こちらは割愛いたします。
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　きょう何度もガバナンスという言葉を述べておりますけれども、特にこのパブリックガバナンスというものについて、内容を説明したいと思います。
　このパブリックガバナンスの意義でありますけれども、先ほどから出ています財政立憲主義との関係で、二重のガバナンス構造があると申し上げましたが、二つ挙げた二番目の方、国政上の意思決定者たる政府、これは内閣、国会両方を含む概念と思っていただければいいんですけれども、これは受託者です、これに対する国民、受益者ないし委託者ですけれども、国民による規律づけを意味します。政府の財政運営上の責任の明確化を通じまして、外部からの監視ですとか内部マネジメントにおける自己規律の向上を促す組織の構造とメカニズムを指します。
　そこで、予算とは何かと申し上げますと、財産管理者たる政府による財産の運用ないし処分の形態をあらかじめ定めたものであって、それによって政府の受託者責任を設定するものであります。
　ちなみに、内閣の受託者責任というのは、もちろん、予算を作成し国会に提出する権限がありますのでそういう責任があるわけですけれども、これは決算の会計検査報告を伴う国会の承認によって解除されるんですけれども、実は話はここで終わりません。
　先ほど言いましたように、政府と国民との関係の、ガバナンスの関係でいいますと、業績不振と評価されます内閣は、国民によって解任されるあるいは更迭されるという意味で政権がかわっていくということが、ガバナンスの理論からは言えるかと思います。
　ちなみに、先ほどイギリスの名誉革命のジョン・ロックのお話をいたしましたけれども、ジョン・ロックが抵抗権というのを言っております。実は、今言った内閣を更迭するというのは、この抵抗権の考え方を今の憲法上の言い方でいえばこうなるというのを申し上げた次第です。
　財政活動の現代的変容というのがございます。
　実は、昔の財政というのは、非常にのんびりしたものと言うとちょっと問題ですけれども、ある会計期間に調達した税財源をその期間内に全部使い切るというのであれば、現役世代の代表機関である国会がすべてを決めればそれで済んでいたわけです。自分たちが出し合ったお金を自分たちがどういうふうに使うように決めようがそれは勝手であると、これは当然の理屈であるんですけれども。
　ところが、財政活動の範囲が非常に広がってまいりますと、資産や負債という将来に対する波及効果を持つ、そういったストックのコントロールが、政府の財政活動の大きな部分を占めるようになってまいります。そうしますと、先ほど言いました時間軸上の資源配分、将来と現在との間での資源をどういうふうに配分していくのか、将来世代にどれだけの負担をお願いするのか、あるいは自分たちがどれだけ持つのかといった意味で、将来世代の利益をどう守るのかという問題が生じてまいります。
　制度上、財政運営上の意思決定者というのは、もちろん我々有権者なり、有権者からの選挙によって選ばれます国会議員、それから国会で、議院内閣制によって組織されます内閣、これはすべて現役世代から成っております。それと、先ほど申し上げました将来世代を含む受益者たる国民の利益というのは、必ずしも一致するわけではありません。その場合に、常に現役世代の意思決定を優先するような仕組みをとりますと、実は、財政立憲主義というのは現役世代の意思決定を完全に優先させるという原則でもあるんですけれども、これを形式的に守るだけでは、将来世代の利益を保護することはできないということであります。
　次のページ、おめくりください。
　今申し上げたように、財政立憲主義というのは憲法上の大原則でありますけれども、その形式的な適用だけでは、将来世代を含む受益者たる国民の利益を守ることはできない。したがいまして、国民の側、特に受益者たる国民、将来世代も含む国民からの、政府の意思決定をどうコントロールするのか、規律づけるのかという意味でのガバナンスの強化が必要となってくるわけであります。
　具体的には、財務諸表の体系と開示制度を定める公会計基準等の整備によります公会計制度自体の整備というのももちろん必要であります。また、財政活動を評価するための財務指標というものを開発いたしまして、それによって予算編成上の意思決定が適切であったか否かを検証可能としていくような、そういう行政評価との連携によります財政規律の確保ですとか、次はややテクニカルでありますけれども、予算を、一般経常経費等から成る経常収支勘定と、それからインフラ資産の形成ですとか公的年金制度の設計自体にかかわるような、そういう中長期的な影響の大きいもの、これを資本的収支勘定というところに区分した上で、特に中長期的な影響の大きい部分、勘定については複数年度の財政計画を作成するなど、こういった二つの予算をつくる。複会計制度というふうな言い方をしますが、これは現行の財政法四条にもその考え方が若干あらわれてはいるんですけれども、これをやや精緻化するですとか、よく言われます複数年度予算というものをそういった分野に適用させていくということも考えられます。
　財政運営上の意思決定者、これは現役世代ですけれども、その受託者責任を明らかにすることを通じてパブリックガバナンスというものを強化いたしまして、将来世代を含む受益者たる国民の利益を保護するということは、一見、民主主義というものの関係で微妙なところがありますけれども、これは実質的に財政立憲主義を補完することだというふうに言えようかと思います。
　最後のページに参ります。
　二院制とそれから会計検査制度というのが本日の一つの主題でありますので、その関係で一つ申し上げます。
　パブリックガバナンスを補強するもう一つのアプローチというふうにとらえられるかと思います。要は、将来世代の代弁者としての役割を果たす機関というものをどうつくるのか、あるいはそういった将来世代の利益を反映することのできる財政システムの設計ということであります。
　参議院ですけれども、やはり特定の選挙区を持っていますと、どうしても現役世代の利害関係に左右されてしまいますので、そういった選挙区を持たない憲法上の独立機関、旧憲法下におきましては貴族院ないし枢密院というのがあったわけですけれども、そういったものを想定いたしますと、そういう意思決定というのもある種必要ではないかなというふうに思っております。
　また、先ほど言いました予算を二つの勘定に分ける複会計制度を採用する場合、特に中長期的な影響の大きい資本的収支勘定における予算におきましては、参議院の予算編成上の権限をむしろ強化するということも考えられるかと思います。単に決算審査の権限を強化するだけでは、ガバナンスの観点からいえば、ちょっと力不足だというふうに思っております。
　それから、最後に、会計検査院の位置づけということですけれども、よく議院内閣制かあるいは大統領制かという行政権のあり方の違いによってその所属が変わってくるというような議論がされる場合が多いんですけれども、私は、むしろこれは予算の法的性格の違い、要は、予算編成権の所在が実質的にどこにあるのかということに左右されるのではないかと考えております。
　なぜならば、会計検査院が、単に決算の合規性だけではなくて、これは法規準拠性とも言われますが、適正性の観点から、いわゆる三Ｅ監査、経済性、効率性及び有効性といった政策上の判断の是非をも問うような監査を行うのであれば、予算編成権の所在しているところに附属させないと、そういう判断はそもそもできないということが言えようかと思います。
　ですので、予算が行政の一環であるとされた旧憲法下におきましては、当然、予算編成権が行政権にありましたものですから、行政権の中の独立した機関とされていたわけでありますし、これは非常に合理性のあった制度設計であります。
　他方で、財政立憲主義のもと、現行憲法下においては、先ほど言いましたように、国会が最終的に予算をすべて決定する権限がある、持つということであれば、会計検査院は国会に属する組織、機関として位置づけることも非常に合理性のあることであるというふうに考えられます。
　要は、公会計の役割というのは、将来世代の声なき声というものをなるべく数字であらわしていこうとするものであります。それによりまして政府の意思決定を国民が直接コントロールしていく、自分の利益を害さないようにしていくというふうな考え方であります。
　若干時間が過ぎました。以上で終わります。拍手

○杉浦小委員長　ありがとうございました。
　以上で参考人の御意見の開陳は終わりました。
　　　　—————————————

○杉浦小委員長　これより参考人に対する質疑を行います。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。葉梨信行君。

○葉梨小委員　自由民主党の葉梨信行でございます。
　きょうは、窪田参考人、桜内参考人、大変ありがとうございました。大変精緻な、整ったお話を伺いまして、感銘した次第でございます。
　窪田参考人からは、行政監視制度の提案が民主党から行われて、それが実を結ばなかった、その経緯並びに評価についてのお話がございまして、民主党並びに私ども自由民主党についていろいろ御意見を伺いました。
　その内容を伺っておりまして、国会のあり方というか、与党とか野党というより衆参両院を通じまして、国会の議論のあり方、国会の今の文化と言ってはおかしいんですが、そういうものが指摘されたような気がいたしまして、よほど審議の仕方、心構え等々を改めなきゃいかぬなという思いがいたしました。
　桜内参考人からは、公会計についての大変行き届いた御説明また御批判を伺いまして、一々ごもっともであろうと思います。
　特に私が感銘しましたのは、将来世代を含んだ財政運営をし、また決算をしなきゃいかぬ、こういうお話でございまして、特に今政府は、国、地方を通じまして大変借り入れが多い時代に、これをどういうふうに持っていくかということで我々議員は皆心を痛めておりますが、まさにそのことについてこういう視点からのお話を伺ったことは大変大事なことであったと思う次第でございます。
　桜内参考人からは、第十ページ、十一ページあたりがおっしゃることの結論であろうと思いますが、公会計制度の整備をしなきゃいかぬ、あるいは財政規律の確保と行政評価との連携、このことを御指摘いただきました。これは、窪田参考人のお話に通ずるものであろうと思うわけでございます。
　そして、きょう、お話を伺いましたことについて御質問をするというよりは、いいお話を伺ったという感想を申し上げたわけでございますが、両先生を通じまして、会計検査院のあり方をどうするかという御指摘がございました。
　会計検査院が今適切な使命を果たしておられることは事実でございますが、それだけでは十分でないであろう、また、今、財政民主主義の公会計を確立するという意味では、今のままよりは何か国会との関係を密にした方がいいのではないかという御意見も伺ったわけでございまして、そこら辺については、お話を我々議員がまた議員同士で議論をし、制度の改革というものにつなげていく必要があろうと思います。
　そこで、今の両先生のお話を踏まえまして、私ども、衆議院と参議院のあり方、機能の分担ということは、かねてこの憲法調査会でも議論の的になっているわけでございますが、一つは、参議院の機能と同時に、選挙制度をどうしたらいいのか。機能の分担ということは、どういう過程で選ばれれば理想とする活動をしていただくことができるか、こういうことにもなってくるわけでございますが、両参考人から、その点につきまして、きょうのテーマからはやや応用問題でございますけれども、参議院の選挙制度をどうしたら、今お話のあったような状況に持っていくためには最適であるかという御意見を伺いたいと思います。
　　　　〔小委員長退席、谷川小委員長代理着席〕

○窪田参考人　実は、私の発言の中では参議院の選挙制度改革という一つの案があると言うにとどめ、その内容に踏み込むことを巧妙に避けたわけでございますが、私なりには、さほどその分野についての研究の蓄積がございませんので、そのようなものとしてお聞きいただければと思います。
　一つには任期の延長、あるいは、桜内参考人の方で陳述なさったような、選挙区を設けないというような形が一つはあり得ようかと思います。しかしながら、私の陳述で申し上げましたように、両院の機能分化をするという際には、地方分権の行方というものが非常に大きな影響を持っておると思いますので、現段階では、その程度のことしか申し上げられないということになります。

○谷川小委員長代理　桜内参考人、お願いします。

○桜内参考人　参議院の選挙制度ということでございますけれども、まずは選挙区を持たないということを考える必要があろうかと思います。
　ただし、全国区というのは、もちろん、以前、制度としてあったわけですけれども、なかなかうまくいかなかった点があったということで恐らく今の制度に変わってきておるんだと思うのですけれども、そのあり方等々については残念ながら私もよく理解しているわけではございません。
　ただ、選挙する以上、もちろん政党というのは絡んでくるわけでありますけれども、できれば、そういった政党の意見に左右されることのない、かつ、選挙区として一つの地域の利害に左右されることのない、そういった選挙制度というのが必要ではないかというふうに考えております、なかなか難しいんですけれども。
　一つ、イギリスの例を申し上げますと、閣僚経験者、特に総理経験者等の経験を持たれたような方には参議院に入っていただくですとか、そういった意味での別の選挙のあり方もあり得るんじゃないかなというふうには考えております。
　以上です。

○葉梨小委員　衆議院と参議院の機能の分担という意味、それから、会計検査院を組織がえし、あるいは行政評価の組織を国会に置くというときに、会計検査院を参議院の附属機関として置くということがどうかということを、実は素人なりに考えておりましたが、そうしますと、衆議院で予算の審議をして参議院は決算を行うということで、お金の使い道をはっきり、予算についても決算についても国会でしっかり行うという役割分担があったらいいのかなと思っておりました。
　桜内参考人は、この十二ページの第二項に、参議院の予算編成上の権限を強化することも考えられる、こういうことを言っておられますね。予算について役割分担というか、今のように衆議院で予算案について議論をする、参議院でも予算案について議論をする、こういうことをおっしゃっているわけでしょう。そうすると、決算というか、いわゆる会計検査院をどこへ置くかという問題もまた別になってくるかと思いますが、そこら辺につきまして、両参考人からお話を伺わせていただきたいと思います。

○桜内参考人　まず申し上げますと、予算と決算との関係でありますけれども、公共部門の場合、予算の持つ意味合いというのは非常に大きゅうございます。これは皆さん御承知のところではあるのですけれども、理論上の受託者責任の設定ということが予算を通じて行われますものですから、決算というものは、結局のところ、予算に従ってお金をどう使ったのか。どう使ったのかというのは、単に正確に予算に従って使ったのかという合規性の判断というのが一番大きなものになってまいるわけでございまして、そういう意味では、せっかく国会の附属機関なりで、あるいは国会が議論していただくのであれば、むしろ政策上の是非を問うような議論をなされるのが本来的な姿であろう。
　それから申しますと、決算だけに絞って議論するというのは、国政に対する影響力という意味で、やや欠けるところがあるのではないかなというふうに考えておりますので、決算のみならず予算も議論するという仕組みは必要であろうというふうに考えております。
　さらにもう一つ申し上げますと、予算と申しましても、先ほど、二つに分ける複会計予算という制度を若干申し上げましたけれども、これは予算の性質上、ことし入ってきたお金をことしそのまま使ってしまうというふうな、ある種、毎年毎年の、そんなに考慮を要さない部分と、それから、将来世代に対する影響の非常に大きい部分、どこにインフラ資産を形成するですとか、あるいは年金制度の設計ですとか、そういった長期にわたる影響を持つ予算の部類がございます。これを、勘定科目を別にいたしまして、その意思決定の仕組みとして、例えば将来に対して影響の大きい部分については参議院により大きな権限を持たせるですとか、そういった議決の方法等も考えられるのではないかなというのが趣旨でございます。

○窪田参考人　私の方からも、大筋におきましては桜内参考人と同じような意見になろうかと思います。
　まず第一点といたしまして、参議院を決算専門の院にするという場合、私の陳述の中で、同志社大学の梅津實教授の説を紹介しました中で、即応性に欠けるという部分について、決算の限界というものを指摘なさっておるわけです。すなわち、衆議院を予算審議を専らとする院とし、参議院を決算を専らとする院とした場合、第一点、参議院における決算の審議が、必ずしも衆議院で行われる次の予算審議にフィードバックされるということが保障されない、そのような心配がございます。よって、両院において予算も決算もやった方がフィードバックが行われるのではなかろうかと思う次第でございます。
　さらに、国会における決算審議と会計検査院との役割分担ですが、私といたしましては、現代の決算会計におきまして、正確性、合規性以外にも、有効性ということも検査していく必要がございますが、会計検査院がむしろ基礎的な正確性であるとかあるいはむだ遣いといったような部分をきっちりチェックしていき、国会においてはむしろ政策的な判断からその政策の結果を調べていく、そういうように役割分担をすべきではないのかなというように考えておる次第でございます。

○葉梨小委員　どうもありがとうございました。

○谷川小委員長代理　次に、古川元久君。

○古川小委員　民主党の古川元久でございます。
　本日は、両参考人におかれましては、大変に貴重な意見をいただきまして、ありがとうございました。
　まず、窪田参考人にちょっとお伺いをしたいと思います。
　実は私、国会に当選をしてきまして一番最初に、きょうこの委員会室にもおられますけれども、仙谷当時の政調会長のもとで指示を受けて、法案づくりに取り組んだのが行政監視院法案でありまして、そういう意味では、私自身も非常に思い入れがある法案なんでございます。
　先ほど窪田参考人の方から、私ども理解に誤解があったという御指摘があったんですけれども、私も、当時を思い出してみますと、正確ではないかもしれませんが、もともとは、桜内参考人からも御指摘がありましたが、本来であれば、会計検査院が国会の附属のような形で位置づけられているような状況であって、そして国会がまさに唯一の立法機関として実質的に立法を行っていけるような体制をつくるためには、やはりそういう能力というものが国会に必要ではないかというふうに考えておりました。
　しかし、今の憲法の規定では、会計検査院は憲法上規定されておりまして、これを国会に持ってくるわけにいきませんし、そういう中でいろいろ考えて、ではどこにこの行政監視院の根拠を置くかというところで、たしか国政調査権というものに根拠を置いてこの法律をつくった。そういう意味では、今の憲法の制約があってああいう形にならざるを得なかったというところがあったというふうに記憶をしております。
　それともう一点、この日本の政治状況といたしまして、本来は、私は、先進国の政治というのは、与党も野党もそれぞれが政策立案能力を持って、その政策を競い合う、その姿を選挙で国民に問うて、どちらの政策が好ましいのかという判断をしてもらう、そういう政治スタイルがとられるべきであるというふうに考えますけれども、これまで日本が、政策立案能力があるのは官僚機構だけ、与党も、実は与党自身に政策立案能力があるんじゃなくて、官僚機構に乗っているから政策立案能力がある、そういう状況の中でやってきた。
　本来であれば、アメリカのように、あるいはヨーロッパでもそうなんですけれども、幾つか独立のシンクタンクみたいなものがあって、そういうところでいろいろな政策オプションが提示をされるという状況があればいいんですけれども、今の日本ではそういう状況はない。ですから、今の与党も野党におっこちれば、全く野党と同じような、今野党が政策立案能力がないと批判されるような同じことが、今の与党が野党におっこちても起きるというわけですね。ですから、やはりそういう状況を繰り返してはいけないんじゃないか。
　ですから、野党も、野党の立場でもしっかりとした政策立案能力を持てるような、そういう仕組みとして、日本の風土の中で、シンクタンクがまだ存在していないような状況の中では、議会にこういう行政監視院のような形のかなり力のある、評価だけじゃなくて、そうした政策立案能力まで持つような機関をつくるというのが、これが与党と野党の力の関係のバランスを保たせることになって、それがまた、政治が本当に国民に信頼を持ってもらえるようなそういう姿になるんじゃないかということで行政監視院法案を提案したというふうに記憶しております。
　そういった意味では、先ほどのお話の中では、議会の附属機関はアメリカの議会予算局のようなものでいいんじゃないかというお話がありましたが、仮に、憲法を改正するということで考えれば、先ほど桜内参考人が言われたように、会計検査院をそういう、まさに予算の決定権を持つ国会のもとに附属するような形で規定するということであれば、その方がいいというふうに窪田参考人はお考えか、あるいは、そういう状況になっても、これは別に会計検査院というのは第三者機関としてあって、議会の中にはもう少し弱い、今の調査局とちょっと御指摘のあった議会予算局とどれくらい違いがあるのか、余り今の調査局と変わらないんじゃないかというふうに私はちょっと理解をしたんですけれども、その辺のところのお考えはいかがでしょうか。

○窪田参考人　ただいま古川委員のお説を拝聴し、大体私の本日陳述させていただいた内容と認識としては近いものがあるのではないかと思いながら伺いました。
　しかしながら、数点御質問があった点にお答えするのならば、まず、行政監視院法案においては、国会の附属機関とし、かつ独立の委員、三人ほどの委員を中心として、国会とはやや独立した形で、委員会がその法律、政策の問題点とか政策の提案というものを強く勧告していくという形であった。かつ、予算執行の正確性であるとか合規性といったような、いわゆる行政の不正の摘発のようなものと政策の評価というものを両方やるんだ、そういう行政監視院というものが構想されていたように思います。
　そこで、私が申し上げたのは、まず第一点、行政の不正の摘発というものと政策の評価というのは、どちらも大事ですが、明確に区別して、別の機関がした方がよろしいのではなかろうかと思うということを申し上げました。よって、例えば一つの方向性といたしましては、会計検査院はそうした予算執行の正確性やあるいは合規性というものをきっちり検査していく、そういう第三者機関という方向性もあり得ると思います。
　他方、議会の方に政策評価局というようなものを置いて、政策の効果、費用あるいは弊害といったようなものを調査し、議員、これにはもちろん野党あるいは少数会派というようなものを支援していく、あるいはそういった人たちでも使えるということ。行政監視院法案は、明らかに小会派あるいは野党のみが得をして、与党には余りうまみがないというような性格づけであったように思いますので、国会議員であれば、たとえ小会派であれ野党であれ使える、そうした意味で国会全体の政策能力を高めていく、そうした役割を果たす附属機関が必要ではないのかと思うわけです。
　そのような意味で、会計検査院を国会の附属機関にするといたしましても、政策評価的役割を担う部分と予算執行の正確性あるいは合規性といったものをチェックしていく部分、これは区別した方がいいのではないかと考えておる次第でございます。

○古川小委員　次に、桜内参考人に御質問したいと思います。
　今の政治に対する国民の不信の中心は、我々の支払っている税金が非常にむだに使われているんじゃないか、それから、いろいろと国民負担率の話も出てきますけれども。私は、日本の国民というのは、きちんと自分たちの払った税金が使われるということであれば、何も負担を拒否するものではないと思いますし、また、先ほど来からお話もあったように、本当に将来世代まで考えた政治がきちんとやられるのであれば、それに対して負担をすることを拒否するような現役世代というものは、国というものが永続して、国民というものもずっと連なっていく、そういうことを考えれば、私はあり得ないと思うんです。ですから、そういった意味では、やはりきちんと税が適切に使われるようなそういう仕組みをつくっていくというのは、これは新しい国の形、そしてまた新しい憲法を考える際にも非常に大事なポイントになってくると思うんです。
　ですから、そういった意味では、私は、今私の党でも、また、そして政府・与党の方でも予算編成システムの改革というものが議論になり始めておりますけれども、この予算編成システムを憲法上もここまでは具体的に書くというくらいのところの、何か今のような、ただ単に予算を国会で議決するという、そしてまた予算については衆議院が優先するというような、そういう非常にシンプルな規定だけじゃなくて、予算の編成のあり方というものについては、新しく憲法を書くときにはもう少し書き込んでもいいんじゃないのかなと私などは思っておりますけれども、その点についての桜内参考人の御意見はいかがでしょうか。

○桜内参考人　私も、公会計の制度の整備のみならず、実際に予算をどういうふうにつくっていくのかという意味での予算編成プロセスの改革というのも非常に重要だというふうに考えております。
　憲法上の規定としてですけれども、まず一つ言えますのは、今の憲法上、国家緊急権に関する規定が非常に少ないわけでありますけれども、それは財政上も言えておりまして、予算が年度内に成立しない場合の措置ですとか、こういったのが今の憲法には全く規定がございません。そういったのが結局のところ財政法上の暫定予算制度というところに落ちておりますので、こういうのは本来であれば憲法上ちゃんと書いておくべき事柄でありまして、それは最低限必要だと思っております。さらに言うとすれば、先ほど言いましたような複数年度予算の導入が可能になるような、そういった条文も必要かと思います。
　もちろん、憲法上規定しておりますいわゆる単年度主義と言われるものですけれども、これは毎年毎年国会がきちんと議決していくというものでありますので、財政計画として複数年度のものを、絶対だめだというわけではないと解釈されておるわけですので、今の憲法でも全く不可能というわけではないんですけれども、先ほど申し上げましたような中長期的な影響の大きい費目等に関しましては複数年度の予算というものを考えていくこともひとつ実際に明文化していくですとか、今言いました費目を取り出していくという意味でいわゆる勘定を複数化していくですとか、そういった方策というのは憲法上の規定としても十分あり得る、他国の例を見てもあり得るかというふうに考えております。
　　　　〔谷川小委員長代理退席、小委員長着席〕

○杉浦小委員長　次に、斉藤鉄夫君。

○斉藤（鉄）小委員　公明党の斉藤鉄夫でございます。
　きょうは本当にありがとうございました。
　まず最初に窪田参考人に、これから私がお話しします体験についての御感想をお伺いしたいと思うんです。実は、きょう中山会長がいらっしゃっておりますけれども、中山太郎先生を会長に超党派で科学技術と政策の会というのをつくりまして、二つの法律の議員立法を目指しました。一つが科学技術基本法、もう一つが科学技術評価法でございます。
　科学技術基本法の方は、基本的に科学技術立国を目指して予算をつけていこうということで、お役所も手伝ってくれて、これは成立をいたしましたけれども、もう一つの科学技術評価法は、まさにある意味では行政評価という側面を含んでおりまして、国会の中に、まず科学技術そのものの評価、それから予算をつけた場合、その予算によって研究をされた、執行されたその政策がきちんと執行されたかどうか、こういう法律、これが科学技術評価法でございまして、こちらは実は大変、議論に議論を重ねましたけれども、結局つくられずじまいで、この科学技術と政策の会は解散ということになりました。
　成立に至らなかった理由はいろいろあると思うんですけれども、一つは、基本法のときは役所が一生懸命応援してくれましたけれども、この評価法のときはほとんど応援してくれなかったということもありますし、また、アメリカでの失敗、アメリカでも同様な法律があったんですけれども、結局うまく機能しなくて解散になったという経験がございました。これも一つの大きな要因になっているかと思います。
　結局、今どういうことが言われているかというと、やはり、評価というのはオープンな場での議論というのがなじまなくて、目ききが必要で、ある意味では職人的な目ききの人がやらないとそういうものはできないんだ、こんな雰囲気になっているんですけれども、こういう体験について、どのようにお感じになりますでしょうか。

○窪田参考人　私どもの業界におきましては、大学評価、個々人の業績評価というような問題が出ておりまして、まさに学内でも似たようなことが言われております。そして、わき道から戻ってまいりまして、確かに、斉藤委員がおっしゃいますように、政策の設計ですとか評価というものには職人わざ、センスといったようなものが非常に必要とされる、そのようなものであると私どもも理解しておる次第です。
　しかしながら、政策評価と申しました場合、センスであるとか職人わざといったようなものが要求されるのは、ある意味、政策の目的という部分といったあたり、それを選び取る、今まさに日本の置かれた状況、将来の方向性、こうしたものの中から必要な政策というのを見つけていく、そういったものには必要であろうと思います。
　しかしながら、政策評価と申し上げる場合には、そうした政策レベルあるいは政策の目的自体が今必要なのか、今やるべきなのか、これでよいのかというレベルの評価のほかに、実際行った施策の効果をとりあえず測定し、それが所期の目的を達しているのかということをチェックする、そして、目的を達成していないのならば何らかの改善を加えていくというタイプの評価もあり得るわけでございまして、そうした評価であれば、職人わざであるとかあるいは世論の中で何となく方向性が定まるというものでは必ずしもなく、ある程度意識的に、ある法案が成立する前に、この法案の効果は絶対確実と言えないのならば、効果をほかの法案以上にモニタリングしていって、必要に応じて有効性の評価を加え、政策の改変をすべきだというように考えられるわけでございます。
　ちょっと、科学技術評価法につきまして、その詳細等はわかりませんので、それ以上突っ込んだことは申し上げられないのですが、一般論といたしましては、その効果が確実とは言えない政策も多い中では、その有効性について測定する、評価をするというのとはちょっとニュアンスが違うのですが、そうしたことが必要になってくるのではないかと思うわけでございます。

○斉藤（鉄）小委員　ありがとうございました。
　この点については今のままでいいわけではないので、引き続き我々も努力していきたいと思っておりますが、また御指導いただきたいと思います。
　それから、両参考人にお伺いいたしますけれども、最近、政党の出す政策、公約、これに対しての評価ということでマニフェストということが前三重県知事の北川さんを先頭に言われておりまして、近いと言われている衆議院選挙で各政党、またマニフェストをつくろうかという動きがあるんですけれども、このマニフェストについての御意見、お考えをいただければと思います。

○窪田参考人　一般的に、マニフェストということで、各候補者が財源の裏づけを持った数値目標を公約として掲げること、このこと自体には、私自身、好意を持って見ております。
　しかしながら、地方自治体レベルの話で申し上げますと、新聞等でもしばしば指摘されておりましたが、現職有利のそういったものである。すなわち、現職の知事であるとか市町村長であるならば、財政であるとか、何が政治的、技術的に実行可能であるのかといったことを踏まえてマニフェストを掲げることができるわけですが、新人の場合はそういったことがやや難しいわけでございます、ということは新聞でも指摘されています。
　そこで、自治体レベル等でマニフェストについて私が発言する場合には、自治体で行われているような行政評価あるいは事務事業評価というものを一層推し進める、あるいは公会計制度の改革を推し進めることによって、外部から来る新人であっても一定の実効性を持ったマニフェストを提示できる、そういうような状況を同時に政府、自治体側はつくっていく必要があるのだと思います。
　そして、国政レベルということで申し上げるのであれば、やはり、何らかの議会附属機関によって、いわゆる与党でなくても実効性を持ったマニフェストを出せるような体制、あるいはマニフェストを提示された有権者の側がその実効性のほどを政党ごと、候補ごとに比較対照できるような形での情報提供が求められる、そうした条件があって初めて生きてくる制度ではないかと思うわけでございます。

○桜内参考人　私、マニフェストに関しましては、例えば、いろいろな政策が並んだマニフェストの一番最後のあたりに、その政党が政権をとった暁には数年後の姿としましてどういった財政状態等々になるかというのを、一定のフォーマットで公会計の基準に従って作成した財務諸表というのが後ろに載ってくるというものが、最終的には想定されるのではないかというふうに考えております。
　また、他国の例ですけれども、オーストラリアですとかは、総選挙の前に各党の政策というのを、もちろん数字はちゃんと出ていなかったりするのですけれども、これをきちんと精査いたしまして、むしろ役所の方が数年後の財務諸表はこうなるというのを選挙前に公表するというような制度をとっておりますし、そういったものを利用すれば相当いい制度になっていくのではないかなというふうに考えております。

○斉藤（鉄）小委員　最後に桜内参考人にお伺いします。
　大変勉強になるお話をきょう聞かせていただいたんですが、財政立憲主義の図で、強化されたガバナンスに対して国民と政府の間のガバナンスは弱い、こういうことでございましたが、実感としては、最近は内閣が余り国会のことを、国会、与党とはもう関係ないんだというふうな、関係ないと言ったら言い過ぎですが、このガバナンスは非常に弱くて、我々は、今、世論調査等も大変精緻になってきておりまして、国民との結びつき、ガバナンスは非常に強くなってきている、こういうのが実感なんですけれども、この国民と政府の間のガバナンスが弱いということの説明をしていただけますでしょうか。

○桜内参考人　国民と政府との間のガバナンスが弱いと申し上げますのは、憲法上の規定としてそういった仕組みになっていないというものを理論的に見たものでありまして、むしろ逆に、国会と内閣との間のガバナンスが強いというのは、今現在の、憲法八十三条に、あるいはその後に続きます条文等に基づきまして、国会が最終的にはすべてを決めることができるという条文上の、ある種、法実証主義的な見方によるものなんです。
　ただ、一つ言えますのは、内閣に対して直接的に国民からガバナンスをきかせていくというのも一つのやり方でして、これは内閣の政策自体を、これを少なくともお金で換算できる部分というものをきちんとした財務諸表のフォーマットに従って開示していく。今現在の公会計の基準の水準というのはなかなかそこまでは至っていないのですけれども、技術的には、相当な部分、解決されつつありますので、そういったものを国民に開示していくことによって、直接、国民と内閣、あるいは国民と国会というふうなガバナンスをきかせていく、強化していくようなことも十分考えられるのではないかなというふうに考えております。

○斉藤（鉄）小委員　ありがとうございました。

○杉浦小委員長　次に、武山百合子君。