外務委員会

平成九年六月十二日（木曜日）
　　　午前十時開会
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　　　委員の異動
　六月十日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　武田邦太郎君　　　　　小島　慶三君
　六月十一日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　小島　慶三君　　　　　武田邦太郎君
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　　出席者は左のとおり。
　　　　委員長　　　　　　　　　寺澤　芳男君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　　須藤良太郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　野間　　赳君
　　　　　　　　　　　　　　　　高野　博師君
　　　　　　　　　　　　　　　　武田邦太郎君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　岩崎　純三君
　　　　　　　　　　　　　　　　笠原　潤一君
　　　　　　　　　　　　　　　　武見　敬三君
　　　　　　　　　　　　　　　　成瀬　守重君
　　　　　　　　　　　　　　　　宮澤　　弘君
　　　　　　　　　　　　　　　　猪熊　重二君
　　　　　　　　　　　　　　　　田村　秀昭君
　　　　　　　　　　　　　　　　田　　英夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　萱野　　茂君
　　　　　　　　　　　　　　　　立木　　洋君
　　　　　　　　　　　　　　　　佐藤　道夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　椎名　素夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　矢田部　理君
　　　　　　　　　　　　　　　　小山　峰男君
　　　国務大臣
　　　　　　　外　務　大　臣　　池田　行彦君
　　　　　　　国　務　大　臣
　　　　　　　（防衛庁長官）　　久間　章生君
　　　政府委員
　　　　　　　内閣法制局長官　　大森　政輔君
　　　　　　　内閣法制局第一
　　　　　　　部長　　　　　　　秋山　　收君
　　　　　　　防衛庁長官官房
　　　　　　　長　　　　　　　　江間　清二君
　　　　　　　防衛庁防衛局長　　秋山　昌廣君
　　　　　　　法務大臣官房審
　　　　　　　議官　　　　　　　柳田　幸三君
　　　　　　　外務大臣官房長　　原口　幸市君
　　　　　　　外務大臣官房領
　　　　　　　事移住部長　　　　齋藤　正樹君
　　　　　　　外務省総合外交
　　　　　　　政策局長　　　　　川島　　裕君
　　　　　　　外務省アジア局
　　　　　　　長　　　　　　　　加藤　良三君
　　　　　　　外務省北米局長　　折田　正樹君
　　　　　　　外務省欧亜局長　　浦部　和好君
　　　　　　　外務省経済局長　　野上　義二君
　　　　　　　外務省経済協力
　　　　　　　局長　　　　　　　畠中　　篤君
　　　　　　　外務省条約局長　　林　　　暘君
　　　事務局側
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　大島　弘輔君
　　　説明員
　　　　　　　総務庁北方対策
　　　　　　　本部審議官　　　　川口　　雄君
　　　　　　　自治大臣官房審
　　　　　　　議官　　　　　　　的石　淳一君
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　　本日の会議に付した案件
○理事補欠選任の件
○国際情勢等に関する調査
　（日米防衛協力ガイドラインに関する件）
　（北方領土問題に関する件）
　（青木前ペルー大使の発言に関する件）
　（在外選挙制度に関する件）
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○委員長（寺澤芳男君）　ただいまから外務委員会を開会いたします。
　まず、委員の異動について御報告いたします。
　去る十日、武田邦太郎君が委員を辞任され、その補欠として小島慶三君が選任されました。
　また、昨十一日、小島慶三君が委員を辞任され、その補欠として武田邦太郎君が選任されました。
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○委員長（寺澤芳男君）　次に、理事の補欠選任についてお諮りいたします。
　委員の異動に伴い現在理事が一名欠員となっておりますので、その補欠選任を行いたいと存じます。
　理事の選任につきましては、先例により、委員長の指名に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○委員長（寺澤芳男君）　御異議ないと認めます。
　それでは、理事に武田邦太郎君を指名いたします。
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○委員長（寺澤芳男君）　次に、国際情勢等に関する調査を議題とし、これより質疑を行います。
　質疑のある方は順次御発言願います。

○武見敬三君　本日は日米防衛協力のための指針の見直しに関する中間取りまとめについて御質問をさせていただきたいと思います。
　この指針は、昨年の四月十七日に確認をされました日米安保共同宣言の中で改めて見直しをされることが取り決められ、日米当局によってこれらが審議されてきたということであろうかと思います。その中で、特に日本周辺地域において発生し得る事態で日本の平和と安全に重要な影響を与える場合における日米間の協力に関する研究の開始ということが、改めてその必要性が確認をされているわけであります。
　従来の平時における日米の協力と、それから有事における日本に対する攻撃に対する日米間の協力というのに加えて、新たにこの周辺地域という考え方から、こうした内容を対象に加えるようになった理由は一体どこにあるのか、それをまず最初にお伺いしたいと思います。

○政府委員（折田正樹君）　いわゆる周辺事態における対応策でございますが、何も今回突然出てきたわけではございません。現行のガイドラインを見ていただきましても、第三項目に日本以外の極東における事態で日本の安全に影響を与える場合の日米協力、これは余り研究が進んでいなかったことは事実でございますが、そういうことがございました。
　それから、防衛計画の大綱が新しくなったわけでございますが、その中に「我が国周辺地域において我が国の平和と安全に重要な影響を与えるような事態が発生した場合には、憲法及び関係法令に従い、必要に応じ国際連合の活動を適切に支持しつつ、日米安全保障体制の円滑かつ効果的な運用を図ること等により適切に対応する。」ということも書かれているわけでございまして、今回のいわゆる周辺事態の問題はこうした流れに沿うものでございます。
　そこで、それじゃなぜ「周辺」という言葉を使ったかということでございます。
　現行のガイドラインでは「極東」という言葉を使ってあるわけでございますが、現行のガイドラインにおきましては米軍に対する施設使用の問題だとか後方地域支援の問題等の便宜供与を取り扱うということになっていましたけれども、これは日米安保条約及びその関連取り決めに基づく便宜供与、それに密接に関連して行う便宜供与ということで安保条約上の観念である「極東」という言葉を使ったわけでございますが、今回見直しを行っています中には、日本の平和と安全に重要な影響を与える事態が生じたときに、日米安保条約、その関連取り決めと厳密な意味での直接の関係はないけれども、我が国自衛隊自身の行動として実施される例えば人道活動、非戦闘員退避活動、経済制裁措置の実効性を確保するための協力といった事項についても検討が行われているわけでございまして、これら全体をくくる表題として安保条約上の文言である「極東」を用いることは適切でないということで、これにかえまして、より一般的な表現である「日本周辺地域」という言葉を使ったわけでございます。

○武見敬三君　この周辺地域という概念が地理的な概念であるのかそうでないのか、地理的な概念だというふうに一般的には思われているわけでありますけれども、その点についてはいかがですか。

○政府委員（折田正樹君）　日本周辺地域というのは、そこにおいて発生する事態が我が国の平和と安全に重要な影響を及ぼし得る地域という意味での一般的な意味で用いられているわけでございまして、場所がどこということよりも、そこで起こる事態が我が国の平和と安全に非常に結びついている、そういうような状況であるので日本としてもみずから対応しなければならない事態である、そういう観点から設けられているわけでございまして、どこからどこまでということを厳密な意味で限るという趣旨のものではございません。

○武見敬三君　今の説明について基本的に私は同意をするものでありますけれども、いかんせん周辺地域という言葉の意味というものが一般的にはあいまいに受け取られてしまっていて、その真の意味というものが非常に国民に伝わりにくいという点については、私はやはりきちんとその都度国民に対し説明をしていく必要性があるだろうという認識を強く持っているわけであります。
　いずれにせよ、冷戦後、日米同盟というものを円滑に機能させるための方式としてこうしたガイドラインが改めて設定をされ、そしてそのガイドラインに基づいて、さらにより精微な日米の協力体制というものが各分野、各レベルで構築されていくということは私は極めて好ましいことだと実は理解をしているものであります。
　ただ問題は、こうした日米の協力関係というものが緊密化すればするほど、日本のいわば同盟関係を適用する際の意思決定において、どれだけ日本がその中できちんと独自の立場で米国に対しても意見を述べることができるかという部分が重要になってくるように思います。従来よりバードンシェアリングというようなことが日米双方の間で言われてきたわけでありますけれども、私はこれからデシジョンシェアリング、すなわち決定過程の共有に向けて日米というものの関係は進展していかなければならないだろうというふうに考えているわけであります。
　そこで、私は、事前協議という従来より日米間で確認されていた事項というものが今後さらにその重要性を増大させることになるだろうという認識をその結果として持っているわけであります。
　御案内のように、日米安保条約第六条の実施に関する交換公文というものの中で、三つの事項に関しては事前協議を行うことになっているわけであります。配置における重要な変更、装備における重要な変更、日本国から行われる戦闘作戦行動、ただし第五条規定のものは除くという形でこの項目というものは規定をされているわけであります。
　まず最初にお伺いしたいことは、この三項目に関して、過去においてこうした事前協議が行われたケースはあるのか、お伺いしたいと思います。

○政府委員（折田正樹君）　ございません。

○武見敬三君　それは事前協議の対象になり得るようなケースがなかったということでございますね。

○政府委員（折田正樹君）　そのとおりでございます。

○武見敬三君　今後、こうした事前協議制というものを未来において円滑に機能させることが私は必要になってくるだろうと思います。その場合に、新たな指針の中間報告の中でも幾つかその説明がされているわけでありますけれども、日米政府間においていかなる交渉チャンネルを通じてこの事前協議制というものがこれから行われると想定したらいいのか、お聞かせください。

○政府委員（折田正樹君）　事前協議の発議は米側が行うということでございますが、その経路というのは具体的にどこだというふうには特に決まっておりません。一般的には外交ルートが想定されますが、いろいろの状況に応じまして外交ルート以外のこともあり得ないことではないというふうに思います。

○武見敬三君　そこで、幾つか具体的な例をちょっとお伺いしたいんですけれども、昨年中国軍が台湾海峡で軍事演習を行った。ミサイルの発射演習も行った。その際にアメリカ政府は横須賀を母港とする空母インディペンデンスを台湾海域に派遣をしたわけでありますが、このケースは何ゆえに我が国と米国政府との間の事前協議の対象とはならなかったんでしょうか。

○政府委員（折田正樹君）　これは、委員が先ほどおっしゃられた三番目のケース、日本国から行われる戦闘作戦行動に関する事前協議に関するものであろうかと思いますが、事前協議の主題となる日本国から行われる戦闘作戦行動のための基地としての日本の国内の施設及び区域の使用という場合に言う戦闘作戦行動とは、従来から政府が申し上げておるところでございますけれども、直接戦闘に従事することを目的とした軍事行動を指すものであって、米軍が我が国の施設・区域から発進する際の任務、対応がこのような行動のための施設・区域の使用に該当する場合にはアメリカ側は我が国と事前協議を行う義務を有するということでございます。
　今回、今、委員のおっしゃられましたインディペンデンスが台湾海峡に出ていった事態というのは直接戦闘に従事することを目的とした軍事行動ではないということで事前協議の対象とはならなかったわけでございます。

○武見敬三君　私は、実際の戦闘が行われていたケースではありませんけれども、こうした軍事的な緊張が実際に存在をしているような地域に対して我が国を母港とする米国の艦船が派遣されるという場合には、やはり事前にきちんと日本政府と米国政府との間で協議がなされるのが健全な同盟関係ではないかと思うわけであります。この点、米国サイドからよく言われることは、日本に対して事前に協議をしたら困るのはむしろ日本政府だろう、こういうような言い方がよくされるわけであります。
　私は、冷戦後の健全な日米同盟というものを再構築していく上においては、こうした事前協議に関する不健全性というものをやはり一つ一つ除去していく努力が必要であって、またそのために日本国民に対してもきちんと説明をして、その意味を理解していただくよう政府としても努力する必要があるだろうというふうに考えるものであります。この点に関しては、同盟関係の持つ重みと、その中で我が国が負担すべき物事というものをやはりきちんと確認をしておかなければならないわけであります。
　実際に、こうした点に関しては我が国としても非常に厳しい立場に置かれることも事台湾に関連する問題であると出てくるわけであります。
　私自身が訪中して、中国の軍総参謀部の副総参謀長である熊光楷氏と議論をしたときに、彼が空母インディペンデンスが派遣されたケースを述べまして、私に対して、これはまさに日米安保条約の適用である、中国の立場からどういうふうに理解するかといえば、それは中国を攻撃するアメリカの戦車の上に日本が乗っていることを意味するんだと、こういう説明の仕方をして、実質的に極めて厳しい批判を行ったわけであります。
　しかし、こうした批判が行われるとしても、最終的には我が国は常に同盟関係においては毅然たる立場をとることが必要であって、いわば我が国の基本的な立場というものをこれからも常に堅持をし、そのことについての国民の理解も得ておく必要があるだろうというふうに私は思うわけであります。

○政府委員（折田正樹君）　今回の指針見直しにおきましては、日米安保条約及びその関連取り決めに基づく権利及び義務を変更するものではないということでございまして、事前協議についての日米間の権利義務関係を変更することは考えておりませんけれども、そのことは事前協議の事態に至るまで何も日米間で協議をしないという趣旨ではございません。
　今度の中間取りまとめの中にも出ておりますけれども、日本の平和と安全に重大な影響を与えるような事態が予想される段階から情報交換、それから政策協議を強化する、そして日米が整合のとれた対応をするために調整メカニズムの運用をすることも想定しているわけでございまして、これは日米安保条約のいわゆる岸・ハーター交換公文に基づく事前協議ということではございませんけれども、日本の平和と安全に重大な影響を与えるような場合には、それに至るまでのさまざまな協議の中で日本としての判断を米側にも伝え、いろいろな対応を協議しているということでございます。

○武見敬三君　その努力が極めて大切であって、アメリカという国のこうした緊急時における意思決定のあり方というのは、歴史的に見ても極めてユニラテラリズムというものが濃厚に出てくるわけであります。それが事安全保障、軍事にかかわる問題であればあるほど米国のこうしたユニラテラリズムというものが表に出てくる傾向があるものですから、この点についてはやはりこうした緊密な同盟関係に基づき我が国がそれに対処し、きちんとした意見を述べ、その中で健全に同盟関係が機能するようにする努力というものが私は必要になってくるだろうと思うわけであります。
　さて、今回の指針と、それから日米安保条約というものとの関係について少し質問をさせていただきたいわけでありますけれども、例えば日米安保条約の第一条に平和の維持のための努力という規定があるわけであります。特に、第一条の第二項で「締約国は、他の平和愛好国と協同して、国際の平和及び安全を維持する国際連合の任務が一層効果的に遂行されるように国際連合を強化することに努力する。」という規定があるわけでありますが、この規定は今回の新しい指針の中でいかなる形で生かされているのか、その点についてお伺いしたいと思います。

○政府委員（折田正樹君）　委員御指摘のように、安保条約の第一条の第二文のところに書いてございます。国連に日米とも協力するというのは当然の立場でございます。
　国連とのかかわりでこの中間取りまとめを見てみますと、まず「基本的な前提及び考え方」の３のところで「日米両国のすべての行為は、紛争の平和的解決及び主権平等を含む国際法の基本原則並びに国際連合憲章をはじめとする関連する国際約束に合致するものである。」ということがありまして、国連憲章との整合性ということが書かれているわけでございます。それから、「平素から行う協力」の中で、「安全保障面での種々の協力」の中に国際連合平和維持活動の話も出ておりますし、それから「周辺事態における協力」の中で、例えば「国際の平和と安定の維持を目的とする経済制裁の実効性を確保するための活動」ということが出ておりまして、これは国連における決議というものを今のところ想定しているわけでございます。
　そういう意味で、国連とのかかわり、国連に対する協力ということについても配慮しながら作成したものでございます。

○武見敬三君　冷戦後の日米同盟のあり方を考えるときに、それは二国間の同盟条約であると同時に、アジア太平洋全域における平和と安定というものを確保する上で、ある程度あるいは相当に国際公共財としての役割をこの日米同盟というものが担っていると言われているわけです。私もそういうふうに考えます。であるとすれば、国連の秩序維持機能というものといかにそれが連携し得るものであるのかということは常に模索しておく必要があると同時に、さらに地域における多角的な安全保障というものを将来的に構築していく上で、いかにこの二国間の同盟というものを安定した形で円滑に相互補完的に機能させるかということが私は基本的な考え方として求められるように思います。それだけに、今こうした御質問をさせていただいたわけであります。
　さて、その次に、実際にこの指針の中で日米両国間の調整メカニズムということが盛んに言われているわけであります。特に、「自衛隊及び米軍が作戦を共同して実施する場合には、双方は、整合性を確保しつつ、適時かつ適切な形で、各々の防衛力を運用する。」とあるわけであります。そうすると、指揮系統は別々であるということのようでありますけれども、効果的に共同作戦を実施し得る調整メカニズムというのはどの部分でどのような形で設定されることが想定されているのか、お伺いしたいと思います。

○政府委員（秋山昌廣君）　日本に対する武力攻撃あるいは周辺事態に際しまして、委員今御指摘のとおり、日米が活動する場合であってもそれぞれの指揮系統に従って行うわけでございますが、そういった活動につきまして日米防衛協力というものを効率的にいたしますためにはその整合を図る必要があるわけでございます。かつ、関係する機関が自衛隊とか米軍に限りませず、日米両国の関係機関が関与をしたそういう調整メカニズムが必要であろうというふうに考えているところでございます。
　具体的には、我が国防衛のための共同作戦を円滑かつ効果的に実施するための調整に加えまして、今申し上げました周辺事態について考えてみますと、これへの対応といたしまして捜索・救難あるいは後方地域支援、あるいは運用面における日米協力等のさまざまな分野での調整が必要となるということが考えられているわけでございます。
　どういうメカニズムにするかということについてはまだ固まったものはございません。今後さらに検討することにしておりますけれども、現時点であえて検討していることを申し上げますと、例えば一つは調整に必要な関係機関等の連絡先を確定し確認しておくということ、それから調整が必要となる関係機関相互の間での連絡員の派出といったようなこと、さらには日米の関係者が必要に応じ随時に会して調整を行う調整会議の開催といったようなことなどが考えられておるところでございます。

○武見敬三君　その調整機能、最後の点でありますけれども、これは有事におけるＮＡＴＯ軍等において実際に確立されておりますような合同の参謀本部的なものを設けることをもその中で想定しておられるんですか。

○政府委員（秋山昌廣君）　例えば、韓国と米国は合同軍として組織されているわけでございますけれども、日本とアメリカの関係で申し上げますれば、米軍と自衛隊は全く別個の組織で、別個の指揮系統を持っているわけでございまして、そういった指揮系統の面で合同化するということは考えておりません。

○武見敬三君　指揮系統は別々でも、基本的な作戦行動の意思であるとか、あるいはそれを相互に確実に確認し合う作業というものは、私はこうした共同作戦行動を別々の指揮系統で行うときには特に重要になってくるだろうと思います。それだけに、私は合同の参謀本部のようなものをも実は想定することが本当は必要になるんじゃないかなという有事における認識を持つものであります。
　さて、有事ということになってまいりますと、さまざまな国内法上の適用だけでは対処し切れない問題も出てくるのではないかという議論もされているわけでありますけれども、いわゆる有事の法制については政府はどのようなお考えを持っていらっしゃるんでしょうか。

○国務大臣（久間章生君）　従来、自衛隊にかかわる諸法規につきましては研究を行っておりまして、自衛隊がその任務を円滑に遂行する上での法制上の諸問題があるかどうか、一応骨幹は既に整備されておるわけでございますけれども、なお不備な点もあるようでございます。したがいまして、これについては防衛庁としてはこれまでに研究して出しておりました。今回、このガイドラインが秋までかかりまして見直しをされましたときに、それに伴ってまたさらにどういう法制上の必要性が出てくるか、これはまた詰めていかれるわけでございますが、そのときに防衛庁としてだけではなくて、政府全体として、先ほど言いました自衛隊の運用に係る問題等も含めまして、これらの問題については検討をしていかなければならない問題だと思っております。

○武見敬三君　それは、ＡＣＳＡについての有事版を考えていくような個別のそれぞれの案件についての有事法制を整理していくのか、あるいは全体の包括的な有事法制を考えるのか、アプローチとしてはどちらをお考えになるんですか。

○国務大臣（久間章生君）　これもこれから先、秋までかかりまして見直しが行われた後、どういうような法整備が必要であるか、そういうのが課題として洗いざらい出てまいるんじゃないかと思うわけでございます。そのときに、具体的に出てまいりましたときにどういう形でそれを整備していくか、それは検討されるべきものと思っております。

○武見敬三君　以上です。