社会労働委員会，地方行政委員会連合審査会

昭和六十三年五月九日（月曜日）
　　　午後一時三十分開会
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　　出席者は左のとおり。
　　　社会労働委員会
　　　　委員長　　　　　　　　　関口　恵造君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　　佐々木　満君
　　　　　　　　　　　　　　　　曽根田郁夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　山本　正和君
　　　　　　　　　　　　　　　　中西　珠子君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　石井　道子君
　　　　　　　　　　　　　　　　石本　　茂君
　　　　　　　　　　　　　　　　岩崎　純三君
　　　　　　　　　　　　　　　　斎藤　十朗君
　　　　　　　　　　　　　　　　田代由紀男君
　　　　　　　　　　　　　　　　田中　正巳君
　　　　　　　　　　　　　　　　前島英三郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　宮崎　秀樹君
　　　　　　　　　　　　　　　　対馬　孝且君
　　　　　　　　　　　　　　　　浜本　万三君
　　　　　　　　　　　　　　　　渡辺　四郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　沓脱タケ子君
　　　　　　　　　　　　　　　　内藤　　功君
　　　　　　　　　　　　　　　　藤井　恒男君
　　　地方行政委員会
　　　　委員長　　　　　　　　　谷川　寛三君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　　出口　廣光君
　　　　　　　　　　　　　　　　松浦　　功君
　　　　　　　　　　　　　　　　佐藤　三吾君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　金丸　三郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　久世　公堯君
　　　　　　　　　　　　　　　　佐藤謙一郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　坂野　重信君
　　　　　　　　　　　　　　　　糸久八重子君
　　　　　　　　　　　　　　　　山口　哲夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　片上　公人君
　　　　　　　　　　　　　　　　神谷信之助君
　　　　　　　　　　　　　　　　柳澤　錬造君
　　　　　　　　　　　　　　　　秋山　　肇君
　　　　国務大臣
　　　　　　　厚　生　大　臣　　藤本　孝雄君
　　　　　　　自　治　大　臣　　梶山　静六君
　　　　政府委員
　　　　　　　厚生省健康政策
　　　　　　　局長　　　　　　　仲村　英一君
　　　　　　　厚生省保健医療
　　　　　　　局老人保健部長　　岸本　正裕君
　　　　　　　厚生省社会局長　　小林　功典君
　　　　　　　厚生省保険局長　　下村　　健君
　　　　　　　自治大臣官房審
　　　　　　　議官　　　　　　　湯浅　利夫君
　　　　　　　自治省行政局長　　木村　　仁君
　　　　　　　自治省財政局長　　津田　　正君
　　　　　　　自治省税務局長　　渡辺　　功君
　　　　事務局側
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　竹村　　晟君
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　此村　友一君
　　　　説明員
　　　　　　　大蔵省主計局主
　　　　　　　計官　　　　　　　中島　義雄君
　　　　　　　国税庁直税部所
　　　　　　　得税課長　　　　　瀧川　哲男君
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　　本日の会議に付した案件
○国民健康保険法の一部を改正する法律案（内閣提出、衆議院送付）
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　　　〔社会労働委員長関口恵造君委員長席に着く〕

○委員長（関口恵造君）　ただいまから社会労働委員会、地方行政委員会連合審査会を開会いたします。
　先例によりまして、私社会労働委員長が本連合審査会の会議を主宰いたします。
　国民健康保険法の一部を改正する法律案を議題といたします。
　本案の趣旨説明は、お手元に配付いたしました資料のとおりでございますので、その聴取は省略してこれより直ちに質疑を行います。
　質疑のある方は順次御発言を願います。

○山口哲夫君　国民健康保険事業の具体的な内容につきましては、前の社会労働委員会の中でさせていただいておりますので、きょうは主にこの国民健康保険事業に関する国と地方自治体との関係の問題とそれから財政問題を中心にいたしまして質問をいたしたい、こう思います。
　まず最初に、ことしの一月の二十八日に厚生省の保険局長の名前で各都道府県知事に「昭和六十三年度国民健康保険の保険者の予算編成について」という通知が出されておりますけれども、この通知を出した法的な根拠についてまず述べていただきたいと思います。

○政府委員（下村健君）　国民健康保険法におきましては、その第四条の規定によりまして国に対して国民健康保険事業の運営が健全に行われるよう努めるべき旨の責務を課しておりまして、これを踏まえまして保険者に対する監督等の権限が与えられているところでございます。また、地方自治法におきましても、市町村の団体委任事務につきましては国の助言、指導等の権限が与えられているところでございます。
　御指摘のありました通知は、このような保険者に対する国の指導監督権限の一環といたしまして六十三年度の予算編成一般についての指導方針を示したものでございます。

○山口哲夫君　今度のこの改正の法律案の中身を読んでみましたけれども、今までは指導という言葉が載っていないんですね。市町村に対する指導、都道府県に対する指導、そういうものは載っていないんですけれども、どうも今度のこの通知を見ますといきなり「次の方針により健全な予算編成を行うよう貴管下市町村及び国民健康保険組合を指導されたい。」、こういう「指導」という言葉が初めて出てくるわけでございます。
　厚生省として都道府県なり市町村を指導する権限というのが一体あるのかどうなのか、あるとすれば一体どういう法的な根拠に基づいてやっているのか、そこをちょっと示していただきたいと思うんです。

○政府委員（下村健君）　国民健康保険事業といいますのは市町村の団体委任事務と言われるものに属するわけでございます。したがいまして、国民健康保険事業につきましては、一般的な指導権というのは現在の地方自治制度の上でも認められているというふうに考えているわけでございます。また、そのほかに国民健康保険法の上におきましても必要な指導を行う、あるいは事業の実施状況についての報告でありますとかあるいは助言を行うというふうなことができるというふうに考えているわけでございます。
　都道府県につきましても、これは都道府県自体が国民健康保険事業について指導を行うということになっているわけでございますが、その指導を行うについて必要な事項を国として示す、これによって適切な指導が行われるような指導を行うということはできるというふうに考えているわけでございます。

○山口哲夫君　局長、先ほど答弁された中に、今度のこの指導の問題についてはいわゆる一般的な地方自治体に対する指導という問題について触れているわけですけれども、この国民健康保険というのは団体事務ですよね。そうですね。そうすると、団体事務ということになりますと地方自治法の二百四十五条が適用されると思うんです。国と地方自治体との関係で述べてみるならば二百四十五条の規定に該当するだろう。そうすると、この二百四十五条の規定というのは国が市町村を指導するような規定になっていないんですね。この助言、勧告、資料の提出要求と、こういう範囲にとどまっているのであって、具体的に指導するということにはなっていないと思うんです。
　なぜそういう指導をこの二百四十五条に基づいてできるというふうに解釈されているのか、その辺についてちょっと触れていただけませんか。

○政府委員（下村健君）　必要な助言ということの中にもそのような要素が入ってくるというふうに私ども考えているわけでございますが、国民健康保険法の上におきましてもその第四条で「運営が健全に行われるようにつとめなければならない。」、これは国でございます。また都道府県は「必要な指導をしなければならない。」というふうな規定が設けられておりまして、さらに具体的な権限といたしましては、百八条に、保険者または連合会について、事業及び財産の状況に関する報告、あるいはその検査等をするということがございまして、これに関連した権限が定められているわけでございます。
　そこで、予算編成でございますが、各年度の国民健康保険の予算編成におきましては当然のことながら国庫負担が相当額計上されることになるわけでございますから、国庫負担の見込みについて一体どの程度の見通しを立てておいてもらえばいいかというふうな問題が市町村としては予算編成の前提条件として必要になってくるわけでございます。したがって、その国庫負担の配分の方針でありますとかそういった必要な情報を提供し、それに沿って予算を編成するようにということを毎年度予算編成の編成方針に関する通知という形で示して、これに沿った指導を行うというのが通例になっているわけでございます。

○山口哲夫君　その指導の理念が、私、間違っていると思うんですね。
　それで、まずその前に、この国民健康保険法の第四条の中では「都道府県は、国民健康保険事業の運営が健全に行われるように、必要な指導をしなければならない。」、こう「必要な指導」という言葉が出てくるんですけれども、これは別に市町村を指定しているんじゃないんですね。今までの法律を全部読んでみましたけれども、市町村を指導するというような言葉というのは一つも出てきてないんです。ということは、厚生省にこういう国民健康保険そのものに対して市町村を指導する権限というのはないわけですね。だから今まで指導という言葉も使っていないし、たまたまこの第四条の中で出てきても市町村という言葉は一切出てきていない。それが今度いきなりこの通知によると市町村を指導せいというそういう言葉が出てきているのです。今回が初めてなんです。今度の法改正によって初めて市町村を指導するという言葉が出てくるのです。
　だから、国と地方自治体との関係の中で、団体事務に関してそういう指導する権限というのは一体政府にあるのかどうなのかということなんです。私は、そういうものはない、そういうふうに解釈しております。特に二百四十五条を読んでみますと、主務大臣または都道府県知事は「普通地方公共団体に対し、その担任する事務の運営その他の事項について適切と認める技術的な助言若しくは勧告をし、」と書いてある。助言または勧告にとどまっているんです。
　しかも、この解釈を読んでみますと、あくまでもそれは技術的なものでなければならないと、こう書いているんです。それはなぜかといえば、明治憲法の中では国というのは地方自治体に対して後見的な監督権を持っていたのです。ところが、それじゃいけないということで、新しい憲法のもとに地方自治法が制定されて、国と地方自治体というのはあくまでも原則としては並立対等の立場でなければならないのだというところから、この監督権というものをなくしたし、指導という権限も与えないようにしているわけです。だから、助言あるいは勧告にとどまっているんです。
　それを無視して、今度の通知のようにいきなり保険料の引き下げを行うなとか下げたら交付金を減額するぞとかそういうような通知を書くこと自体、私は厚生省の越権行為である、そういうふうに解釈するんですけれども、どうでしょうか。

○政府委員（下村健君）　毎年度国民健康保険事業の健全な運営が図られるためには、国庫負担の見込みについても正確な見通しを立てることが必要ではないかと思います。したがいまして、私どもとしては、予算が編成される時点におきまして、翌年度の国の予算の状況あるいは医療費の状況、そういった問題を背景にいたしまして必要な情報を提供することに合わせまして、これに沿って合理的な根拠のある予算編成をするようにと、こういうことを言っているわけでございます。
　お話しの点は、そういった通知の内容にどこまで具体的な拘束力があるかというふうな問題とも絡むような気もいたしますが、私どもとしては、そういったことで具体的な数字的な根拠に基づいて予算編成をするようにということで、そういう意味では今お読み上げになりました二百四十五条で言っている技術的な助言あるいは勧告ということも当然その中に入ってきているというふうに考えているわけでございます。

○山口哲夫君　この文章を読みますと、今言ったように「保険料（税）の引き下げの措置を取るようなことは厳に行わないこと。」と言っているわけでしょう。そして、もし行ったとすれば、それは財政的な面で考慮せざるを得ませんよと。ということは、交付金を減らしますよと。ということは、これが単なる助言、勧告ですか。これは明らかに指導でしょう。こうせいああせいというそういう指図をしていることに違いないんです。法案の中にも今度は市町村を指導せいという言葉が初めて出てくるんです。
　そういうものとの関連からいけば、厚生省というのは、全く、地方自治法の二百四十五条に基づく国というものは自治体に対してそういう指導権はないんだという、その権限を逸脱したやり方だというふうに解釈せざるを得ないと思うんですけれども、どうですか。

○政府委員（下村健君）　ただいまの交付金というふうなことに関連して申し上げたいと思うわけでございますが、一方におきまして、保険料の問題等については、保険料をしっかり上げると収支がよくなって国庫負担が減らされるじゃないか、しっかりやるところについてはそれを評価したような配分を行ってくれと、こういう御要望も地方団体から承っているわけでございます。これを私どもとしてはやはりもっともだとこう考えているわけでございまして、それをやろうと思うと、減額という形でやるかあるいは一応一定の配分をしておいてそういったところにメリットという形で配分をするか、どちらかの方法しか技術的にはない、こう考えるわけでございます。
　今回は、私どもとしては、一応一定の配分方式で配分をした上で保険料の決定という面で合理性がないというふうな市町村についてはそれを減額するという形で交付金の算定をやりたい、こういう方針をあらかじめ示した。示すことによって確かにおっしゃるような効果が出てくるという面もあろうかと思いますが、これは、後になって交付金の配分をやる際にいきなりそういう措置をとるよりは、あらかじめそういうことを情報として申し上げておいた方がいいだろう、そういうことで市町村に明快にこちらの方針を示しておきたいという趣旨でそういう通知を出したわけでございます。

○山口哲夫君　自治体がおれのところは一生懸命やっているんだからそういうことも評価してくれというような、予算編成に当たって厚生省としてそれにこたえるためにはこういう措置をとらざるを得ない、そういう問題ではなくして、国としてそういう自治体に対してああせいこうせい、こうしたらいけない、もしやったらペナルティーを科すよというそういう指揮監督的なことが一体できるんですかという基本的な国と自治体との関係について聞いているんです。

○政府委員（下村健君）　保険料の決定自体について直接に国がそれを左右する、これはなかなかできないと思います。しかし、保険料決定の前提条件なる問題について、いろいろ私どもとしてはこういう方針で臨みたいということを申し上げたということでございます。
　したがって、その通知に沿って直ちに上げなければならないかどうかあるいはどのぐらい保険料を上げるかというところは、これは各地方公共団体の自主的な決定ということになろうかと思います。

○山口哲夫君　そうすると、さっきおっしゃったように、厚生省はこういうふうに言っているけれどもそれは決して市町村を拘束するものではないよ、そういう考え方ですね。

○政府委員（下村健君）　保険料の決定自体を直接的に拘束するということはできないと思っております。

○山口哲夫君　保険料の決定を拘束するだけではなくして、それによって起きる問題に対してペナルティーのようなものを科す、交付金を減額するぞとかそういうことについても拘束力はないというか、厚生省としては権力的なものを持っているんではない、それは一応の希望にすぎないんだということですね。

○政府委員（下村健君）　国の交付金と申しますか、この場合は調整交付金ということになるわけでございますが、調整交付金の配分方針あるいはその方針に基づく具体的な配分の決定、これは厚生大臣の権限であると考えております。

○山口哲夫君　厚生大臣の権限はそうでしょうけれども、しかし、その条件としてこういうふうにしてもらいたいということをやらないから減額をするんだというそういう権力的な考え方でやるものではないと思うんです。
　そこのところはどうですか。

○政府委員（下村健君）　これは、いろいろな要素を考慮いたしまして公平な決定をするということでございまして、私どもとしては、先ほども申し上げたような市町村側の御要望もありますので、やはり努力をしているところと努力をしないところとこれはある程度差をつけていくという方針をあらかじめ明確にしたということでございます。

○山口哲夫君　だから、厚生省の考え方で差をつけることが権力的なんでしょう。権力を持っているからやれるのであって、そういう権力がなければそんなことはできないでしょう。
　あくまでも、希望としてこういうふうにしてほしいんだというところに抑えるべきではないんですか。

○政府委員（下村健君）　保険料の引き下げを行わないでほしい、これは希望と言われれば確かに希望のような面があろうかと思います。
　しかし、その結果、どういうふうに配分をするか、配分の上で不利なことが起こるかもしれない、これをあらかじめ予告をしたということでございます。

○山口哲夫君　だから、予告をするということ自体が権力でしょうというの。
　こういうふうに書いているんですよ。地方自治法の解釈によりますと、「地方公共団体の自治的な団体事務」——「団体事務」というのは健康保険の事業も今おっしゃったように団体事務ですよね。「団体事務についてまで、国の包括的な後見監督権が認められないことはいうまでもない。国の関与は、助言・勧告あるいは措置要求等の非権力的な手法にとどまらざるをえないのである。」、あくまでも権力であってはならないんだ、非権力的なものにとどまらざるを得ないんですよと、こういうふうに言っているんですよね。
　だから、あなたの解釈からいきますと、政府の機関における全く上下の関係なんですよ。上命下服の関係と混同しているんじゃないですか。この自治法の解釈を読んでみましてもそういうことを非常に懸念しているんです。どうも、政府というのは今までの権力のあれを勘違いして、政府・省内なら省内における上下の関係、上命下服の関係と地方自治体と国との関係を混同して考えている危険性がある。そこが一番心配なところだというふうに自治法の解釈では出ているんですよ。
　だから、あなた方のこの書き方から見ますと、明らかにこれは権力行使ですよ。こうしちゃならない、ああせいこうせい、こうしたら減額するぞと言うんですから、これは権力的な書き方でしょう。自治法の解釈からいきますとそれが一番問題になっているところなんですよね。
　だから、決定権は厚生省にあるんだからと言うけれども、それは確かに決定権はあるかもしれないけれども、しかしその決定を行うに当たってそういう権力的なやり方は好ましくないということだけははっきりしているんですから、この通知の出し方というのは私は誤りだと思いますけれども、どうですか。

○政府委員（下村健君）　私どもとしては各市町村を公平に取り扱っていくということでございますが、その場合に、公平に扱うということは各市町村の保険料の状況でありますとかあらゆる条件の差を無視して国庫負担を配分するということではないと考えているわけでございます。
　お話しの問題につきましては、ペナルティーという言葉も出たわけでございますが、そういったふうなものが出てくるということではこれはあるいは公平という点から見て問題があるかもしれませんが、一定の範囲内において努力をしている市町村とそうでない市町村と差をつけるということは私どもの権限の範囲内に属しているし地方自治法の趣旨にも反していないと、このように考えているわけでございます。

○山口哲夫君　私は、そういうやり方というものは国と自治体との関係からいけばこれは誤りである、あくまでも権力的な指導監督権を乱用するものであって、決して政府にはそういうものはない。
　団体事務については、これは全く地方自治体の事務として任せられているわけですから、その場合においてはその団体の考え方で行うというのが統一的な解釈ですよ。それを、政府が一々ああせいこうせいという指図をするやり方というのは、これはもう明らかに——これは国民健康保険だけではないですよ。ほかの問題でもみんなそうですけれども、今具体的に出てきている国民健康保険のこのやり方というものは余りにも地方自治体に対して権力的だ、こういうやり方というのは間違いであるというふうに特に私は指摘をしておきたい。
　そういうことからいくと、さっきあなたが厚生省として拘束力を持ってああせいこうせいと言っているんではないと、そういうことをちょっと述べておられましたけれども、私たちは、地方自治体においてはそういう拘束力をはめられるものではないと、そういうふうに思っておりますので、今後こういう通知を出すときにはもう少しそこのところを配慮をしてやってもらいたいと私は思います。
　そして、厚生省のこの設置法を見ても、この設置法自体に問題があるんですよ。国民健康保険の問題についてはまるっきり厚生省が全部指導監督する権限を持っているように書いているんです。それから厚生省の組織令の中にも書いているんですね。こういう省令そのものが既に地方自治法の二百四十五条の精神から逸脱した書き方だ。
　だから、今後十分この辺は検討して、こういう権力的な行使を自治体に対してしないように、あくまでも助言、勧告にすぎないんであって、しかも助言、勧告も技術的なものにとどめることということを強くうたわれているわけですから、その点十分ひとつ注意をしていただきたいということを特に要望しておきたいと思います。
　その次は、国民健康保険税（料）の問題について質問をいたします。
　ことし四月三日の朝日新聞の「記者席」の欄にこんなことが書いてあるんですね。厚生省の中には「「首長が点数稼ぎのために強引に引き下げをするケースもみられる」との声も。」ある。今度のこの健康保険税を引き下げることについて、たしか衆議院では十幾つかの市町村があるというふうに答えておりましたですね。こういうふうに国民健康保険税を引き下げたというのは自治体の首長の点数稼ぎなんだということが厚生省の中にあるというんですけれども、私は、これはちょっと失礼な言い方ではないかなというふうに思っているんです。
　自治体の立場に立ちますと、財政的な面からいきますと保険税はできれば引き下げたくないですよ。引き下げればそれだけ財政的に苦しくなるわけですから。しかし、そんなことはわかっていても、保険税が余りにも高いからこれはやっぱり住民のことを考えたら下げざるを得ないというのが現実だと思うんですね。そういう住民の負担能力を考えてやむにやまれずして保険税を下げている自治体があるということなんです。それを首長の点数稼ぎで下げているんだというそういう厚生省の声があるということは、私は非常に残念に思うんですけれども、この点についてどうでしょうか。

○政府委員（下村健君）　点数稼ぎのためにという発言がどこから出たものか、これは私としてはちょっと申し上げるわけにはまいりませんが、いろいろな事情によって保険料の引き上げがなかなかできないというふうな事情が生じてきている、あるいは選挙の時期なんかにはなかなか上げにくくなっているというふうなことを指してだれかがあるいはそんなことを言ったのかもしれませんが、その点についてはそういうことでございます。
　私どもとしては、保険料の問題というのは、確かに一方から言うと負担の面からの話でございますが、一方から言うとこれは医療費の関連で保険料というのは決まってくるわけでございます。したがって、医療費の動向に見合って保険料は決めてほしいということを絶えずお願いしているわけでございます。他の保険と比べて現在国民健康保険の保険料が相当高くなってきているというふうな事情もこれは事実でございますが、一方からいいますと、これは医療費との関連において保険料が決まっているものだということもございますので、この辺は国保の加入者の方々にも十分に御理解をいただきたいというふうに思っているところでございます。

○山口哲夫君　厚生大臣にお聞きしたいのですけれども、確かに保険税というものは医療費との関連で決まることは事実ですけれども、それにしても、私は非常に高過ぎると思うんですよ。
　例えば、全国の平均の総所得年間三十万から四十万ぐらいの方、非常に低い方です。この方を市民税と対比してみましたら、これは自治省の調べですけれども、国保税が市民税の約九倍だといいます。中には四十九倍のところもあるんですね。そのくらい保険税というのは市町村民税に比べて高いのです。それから、月収二十万の人は、政管健保の掛金というのは八千三百円です。国保は幾らかというと一万四千円です。月収十万の人を調べてみましたら、政管健保の掛金は六千六百四十円です。国保は約倍の一万二千三百七十円です。こんなに高いのですね、市町村民税に比べて。
　どうですか、高いと思いませんか。

○国務大臣（藤本孝雄君）　私も国保の保険料が最近増高してきているという認識は持っております。そのために今国保が抱えております構造的な問題の解決という問題に取り組んでおるわけでもございますし、また医療費の適正化ということにつきましても特に最重要な課題であるというふうな認識を持っておるわけでございます。
　私も、国保の被保険者の保険料が高い、また各市町村長の話を聞きましてもそれで非常に困っておるということも聞きまして、いろいろ調べてみました。で、世帯別では確かに国保の場合は高いわけでございますけれども、一人当たりの保険料ということで比較いたしますと、最近の数字でございますが余り差がないということも見まして、もしそういうことであれば、安心しておるわけではございませんけれども、今後さらにこの保険料の軽減につきましていろいろな角度から検討することにつきましては重大な課題であるというふうには認識しております。

○山口哲夫君　恐らく、政府の方ですとそんなに実感としてはわかっていらっしゃらないじゃないかと思うんですね。
　例えば、局長さん方ですと、健康保険組合の掛金というのは、私もちょっと調べてみたんですけれども、今大体一万七千円ぐらいですよね。政府の局長クラスで、健康保険組合の掛金というのは大体そのぐらいです。これが国保になりますと、恐らく、おやめになったら最高税率くらい徴収される方が多いのじゃないですか。そうするといきなり月三万円台にはね上がるわけでしょう、計算しますと。だからそういう点で、恐らく実感としてやめられた方々がよくわかると思うんです。
　今大臣は一人頭にするとそんなに高くないと言ったけれども、今私が述べたのはこれは一人当たりの数字なんであって、これは市民税とか町村民税から比べますとはるかに高いことだけははっきりしております。実感としてそういうことを感じられませんですか。

○政府委員（下村健君）　おっしゃるとおりではないかと思います。
　ただ、皆保険ということでございますので、住民税との関係で申しますと、非課税というふうな階層の方々も国民健康保険に入っていただく保険制度のもとでやっていくということになっておりますので、比較の仕方もいろいろあるわけでございますが、それはどうしても住民税より高くなるという要素は現在の制度でいけば出てくるわけでございます。