選挙制度に関する特別委員会

平成十二年十月十一日（水曜日）
　　　午前十時開会
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　　　委員の異動
　十月十日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　佐藤　道夫君　　　　　石井　一二君
　十月十一日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　星野　朋市君　　　　　入澤　　肇君
　　　　─────────────
　　出席者は左のとおり。
　　　　委員長　　　　　　　　　倉田　寛之君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　　小山　孝雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　鴻池　祥肇君
　　　　　　　　　　　　　　　　森山　　裕君
　　　　　　　　　　　　　　　　森本　晃司君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　阿南　一成君
　　　　　　　　　　　　　　　　入澤　　肇君
　　　　　　　　　　　　　　　　岩瀬　良三君
　　　　　　　　　　　　　　　　亀井　郁夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　木村　　仁君
　　　　　　　　　　　　　　　　斉藤　滋宣君
　　　　　　　　　　　　　　　　鶴保　庸介君
　　　　　　　　　　　　　　　　仲道　俊哉君
　　　　　　　　　　　　　　　　林　　芳正君
　　　　　　　　　　　　　　　　吉村剛太郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　若林　正俊君
　　　　　　　　　　　　　　　　脇　　雅史君
　　　　　　　　　　　　　　　　弘友　和夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　益田　洋介君
　　　　　　　　　　　　　　　　石井　一二君
　　　委員以外の議員
　　　　　　　発議者　　　　　　片山虎之助君
　　　　　　　発議者　　　　　　須藤良太郎君
　　　　　　　発議者　　　　　　魚住裕一郎君
　　　　　　　発議者　　　　　　月原　茂皓君
　　　　　　　発議者　　　　　　保坂　三蔵君
　　　国務大臣
　　　　　　　自治大臣　　　　　西田　　司君
　　　事務局側
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　入内島　修君
　　　政府参考人
　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　挙部長　　　　　　片木　　淳君
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　　本日の会議に付した案件
○公職選挙法の一部を改正する法律案（片山虎之
　助君外四名発議）

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○委員長（倉田寛之君）　ただいまから選挙制度に関する特別委員会を開会いたします。
　公職選挙法の一部を改正する法律案を議題といたします。
　昨日に引き続き、質疑を行います。
　質疑のある方は順次御発言願います。

○入澤肇君　私はきょうは、選挙制度というのは我が国の衆参両院のあり方に密接に関連して決められているというふうに考えておりますので、総論的に両院のあり方についてまずお聞きしたいと思います。
　きのう、参議院の役割につきましては森山委員の質問の中でも触れられておりました。非常に的確に触れられていたんですけれども、私自身の考え方を幾つか述べながら、まず発議者の意見をお聞きしたいと思います。
　予算とか条約につきましては衆議院の優先議決権があることは御承知のとおりでありますけれども、現在の参議院の制度の特徴を幾つかピックアップしてみますと、一つは六年間の任期制があるわけですね。解散がない。これは身分が六年間安定的に保障されているということ。
　二つ目には、広域の代表を選ぶことになっている。都道府県単位あるいは全国単位で選ぶことになっております。これも衆議院にはない特徴でございます。
　それから、言葉はちょっと刺激的ですけれども、少数精鋭ということになる。衆議院の定員に比べまして二百五十二人、非常に少ない人数で審議をすることになる。これは私の経験からしますと、特に少数党におりますといろんな役割分担がありまして、なかなかこの人数では十分に役割を果たせないんじゃないかというような気持ちもするわけでございます。
　それから四つ目には、被選挙権が満三十歳以上ということで年齢制限がございます。これも後で聞きますけれども、非常に大きな特徴じゃないかと思います。
　それから、今の比例の制度は、例えば有馬先生のように非常に専門的な高度な学識経験を有する者を選ぶ仕組みになっている。これも衆議院にない制度でございます。
　このような特徴を持っている参議院の制度でございますけれども、この結果、私は、参議院の議論におきましては一般的に、大衆迎合主義いわゆるポピュリズムに陥らないような審議が可能であるということが言えるんじゃないかと思います、一つはですね。
　もう一つは、衆議院と比べまして非常に専門的な知識を持っている方が多いという観点、それから広域の代表が選ばれているという観点からしまして、より多角的な観点から審議が深められている、そういうふうにも考えられます。
　さらに、三つ目を申し上げますと、最近の社会経済状況、ドッグイヤーとかキャットイヤーとか言われる状況のもとで非常に進歩が速い。それで、衆議院の方は常に選挙を意識していますけれども、参議院の方は、先ほど申しましたように六年間の任期があって身分保障がある。そういう観点から、激しい変化に対応してより本質を見きわめて議論ができる、こういうふうな仕組みになっているんじゃないかと思うんです。
　私は長く行政官をやりまして、また議員になりまして参議院を見てみますと、衆議院に比べて参議院がカーボンコピーだとかなんかいうふうなことを言われますけれども、一度もそういう意識を持ったことはありません。また、実感もございません。
　例えば、質問に立つときに衆参両院の議事録を十分読んでおきますと、かなり衆議院において議論が深まっていない、あるいはここが欠けているというふうな面が多々あります。ガイドラインの法案のときもそうだったし金融二法の法案のときもそうでございまして、これは、補完、補正するという参議院の役割を果たすためには必要不可欠な仕組みになっているんじゃないかなんというふうにも考えるわけであります。
　しかし、こういう特色を持っているんですけれども、世上はいろいろと、衆議院、参議院両方とも同じことをやっているんじゃないかとか、特色がないじゃないかという議論もありますので、もう一度役割分担を見直すことも私は必要じゃないかと思うんです。
　今度の選挙制度の改正というのは、そこまで深めた議論があったのかどうか。これはこれからお聞きしたいんですけれども、参議院の役割をもう一度原点に返って見直すということが今度の選挙法の改正のためにぜひ必要だと思うんですけれども、この役割につきましてどうお考えになっているか、まず片山発議者にお聞きしたいと思います。

○委員以外の議員（片山虎之助君）　今、入澤委員からいろいろ御指摘がございました。
　まさに委員が言われたような、参議院は衆議院に比べて私も特色があると思います。一院制と二院制、どちらがいいかというのはいろんな議論があるんですけれども、やっぱり二院制をとるということは、議会制民主主義をより成熟した形で誤りなきを期すということなんですね、一つで物を決めるより二つで協力して決めるという方が。そういう意味では、私は衆議院とは違う役割を参議院は持つべきだし、また衆議院とは違う国民の意思を、多元的な意思を参議院でそれが発揮できるようなそういう私は選挙制度が必要じゃなかろうかと、こういうふうに思っておるわけであります。
　世上よく言われておりますのは、衆議院に対する抑制、衆議院の行き過ぎを抑える、それから補完、足らざるを補う、それから均衡ですね、両院でバランスをとる。私はそういうことだろうと思いますけれども、両院とも直接国民の選挙で選ばれていますから、どちらが優先する、どちらが上だということは私はないと思う。だから、そういう意味では、両院がそれぞれ機能を分かち合って、全体として国会がしっかり国民の期待にこたえるように機能する、こういうことが必要だと思いますので、憲法調査会も衆参で発足したことでもありますし、私は今度の憲法改正の中で参議院の役割、位置づけをしっかりやってもらいたい。
　ただ、今、一つは、政党政治で党で意思決定をして党議拘束をかけますから、同じことを両方でやっているという面が確かにあるので、その辺からの脱皮脱却もこれからの大きな課題じゃなかろうかと、こういうふうに思っております。
　以上であります。

○入澤肇君　それでは、今度の選挙制度に直接関係ないんですけれども、恐らくこういうことの議論を踏まえた上で非拘束の名簿制ということが提案されてきたんじゃないかと思いますので、一つ一つ具体的にお聞きしたいと思います。
　公職選挙法十条の一項によりますと、参議院の被選挙権は満三十歳以上となっている。これは恐らく公職選挙法が制定された当時の状況からしますと、人生五、六十年という中で三十歳というのは極めて大きな意味があった。現在、男性で七十六歳とか女性で八十歳を超える長寿の国を実現した日本においてこの三十歳というのがどういう意味を持つのか。衆議院は二十五歳で、たった五歳の差ですね。この三十歳の被選挙権の制限というのを改めることが必要ではないかと私は思っているんです。
　二十五歳と同じようにするか、非常に若者でも知識がありますから。あるいは、知識経験、大所高所からの議論をいただくのが参議院の性格だとすれば、三十を三十五とか四十に引き上げるとかいうことも考えられたっていい。
　この年齢について、被選挙権の年齢についてどのようにお考えになっているかについてお聞きしたいと思います。

○委員以外の議員（片山虎之助君）　私も余り立法当時の事情に詳しいわけじゃありませんが、調べた人の話によると、三十歳というのは、当時のＧＨＱとの話し合いの中で三十歳が適当ではなかろうかと決まったようですね。
　それで、何で三十歳かということは、当時の国会のやりとりを見ますと、年齢というのは思慮分別に比例する、年をとるほど思慮分別があると。そうでない人もおりますよ、そうでない人もかなりおるんだけれども、一般論とすれば年齢が上がるほど思慮分別があると。だから、そういう思慮分別のある人が参議院に出る方がふさわしいんではなかろうかと。より成熟した議会制民主主義と言いましたけれども、そういう意味ではそういう人が参議院にふさわしいと、こういうことだったと思いますね、たった五歳の違いですけれども。
　だから、これだけ高齢化したんだからもっと被選挙権の年齢を引き上げろと、これは一つの傾聴すべき議論だと思いますけれども、そうなると参議院は高齢者だけの院かと、こういう議論にもなりますので、これは憲法調査会を含めて十分時間をかけて議論すべきことだと思います。

○入澤肇君　次に、今のようなお話で、参議院の役割は非常に特色がある、それから二院制をとるには二院制をとるだけの理由があるということがよくわかるわけでございますけれども、それでは今回の公職選挙法の改正は、そういうふうな参議院の役割について十分な議論をし、またその認識の上に立って必要かつ十分なものと考えているのか、あるいは暫定的にとりあえず変えてみようということなのか、そこら辺についてのお考え方を聞きたいと思います。

○委員以外の議員（須藤良太郎君）　参議院の役割につきましては、ただいま答弁、また入澤さんからもお話がありましたように、一つはいわゆる衆議院の補完、内閣のチェック・アンド・バランス、そして異なった制度、時期で多元的な国民の意思を反映させる、こういうことはあるわけですけれども、最近、憲法のあり方を初めといたしまして教育とか外交とか防衛、そういう国家の基本問題にかかわる問題が山積しておるわけでありまして、これに対処するためには、やはり参議院が長期的視野に立って、いわゆる政党化の進んだ衆議院に対して独立性を発揮して頑張るということが期待されているのではないか、こういうふうに思っておるわけです。
　拘束制がむしろ政党化を促進しようという意味で導入された経緯もありますから、これはもちろん今の政治の上では政党の機能は重要だと思いますけれども、やはりこれを少し緩和することも必要でありますし、そういう意味でぜひ、少し党から人の特色をしっかり出す、こういうことが必要ではなかったか、こういうふうに思うわけでございます。
　今回の改正は、そういう意味で今までの拘束の党営選挙と比例代表選挙の組み合わせを前提として行うものでありまして、現在の参議院に与えられている役割に対応するのにふさわしい議員を選出することができるのではないか、こういうふうに考えておる次第でございます。

○入澤肇君　長期的視野に立って、それから政党色が強まっていく中で、党から人へという要素も加味するんだということは非常によくわかるわけでございます。
　ただ、この選挙制度を考えますときに、二院制のもとで参議院の役割分担を十全に果たすという観点からしますと、一つは民意の反映の方法ですね。民意の反映というのは小選挙区の場合には非常によくわかるんですけれども、広域の選挙区あるいは比例の選挙区、今度旧全国区的な広がりのところでやる、そういうときに民意の反映の方法について何が一番いい方法なのかということについても議論があったのかどうか。それから、当然のことながら、いろんなところで心配されていますのは、きのうも各般の御議論がございましたけれども、費用がかかり過ぎる、これについてのチェックの仕組み、これをどのように議論したか。それから、選挙区のあり方については後でまた御質問しますけれども、選挙区のあり方も、とりあえず今の制度を踏襲したまま選び方を変えるんだということなんですけれども、そこら辺についての議論があったのかどうかについてお聞きしたいと思います。

○委員以外の議員（須藤良太郎君）　御承知のように、今回この法律案を作成するに当たりましては、自民党、保守党、そして公明党、三党でプロジェクトチームをつくって討論を行ったわけでございます。
　民意の反映の方法でありますけれども、やはり衆議院と異なった選挙制度によって、先ほど申し上げましたけれども、国民の多元的な意思をよりよく反映するということが必要であります。ところが、平成六年に衆議院に小選挙区ができ、また一方では比例代表もあるわけでありますけれども、そういう意味では、今の小選挙区に対して参議院の地方区、これは小選挙区は非常に小さい範囲ですから、都道府県を一つの地域とすればその地域代表としては、私は参議院の地方区、選挙区はこれはむしろ非常に意義が高まっている、こういうふうに思うわけですけれども、いわゆる比例代表につきましては、衆議院と同じような比例代表ではおかしい、こういうことで、ここで少し国会に多元的な意思を反映する意味で考えざるを得ないんではないか、そういうことを考えまして今回の比例制を改正する、こういうことにしたわけでございます。
　それから、費用の点でございますけれども、これはもうとにかく最初からできるだけ費用は落とせ、こういうことでございまして、今拘束式でやっている党営の選挙活動は十分活用して、そしてさらにどうしてもこれは個人を売るわけですからそのための活動はぜひ必要、こういうことで、これはできるだけ最小限に絞ろう、こういうことで考えたわけでございます。特に、これは公明党さんなんかはもうポスターは要らないんじゃないかというぐらいの強い姿勢があったわけでありますけれども、やはりこれは政でありますし、国民がよくわかって燃えてもらわなきゃいかぬ、こういう意味もありまして相当絞った形でそういう面を決めておるわけでございます。
　ちなみに、いわゆる全国区のときの法定選挙経費というのは、今の金にしますと約八千万以上になりますけれども、今回はそれを四割以上落としまして五千万ぐらいで終わるような、そういう形にしておるわけでございます。
　それから最後に、選挙区のあり方でありますけれども、やはりこれは全国区ということが適当ではないかという結論になったわけでございまして、いろいろ党も、十なり十一のブロックに分けてやったらどうかと、こういう案もあるわけでありますけれども、参議院のできた一つの経緯等も考え、またいわゆる全国から有能な方を選ぶ、こういう観点から、今回やはり全国の地域と選挙区と、こういうことで決定したわけでございます。

○入澤肇君　それでは、さらに具体的に細部にわたりますけれども、参議院の特徴で、今のシステムというのは、先ほども冒頭申しましたように、各界の非常に専門的な知識を有する者を選んで、その人たちの意見が国政に直接反映するという仕組みで非常にメリットがあると思うんですけれども、参議院の役割を十全に果たすために、例えば自由党の小沢党首が言っていますように、今の全国区あるいは比例区みたいのをやめて、人数を絞って専門家を衆参両院で院が指名するというふうなことも考えたらどうかというふうな意見があるんですけれども、大事なことは各界の専門的知識を有する者が広く選ばれる仕組みを担保することができるかどうかということでございまして、この点についてはいかがでしょうか。

○委員以外の議員（魚住裕一郎君）　かつてといいますか現在の比例選の中におきまして、公明党は反対の立場でございましたけれども、そういう拘束名簿式の中でじゃどういうふうに二院制の特色を出せるかということで、いわゆる国民会議方式と名を打ちまして、先生御指摘の各界の専門的知識を有する者を党議拘束をかけないという形で御推薦を申し上げて参議院に来ていただいた、そういう経緯もございました。結論として、私は各党の工夫次第ではないだろうかというふうに考えているところであります。
　今までの議論の過程におきまして、二院制における参議院の役割というもの、これは多元的な国民の意思をよりよく国会に反映させると。ただ、衆議院におきましても比例選が定着をしてきたことによりまして、参議院の役割を十分に果たしてはいないのではないかというような御指摘が強まっているところであります。また、近年、憲法のあり方を初め、教育、外交、防衛等の国家的な基本問題が山積をしておりまして、これらの課題に対処するためには、参議院は長期的な視野、また入澤委員がおっしゃるように本質的な議論が必要かというふうに思っておりまして、政党化の進んだ衆議院に対して独立性を持つことがこれまで以上に期待されているというふうに考えるところであります。そういう観点からいたしますと、まさに各界の専門的知識を有する者が選出されることが非常に大事な見識かというふうに考えております。
　ただ、今回の非拘束名簿式におきましても、従来であれば支援する組織的な基盤がないがゆえに名簿の上位に位置づけられなかった者であっても、専門的知識を持っているんだということを選挙民に訴えてその氏名を記載してもらうということによって当選順位を上位とすることが可能であるというふうに考えております。
　いずれにいたしましても、政党が候補者の名簿を作成する際に、参議院の求められている役割にふさわしい人材を名簿に登載するということが期待されているというふうに考えております。

○入澤肇君　今の答弁はわからないわけじゃないんですけれども、総論と具体的な各論、実行方法、この間に若干ギャップがあるんじゃないかと思うんです。
　重ねて聞きますけれども、例えば比例の定数を五十名ぐらいにして、その五十名については両院の指名によって本当に各界で功績のあった識者を選ぶというふうなことは考える余地がないのかどうか、検討する余地がないのかにつきましてお聞きしたいと思います。

○委員以外の議員（月原茂皓君）　お答えいたします。
　今の魚住議員からの説明に引き続いてでございますが、端的に申し上げて、まず憲法問題、これはいろいろ憲法学者によって意見があると思いますが、多くの国民が理解している現在の憲法、それに基づけば、御承知のように、もう入澤先生この点については詳しい、宮沢憲法の議会においても権威者の一人でありますが、この十五条に、「公務員を選定し、及びこれを罷免することは、国民固有の権利である。」と、こういうふうなことになっておる。そしてまた四十三条に、「両議院は、全国民を代表する選挙された議員でこれを組織する。」と、こういうふうになっておりますので、一つの考えとして、五十名をじゃどういうふうにして選ぶんだという中に両院の指名によってやるんだというような考え方もあるわけですが、それは今申し上げたところでなじまない、こういうふうに考えるわけです。
　それで、じゃ五十名という今数字を出されましたが、現在の法律でどうなっておるんだというと、二百五十二名、これ提案しているのは今度十名減の話ですが、現在行われている二百五十二名のうち百五十二名は選挙区選挙で百名は比例だと。大体これは、地方の方はやはりその地域性、国民から非常に近い距離にある、そしてその上に立った専門性というふうな考え方でしょうが、比例の方、全国区的な意味については、もう既に選ばれておる多くの議員がそれであるように、それぞれの道においてはベテランである、その上に立って国民全体の奉仕者として行動する能力がある、こういう方が選ばれているわけであります。
　それを、今度バランスからいうと大体そのくらいのバランスで置いているわけでありますので、全体の定員をどうするかという問題も絡んでくると思いますが、仮に今、議員がそこまではお考えではないと思いますけれども、五十名だけ全国区的な、比例的な面から選べばというのはバランスを失すると。大体、基本的に言えば百五十と百、そのくらいの感覚のバランスをもって参議院を構成することによって、参議院としての地位というか参議院の責務を全うするためにふさわしいバランスによった選挙母体でないかなと、こういうふうに考えておると私は考えているわけであります。
　そこで、今度減員、削減するわけでありますが、その削減の比率についても、大体そのように四対六というふうに置いていることからもおわかりのように、このバランスというものは我々はそのまま尊重してやっていきたいと、こう考えているわけであります。
　以上です。

○入澤肇君　非常によくわかりました。
　とにかく比例の定員を絞って、そして選び方を基本的に変えるということについては、まず憲法論で、これは解釈の余地があるかもしれませんけれども、憲法論でクリアしなければならない高いハードルがあるということ、それからまた院の中の構成のバランスの問題がある。これは非常に重要な問題だと思うんです。したがいまして、私はいろんな参議院改革についても議論があるときに、憲法論も絡めて、ここら辺は明快に、現在どうしてこういうことが問われているのかということを説明する必要が今まで以上にあるんじゃないかと思います。この選挙制度の改革に関して、今まで以上にあるんじゃないかと思います。
　そこで、もう一つ、世上言われているいわゆる残酷区だとか銭酷区とかいろいろな言葉がありますけれども、これを回避する手段として、全国という広がりをブロックにするというのは、先ほども須藤議員からのお答えの中に若干触れられていましたけれども、より具体的にこのブロックにするということについてはどのような議論があったのか、またブロック制にするということのメリット、デメリット、ここら辺についての議論の経過がありましたらお聞かせ願いたいと思います。

○委員以外の議員（魚住裕一郎君）　公明党の考え方としましては、選挙区もやめて比例選もやめて、全国十程度の選挙区にいたしまして、広域な選挙区になるんですが、そこで個人名を記載した方がいいんではないかという考え方をずっと持っていたところでございます。それは、全国区だとまさに今先生おっしゃったように銭酷区といいますか残酷区になりますし、定数の一票の価値の平等等を考えた場合その方がいいんではないかという考え方でございます。
　そこまでいかないといたしましても、ブロック比例というのも確かに考えられるところでございまして、そのメリット、デメリットでございますが、そのブロックの数にもよろうかと思いますが、メリットといたしましては、候補者の数が全国一律、全国単位という場合よりも少なくなるということになりまして、有権者にとって候補者の選択が容易になるという点であります。また、候補者にとりましても、区域が狭くなるわけですから、自分の名前を有権者に浸透させやすくなるということが考えられる、この二点でございます。
　デメリットといたしましては、一つは、やはり区域が狭くなるわけですから、全国的に有為な人材、そういう選出の可能性が低くなるというふうに考えられます。また、このブロックを画する場合には、人的な条件でありますとか地理的な条件、歴史的な条件、いろんな事情を総合的に勘案するわけでありますが、国民に違和感のない区画策定というのは非常に難しいんではないか、またせっかく画定いたしましても、人口異動は当然あるわけですから、議員定数の配分の格差という問題が生じるというふうに考えるところであります。
　ただ、平成六年に衆議院におきましてブロックの比例代表が採用されたところでございまして、異なる制度による国民の民意の反映ということを考えますと、やはり現在においては全国の比例代表の方がよりベターであろうというふうに考えるところでございます。

○入澤肇君　今の全国区の方がベターであるというお答えでございますけれども、私はブロック単位で比例の候補者を選ぶということはもう少しやっぱり掘り下げて議論した方がいいんじゃないかと思うんですね。
　それは、例えば党によっては全国区という中でも集中的に、例えば九州地区は何々先生にということで候補者に集中的に投票する仕組みをとれるところもあるかもしれませんけれども、なかなかそうはいかない。そういう意味では、運用の面で可能性のある政党はいいかもしれませんけれども、そうでない政党についてはやはり残酷区、銭酷区という極めて厳しい批判が具体的に現実になるんじゃないかというふうな感じがしてしようがないわけであります。その意味では、私はブロックの比例というのはもう少し真剣に検討されていいんじゃないかというふうに考えております。
　それから、本来、全国民に、それぞれの国民に中立公平の原則で対応しなくちゃいけない組織がございますね、法律に基づく組織。例えば農協もそうですし、中小企業協同組合もそうですし、いろんな組織がございますけれども、その組織代表として出てくるときに、組織そのものは国民一般に開かれた組織であって、公平中立の原則に基づいてできているわけですね。ところが、この組織代表ということを強調し出すと、逆に組織そのものが政党色を強めることにならないかと、逆にそのことによって一般国民との間に離反が生じないか、現にいろんなところでそういうふうな声が聞かれるわけです。上部は政党を支持するけれども下部の方は聞かないとか、いろんな選択があるわけですね。現に、そういうふうなことで実際の投票が行われていると聞きます。
　職域代表という言葉はいいんですけれども、職域代表について中立性、公平性を組織に求める、組織には中立性、公平性を保たなくちゃいけないということをどのように担保していくかについて、もしお考えがあったらお聞きしたいと思います。

○委員以外の議員（月原茂皓君）　なかなか難しい問題であります。
　結局、比例代表制ということで今までのことを考えて現在の状態のことを考えると、これが拘束制であるというところから、それは政党が順番を決めるんだということによって政党色が非常に強くなってくる、そしてまた官僚主義化してくる、そういうような批判がある。それによって、むしろそれぞれの組織が今、入澤先生のお話のように、国民に広く基盤を置いて、その中での組織である、中立的であるというものまでもそれを遊離したものにする。政党にまとめた、官僚主義化したもとに置く。まして、順番を決めるということになるとそれがますます強くなってくる。その反動で国民が政治に愛想を尽かしてくる。距離があり過ぎる、開いてくる、こういうところがあるわけであります。
　そこで我々、入澤先生も含めた与党として議論を重ね、そして過去における選挙制度についての第八次答申を含め、その後のもろもろの議論ということを踏まえて二十一世紀に向かってどうあるべきかということで、これがひとつ開かれた、国民に活性化を与える、国民に非常に近い存在になる、そういうようなことから顔の見える選挙、そういうことで今回踏み切ったということであります。

○入澤肇君　私はあえて、きょう野党が出席していませんので、野党ならこういう質問をするんじゃないかなと思って野党的な観点から、むしろそのことに対する与党の明確な自信に満ちた答弁を期待して質問しているわけであります。
　もう一つ、私も官僚出身ですけれども、官僚組織が選挙に大きな役割を果たしているというふうなことが世上言われております。それは、ある意味では当たっている面もありますけれども、ある意味では過大な評価であって事実でないということもあります。
　しかし、官僚組織というのは、やっぱり三権分立のもとで行政というのは中立性を確保しなくちゃいけないということが憲法上からも、それから実定法上からも義務づけられているわけですね。この行政の政治からの中立ということを選挙制度は常に考えておかなくちゃいけないと思うんですけれども、この点についての現行法規における規定と、それから現実とのギャップにつきまして何か御意見がありましたらお聞きしたいと思います。

○委員以外の議員（保坂三蔵君）　この点、私の方から御答弁させていただきます。
　入澤委員、先刻御承知と存じますが、国家公務員法百二条は、行政の政治からの中立という観点から、一般的に公務員は政治活動に参加できないということになっております。
　また、一方の公職選挙法におきましても、ちなみに百三十六条の二では、公務員がその地位を利用した選挙運動及びその類似行為、これを行うことを禁止しております。これに違反した者は罰則が用意されているという状況でございます。そのほか、二百三十九条の二によりますと、国会議員の選挙の候補者になろうとする公務員は地盤の培養行為を禁止しているという条項もございます。また、二百五十一条の四におきましては、公務員の選挙犯罪により当選を無効とするような特別連座制が定められているわけでございまして、いずれにいたしても、行政の中立性を確保するための手段といたしましては現行法の上でも十二分に整備されている、このように考えております。

○入澤肇君　制度としては私は非常によくできていると思うんです。ですから、その制度を具体的に運用するに当たって政党の側も十分な配慮を、行動の準則みたいなものを改めて確認してやることが国民の、一般の誤解を解くためにも必要じゃないかというふうに考えております。
　そこで、誤解の中のもう一つとしまして、法定選挙費用というのはきのうも御説明がございました。選挙期間中に使われるお金につきましてははっきりするんですけれども、ロングランの選挙運動、事前のですね、どうしても全国区になりますと認知度を高めなくちゃいけない、候補者の名前を。そうすると、いろんな角度から普及浸透作戦をやらなくちゃいけない。事前運動と言っていいのかよくわからないけれども、具体的にそれに対して物すごくお金がかかるんじゃないか、このかかり過ぎに対するチェックの仕組みですね、これはどのように考えているかについてお聞きしたいと思います。

○委員以外の議員（月原茂皓君）　お答えいたします。
　これまた大変難しい質問でありますが、まず法定選挙費用については先ほど須藤議員からも先生にお答えしたとおりでありまして、今回の場合は特にそういう点を配慮して、普通ならば、前の全国区の選挙だったら三千八百万ぐらいかかった、そのまま物価スライドすると八千万超えるんじゃないかと。今度は五千二百万に一応抑えるという結果が出ている。それは御承知のように、もろもろのビラとかポスターを初め、その他政党自身が、やはり代表制であるという点も踏まえて、政党が込みに活動するというようなことから個人の負担が五千二百万ぐらいになってくるというようなことでありまして、これはそういう点で抑えられておる。既に御承知のとおりであります。
　そこで、今御指摘の最大の問題である事前運動、これは厳格に言うと事前運動はできないわけでありまして、それはできませんが、そこで、今お話しのように、事前運動そのものは公職選挙法百二十九条によって禁止されておるんですが、現実に名前を売るいろいろな手段があるじゃないか、それを大きな意味でいえば事前運動的な感じじゃないか、そのために相当お金がかかるのと違うか、こういうお話であります。
　それは当然そういう考えがあると思いますが、これは御承知のように政治活動の自由ということとのバランスの議論であって、各党各人の判断にまつ、国民の判断にまつということを言わざるを得ないんじゃないかと。厳格な意味における事前運動は公職選挙法によって禁止されておる、政治活動の自由はある、そういうこの二つを踏まえた上で国民がどう判断するか。
　かつての全国区でもそうだったでしょうし、衆議院の方の中選挙区時代でも相当、ある選挙区は金のかかるところだなと。しかし、長い目で見ていくとそういうのも順々に鎮静化してきておる。国民自身がそんなことであっていいのかということ、最後は国民自身が問われておるんだという認識が深まってきているわけでありますから、そういうところに期待し、また政党自身も国民のそういう動向によくこたえて行動していく。個人も、そうしなければ本当の意味で代表としての資格を、資質を問われるんだと、こういうことで政治活動の自由ということを踏まえながら行動していただく、そういうことだろうと私は思っております。

○入澤肇君　非常に難しい問題でしたけれども、非常にある意味では明快な答弁だったと思うんです。しかし、事前にお金がかかり過ぎるということもやっぱりある面では事実でありまして、まともに受けておかなくちゃいけない。国民の、要するに法律で禁止されていない政治活動だから、政治活動の自由だということで放置していいというものでもない。ここら辺はやはり何らかのガイドラインみたいなものが今までの経験からしてできてきてしかるべきじゃないかなと思っているんです。あるいは、ガイドラインができない場合には、先ほど申しましたようにもう一回全国の単位をブロックに変えるとか、面積を小さくして考えることも必要だと思うんです。
　小選挙区になったから中選挙区のときよりもお金がかからないということで発足したのにかかり過ぎるなんという意見もありますけれども、私はしかし、この参議院の比例の、あるいは全国の選挙については、面積の広さというのはそれだけ物理的に余計かかるというふうに考えていいんじゃないかと思うんです。そこら辺のことは今回の改正案では提案されていませんけれども、今後、先ほど片山先生からのお話もございましたように、憲法論等を踏まえて参議院の役割を考えるときにあわせて議論を深めていただきたいというふうに思うわけであります。
　次に、技術的な点について若干御質問申し上げたいと思います。
　この間、我々の勉強会で聞いていましたら、全国区の選挙を経験した議員の方々から、ポスターに証紙を張ることの煩わしさと、それから手間暇がかかる、人件費がかかる、この費用はばかにならないんだという意見が相次ぎました。
　ポスターに証紙を張る、一々七万枚とかいうのを公示期間の初日に大動員かけて張るというのは私はこれは全く無意味な話じゃないかと思うんですけれども、これについての与党の検討会での御議論はいかがだったんでしょうか。また、どうしても証紙を張るという仕組みは残さなくちゃいけないんでしょうか。そこら辺についてお聞きしたいと思います。

○委員以外の議員（保坂三蔵君）　お答え申し上げます。
　入澤委員からお話がございましたとおり、今回の改正におきまして名簿登載者は個人用のポスターを七万枚張れることになったわけでございます。大量のポスターを張るわけでございますから、そこに証紙を張るという制限が加えられておりますので、これはお話しのとおり大変な作業であろうと思います。
　しかし、考えてみますと、この証紙を張るという制度は、やはり選挙の公正性を期するという意味から、枚数の制限を確認できる作業でございまして、この点からはどうしてもクリアしなくちゃならない点だと思っております。
　しかしながら、いろんな議論がございまして、せっかくお金のかからない制度と言いながらも、このような方法は現実的には矛盾するじゃないかという御指摘もあったところでございますので、いろんな方法を模索して、また関係者に問い合わせし、研究をしたところでございますが、迅速性だとか公正性を旨とするというところからまいりますと、今のところ最適な方法はございません。したがいまして、従来どおりポスターに証紙を張るという作業はどうしてもやらなくてはならない制度であると私たちは確認したところでございます。
　しかし、せっかく、前回の全国区が十万枚、そして今回が七万枚ということに減らしまして、お金のかからない選挙を目指しているところでございますから、今後の課題として認識しているところでございますので、またぜひお知恵をおかりしたいところでございます。

○入澤肇君　選挙の公正性を確保するという観点からは、私もほかにいい知恵がないかなと思って、勉強会での御議論を聞いた後いろいろと考えたんですけれども、やはりそんなにいい知恵がない。これがやっぱりベストな仕組みなのかなというふうには思っておりますけれども、もし突然変異的に新しい知恵が出たら、それを真剣に検討すべきじゃないかなと私は思います。
　その次に、時間がありますので、質問は通告してあるんですが、整理された中にちょっと入っていないんですけれども、定数削減のことについて幾つか御質問申し上げたいと思います。
　冒頭申しましたように、私は、衆参両院の特徴の一つとして、参議院は少数精鋭主義をとっているんじゃないかなと申し上げました。実際に、しかし参議院が創設された日本国憲法制定時における議論の中で、参議院の議員定数というのは衆議院の議員定数の三分の二とするという考え方があったというふうに識者から聞いております。
　仮に、衆議院の定数が四百八十とすれば、この場合の三分の二というと三百二十であります。現行の定数二百五十二でも多過ぎると考えていて、そして定数削減に踏み切っていると思うんですけれども、しかし私は、参議院の活動をもっと活性化する、活発化する、それから審議を深めるという観点から、人数をこれ以上減らす必要はないんじゃないかと。逆に、もう少し人数をふやして、委員会活動を活性化するということも考えていいんじゃないかと思うんですが、これについてのお考えをお聞きしたいと思います。

○委員以外の議員（須藤良太郎君）　この定数につきましてはいろいろ議論がありまして、おっしゃるように、この参議院の定数は決して多くないんじゃないかと、こういう考えも非常に多いわけであります。
　要するに、衆議院の三分の二は要るということは、私も今のいろいろ審議の状況を見ていて当然のように思うわけですけれども、今回、定数削減をやりましたのは、本当はこの参議院のやっていること、これを根本的に見直して数を決めるということが基本だと思いますけれども、いろいろ各党今まで出している案がやはり二百五十二から二百ぐらいに減らそう、そういう抜本改革をもって進んでおるわけですから、そういうことも考慮しますと、多少、数は少なくてもそういう削減の方向に一歩出るということは前進ではないかということで、今回十名の削減を行うことにしたわけでございます。
　理由はいろいろありますけれども、今日の情勢から見ますと、リストラ、あるいは行政庁、みんな考えているときに立法の府だけが晏然としているわけにはいかぬ、こういうことで踏み切ったわけであります。しかし、おっしゃるように、本当は参議院の役割、あり方、そういう面から定数はこれだけ必要だ、こういうことでやるのが本筋ではないかというふうに思っておるところでございます。

○入澤肇君　ぜひこれは、ポピュリズム、大衆に迎合して人数を減らすことが、例えばこの前も説明がありましたけれども、公務員の人数も減らしているんだ、それから民間もリストラで職員の数を減らしているということがありまして、それに合わせて国会議員の定数も減らすんだというふうに言われていますけれども、私はこれはある面では大衆迎合主義じゃないかなという感じがするんです。
　複雑多岐にわたる問題を、国政上の諸問題を処理するには、やはり一定の人数が必要なのであって、特に衆議院があれだけ人数抱えるとすれば、参議院はその三分の二でもいいですよ、それは性格が違うんですから。今の人数をむしろ最小限とするのであって、ふやす方向で、どのくらいふやすかという議論があっていいんじゃないかというふうに思っていましたので、あえてお聞きしたわけであります。
　もう一つ、一票の格差の問題についてお聞きしたいと思うんですけれども、これは今回の改正案とは直接は関係しないんですが、平成十年の通常選挙の選挙区選挙における一票の格差が最大四・九八倍となりまして、これに対して憲法違反じゃないかという提訴がありました。
　去る九月に出された最高裁判決におきましては、人口の異動につき、それをどのような形で選挙制度に反映させるかなどの問題は、複雑かつ高度に政策的な考慮と判断を要求するものであり、その決定は国会の裁量にゆだねられているとして、一応合憲だという判断が下ったわけです。しかし、一方で、この判決の文章に続きまして、国会の裁量的権限に係るものであると考慮してもその許される限界を超えると判断される場合、初めて議員定数の配分の定めが憲法に違反するに至るものというふうにも言っているんです。
　現在の四・九八倍というのは、要するに国会の裁量にゆだねるべきだ、しかしそうでない場合があるんだと。そうでない場合があるというのは、明快な判断がなされていないんですけれども、こういうふうな二律背反的な判決文からしますと、むしろ定数削減というよりも定数是正ということを優先的に考えて今回の公職選挙法の改正は取り組むべきじゃなかったかなという感じもするんですけれども、それについてはいかがでしょうか。

○委員以外の議員（保坂三蔵君）　お答え申し上げます。
　昨日もその件でお尋ねがあったところでございますが、ただいままで入澤委員のお話を承ってまいりまして、現在の参議院の定数は妥当であるかどうか、そしてポピュリズムといいましょうか、大衆迎合主義的に数を減らせばいいというものじゃなかろうという御意見に対しましては全く同感でございます。
　しかしながら、現実には九月六日の最高裁大法廷の判決があったわけでございまして、一応四・九八倍というのは合憲である、こういう結論がなったわけでございますが、三分の一の五人の裁判官が違憲であるといった意思表示をされたことは、まことに重いものだと存じております。
　しかしながら、参議院の制度が始まった時点でも二・六二倍という実質上の格差がありましたとおり、制度上の問題がありまして、選挙区を都道府県という位置に置いている限りにおきましては、現実的に、例えば鳥取県の六十二万の県でございましても、半数改選でございますから、偶数配置をしなくちゃならない。では、これをやめて、今回は定数一だけれども次の選挙は定数ゼロだ、こういうような不公平なこともできない、こういうことでございます。
　それから、与えられた条件でやってまいりますと、きのうも片山発議者からお話がありましたとおり、現実は二十九名という処理できる数値で配当、格差の是正をしなくちゃならないわけでございまして、これはなかなか現実的にはできないということでございます。
　また、一方、各県二人ずつとか一人ずつだとか、こういう制度がありますけれども、これはアメリカがとっている制度でございますが、御高承のとおりあちらの方は連邦制でございますから、日本とは仕組みが違いますのでこういう方法もとれない。
　こういうふうになってまいりますと、一方、こういうリストラでございますから痛みを伴うということで、我々法律案を改正する立場の者といたしましては隗より始めよということで今回こういう実施をするわけでございますけれども、時至るならば適正な数値に戻すということが可能であることを期待しているわけでございます。
　以上でございます。

○入澤肇君　この定数の問題はぜひさらに審議を深めてもらいたいと思うんです。我々が議会でいろんな活動をやっていますけれども、本当に問題は山積みでございまして、一人の人間が対応できる能力というのは本当に限界があります。そういう意味では、参議院は衆議院の二倍以上の役割を一人一人の議員が担っている、それも非常に厳しい役割分担をしているわけですね。そういう意味では、定数削減より私はまず定数是正を、あるいは定数についてのこれ以上減らさないという考え方をもっと定着させてしかるべきじゃないかと思うんです。
　定数是正につきましては、これも難しい問題で、きのうも森山委員からお話がございました。要するに、人口は減っているかもしれないけれども、圏域ですね、範囲が非常に広いんだよという話、これはもう当然でございまして、人口だけで一票の格差をというのは問題だと。憲法では、あるいは今までのそれぞれの国の制度では、可能な限り一票の持つ意味を十分に認識した上で投票権というのは考えるんだということで、一票の持つ価値の重さということに着目して制度がつくられているようでございますけれども、しかし所掌範囲といいますか、自分の選ばれてくる地域の範囲ということもこれは当然なんでございまして、もしそういうことが本格的に議論される場合には、さっきも鳥取県の話が出ましたけれども、鳥取県を一として、そしてその前提として格差をいろいろと議論しているような向きもありますけれども、それであれば例えば都道府県の範囲の見直し、道州制の導入とかいろんなことも含めて議論が深まっていくべきじゃないかと思うんです。今回はそういう場ではありませんけれども、私はそういうことも含めて御議論があっていいんじゃないかと思います。
　最後に、既に十月一日で実施されましたけれども、ことしは国勢調査の年ですね。その正確な数値をもとにした定数配分の改正を行うべきじゃないかというのは、当然質問として私は想定されるんじゃないかと思うんです。この国勢調査の結果に先んじて今回の定数削減を行った理由は一体何なのか。むしろ、もう少し様子を見て、その結果を見て、予想はできますよ、予想はできるけれども、しかし明らかな結果を見て定数削減を行うべきじゃなかったかなと思うんですが、それについて念のために質問しておきたいと思います。

○委員以外の議員（須藤良太郎君）　御指摘のように、今回は平成七年ですか、その国勢調査の数字に基づいてやっておるわけでございます。しかし、いろいろ情勢を聞いていますと、今度出るあれではさらに逆転の状況も出ると、こういうことでございます。しかし、この削減の中にはそのものも含めた県が入っているというふうに思っておりますので、現実には支障はないんではないか、こういうふうに考えております。