海賊行為への対処並びに国際テロリズムの防止及び我が国の協力支援活動等に関する特別委員会

平成二十一年七月十三日（月曜日）
　　　　午前十時開議
　出席委員
　　　委員長　深谷　隆司君
　　　理事　木村　　勉君　理事　小池百合子君
　　　理事　後藤田正純君　理事　新藤　義孝君
　　　理事　中谷　　元君　理事　長島　昭久君
　　　理事　鉢呂　吉雄君　理事　佐藤　茂樹君
　　　　　　あかま二郎君　　　　赤池　誠章君
　　　　　　赤城　徳彦君　　　　秋葉　賢也君
　　　　　　新井　悦二君　　　　石原　宏高君
　　　　　　猪口　邦子君　　　　大高　松男君
　　　　　　大塚　　拓君　　　　木原　　稔君
　　　　　　杉田　元司君　　　　鈴木　馨祐君
　　　　　　中根　一幸君　　　　西本　勝子君
　　　　　　松浪健四郎君　　　　松本　洋平君
　　　　　　三原　朝彦君　　　　村田　吉隆君
　　　　　　矢野　隆司君　　　　安井潤一郎君
　　　　　　若宮　健嗣君　　　　大島　　敦君
　　　　　　川内　博史君　　　　田嶋　　要君
　　　　　　武正　公一君　　　　伴野　　豊君
　　　　　　平岡　秀夫君　　　　松野　頼久君
　　　　　　三谷　光男君　　　　三井　辨雄君
　　　　　　冬柴　鐵三君　　　　赤嶺　政賢君
　　　　　　阿部　知子君　　　　下地　幹郎君
　　　　…………………………………
　　　外務大臣　　　　　　　　　中曽根弘文君
　　　国土交通大臣　　　　　　　金子　一義君
　　　防衛大臣　　　　　　　　　浜田　靖一君
　　　国務大臣
　　　（内閣官房長官）　　　　　河村　建夫君
　　　外務副大臣　　　　　　　　伊藤信太郎君
　　　財務副大臣　　　　　　　　竹下　　亘君
　　　防衛副大臣　　　　　　　　北村　誠吾君
　　　政府参考人
　　　（内閣官房内閣審議官）　　高田　稔久君
　　　政府参考人
　　　（外務省大臣官房審議官）　中島　明彦君
　　　政府参考人
　　　（外務省大臣官房審議官）　羽田　浩二君
　　　政府参考人
　　　（外務省大臣官房参事官）　石井　正文君
　　　政府参考人
　　　（外務省大臣官房参事官）　小原　雅博君
　　　政府参考人
　　　（外務省大臣官房参事官）　福嶌　教輝君
　　　政府参考人
　　　（外務省総合外交政策局長）　　　　　　　　　　　　別所　浩郎君
　　　政府参考人
　　　（外務省北米局長）　　　　梅本　和義君
　　　政府参考人
　　　（外務省国際法局長）　　　鶴岡　公二君
　　　政府参考人
　　　（財務省大臣官房審議官）　原　　雅彦君
　　　政府参考人
　　　（国土交通省航空局長）　　前田　隆平君
　　　政府参考人
　　　（国土交通省政策統括官）　井手　憲文君
　　　政府参考人
　　　（海上保安庁長官）　　　　岩崎　貞二君
　　　政府参考人
　　　（防衛省防衛政策局長）　　高見澤將林君
　　　政府参考人
　　　（防衛省運用企画局長）　　徳地　秀士君
　　　衆議院調査局海賊行為への対処並びに国際テロリズムの防止及び我が国の協力支援活動等に関する特別調査室長　　　　　　　　　　　金澤　昭夫君
　　　　—————————————
委員の異動
七月十三日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　江渡　聡徳君　　　　　西本　勝子君
　　葉梨　康弘君　　　　　大高　松男君
　　橋本　　岳君　　　　　若宮　健嗣君
　　松本　洋平君　　　　　安井潤一郎君
　　吉田六左エ門君　　　　猪口　邦子君
　　武正　公一君　　　　　三井　辨雄君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　猪口　邦子君　　　　　吉田六左エ門君
　　大高　松男君　　　　　葉梨　康弘君
　　西本　勝子君　　　　　江渡　聡徳君
　　安井潤一郎君　　　　　松本　洋平君
　　若宮　健嗣君　　　　　橋本　　岳君
　　三井　辨雄君　　　　　武正　公一君
　　　　—————————————
本日の会議に付した案件
　政府参考人出頭要求に関する件
　北朝鮮特定貨物の検査等に関する特別措置法案（内閣提出第六九号）
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○深谷委員長　これより会議を開きます。
　内閣提出、北朝鮮特定貨物の検査等に関する特別措置法案を議題といたします。
　この際、お諮りいたします。
　本案審査のため、本日、政府参考人として内閣官房内閣審議官高田稔久君、外務省大臣官房審議官中島明彦君、外務省大臣官房審議官羽田浩二君、外務省大臣官房参事官石井正文君、外務省大臣官房参事官小原雅博君、外務省大臣官房参事官福嶌教輝君、外務省総合外交政策局長別所浩郎君、外務省北米局長梅本和義君、外務省国際法局長鶴岡公二君、財務省大臣官房審議官原雅彦君、国土交通省航空局長前田隆平君、国土交通省政策統括官井手憲文君、海上保安庁長官岩崎貞二君、防衛省防衛政策局長高見澤將林君及び防衛省運用企画局長徳地秀士君の出席を求め、説明を聴取いたしたいと存じますが、御異議ありませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○深谷委員長　御異議なしと認めます。よって、そのように決しました。
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○深谷委員長　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。冬柴鐵三君。

○冬柴委員　公明党の冬柴鐵三でございます。
　この法案が成立することによりまして、海上保安庁におきまして海上における北朝鮮特定貨物の検査ということを行うことになるわけでありますが、国民の関心も集めている大変重要な業務でありますので、まず、海上保安庁長官のこれに対する決意を伺いたいと思います。

○岩崎政府参考人　今回の法案で、海上保安庁は貨物検査を担うということになりました。海上におけるさまざまな活動を立入検査を含めて私どもはやっておりますので、この検査自体、私どもでもやっていける、このように思っております。
　ただ、関係省庁にいろいろ協力してもらわなきゃいけない分野、情報の集約であるとか分析であるとかいろいろな分野があろうと思いますけれども、そういう御協力をいただきながらやっていきたいと思っております。
　いずれにいたしましても、私ども、万全を期してこの任務を全うするということで頑張っていきたいと思っております。

○冬柴委員　海上保安庁は、固有の権限、すなわち海上保安庁法第二条とか十七条というものに基づき、または個別法、例えば漁業法というようなものに基づき、それから私が大臣を拝命しておりました平成二十年七月一日に成立をいたしました領海等における外国船舶の航行に関する法律、このような個別法に基づきまして日常的に船舶に対する立入検査というものを行っているわけでございますけれども、内外、一日に約百隻以上に立ち入りをしていられると承知しているわけですが、外国船舶に対してどれぐらいの立入調査をやられたのか。過去三年ぐらいで結構ですけれども、その実績のようなものを示していただきたいと思います。

○岩崎政府参考人　過去三年の外国船舶に対する立入検査の実績でございますが、平成十八年が一万七百二十四件、平成十九年は八千八百四十三件、平成二十年は九千百五十九件でございます。

○冬柴委員　若干ばらつきはありますが、一万八千隻とか、昨年は九千百五十九隻というような多数の艦船に日常的に立ち入りをして、そして検査というものをやっていらっしゃる。そういう意味では、今回の法律で外国船舶に対する立入検査を行うという権限が付与されるわけですけれども、これまで行ってこられたいろいろなノウハウというものもこういうところに生かしていけるのではないかというふうに思っております。
　ただ、立ち入りといいましても、例えば、結果的には立ち入ることができませんでしたけれども、一九九九年三月二十三日ですか、能登半島沖不審船事案、これはもう有名です。それから、二〇〇一年十二月二十二日には九州南西海域における不審船事案というようなものがございました。これは、海上保安において、立入検査をするという事案に該当するわけですけれども、その前提としての停船をあらゆる手段によって命じたけれども、これに応じず、逃走を始めたという事案でございました。
　大変耳目を引きましたし、特にこの九州南西海域不審船につきましては、その原因はわかりませんけれども、こちらも停船射撃をやりましたし、それから最終的に沈没をした。その後、引き揚げをして、これが展示された。私ももちろん見せていただきましたけれども、外形は漁船でしたけれども、その中に積んでいる武器というのはまさに軍艦ですね。そういうようなものが我が国の周辺を不審船として航行しておる。こういうものの取り締まりというものには随分いろいろな御苦労があると思うんですね。これにはロケットランチャーとか機関銃まで装備していました。
　そういうことで、武装をしている場合、どのような対応を行ってきたのか。あるいは抵抗された具体的事例、これは二つとも抵抗されているわけですけれども、どうであったのか。そして、そういう場合に海上保安だけの手に負えるようなことになるのか。やはりある程度の助力をどこかから求めないとそういうようなものに対して対応ができないという事案もあるのか。そういう点についても御説明をちょうだいしたいと思います。

○岩崎政府参考人　今先生御指摘いただきました北朝鮮の不審船関係でございますけれども、一件は逃げられて、一件は射撃をし合った、こういうことでございますが、海上保安庁のそういう武器に対する対応能力というのは必ずしも十分じゃなかったものですから、この十年間、私どもの方でも一定の攻撃性能があるいろいろな船を逐次整備させていただきました。ある程度北朝鮮の不審船に対する対応はできている、このように思っておりますけれども、今後さらに充実をしていきたいと思っております。
　それから、いろいろ抵抗された事例でございますけれども、今の不審船のほかに、最近少しおとなしくなりましたけれども、やはり韓国の漁船とか台湾の漁船とかを捕まえるときに、過去でございますけれども、相当抵抗されて逃げられたことがございます。強行接舷をして船に飛び移るとかそんなことをいろいろやってきた実績もございます。
　それから、基本的にこうした事案は海上保安庁でできると思っておりますけれども、やはりどうしてもという場合には自衛隊に助けていただかなきゃいけないということがございますので、能登半島沖のときには海上警備行動発令というのがございました。

○冬柴委員　私も、ぞっとした、海上保安官の無事を本当に祈ったというか、念じた事案がありました。
　立入検査のために九名ほどの保安官が、たしかあれは韓国の漁船だったと思いますが、その中へ乗り込んで、そして立入検査をしようとしたところ、それが出航してしまったということで、どんどん逃げられた、そういう事案がありましたので、何とか無事に、九人を海へほうり投げられたり、殺されたりしたのでは大変なことになるということを非常に心配したことがありました。
　それは、韓国との中間線を越えて向こうへ入り込んで、向こうも向こうの海上保安の船が出てきて、話し合いによって事なきを得たという事案がありましたが、若干それについて説明いただけますか。

○岩崎政府参考人　対馬沖で韓国の漁船が我が国の国内法に従わずに不法操業しているのではないかという疑いで、海上保安官がその船に乗り移って検査をいたしました。そのときに、今先生御指摘のとおり、その漁船が韓国の方に向かって逃げ出していった、こういう事案がございました。
　逃げ出していって、その先に、韓国の、我々の海上保安庁と同じような組織でございますけれども、海洋警察庁というのがございますが、その船のところまで行って、お互いにらみ合いみたいな形になったわけでございますけれども、最終的には、韓国の海洋警察庁と私どもの方で話をして解決をいたしました。
　先生御指摘のとおり、一時、数時間にわたって日本の海上保安官が韓国の漁船の中に閉じ込められている、こういう事案がございまして、大変私も心配をいたしましたけれども、何とか解決できた、こうした事案がございました。

○冬柴委員　海上保安がやっている立入検査というのは、そのように、件数も非常に多いし、日本船舶を入れれば一日に百件以上、立入検査をやっている。それに対しては、必ずしもこちらの言うように従うわけではなしに、相当激しい抵抗とか、あるいは、こちらの海上保安官の身体生命にも危害が及びかねないような事態があるということを国民にも知っていただきたいわけでありますが、その上に、本法によって、今度は内水や領海以外の公海上においても検査をしなければならないということでありますので、海上保安の相当これに対する確固たる決意というものを示していただかなきゃならないと思います。
　さて、この貨物検査を行うためには、本法によって、「北朝鮮特定貨物を積載していると認めるに足りる相当な理由」というものが必要とされております。こういうものを認定するためには、その情報というものが集められて、そしてこれが評価されて、いろいろと確たる理由というものがなければ着手できないことになるわけですね。
　そこで、ちょっと伺いたいんですが、そういうふうになりますと、本法が成立した後、的確に運用していくためには、運用の基本的な考え方、役割分担、あるいは協力関係というものについて、関係省庁がきちっと認識をしていただかなければ、海上保安だけが情報収集してやれるような問題ではない。特定船舶が、仕向け地が北朝鮮である、あるいは仕出し地が北朝鮮であるという船はたくさんあるわけですが、その中に国連安保理によって禁止されたような貨物があるかどうか、こういう認定は、大変な情報の収集というものが必要になると思います。
　したがって、政府としては、その認識を一つにする枠組みというものをぜひつくっておかなければこの法律は的確に運用できないおそれがあると私は認識するのでございますが、この点については、内閣官房長官から御答弁をいただきたいと思います。

○河村国務大臣　重要な御指摘をいただいたと思います。
　北朝鮮が特定貨物を積載していると認めるに足り得る理由がある、その判断をするための情報をしっかりつかむということが大事でございます。
　この中身について、一概にこうだというのはなかなか言いにくいのでありますが、当然、外国の関係当局の情報あるいは我が国の関係省庁の持つ情報、特に船舶の仕向け港であるとか仕出し港であるとか、そういうところから貨物の内容等の情報がもたらされるケースがある。そういうものを踏まえて、そして、いわゆる職務を遂行しておる海上保安官が職務を遂行しておりますし、また税関職員もみずから情報に接します、そういうものを得なきゃならぬということであります。
　そこで、この法案の円滑な実施のためにも、まずは国際的にも連携がどうしても必要であるということが一点と、この情報収集を含めて関係省庁間の連携が特に必要になってまいりますので、政府としては、御指摘いただきましたように、これに対応するために、速やかに関係省庁の連絡会議を設定する、こういうことで対応を考えておるところでございます。

○冬柴委員　今、速やかにという言葉がありましたが、これは遅滞なくよりは早いわけでございます、直ちによりはちょっと遅いようですけれども。
　したがって、この法律が成立したら、本当に今おっしゃるようにこの枠組みをつくっていただかなければ、海上保安庁も情報収集の手段はある程度持っていると思うんですけれども、これは役割を果たせないと思うんですね。
　その中で、やはり在外公館等をお持ちの外務省の情報収集というものが非常に重要だと思われますので、外務大臣からも一言御答弁をちょうだいしたいと思います。

○中曽根国務大臣　今、官房長官からも御答弁がございましたけれども、言うまでもございません、情報の収集は、まず大前提であり、大変大事なことであります。その上で、各国と緊密な連携をとる。そして、最後に官房長官からお話ありましたけれども、関係省庁連絡会議を設けることにしておりますので、これを速やかに設置して、しっかりとした対応ができるようにしていきたいと思っております。

○冬柴委員　続きまして、今回、公海上の外国船舶に対して、貨物検査、特定貨物の提出命令あるいは回航命令というものを行う場合、そういう必要がある場合には、旗国の同意を必要としています。
　これは、公海上ですから、公海で先ほど言いましたような相当な理由がある船舶を見つけた場合に、これに対して、その掲げている旗の国の同意を求めなきゃいけないわけです。これは、どんな手続をとって、そしてその手続をとるときに、もし同意をしていただけなければ、この法律による重大な結果があるわけですよね。すなわち、本法による罰則の適用も事によればありますし、身柄を拘束する、あるいは武器を使用することもあり得るわけであります。
　それについて、だれがどのように説明をして、そして、旗国の本国でしょうか、そこからどのような同意、これは口頭でやっても、後で国際問題になっても困りますし、書面をとるということになるのか、口上書をとるということになるのか、責任の所在とかそういうものがはっきりしなきゃいけないと思うわけでありますので、これをどう考えておられるのか、ちょっと官房長官から御答弁をいただきたいと思います。

○河村国務大臣　旗国の同意を取りつける、この手続、形式について、一般国際法上の慣行や規則というのはございません。今回の安保理決議にもその言及はないわけでございます。
　しかし、旗国から同意を取りつける際には慎重を期さなきゃなりません。その観点からしても、外交当局を通じて明確な同意の意図を表明する口上書等の外交文書をまず取りつけるということが考えられます。同時に、この場合には早急な対応が必要でございますので、このことも考えなきゃなりません。
　いずれにいたしましても、一般的に国際法上の規則、慣行がないものですから、個別具体的な状況に応じた関係国との関係等も踏まえてふさわしい形式を選択せざるを得ないと思います。対象となる船舶の旗国が、日本が円滑な検査の実施のために必要な措置をとることに同意をしていることが明確に示される、このことを第一重要事項として考えるということで、そのことがきちっとなされるということを求めていかなきゃならぬ、このように考えております。

○冬柴委員　このことについて、一言でいいですけれども、海上保安庁長官から、どういう要件、旗国の同意というものをどういうふうにとっていただいたら自分の方としては検査に着手できるのか、その点についてちょっとお考えを伺っておきたいと思います。

○岩崎政府参考人　私どもの現場が困らないようにやっていただけるとありがたいかと思っております。
　特に、同意を取りつける場合に、単に貨物検査の実施をするというだけではなくて、これについての船長の承諾手続がある、あるいは船長が承諾しない場合、回航命令を出す、あるいは特定貨物の提出命令がある、こういうシステムであるということを含めて同意をとっていただくのが我々現場で執行する場合にトラブルがなくていいかなと思っておりまして、そうしたことを含めて関係省庁でよく相談をさせていただきたい、このように思っております。

○冬柴委員　外務大臣にお聞きしませんけれども、外務省がそのような衝に当たっていただけるんだろうと思いますけれども、後から国際問題にならないように十分に配慮していただきたいと思います。
　さて、先ほどの回航命令ですが、公海上でいろいろなものを提出させるとか貨物を提出させるというのが困難な場合には、特定の港まで回航を命じ、そしてそれに応じなければ罰則があるわけですけれども、とにかく回航をするということになります。
　特定の港に接岸したときには、これは海上保安がここまで連れてきているわけですけれども、税関がこれに対して検査をする権限を持つことになりますね。いわゆる競合すると思うんです、競合という言葉がいいかどうか知りませんけれども。海上保安庁と税関とがそれぞれに検査の権限を持つわけでありますが、この点についても、どこがやるのか、その連携はどうするのかとかいうような問題が起こると思います。
　税関の場合は、例えば非破壊検査の機器をお持ちであるとか、あるいは、麻薬、薬物についての検査犬といいますか、そういうものを持っておられる。あるいは、提出命令をかけた大きな貨物とか、そういうものもあると思うんですが、そういうものを保管する場所というものも税関はお持ちだろうと思うんです。それからもう一つは、化学兵器とか生物兵器というようなものになってきますと、これは鑑定とか、あるいはそういうものについての認識がなければ、海上保安でこれを扱えるのかなと私は非常に心配するんですね。
　そういう面についても政府間できちっとやっていただけると思うんですが、官房長官から、その点についての仕切りといいますか、そういうものについてお述べいただきたいと思います。

○河村国務大臣　御指摘のとおり、海上にある船舶については海上保安庁、それから港にある船舶については税関ということになっております。しかし、基本的には、回航命令に従って岸壁に着岸した船舶による検査等については、これは回航命令を行った海上保安庁が行うというのが原則でございます。
　その上で、従来から海上保安庁と税関は、港に入港した外国船舶に対しては互いの知見を生かし合って合同で立入検査を行っておりますので、御指摘のこのような貨物検査等についても適切に連携協力して対応する、こういうことになると思います。

○冬柴委員　よくわかりました。
　もう一つ、重要な問題ですが、日本船舶以外の船舶に対して、領海において立入検査をするために船長等に承諾を求め、回航を命じ、命令に従わない場合には罰則を適用する、こういうことがあり得るわけですが、例えば公海の場合は旗国の同意ということでできます。それから、内水の場合は、いわゆる固有の管轄権に基づいて立ち入りができるということですけれども、領海ということになりますと、ここに無害通航という問題が、海洋法に関する国際連合条約十九条とかいうところにありますが、こういうものをどう考えたらいいのか。領海を航行中の外国船舶に、いわゆるそういうような北朝鮮の特定貨物を積載しているということが疑われる、そしてそういう相当な理由が認められるという場合に、この無害通航との関係をどう理解したらいいのか。ここのところをはっきり整理しておかないと、そのような事例に遭遇した場合に、海上保安官が大変混乱するといいますか、どうしたらいいのかと。
　本法の中には、たしか八条二項だったと思いますけれども、確立された国際慣行とか条約は誠実に守らなければならないという規定までありますので、そこのところについて官房長官からの御答弁と、それから、外務大臣からもその点についてのお考えをお示しいただきたいと思います。

○河村国務大臣　本件につきましては、安保理決議第一八七四号主文十一において、すべての国が、領海を含む自国の領域内で禁止されている品目を積んでいる合理的根拠があるという情報を当該国が有している場合には貨物検査をしなさい、こういうことが要請をされておるわけでございます。
　したがいまして、仮に外国船舶が日本の領海内で本来であれば無害通航とみなされる航行をやっておったとしても、この法律に言う北朝鮮特定貨物を積載していると認めるに足りる相当な理由があるときには検査を行って、あるいはこの法案に基づいて回航命令をやったとしても国際法上の問題はない、このように考えております。

○冬柴委員　いわゆる無害通航は無害であることが大前提でございますので、それは有害だというふうな認定になるんだろうと思いますが、外務大臣からも一言。

○中曽根国務大臣　今官房長官から御答弁申し上げましたけれども、この無害通航は国連海洋法条約の第十九条で規定されているわけでありますが、これは「通航は、沿岸国の平和、秩序又は安全を害しない限り、無害とされる。無害通航は、この条約及び国際法の他の規則に従って行わなければならない。」となっておりまして、同時に、この二項におきまして、「その他の国際連合憲章に規定する国際法の諸原則に違反する方法によるもの」ということで、すなわち、安保理決議で禁じているものを運ぶ場合はそれに該当するということでございまして、今御答弁申し上げましたように、国際法上問題はない、そういうふうに思っております。

○冬柴委員　大変明快な答弁を両大臣からいただきました、そのような方法でやると。
　最後になりますが、海上保安庁は、四百四十七万平方キロという大変広い、世界第六位の排他的経済水域を含む海域における海難救助とか、それから今言うような法の秩序維持という大変な役割を負っているわけでございます。
　しかしながら、「しきしま」級の艦船は一隻しかない。いわゆる二機のヘリコプターを搭載するに足るあれは一隻しかないということでございますので、この際、やはり相当な巡視船、航空機の整備、それからもう一つは海上保安独自の情報機能を強化するということが非常に必要だろうと私は思うんですが、その点について国土交通大臣のお話を聞きたいと思います。

○金子国務大臣　冬柴委員かねてから御指摘いただいておりますとおり、海上保安庁の役割はますます広がってきております。しっかりした海上保安庁の体制整備、装備を充実していく、このことに引き続き真剣に取り組んでまいりたいと思っております。
　同時に、情報収集というのもこういう機会に非常に大事な点でありますので、その体制の整備も強化してまいりたいと思っております。

○冬柴委員　どうかこの法律を完全に、的確に、確実に履行できるために、これは国際約束でもあります、したがって、そういうことを政府挙げて努力されることを希望いたしまして、私の質問を終わります。

○深谷委員長　次に、松浪健四郎君。