憲法審査会

令和七年四月十六日（水曜日）
　　　午後一時開会
　　　　─────────────
　　　委員の異動
　四月二日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　朝日健太郎君　　　　　和田　政宗君
　　　　　三上　えり君　　　　　水野　素子君
　　　　　高橋　次郎君　　　　　矢倉　克夫君
　四月十日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　猪瀬　直樹君　　　　　松沢　成文君
　四月十五日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　赤池　誠章君　　　　　星　　北斗君
　　　　　松川　るい君　　　　　太田　房江君
　　　　　福島みずほ君　　　　　大椿ゆうこ君
　　　　─────────────
　　出席者は左のとおり。
　　　　会　長　　　　　　　　　中曽根弘文君
　　　　幹　事
　　　　　　　　　　　　　　　　臼井　正一君
　　　　　　　　　　　　　　　　佐藤　正久君
　　　　　　　　　　　　　　　　中西　祐介君
　　　　　　　　　　　　　　　　山本　啓介君
　　　　　　　　　　　　　　　　若林　洋平君
　　　　　　　　　　　　　　　　熊谷　裕人君
　　　　　　　　　　　　　　　　辻元　清美君
　　　　　　　　　　　　　　　　谷合　正明君
　　　　　　　　　　　　　　　　片山　大介君
　　　　　　　　　　　　　　　　川合　孝典君
　　　　　　　　　　　　　　　　山添　　拓君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　青山　繁晴君
　　　　　　　　　　　　　　　　衛藤　晟一君
　　　　　　　　　　　　　　　　太田　房江君
　　　　　　　　　　　　　　　　加藤　明良君
　　　　　　　　　　　　　　　　梶原　大介君
　　　　　　　　　　　　　　　　片山さつき君
　　　　　　　　　　　　　　　　小林　一大君
　　　　　　　　　　　　　　　　古庄　玄知君
　　　　　　　　　　　　　　　　田中　昌史君
　　　　　　　　　　　　　　　　中田　　宏君
　　　　　　　　　　　　　　　　藤木　眞也君
　　　　　　　　　　　　　　　　星　　北斗君
　　　　　　　　　　　　　　　　松下　新平君
　　　　　　　　　　　　　　　　山本佐知子君
　　　　　　　　　　　　　　　　吉井　　章君
　　　　　　　　　　　　　　　　和田　政宗君
　　　　　　　　　　　　　　　　打越さく良君
　　　　　　　　　　　　　　　　小沢　雅仁君
　　　　　　　　　　　　　　　　大椿ゆうこ君
　　　　　　　　　　　　　　　　小西　洋之君
　　　　　　　　　　　　　　　　田島麻衣子君
　　　　　　　　　　　　　　　　水野　素子君
　　　　　　　　　　　　　　　　伊藤　孝江君
　　　　　　　　　　　　　　　佐々木さやか君
　　　　　　　　　　　　　　　　平木　大作君
　　　　　　　　　　　　　　　　矢倉　克夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　浅田　　均君
　　　　　　　　　　　　　　　　柴田　　巧君
　　　　　　　　　　　　　　　　松沢　成文君
　　　　　　　　　　　　　　　　上田　清司君
　　　　　　　　　　　　　　　　仁比　聡平君
　　　　　　　　　　　　　　　　山本　太郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　高良　鉄美君
　　　事務局側
　　　　　　　憲法審査会事務
　　　　　　　局長　　　　　　　本多　恵美君
　　　法制局側
　　　　　　　法制局長　　　　　川崎　政司君
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　　本日の会議に付した案件
○日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する調査
　（憲法に対する考え方について（参議院の緊急集会について））
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○会長（中曽根弘文君）　ただいまから憲法審査会を開会いたします。
　日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する調査を議題といたします。
　本日は、憲法に対する考え方についてのうち、参議院の緊急集会について委員間の意見交換を所要一時間三十分を目途に行います。
　発言を希望される方は、氏名標をお立ていただき、会長の指名を受けた後、御発言願います。
　発言が終わりましたら、氏名標を横にお戻しください。
　一回の発言時間は各五分以内でお述べいただき、憲法審査会事務局又は法制局に答弁を求める場合は、答弁を含め五分以内といたします。
　発言時間につきましては、経過状況をメモで通知し、時間が超過した際はベルを鳴らしますので、あらかじめ御承知願います。
　なお、御発言は着席のままで結構でございます。
　それでは、発言を希望される方は氏名標をお立てください。
　佐藤正久君。

○佐藤正久君　自由民主党の佐藤正久です。
　本日は、緊急事態対応を考えるに当たっての参議院の緊急集会をめぐる主な論点について、参議院として考え方を整理すべき旨、まず申し上げたいと思います。
　ここまでの参議院憲法審査会における参議院の緊急集会をめぐる議論は、参議院の大切な機能である緊急集会に新たな息吹を吹き込む極めて意義深い討議が行われていたと思います。
　そこで、私なりに前回の参議院憲法審査会における参議院の緊急集会に関する各会派からの発言について申し上げますが、我が会派からは、参議院の緊急集会は、現行憲法上唯一の緊急事態条項であり、参議院の重要な権能である旨意見表明したところであります。この点については各会派とも同じ理解であったのではないかと認識しているところであります。
　また、参議院の緊急集会の期間、権能、さらに衆議院議員の任期満了時についても、我が会派からの意見表明については多くの会派と共通であったのではないかと考えておりますが、片や、異なる理解に立っている会派もあったものと受け止めています。
　いずれにしましても、一度これまでの各会派から述べられた意見を整理することは、参議院の憲法審査会での議論を更に有意義なものにするために大切な過程だと思いますので、その旨発言させていただきました。
　その上で、参議院の緊急集会の権能に関して一点確認したいと思います。
　緊急集会の権能の範囲について、衆議院優越といった日本国憲法が採用する統治構造から限界があると考える意見もあるようです。しかし、我が会派の基本的な考えは、前回述べたとおり、参議院の緊急集会は国会の代行機関であるから、その権能は原則として国会の権能全てに及ぶというものであり、衆議院に先議権がある予算も含めて対応可能と考えているところです。
　そこで、参議院法制局にお尋ねします。
　参議院の緊急集会は現行憲法上唯一の緊急事態条項として、緊急事態の緊急性や深刻さによりその権限行使の範囲は異なると考えられますが、緊急集会の位置付けと衆議院優越といった日本国憲法が採用する統治機構との関係を憲法解釈上どのように考えればよいのでしょうか。

○法制局長（川崎政司君）　お答えいたします。
　参議院の緊急集会は、衆議院が不存在の場合において緊急の必要があるときに、国会の権能を代行するものであり、その権能は広く国会の権能に及ぶと解されております。
　そのようなことからは、衆議院の優越が認められているものかどうかは、何らかの形で考慮されることはあっても、直接の制約根拠となるものではなく、緊急集会の権能の範囲については基本的に緊急性や権能の性質等から判断されることになるものと思われます。また、その際には、発生した緊急事態の内容、程度、状況なども関わってくることは御指摘のとおりであると考えております。
　以上です。

○佐藤正久君　ありがとうございました。
　参議院の緊急集会は参議院の重要な権能であり、我々参議院として、ただいまの点を含め、主要な論点についてしっかりと考え方を整理し、すり合わせておく必要があると考えています。
　あわせて、我が会派としては、参議院の緊急集会を万全に機能させるための課題への対応はもちろん、衆議院の任期特例などの様々な対処法についても議論を深めた上で、憲法に緊急事態対応のための規定を置くことは必要であると考えているところです。
　昨年、自民党憲法改正実現本部ワーキンググループで、衆参の実務担当者が意見のすり合わせを行い、取りまとめたところでは、一定の要件を満たすときには任期特例を認めることが確認されています。これらを踏まえ、我が会派では、参議院の緊急集会と任期特例の関係については、参議院の緊急集会の活動期間や権限できっかりと切り分け、画一的にどちらかしか機能しないというすみ分けの考え方からは離れて、任期特例により両院で対応すべき国難と言い得る具体的な場面を整理するための議論を深めていくべきと考えているところである旨申し上げて、発言を終わります。

○会長（中曽根弘文君）　熊谷裕人君。

○熊谷裕人君　立憲民主・社民・無所属の熊谷裕人でございます。
　会派を代表して、緊急集会について意見を述べます。
　我が会派は、二〇二三年六月七日の会派代表意見において、ナショナルエマージェンシーという大震災等の深刻な国家緊急事態をも想定した憲法制定時の立法事実、戦前の権力暴走の反省に基づく制度趣旨、一刻も早い総選挙の実施を必然とする平時への強力な復元力の仕組みなどを踏まえ、緊急集会は、国民主権、国会中心主義、基本的人権の尊重、平和主義という憲法の基本原理に基づき、かつ、これらの諸原理を守り抜くための制度であり、良識の府参議院が世界に誇るべき制度と評価してまいりました。
　そして、平成二十六年六月十一日の本審査会附帯決議にも明記されている法令解釈のルールに基づく論究によって、衆議院議員の任期満了時については五十四条二項の類推適用により緊急集会は開催可能と解すべきこと、緊急集会で参議院議員が発議できる議案は総理大臣の示した案件に関連のあるものに限る現行の国会法の制約は妥当なものであること、また、緊急集会の権能については、国に緊急の必要があるときに国会の機能を一時的に代行するものとして、法律、予算など広く国会権限に属するものに及ぶ一方、参議院の単独議決や緊急の必要性の観点から、憲法改正の発議、内閣不信任決議は認められず、総理大臣の指名は臨時代理制度が適用できないほどの人的被害が生じた場合には法理上は認め得るものとの見解を示してまいりました。
　特に、発議議案については、内閣による新案件の追加のほか、参議院が内閣に新案件の追加を促し、必要に応じて内閣に代替措置の検討も含めた説明責任を果たさせる国会法の改正による緊急集会の機能強化策の提言もいたしました。
　他方、任期延長改憲の論拠である緊急集会、平時の制度、七十日間限定、単純な二院制の例外説等に対しては、緊急集会の立法事実や根本趣旨、憲法五十四条一項の解散時の内閣居座り排除の趣旨、二院制の補完制度としての制度趣旨などを繰り返し示し、それこそが憲法が起草されたときの立法意思であると考えているところであります。
　こうした我が会派の見解は、四月二日の自民党佐藤筆頭幹事が述べた自民党会派の見解とも基本的に整合するものと認識しています。また、任期延長改憲の根拠である選挙困難事態について、その七十日超という長期性の定義要件が七十日限定説を根拠とすることに異を唱えていることについても認識を同じくしていることには深い敬意を表します。
　また、我が会派は昨年の常会で、東日本大震災の際の立法例などを踏まえた緊急集会を動かすための課題検証を通じて、緊急集会は、制度面、運用面の双方において基本的な仕組みは整備されており、現状でも国民のために機能することが可能であるとの見解を示す一方で、いわゆる議員版ＢＣＰの策定、災害対策基本法などにおける衆議院の任期満了の際の緊急集会の対処の明確化の法改正などを提起してまいりました。
　ここで、昨年六月の参議院改革協議会の下の選挙制度専門委員会の報告書の本文において、二院制における参議院の機能、役割として、災害対応について、緊急集会の機能の充実強化が明記されており、まさに緊急集会の活用は参議院の在り方論の中核論点と言うべき位置付けになっております。この意味において、緊急集会七十日限定説などに依拠する任期延長改憲の議論は、我が参議院の自律への不当な干渉であると言わざるを得ません。
　本審査会において、緊急集会において法の支配、立憲主義に基づく議論を徹底すること、並びに、今後改革協議会の議論に憲法論から貢献するためにも、緊急集会の機能強化とその必要な法整備、さらには選挙制度との連携も含めた運用改善等の議論を精力的に行っていくことを提言して、私の意見とさせていただきます。

○会長（中曽根弘文君）　佐々木さやか君。

○佐々木さやか君　参議院の緊急集会について発言いたします。
　まず、参議院の全国民の代表としての地位と緊急集会についてです。
　日本国憲法第五十四条二項ただし書は、参議院の緊急集会について定めております。緊急集会は、芦部先生の「憲法」によりますと、衆議院が解散されて総選挙が施行され、特別会が召集されるまでの間に、法律の制定、予算の改定、その他国会の開会を要する緊急の事態が生じたときに、それに応えて国会を代行する制度であって、参議院の基本的かつ重要な権能であります。衆議院が解散されて存在しない場合にも、緊急時には参議院が国会の意思決定を行うことが予定されており、後の国会で衆議院の同意を必要とする臨時の措置とはいえ、参議院の果たす役割の中でも特に重要なものと考えます。
　ところで、緊急集会は、参議院議員が全国民の代表であることから成り立つ制度であります。すなわち、憲法は、第四十二条で「国会は、衆議院及び参議院の両議院でこれを構成する。」と定め、第四十三条で「両議院は、全国民を代表する選挙された議員でこれを組織する。」としております。衆議院と参議院は、いずれも全国民の代表であって、両院は基本的に対等であり、第六十条、これは予算案に関する衆議院の優越についての規定ですけれども、こうした衆議院の優越というものも一定の事由に限られております。
　このように、参議院が全国民の代表であることから、緊急時において、緊急集会の制度により参議院が国会を代行する民主的正統性を有すると言えるのであります。そのため、仮に参議院の性格を地域代表と考えることは、全国民の代表であることから導き出される参議院の権能を始めとして、我が国の二院制の根本に関わることとして注意深く捉え、議論する必要性を指摘しておきたいと思います。
　次に、衆議院議員の任期延長論との関係について申し上げます。
　国権の最高機関であり、国の唯一の立法機関である国会の権能を緊急事態においても維持するため、衆議院議員の任期延長や元衆議院議員の職務復帰ができるようにするための憲法改正をすべきとの議論がございます。
　しかしながら、緊急事態における対応に関しては、憲法第五十四条二項に参議院の緊急集会に関する規定が置かれていることから、この制度の意義や役割についてしっかりと議論を深めた上で、どのような対応策が考えられるかについて丁寧かつ慎重に議論することが必要と考えます。
　前提として、国民の参政権、選挙権の重要性に鑑みれば、大規模災害などの緊急事態を念頭に置いてまず備えるべきは、そうした事態においてもできる限り早急かつ円滑に選挙を実施できるような法律や制度の整備であります。選挙人名簿のバックアップや郵便投票制度の改善など、日弁連などからも災害に強い選挙制度の必要性が指摘をされております。そのような備えをもってしても相当期間にわたり選挙が実施できなかった場合の対応として、緊急集会又は議員任期の延長など、どのような方策が考えられるか検討することとなります。
　議員任期の延長については、諸外国ではそうした制度を取る国もあるものの、例えば上院が州代表であるとか、また上院と下院で有する権限が異なってくるという国もあります。我が国の場合は、上院、下院共に全国民の代表であり、任期も異なるため、常に参議院の半数がいるという状況になっております。そういった制度の違いから、単純に諸外国と比較をすることはできず、我が国でどのような制度を取っていくのが重要かということを考えていかなければなりません。
　さらに、令和五年に本審査会で、土井真一参考人から意見を聴取したところによると、緊急集会は国会そのものではなく、参議院という国家機関が国会の権能を代行していると整理される、そうした状態であるからこそ正規に戻すレジリエンスが働く、任期を延長して二院制の完全な国会であるかのようにすることにはレジリエンスの点で問題があるという指摘がございました。これも重要であるというふうに考えております。
　以上です。

○会長（中曽根弘文君）　松沢成文君。

○松沢成文君　日本維新の会の松沢成文です。
　久しぶりに憲法審査会に復帰しましたので、よろしくお願いをいたします。
　本日のテーマである参議院の緊急集会について意見を述べます。
　我が党は憲法が定める参議院の緊急集会の意義は理解しておりますが、緊急集会の開催には明確な制約があります。参議院の緊急集会の要件は、衆議院の解散中であること、国家としての緊急の必要があること、そして内閣の求めによることの三つでありますが、それぞれ制限と限界があるのです。
　まずは、長期にわたる対応を想定していないことです。
　衆議院の解散中であるということは、つまり解散中にしか緊急集会が開けないということです。したがって、大規模災害の発生、感染症のパンデミックや、あるいは戦争拡大などの中長期にわたる国家の緊急事態には対応できません。また、衆議院議員が不在となる期間として想定されるのは、解散から選挙までの四十日に加え、特別国会が開かれるまでの三十日を合わせて最大七十日間です。これ以上の長期にわたる期間まで参議院に単独で国会機能を任せるということを現行憲法が認めていると解釈するには無理があります。緊急集会が想定しているのは、国政選挙を通常どおり行える程度の状況、つまり近いうちに国会が開催されることを前提にしています。
　したがって、長期にわたる国家緊急事態が発生し、選挙の適正な実施が七十日を超えて困難であることが明白な場合は、参議院の緊急集会だけでは対処が極めて困難になります。
　第二の限界は、緊急集会の機能です。
　国会法は、内閣が参議院に緊急集会を求めるには、内閣総理大臣から、招集の期日を定め、案件を示して、参議院議長に請求するとされています。加えて、緊急集会において、議員は、その案件に関するものに限り議案を発議することができるとされています。つまり、緊急集会で議員が発議できるのは、内閣の請求の際に総理が示した案件に限られることになります。しかし、長期にわたる緊急事態が発生した場合、対応すべき課題は複雑多岐にわたり、当初想定した案件のみを議論するだけでは対処できなくなることが容易に予想されます。このように、参議院の緊急集会が国家の緊急事態において包括的に対応することは想定されておらず、不可能なのです。
　したがって、これまで述べてきた点を踏まえれば、いかなる緊急事態にあったとしても、国会の機能や二院制という統治機構の大原則を維持して、恣意的な権力の統制を図り、加えて、選挙が実施不可能なことによって国会議員が不在になる事態を避けなければなりません。そのためにも、憲法に新たに緊急事態条項を設ける必要があると考えます。
　そこで、我が党は、国民民主党と衆議院の有志の会との三会派で条文案をまとめています。ポイントは、巨大地震、テロ、パンデミック、戦争など、想定される国家的緊急事態の際にも国民の生命と財産を守るために必要な規定を整備し、議員任期の延長など、国会機能を可能な限り維持できるようにする規定を追加します。
　そして、国会による立法措置を待ついとまがない場合に限って行政権限を一時的に強化する緊急政令、緊急財政処分を規定し、迅速に対応できる仕組みを追加します。
　立憲主義の精神に基づき、こうした条文を憲法に明確に規定し、大規模災害を始め、国家の緊急事態に対応できる憲法体制をつくりたいと考えております。
　是非とも、私たち三党派の緊急事態条項案をこの憲法審査会の審議の俎上にのせていただきたく、会長並びに幹事会の皆様にお願いを申し上げます。
　これまでの衆参両院の憲法審査会における審議の議事録を見てみますと、大政党における衆参両院議員の緊急集会に対する見解が異なり、統一されておりません。一刻も早く党内で統一見解をつくり、この審査会で表明すべきと考えます。
　最後に、我が日本国に迫る国家的危機の発生の可能性がかつてなく高まっています。地震大国日本には、南海トラフ型巨大地震、首都圏直下型地震の切迫性が予測されています。日本のみならず、全世界がコロナ禍の惨事を……

○会長（中曽根弘文君）　時間を過ぎておりますので、おまとめください。

○松沢成文君　経験しましたが、今後のパンデミック発生も否定できません。さらに、世界の安全保障環境も急速に悪化しており、ロシアや中国など権威主義の軍事大国による他国の侵略も横行しており、日本がいつ有事に巻き込まれるか分かりません。それを……

○会長（中曽根弘文君）　松沢君、時間を過ぎております。

○松沢成文君　はい、終わります。
　それを実現するには、現行憲法の参議院緊急集会では極めて不十分であり、憲法に緊急事態条項を創設することが急務であることを改めて申し上げまして、意見表明といたします。
　以上です。

○会長（中曽根弘文君）　川合孝典君。

○川合孝典君　国民民主党・新緑風会の川合孝典です。
　本日は、有事の際に国政に遅滞を生じさせないために緊急集会という制度を有効活用するという観点から、今後検証すべき課題について意見を申し述べます。
　参議院の緊急集会は、憲法制定から既に七十九年が経過し、その間に公布された多くの法律が緊急時の暫定措置を法律による委任によって法的根拠を求めることを想定していない現状を踏まえれば、今後想定され得る自然災害や感染症のパンデミックなど、社会経済活動に甚大な影響を及ぼす事態が生じた際、国政運営に遅滞を生じさせないよう、ちゅうちょなく緊急集会を開催できるよう、現代における緊急集会の権能、そして緊急集会を開催すべき緊急事態の判断基準を整理する必要があるものと考えます。
　緊急集会の権能は国会の権能全般に及ぶとされる一方、案件の性質から、参議院の単独の議決のみでは許されないものや緊急の必要性がないものはその権能の対象外と解されていることに関連し、憲法改正の発議、内閣総理大臣の指名、内閣不信任決議、条約締結の承認、両院同意案件等について権能の対象外となるのかどうか、対象外とした場合に例外が認められるかどうかなどをめぐり議論の余地があるものと考えます。
　しかし、法の趣旨を鑑みれば、衆議院が存在しない場合、あるいは衆議院が有効に機能しない場合は、参議院一院をもって国会の権能を代行している状況であることから、その目的に適合する範囲において緊急集会の権能に制約はないとみなすことが合理的と考えております。ただし、緊急集会の正統性を担保するためには、衆議院が発足するまでの間にその有効性を限定することが望ましいほか、衆議院発足後は再審議を義務付けるなどの手続を定めることも必要と考えております。
　緊急集会の開催については、緊急集会の開催に迫られる緊急事態が発生するタイミングによって整理することが合理的と考えております。緊急事態発生のタイミングが衆議院の解散から選挙の告示日までの間に生じたのであれば、選挙の中止及びそれに伴う前議員の身分復活及び任期延長の可否が問われることとなり、ここに現在検討している緊急事態条項の内容の意義があるものと考えております。その上で、選挙中止、前議員の身分復活、任期延長がなし得ない事態が生じた際、参議院の緊急集会が意味を持つことになるものと捉えております。
　最後に、緊急集会の開催すべき緊急の事態を判断する上で必要との認識に立ちまして、緊急集会の先例について質問をいたします。
　緊急集会の先例は二度あり、昭和二十七年は最高裁裁判官国民審査執行のための中央選挙管理委員会の指名のためのものであり、昭和二十八年は暫定予算等の議決のためにそれぞれ開催されていますが、この開催理由が参議院緊急集会という異例中の異例の制度を運用するに足る事案であったか否かについて検証を行うことは、今後の緊急集会開催の判断を行う上で必要と考えております。
　そこで、当時、参議院緊急集会を開催した背景に一体何があったのか、憲法審査会事務局長に説明を求めて、私の発言を終わります。

○憲法審査会事務局長（本多恵美君）　お答えいたします。
　緊急集会は、昭和二十七年及び昭和二十八年に実例がございます。
　昭和二十七年の緊急集会につきましては、与党内の対立を解消するためと言われているいわゆる抜き打ち解散により、衆議院議員総選挙と同時に行われる最高裁判所裁判官の国民審査を執行するための中央選挙管理会委員の指名をしないまま衆議院が解散されたことから、その指名のために開催されたところでございます。
　昭和二十八年の緊急集会につきましては、吉田茂内閣総理大臣の衆議院予算委員会における不規則発言を契機に提出された内閣不信任案の可決によるいわゆるばかやろう解散として三月十四日に衆議院が解散されたことにより、昭和二十八年度予算の年度内不成立が確実になったことから、暫定予算及び法律案四件の議決のために開催されたところでございます。
　以上でございます。

○川合孝典君　ありがとうございました。

○会長（中曽根弘文君）　山添拓君。

○山添拓君　日本共産党の山添拓です。
　参議院の緊急集会について意見を述べます。
　憲法五十四条二項に定める参院の緊急集会は、衆院解散後、緊急の必要がある場合に参院のみで国会の機能が維持できるようにする仕組みです。五十四条三項のとおり、あくまで臨時のものであり、次の国会開会後十日以内に衆院の同意がなければ効力を失います。
　二〇二三年の当審査会で長谷部恭男参考人が述べたように、緊急集会による対応は限られた期間しか通用しない臨時措置であり、平時の状況が回復したときは速やかに通常の制度へと復帰することが予定されています。政府が憲法制定議会で述べたように、民主政治を徹底させて国民の権利を十分擁護するための仕組みであり、諸外国に例のない日本国憲法独自の制度です。
　一方、五十四条一項が、解散から四十日以内に総選挙を行い、その選挙の日から三十日以内に国会を召集しなければならないとしていることから、緊急集会は最大でも七十日しか開けない、緊急事態がそれ以上に及ぶ場合に備えて衆院任期の延長が必要などという議論が繰り返されてきました。
　しかし、そもそも、総選挙の実施と国会召集を長期にわたって見送らざるを得ないと前もって正確に予測するのは困難です。長谷部参考人が述べたように、緊急時においても選挙権という基本権は可能な限り保障されるべきであり、部分的にでも選挙を実施できる限り、順次粛々と選挙を行うべきです。投票所の移設や増設、繰延べ投票、期日の延期など、選挙権を保障する手だては複数考えられますが、それらはもとより選挙制度の問題であって、当審査会で議論すべきテーマではありません。
　議員任期の延長はいかなる事態をもたらすのか。長谷部参考人は、任期の延長された衆院とそれに支えられた従前の政権が居座り続け、緊急事態の恒久化を招くことになりかねない、緊急時の名を借りて、通常時の法制度そのものを大きく揺るがすような法律が次々制定されるリスクも含まれると指摘しました。国民の選挙権を奪い、民意を反映しない国会と政府が続く事態は、民主政治の徹底による権利擁護が図られないばかりか、通常の制度に復帰する担保がありません。
　一九四一年、日中戦争下で衆院任期が一年延長されたのは、緊迫した情勢下で選挙を行うと国政について不必要に議論を誘発するからなどというものでした。ところが、一年後、今度は戦時下で選挙が行われ、その理由は、議会の刷新を期し、政治力の結集を図ることがむしろ戦争遂行のため緊要であると考えたからとされ、翼賛体制を確立しました。
　いわゆる選挙困難事態は、かつてこのように恣意的に判断され、その結果は日本とアジアにおびただしい犠牲をもたらした戦争の惨禍であったという事実は決して看過できません。終戦直後の憲法制定議会で金森大臣は、過去何十年の日本の立憲政治の経験に徴して、間髪を待てないというほどの急務はないと答弁しています。さきの大戦下においてすら、実際には、間髪を入れないような急務などなかったのです。
　韓国の尹錫悦前大統領が野党を北朝鮮に従う反国家勢力だと決め付けて行った非常戒厳の宣言について、憲法裁判所は、当時は国の非常事態ではなく、軍を出動させなくとも平時の権限行使で対処できたとして、国家緊急権の行使を憲法違反と断じました。
　米国トランプ大統領の関税引上げは、通常の通商法であれば事前調査などのため発動まで一年程度掛かるものを、経済的な非常事態だと言い、本来非常時に限られるはずの国家緊急経済権限法を法的根拠に強行し、迷走し、世界中に大混乱をもたらしています。
　緊急時に名を借りた権力の濫用は、日本でも世界でも、過去も今日も至る所に実例があり、教訓を明らかにしています。危機をあおり、不安に乗じて、緊急事態条項をと喧伝したり、整理と称して意見のすり合わせに向かおうとしたりするのではなく、憲法に基づく民主政治を徹底し、権利を擁護する政治こそが国会に求められていることを強調し、意見とします。

○会長（中曽根弘文君）　山本太郎君。

○山本太郎君　過去三年間の本審査会開催状況を確認すると、委員派遣など含む手続開催を除き、調査だけで、本日含め二十三回。そのうち三分の一以上に当たる八回が参議院緊急集会が議題に。そして、本日の議題も緊急集会。正直、またですかという気持ち。参議院緊急集会の考え方の答えはもう出ている。衆議院憲法審査会に引っ張られ、足並みをそろえようとする動きは愚の骨頂、やめていただきたい。
　国会議員の選挙なしで任期延長を含む改憲案を推し進めたいと考える衆議院憲法審査会の人々にとっては、この緊急集会の存在こそが邪魔で仕方ない。卑しい衆議院議員の中には、政府が緊急事態を宣言すれば、選挙の審判を受けることなく議員任期が無限延長できるというインチキを形にしようとする者たちがいる。この選挙なしで議員任期延長の制度をつくるためには、邪魔になるものが参議院緊急集会。選挙できない状況になったら困るから選挙なしで任期延長できるようにしたいといっても、緊急集会があるからその必要はない、それで終わってしまう。だからこそ、選挙なしで任期延長を実現したい者は、あの手この手で、参議院緊急集会は使えない、非常事態の制度ではないなどと言ってやり玉に上げてきた。
　そうやって、無理やり何度も何度も緊急集会をテーマに審査会を開催し、事実と違う緊急集会の内容を流布し、会の開催回数を稼ぐのが彼らの戦略。そして、十分に議論はし尽くした、論点は出尽くした、改憲発議に進もうと、力ずくで前に進めようとしている。
　改憲を進めたい委員たちは、事実関係を示した上で反論されても、全くその反論に応えようとしない。例を一つ挙げるなら、参議院緊急集会は平時の制度だから緊急事態に備える改憲が必要という意見。これまでも、そして今でも繰り返し提示され続けている。
　これについては、昨年五月十五日の本審査会で川崎法制局長から、金森国務大臣は、帝国議会において、参議院の緊急集会について、予測すべからざる緊急の事態に対して暫定の措置をとり得る方途として規定したと、こう述べております、したがいまして、緊急集会の要件である国に緊急の必要があるときには緊急事態が含まれることは明らかであると思われますと答弁。
　緊急事態のための制度であることが明確に示されている。これを聞いて、参議院緊急集会は平時の制度と言っていた人々は考えを改めるべきだろう。
　ところが、最近になっても、この法制局長答弁を完全無視、同じ主張を繰り返している。
　本年三月二十七日、衆院憲法審査会、自民党、新藤委員。参議院の緊急集会は、衆議院が解散中にあって必要と認められたときであって、それは、衆議院がまた選挙によって復活するということを前提にした制度になっているわけであります、ですから、そういった意味での平時という言い方、これは通常の事態の範囲で想定されたものだということであります、ですから、これを超えた事態に対してどう対処するかということで、自民党、公明党、それから維新、国民、有志の会、五会派で論点整理をして、ほぼこの内容が、かなりのところが合意できているわけでありますと発言。
　川崎法制局長の、緊急集会の要件である国に緊急の必要があるときには緊急事態が含まれることは明らかであるという答弁を全く無視。
　もう一つ残念な主張として、本年三月二十七日、衆憲法審査会、維新、阿部委員。自然災害しか想定されていない現憲法の参議院の緊急集会では国民を守る体制として極めて不十分であり、緊急事態条項の制定が早急に求められますと全く的外れな主張。
　参議院緊急集会について、川崎法制局長は、予測すべからざる緊急の事態に対し暫定の措置をとり得る方途として規定したと答弁。予測すべからざる緊急の事態全てであり、自然災害に限定していない。
　これら二つの事例で言えることは、意図的に無視しているか、勉強していないか、国語力がないかである。意図的に無視なら憲法破壊をもくろむ無法者、勉強不足ならｇｇｒｋｓ、ググれカス、国語力に問題ありなら公文式に行け、それ以上でも以下でもない話である。
　是が非でも緊急事態条項の改憲発議を推し進めたい委員たちは、論点は出尽くした、議論は深まったなどと言う。しかし、実際には、自らの主張に不都合な論点は無視、反論に答えず、何度でも同じ主張を繰り返し、事実と異なる話を流布し、開催回数を稼ぐだけ。議論を深める気もないから深まりもしない。壊れたスピーカーのように破綻した主張を繰り返しているだけ。
　衆院で行われているものは議論とは到底呼べない。居酒屋で飲み過ぎて、途中吐いたりしながら二度ほど寝落ちをして、目覚めの酒をあおりながら一人で意味不明の言葉をつぶやき始発待ちをするおっさん、それ以下のよた話。
　衆議院憲法審査会を冒涜するのかと言われても困る。そのせりふは是非、その意味不明な発言を続ける者たちに向けていただきたい。
　このような形で、参議院緊急集会を狙い撃ちした審査や憲法破壊につながる……

○会長（中曽根弘文君）　時間を過ぎております。おまとめください。

○山本太郎君　審査を繰り返すことは日本国にとって有害である。前回述べたとおり、現行憲法が守られているかチェックすることが憲法審査会の第一の役割、それらをしっかり時間を掛け厳しく点検する必要がある。今まで審議されてこなかった議題の設定を求めます。
　終わります。

○会長（中曽根弘文君）　高良鉄美君。

○高良鉄美君　沖縄の風の高良鉄美です。
　緊急集会についてということですが、日本国憲法八十七条、「予見し難い」という文言があります。一瞬これは緊急事態かなと思わせるんですけれども、その後に続くのが、「予算の不足に充てるため、国会の議決に基いて予備費を設け、」とありますので、直接的な緊急事態ということではないと思います。
　実際に緊急という文字が使われているのは、先ほどからあります憲法の五十四条の規定にだけです。そこにあるのは、衆議院が解散時にある内閣が求める「緊急」の必要な際に参議院の「緊急集会」を求めることができると。この緊急の際にということですね。それから、二項にも、「緊急集会」という言葉で、この三つだけが緊急という言葉が続いています。この規定によれば、衆議院の任期の延長の問題などは出てくるはずがない。しかも、緊急集会の要求は衆議院がするわけではなくて内閣が求めるものだということなので、この規定からすれば、衆議院の任期延長の合理性というのがどうしても希薄になってくるものだと思います。
　さて、この緊急の用語というのは、実際、天皇主権の明治憲法の八条、いわゆる緊急勅令のところにあります。「天皇ハ公共ノ安全ヲ保持シ又ハ其ノ災厄ヲ避クル為緊急ノ必要ニ由リ帝国議会閉会ノ場合ニ於テ法律ニ代ルヘキ勅令ヲ発ス」と。法律の代わりということですね。帝国議会、この当時は三か月が会期です。今と全然違います。はるかに閉会中の時間が多いということになります。
　そして、二項で、「此ノ勅令ハ次ノ会期ニ於テ帝国議会ニ提出スヘシ若議会ニ於テ承諾セサルトキハ政府ハ将来ニ向テ其ノ効力ヲ失フコトヲ公布スヘシ」と、よく似た規定がありますけれども、同じく七十条にもまた似たような規定が「緊急ノ需用」があってということで使われております。
　政府の専断を恐れている、権力の集中を恐れる、そして、チェック・アンド・バランスと国会の中心主義というものをしっかりと混ぜ合わせたこの日本国憲法では、参議院のみの措置で国会の権限行使として認める仕組みをしたと思います。海外でもほとんど例を見ないですけれども、やっぱり国民主権等を取っているこの主権者の代表である国会にこだわった規定だと思います。
　マッカーサー案にはなかったということですけれども、日本政府が最初出していた案には、衆議院の解散その他の事由により国会を召集することがあたわざる場合において公共の安全を保持するために緊急の必要があるときは、内閣は事後において国会の協賛を得ることを条件として法律又は予算に代わるべき閣令を制定することを得るとしていました。
　憲法の文献等では、まさに明治憲法の八条の緊急勅令と七十条の緊急財政処分と同じことを当初考えて出されていたと言われています。その後の議論でしっかりと、緊急の場合でも国会、つまりここでは参議院に委ねる民主的な案に変更されています。仮に衆参同時選挙で国会が閉会中であっても、参議院の半数はおります。これは、国会に残っていますので、定足数も三分の一を満たしていると。きちんと緊急集会の権能、役割を果たすことができる仕組みになっています。
　緊急集会の要件はいろいろ先ほどから出ていますので、緊急性と必要性と、それから衆議院の解散中であるということですけれども、こういったタイミングはまさに万に一つという可能性であると思います。
　参議院の優越を二院制に組み込んで、国会、憲法の構造と整合性を有していると。立法とか予算の審議など、基本的に憲法上は衆議院と同じ資質、性質を持っている上に解散がない参議院の存在意義が強く示されているものだと思います。
　法の支配からいえば、衆議院議員の任期延長は憲法の趣旨をゆがめ、人の支配に属する類いのものと言えます。法の原理的意図なのか、あるいは人の政治的意図なのか、しっかりと憲法規定の目標を分析することが肝要であることを訴えまして、私の意見といたします。

○会長（中曽根弘文君）　中西祐介君。

○中西祐介君　自民党の中西祐介でございます。
　緊急事態対応を考えるに当たりまして、参議院の緊急集会をめぐる主な論点を整理した上で、それぞれの論点についても参議院として考え方を整理すべきと私も考えます。
　前回の憲法審査会、そして先ほどの我が会派佐藤筆頭幹事からの発言で触れられた主な論点については、一つ目、衆議院の任期満了により衆議院が不存在な場合の参議院の緊急集会の可否、二つ目、参議院の緊急集会の期間、そして三つ目、参議院の緊急集会の権能であったというふうに思います。
　その上で、これ以外の参議院の緊急集会をめぐる主な論点を挙げさせていただくならば、一つが国に緊急の必要があるときということの意義、定義、二つ目が参議院の緊急集会において議員が発議できる議案の範囲、そして三つ目が、参議院の緊急集会でとられた措置について衆議院の同意がない場合の執行の範囲についても、参議院の憲法審査会において各会派がその意見を開陳し、参議院としての考え方をすり合わせてはいかがかというふうに考えております。
　まず一つ目でありますが、憲法五十四条二項にある「但し、内閣は、国に緊急の必要があるときは、参議院の緊急集会を求めることができる。」という条文の中に、国の緊急の必要があるときの意義についてでありますけれども、昭和二十七年と二十八年の過去二回における中央選挙管理委員会等の任命や暫定予算、選挙執行経費法案のような場合、先ほど御紹介ありましたが、このような場合は、災害時や非常事態も含まれるというふうに考えます。
　一方で、平時の制度だから、内閣総理大臣の指名や条約の締結権の承認、また本予算の議決は不可と解するという見解もありますけれども、これは受け入れられることはできないというふうに考えます。
　参議院の緊急集会は、制定経緯等を踏まえれば、国会の代行機関として、国会が緊急の必要があると判断をし提案した案件である限り、参議院の緊急集会が国に緊急の必要があるときと認めて審議することができると解釈すべきだというところが我が会派の共通認識であるというふうに申し添えたいと思います。
　次に、二つ目の論点でありますが、参議院の緊急集会において議員が発議できる議案の範囲については、国会法百一条が、参議院の緊急集会においては、議員が、内閣総理大臣から参議院の緊急集会の請求の際に示された案件に関連のあるものに限り議案を発議することができると定めているところでありまして、予算関連法案も含めて広く発議可能であるというふうに考えています。
　最後に申し上げた三つ目でありますが、参議院の緊急集会でとられた措置について衆議院の同意がない場合の失効の範囲についてですけれども、これについては、将来に対するもので、過去に遡及するものではないというふうに解されております。
　ここから衆議院の同意がもし得られなければ措置が失効するということであれば、内閣不信任決議案、内閣総理大臣の指名、また本予算の議決、条約締結の承認など、緊急集会で取り扱う案件としては適切ではないと考える意見もありますが、この点についても、緊急集会は国会の代行機関であり、原則として国会の権能の全てに及ぶと考えていることを申し添えたいというふうに思います。
　以上、今後の論点整理をにらんで発言をさせていただいたところであります。なお、更に一点申し添えたいというふうに思います。
　参議院の緊急集会が現憲法において緊急事態に対応するための唯一の緊急事態条項にもかかわらず、衆議院が解散しているという状況において、巨大地震、先ほどもありましたが、南海トラフを想定するような巨大地震災害が発生をし、内閣が招集したとしても、そもそも合区対象県には、その県の被災状況を議場で直接伝えて必要な措置を講ずる議論に参加できる都道府県選出議員の参議院議員がいないという懸念があるわけでございます。
　災害対応における都道府県の役割は、これからもこうした対応を考えても非常に大きいことから、被災選出県の国会議員の国との連携調整も、役割、現実的に重要になるというふうに考えておりますが、合区対象県では、距離的に離れた二つの県庁から被災状況を得、また政府の対応を伝えるなど、極めて困難な事態も想定されるわけであります。
　全ての都道府県から少なくとも一人選挙区選出の参議院議員がいないこの合区選挙、これが想定されるわけですけれども、憲法が規定する参議院の緊急集会とも相入れない選挙制度であるということを申し添えなければならないと思っております。このことを強く最後に訴えさせていただいて、私の発言といたします。
　ありがとうございます。

○会長（中曽根弘文君）　打越さく良君。