選挙制度に関する特別委員会

平成十二年十月十日（火曜日）
　　　午前十時五分開会
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　　　委員の異動
　十月六日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　山崎　　力君　　　　　長谷川道郎君
　十月十日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　泉　　信也君　　　　　鶴保　庸介君
　　　　　入澤　　肇君　　　　　星野　朋市君
　　　　　長谷川道郎君　　　　　脇　　雅史君
　　　　─────────────
　　出席者は左のとおり。
　　　　委員長　　　　　　　　　倉田　寛之君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　　小山　孝雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　鴻池　祥肇君
　　　　　　　　　　　　　　　　森山　　裕君
　　　　　　　　　　　　　　　　森本　晃司君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　阿南　一成君
　　　　　　　　　　　　　　　　入澤　　肇君
　　　　　　　　　　　　　　　　岩瀬　良三君
　　　　　　　　　　　　　　　　亀井　郁夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　木村　　仁君
　　　　　　　　　　　　　　　　斉藤　滋宣君
　　　　　　　　　　　　　　　　鶴保　庸介君
　　　　　　　　　　　　　　　　仲道　俊哉君
　　　　　　　　　　　　　　　　長谷川道郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　林　　芳正君
　　　　　　　　　　　　　　　　星野　朋市君
　　　　　　　　　　　　　　　　吉村剛太郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　若林　正俊君
　　　　　　　　　　　　　　　　脇　　雅史君
　　　　　　　　　　　　　　　　弘友　和夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　益田　洋介君
　　　　　　　　　　　　　　　　佐藤　道夫君
　　　委員以外の議員
　　　　　　　発議者　　　　　　片山虎之助君
　　　　　　　発議者　　　　　　須藤良太郎君
　　　　　　　発議者　　　　　　魚住裕一郎君
　　　　　　　発議者　　　　　　月原　茂皓君
　　　　　　　発議者　　　　　　保坂　三蔵君
　　　国務大臣
　　　　　　　自治大臣　　　　　西田　　司君
　　　事務局側
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　入内島　修君
　　　政府参考人
　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　挙部長　　　　　　片木　　淳君
　　　　─────────────
　　本日の会議に付した案件
○政府参考人の出席要求に関する件
○公職選挙法の一部を改正する法律案（片山虎之
　助君外四名発議）
○参考人の出席要求に関する件

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○委員長（倉田寛之君）　ただいまから選挙制度に関する特別委員会を開会いたします。
　政府参考人の出席要求に関する件についてお諮りいたします。
　公職選挙法の一部を改正する法律案の審査のため、必要に応じ政府参考人の出席を求めることとし、その手続につきましては、これを委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○委員長（倉田寛之君）　御異議ないと認め、さよう取り計らいます。
　　　　─────────────

○委員長（倉田寛之君）　公職選挙法の一部を改正する法律案を議題といたします。
　本案の趣旨説明は既に聴取いたしておりますので、これより質疑に入ります。
　質疑のある方は順次御発言願います。

○森山裕君　おはようございます。自民党の森山でございます。
　西田大臣には大変お忙しい中御出席をいただき、ありがとうございます。
　まず初めに、去る十月六日午後一時三十分ごろ、鳥取県西部を中心に西日本一帯で広範に発生した地震災害被災者の皆様に心からお見舞いを申し上げます。報道によれば、幸い死者はない模様でありますが、負傷された皆様の一日も早い御回復をお祈りいたします。
　なお、家屋倒壊、道路損壊、農作物被害等の損害が報道されており、被災地において迅速かつ適切な救助、復旧が進むよう切望いたします。余震が続いている上、雨が降った関係もあり、二次災害防止が重要であります。被災者の皆様の安全を重ねてお祈りするとともに、事態の推移を重大な関心を持って見守りたく思います。
　また、災害援助に出動された自衛隊、そして近隣地はもとより全国から救援に駆けつけられたボランティアの皆様の活動に衷心から敬意を表したいと思います。
　それでは質疑に入ります。
　我が国の歴史の大きな岐路に立ち、奔流のように激変をし、とどまるところのない内外折々の諸問題に国民を代表し機敏に対処すべき民主的政治機能は、憲法上専ら衆議院と参議院に与えられております。我々は、この二院制をいかに駆使して、民主主義の理念のもと、国政に誤りなきを期すかが問われていると思います。
　参議院とは何か、そしてどんな役割が国民から期待をされているのか、この問題を常に検討しなければなりません。それが政治に責任を持たなければならない与党としての問題意識であります。参議院のあり方を問い、これまで先延ばしされるばかりであった選挙制度の改革こそ喫緊の課題であると考えます。
　六年間の議員任期を保障されている参議院は、解散がある衆議院とは異なり、安定をした長期的視点でそれぞれの議員の見識と研さんの成果を発揮し、教育、社会福祉、外交、防衛など、国家と国民の存立にかかわる基本的問題に取り組むことが可能であります。まさしくその機能こそ参議院が良識の府たるゆえんであり、政党政治の場である衆議院に対する抑制と補完、そして政治の均衡を発揮することを可能にするものであります。
　来年、いや二十一世紀冒頭の参議院選挙を控え、新しい選挙制度を考えるのは今しかないという切迫した与党としての決断であります。
　高い見識を持つ人材を広く求めるにしては、現行の比例代表選挙では候補者の顔が見えにくい選挙である、過度の政党化が進む、政党の行う候補者の順位づけが有権者にわかりにくい等々の批判があります。参議院がそのあるべき機能を発揮するためには非拘束名簿方式が適切であり、今回の改正案の提案はまさに時宜を得たものであると考えます。
　議題となっております公職選挙法の一部を改正する法律案では、第一に、参議院の定数を現行の二百五十二人から十人減じて二百四十二人にすることとし、比例代表議員を百人から九十六人に、選挙区選出議員を百五十二人から百四十六人にする改正であります。第二に、参議院比例代表選出議員の選挙を非拘束名簿式比例代表制とする改正であります。
　本特別委員会では、これまでそれぞれの立場の方が委員名簿の提出について、さらには委員会への出席について、野党に対したび重なる要請を行ってこられました。しかし、そのような努力にもかかわらず、一部会派は名簿の提出もなさいませんでした。また、十月六日には、法案の趣旨説明が野党の議員が出席をされないまま行われました。そして本日も、佐藤議員さんを除いて野党の皆さんは全員欠席であります。審議拒否が続いていることはまことに残念なことであります。国会審議こそ議会制民主主義の根幹であります。それなのに、議員が最も大事な責務を果たさず、審議拒否を続けるということはどういうことなのでしょうか。
　また、この法案を白紙撤回しろと野党の一部は主張しております。国会は国の唯一の立法機関であります。この法案は参議院議員の発議による議員提出法案であります。それにもかかわらず、法案の提出を認めないということは、国民の代表である国会議員に憲法が保障している国会議員としての機能を否定するとともに、立法機関として国会の活動をも否定するものであると言えるのではないでしょうか。議会制民主主義のルールに基づき趣旨説明も終わっているこの法案を白紙撤回しろと主張されることについては、どうしても理解ができないのであります。
　良識の府と言われている参議院であります。どうか速やかに委員会に出席されますことを強く望みます。
　片山議員さんにまずお尋ねをいたします。
　平成十一年六月、各会派代表者懇談会のもとに設置をされた参議院選挙制度協議会は、ことしの二月、協議会報告書を議長と各派の代表に提出をいたしました。この報告書には、抜本的改革は次回の通常選挙に間に合わせることは時間的に困難であること、当面は、現行の比例代表と選挙区制という制度の根本的枠組みは堅持することを前提としつつ、何らかの改革を行う余地があるかどうかを検討することとし、抜本改革については参議院の役割のあり方を踏まえつつ引き続き検討が行われるべきであることで意見が一致したと述べられております。
　この協議会報告書に見られる合意に違反をして非拘束名簿式比例代表制の導入を行わんとすることは全くの党利党略、御都合主義にほかならないといった、あたかも代表者懇談会の下審査機関である協議会が具体的な方向性を見出す役割を担っていたかのような間違った判断に基づく批判がありますが、この件について、まず見解をお述べいただきたいと思います。

○委員以外の議員（片山虎之助君）　今、森山委員からいろいろなお話がございました。
　お尋ねの点に直截にお答え申し上げたいと思いますけれども、昨年の六月に御指摘の実務者会議というものができたわけであります。それは、議長と代表者会議の意を受けて、実務者が集まっていろんな相談をしようと、こういうものができたわけでありますが、その際議長は、年内にひとつ報告書をまとめてくれ、こういうことなんですね。六月にできて年内にということなら、わずかな期間しかありませんから、当面は衆議院の関係で一番問題になっている定数削減をどう扱うか、これが皆さんの認識だったと思うんですね。そこで、定数削減以外のことについては、現行制度を時間もないから前提に物を考えようと、協議の前提に現行制度だと、こう実務者会議は決めまして検討のスタートを切ったわけであります。
　そもそも、今、森山議員言われたように、実務者会議というのは代表者懇の下に置かれたいろんなことを検討する機関でありますが、我々は、これは各会派の考え方を整理したり意見を集約するところでございまして、そこが結論を出すとかじゃない。仮に結論を出しても、それが代表者懇で認知されなければ、各会派あるいは参議院の統一した意思決定にならないわけであります。
　ところが、御承知のように、定数削減すら、何回も議論をやったけれども実務者会議でまとまらずに、三案併記というんですか、三論併記というのか、そういうことでしか結局まとめられなかったわけでありまして、それを受けて二月に、二月の二十五日ですか、それがまとまったものですから、報告書ですよ、まとまったのは、代表者懇四回やったんですよ。しかし、定数削減すらまとまらないんですね、これは。いわんやその他のことがまとまるわけではなくて、最終的には物別れ、平行線で終わったんですね。そこで、議長は、最終の、六月の二日だったですか、何日かの代表者懇では、引き続いて議論だけ続けてくれと、こういう御注文があったんですね。
　そこで、我々与党は、定数削減しかできない、来年は二十一世紀だ、しかも衆議院と違う選挙制度で参議院の独自性を出そうというときにこのままでいいんだろうか、無党派層というのもふえている、やっぱり国民の多様な意思を吸収するような仕組みが必要じゃなかろうか、それは急ぐんではなかろうかというのが我々の認識でございまして、もし今回見送れば四年先になるんです。しかし、今までの選挙制度改革議論というのはいつも次の次から、次の次からなんですよ。ということは、一個も進まない。
　拘束比例代表制も五十七年に導入しました。そのときの議長は、二回やったら見直そうということを議長所信で各派に伝えているわけですね。そこで、そういうことの経緯もあって、第八次の選挙制度審議会がこれを取り上げて大議論して、平成二年に第二次答申というのをまとめているんですね。それから、さらにことし、議長さんの諮問機関としての有識者懇も同じ趣旨のことをまとめているんですよ。
　だから、我々は十分議論を尽くしたこの非拘束をこの際思い切って導入することが我が国の民主政治、あるいは参議院のあり方、今、森山議員るる言われました参議院のあり方、独自性、機能、そういうことからいっても必要ではなかろうかと。しかも、ぜひ次の選挙からそれをやるべきだと、二十一世紀初めての国政選挙でありますからね。そういう認識でやったわけでありまして、党利党略なんか一切ないわけでありまして、むしろ私は言っているんですよ、今の制度を一歩も変えない、今の制度でなきゃ嫌だというのこそ見方によったら党利党略じゃないかと、こういうふうに考えているわけであります。

○委員以外の議員（須藤良太郎君）　関連しまして一言申し上げたいと思います。
　私は座長をやったわけでして、この報告書がこれだけ問題視されておりますので申し上げたいと思いますけれども、これは御承知のように九回にわたって会議をやっております。
　一番最初に出ましたのが、この協議会の位置づけは何か、こういうことでございまして、議長の最初のお話等もいろいろありましたので、二回目までに私がいろいろ確かめまして報告いたしたところでございます。これは、各会派がこの協議会の位置づけをしっかりしてくれと。それで、各会派同意しましたのは、この協議会は代表者懇の下にある一つの実務者会ということで、代表者会議にいわゆる報告を上げる、そういう性格なものに了解を得たわけであります。
　そういう意味では、いろいろな意見、多様な意見でできるだけ共通点を見出し、あるいはそれを集約すると、そういうことで努力してくれという議長の話もあったわけでありまして、そういう方向でまとめてあるわけでございます。この点だけ一つ申し上げておきたいと思います。

○森山裕君　御答弁をいただき、ありがとうございました。
　今、片山議員から御答弁をいただきましたとおり、非拘束の話というのは唐突に始まった話ではないというふうに私もいろんな資料を見させていただいて思っております。
　ちょうど第九十六回の国会、昭和五十七年七月十五日に「公職選挙法改正案の処理に関する「議長所信」」というのが述べられておりますけれども、この中でも、「この法律の施行の後（昭和六十一年の参議院通常選挙終了後）に新法施行状況等を勘案し、必要により本制度に検討を加えるものとする」という所信が述べられておりまして、昭和六十三年十一月、議長の私的諮問機関の「参議院のあり方及び改革に関する意見」という中にも、比例代表選挙制度を存置する場合には非拘束名簿式の当否を検討することという議論もなされたというのがよくわかるわけでありまして、決して党利党略なものでもないし、唐突なものでもないということを国民の皆さんもぜひ御理解をいただかなきゃいけないと思います。
　私は、週末鹿児島に帰っておりましたら、ある先輩がこんな話をされました。昔から、選挙と相撲とサツマイモはとってみないとわからぬというものだから、どんな制度でも党利党略ではないんだというお話をされますけれども、なるほど、いい例えだなと思って聞いたところでありますが、ただ、何か党利党略とか唐突にやってきたということではなくて、与党がやはり政治に責任を果たすという一点に絞ってとってきた行為であるということを国民の皆さんもぜひ御理解をいただかなければいけないというふうに思います。
　次に、片山議員さんに三点伺ってまいりますが、まず定数是正について伺います。
　週末、選挙区に帰りまして、私の選挙区であります鹿児島県も定数が減るということになっております。いろんな方と意見の交換をいたしましたけれども、それぞれ複雑な思いを持っておられますけれども、現行法の中で、世の中がこんなに変わり、また民間企業がリストラをし、国家公務員の定数を減らすという流れの中で、国会議員の定数だけが変わらないというのはおかしいよな、甘受せざるを得ないのかなという意見が大多数であります。
　ただ、長期的にわたって参議院の定数の議論をするときには、本当に人口だけでいいのか、行政面積等々も考慮する必要はないのか、それは非常に難しい問題かもしれないけれどもそんな議論もそろそろ始めてくれよという意見も一部あります。
　前国会から、野党の反対のために定数十名の削減が成りませんでした。先ほど申し上げましたとおり、国家公務員の定数の大幅削減や民間企業のリストラからして、政治家みずからも痛みを分かち合うためには選挙制度の改正とあわせて今回どうしても定数削減というものを成就させなければならないというふうに思っておりますが、まず、そのことについての片山議員さんの見解をお聞かせください。
　次に、提案理由説明では、候補者の顔の見える、国民が当選者を決定する選挙にすることを決断し、現行の拘束名簿方式を非拘束名簿方式に改めることとしたということでありますが、なぜ拘束名簿式比例代表を非拘束名簿比例代表制に改めたのかをお伺いいたします。
　次に、今回の改正について、個人名投票を政党投票とみなし、個人名投票の少ない候補者に横流しをする方式ではないかというように野党は盛んに批判をしております。
　選挙制度の類型は、御承知のとおり多数代表制と比例代表制に大別をされております。多数代表制は、当該選挙区での最も多くの票を獲得した候補者から当選人を決定するという制度であって、現在、参議院の選挙区選挙に採用されているわけであります。これに対して比例代表制は、各政党から提示をされた候補者名簿に対する有権者の支持票の数に応じて当選人を決定するという制度であります。
　非拘束名簿式の比例代表制では、政党の届け出た名簿の中から有権者が最上位の当選人になるべき人の氏名を記載することを認めたのが今回の改正案だろうというふうに私は理解をいたすわけでありますが、したがって、旧全国区における多数代表制の考え方に基づいて票の横流しだとする批判は、非拘束名簿比例代表制の本質を理解していない、全く的外れの批判なのではないのかなというふうに考えるところであります。
　そこで、非拘束名簿式のメリットは何であるのか、現行の制度と旧全国区とを比較してお示しいただきたいと思います。

○委員以外の議員（片山虎之助君）　森山委員から三点の御質問がございました。
　まず、定数削減問題についてでございますけれども、森山委員言われましたように、国家公務員はこの十年間で二五％削減する。独立行政法人に移行するのもカウントしておりますから実質はそれより低うございますけれども、かなりな定数削減をやる。地方公務員も、これは各都道府県、市町村でやっておりますけれども、自治省等の資料で見ると、これも相当な、かつての定数よりは削減していっている。それから、地方議会の議員さん、都道府県会議員さんも、市町村区議会議員さんも、特に市町村区議会議員さんの場合にはかなり大幅な定数削減を自主的にやっている。民間は、今お話しのようにリストラということで大変なこれも努力をしている。
　こういうときに、国会議員だけが我々は別だ、ほかのところはやりなさい、公務員はやりなさい、地方はやりなさい、民間はやりなさい、我々は別だというのが果たしていいのかなと。こういう行財政改革の大きな流れの中での認識でございまして、衆議院は、御承知のように大議論があった後二十人の削減をやったわけでありますから、我々も国民の前に参議院としての姿勢を示すためには何人かの定数削減に踏み切らざるを得ない。
　そこで、どういうやり方があるか。これもいろんな議論があったんですが、結局は一人区はこれはもうしようがありませんよね。それから、多数区も、三人区、四人区も、これは人口にスライドしてしようがないんで、二人区で人口の少ないところからと、こういうことになったわけです。それで、何人にするのかというのが十人になって、衆議院が二十人だから十人ということでもないんですが、大体五％ぐらいの見当ということになると、四、五％の見当だと十人になって、それから参議院の場合には、全国比例というのは大変職域代表として意味がありますから、現行の定数の職域、地域の比率でいくとこれは三対二になる。そこで、十人なら六対四になる。半数改選だから一回の選挙で五人。都道府県選挙区が三人。そこで、申しわけないんですが、人口の少ないところからいくと鹿児島県、熊本県、岡山県と、こういうことになったわけでありまして、鹿児島の方が大変そういう意味での御理解をいただいていることは私は結構なことだと思います。
　そこで、人口だけじゃなくて面積も考えろと、そういう議論は昔からあるんです。ただ、そのために、人口の多寡にかかわらず参議院の定数は各都道府県一律で二人なんです、半数改選ですから。そうなりますと、四十七掛ける二で九十四人なんです。そうすると、残るのは五十六人なんです。そして、五十六人も半数改選なら二十八人なんです。そういう意味では、各都道府県一律に二人配分しているということで面積を考えている、こういうふうに理解していただかなきゃいかぬのじゃなかろうかと思いますが、北海道はあれだけ大きいし、鹿児島県は海まで入れたら物すごいですよね。そこのお気持ちはよくわかりますが、そういうことだということで、これはもう御辛抱賜らぬといかぬのじゃなかろうかと、こういうふうに思います。
　それから、我々は、顔の見える選挙、参議院は衆議院に比べて党より人だと前からこう思ってきたわけでありまして、しかしいろんな議論があって、五十七年に拘束比例になって党名しか書けなくなって、しかしその見直し議論は、森山委員御指摘のように、埋もれ火のようにずっとあったんです、与野党に。特に自民党は何度もそういう議論をしてきたんですがなかなかまとまらなかった、党内も、ほかの会派の間も。まとまらなかったんですが、やっぱり顔の見える選挙、人を選ぶ選挙、それから、順位は党の幹部が決めるんじゃなくて、やっぱり有権者が決める選挙というのが、私は参議院の独自性というか自主性から見てベターではなかろうかと。
　それから、本来、今は政党政治ですからしようがないんですけれども、衆議院に比べて参議院の方が政党化が私は程度が少なくてもいいと思うんです。そういう意味からいっても、今の選挙制度は衆議院と似ているんですよ。向こうは小選挙区、ブロック比例、こっちは都道府県選挙区、全国比例で、あり方が似ていますから、やっぱり違う選挙で多様な国民の意思を吸い上げるということはどうしても必要なので、その意味では、先ほども言いましたが、無党派層がふえておる現状から見ると、やっぱり人を選ぶということは私は最大のメリットではなかろうかと、こういうふうに思います。
　それから、三番目の横流し議論は、これはなかなか、一般に考えるとなるほどという議論なんですよ。しかし、そこは森山委員が言われたように、今回は人を選ぶんだけれども名簿なんですね、比例で名簿なんですよ。
　そういう意味で、例えば森山と書く一票は、まず森山さんの属する自民党を選んでいるんですよ。森山さんの属する名簿を出しておる自民党まで選ぶということが第一義的。選んだ中で森山さんを当選させてもらいたいというのが第二なんですね。まず自民党を選ぶ、それから選んだ中では森山さんだと。
　そういう意味では、個人名は当選順位に対する一つの要件になっているので、だから森山さんを選んでいるからほかの自民党は全く知らないんだ、森山さんだけだというのはこれは俗論でありまして、自民党が名簿を出しているんです、森山さんを含む。だから、名簿を選んだということは自民党を選んだということなんです。その自民党の中で森山さんをぜひ上位で、できればトップで当選させたいと、こういう組み合わせですから。
　だから、一番たくさんとった人の票が横に回って横流しだ横流しだというのは、それは比例そのものを否定する議論なので、これはよその国でも似たようなことをやっていますし、それは比例は自民党と書くだけですから、これこそある意味では全部横流しなので、そこの点の、私はまだなかなか理解が届かない点があると思いますけれども、私はこれは憲法上も十分合致する正当な議論だと、こういうふうに思っております。
　大体、以上だったですかね。
　全国区はこれは個人選挙ですから、政党選挙じゃなくて。
　よろしくお願いします。

○森山裕君　今、片山議員さんの答弁を聞かせていただいて、よく理解ができたように思います。
　どうもごっちゃにして議論があるものですから、国民がわかりにくいんだと思います。何となく、横流しだと言われるとそうなのかなと思ってしまいますけれども、第一義的には政党を選んでいるという原則が比例代表の選挙であり、憲法違反だとおっしゃるとすれば、今の制度も憲法違反なのではないかと問わなければならないことになるわけでありますから、決してそういうものではないということを私どもはよく国民の皆さんにも説明を続けなきゃいけないなというふうに思います。
　次に、須藤議員さんに四点伺います。
　名簿登載者個人の氏名記載による得票も、先ほど申し上げましたとおり、第一義的には政党の得票ととらえるべきものであろうと考えますけれども、政党の名簿に登載をされた候補者間の順位の決定を有権者の意思にゆだね、顔の見える制度とする以上、個人の選挙運動量というものもかなりのものになるのではないかというふうに思料されるところでありますが、名簿登載者個人の選挙運動量についての基本的な考え方をまずお示しいただきたいと思います。
　次に、参議院全国区というのは、当初、全国的知名度の高い学識経験者と職能代表を選出させようとした制度であったと思っています。ところが、選挙区が広過ぎること、有権者にとって候補者の数が多く選択が困難であること、当初からいろんな問題が指摘をされました。そのほかにも、第一に政党化が進んだこと、第二に競争激化により金がかかり過ぎる選挙になったこと、第三に全国的規模での選挙違反が続発したこと、第四に専門的学識経験者にかわってマスコミ、スポーツ、芸能界などで得た知名度と人気を背景にしたタレント候補が増加をしたこと、これはいい悪いは別の問題として、現実にそうだったと思います。
　という問題点が次第に大きくなってまいりました。中でも、候補者にとって膨大な経費と過酷な肉体を行使する選挙になったということが最大の問題点だったのではないかというふうに、旧全国区の場合は思っています。
　そこでお伺いをいたしますが、今回の制度でまた旧全国区に言われた銭酷区あるいは残酷区に逆戻りするのではないかという心配が一部あるんですけれども、そのことについては今度の改正の中でどういう配慮がされているかをお示しいただきたいと思います。
　次に、名簿登載者個人の選挙運動について公営とされることによって増加をする国費はどの程度という試算をしておられるのか、お示しをいただきたい。
　三点お願いいたします。

○委員以外の議員（須藤良太郎君）　お話しのように、この非拘束名簿式比例代表制におきましては、当選人となるべき順位が各名簿登載者の得票数によって決定されることになるわけであります。
　したがいまして、政党の選挙運動のほかに、名簿登載者個人の選挙運動を認める必要が当然あるわけでございます。これは衆議院の小選挙区なりあるいは参議院の選挙区のいわゆる個人の投票と同じで、やはり情報なりあるいは政策等々をしっかり有権者にわかっていただく。特に今度は顔の見える、しかも選択しやすい、関心をそそる、そういう選挙にしたいということでありますから、そういう個人の情報、政策等をしっかり示す必要があるということだと思います。
　そこで、旧全国区が非常に膨大な運動あるいは経費を要した、こういうことでありますが、この問題は本当にそうなのかどうかという問題は私はあると思っていますけれども、それはそれとして、そういう膨大な労力なり経費を要する問題点がありますので、今回は個人の投票をしてもらう条件はできるだけわかりやすくＰＲしなきゃいかぬわけですけれども、それはそれとして、旧全国区で認められておりました選挙運動量を参考にしながらも、これは政党の運動も一緒にやるわけですから、そういう面も考慮して、最小限に候補者個人の運動は抑えるように考えた次第でございます。
　具体的に申しますと、例えば選挙事務所については前は十五カ所、これをもう一カ所にしてしまおう、こういうことで決定いたしましたし、自動車につきましては三台を二台にするとか、あるいはビラ、ポスター、これも相当数、三割以上削減をする。例えばビラにつきましては三十五万を二十五万に減らす、あるいはポスターについては十万枚を七万枚に減らす、こういうことをしておるわけでございます。
　もう一つ、はがきの問題があるわけですけれども、いわゆる静かな選挙といいますか、そういう意味で、はがきはできるだけ多くてもいいんじゃないかということで、特に有権者が二十年前の八千万人から一億人にふえている、こういう事情を考慮して、これは十二万を十五万枚認めよう、こういうことで決定しておるわけでございます。
　それから、二番目のいわゆる残酷区、銭酷区という問題でございますけれども、これは要するに広い範囲である一定の期間に行うということですから、これは制度として言うのか、あるいは候補者になる人がそれなりの条件を備えて出る、こういうことが私は基本的には重要だと思っておりますけれども、それはそれとして、できるだけ経費あるいは運動等を軽減しよう、こういうことで進めておるわけでございます。
　先ほど申しましたように、今拘束でやっております政党活動、これはやはり今日政党が果たしている機能、政治に果たしている機能というものを考えますと、個人だけでいいということじゃなくて、政党も込めてやると。要するに、政党と個人と両方でやるという選挙にしたわけでございまして、そういう二つの、政党と個人という面からまず負担は軽減されるのではないか、こういうふうに思っておるわけでございます。
　ぜひひとつ、そういう面で、例えば政見放送なり新聞広告なりあるいは選挙公報というものは今やっている拘束式の政党活動の中でやる、個人はやらない、こういうことにしておるわけでございます。
　いずれにしろ、選挙はどこも厳しいと思いますので、そういう面に適応する候補者が必要ではないか、こういうふうに私は思っております。
　それから、登載者個人の選挙運動についてで、公営、いわゆる国費でどの程度になるかという問題でありますけれども、これは今試算して、自治省においてやっておりますのが、名簿登載者をこれはいろいろの実績等々から三百五十九人の名簿登載者ということを念頭に置いて、これより少なくなると思いますけれども、この数値を用いて計算いたしますと、大体国費が五十一億。ただ、これは多いようですけれども、選挙にかかる費用というのは六百五十億から七百億ぐらい参議院選挙でかかるわけですから、そういう意味では有権者にしっかりわかっていただくという費用としては決して大きいものではない、必要なものではないかと、こういうふうに思っております。
　内容は、自動車の使用費が一億二千万、通常はがきの作成費が九千五百万、無料はがき購入費が二十一億、ビラ作成費が一億二千六百万、選挙事務所の立て札等々が千五百万、それから選挙運動用の自動車、船舶等が三千八百万、ポスター作成費が二億三千五百万、演説会の施設公営費が九千百六十万、それから無料のパス購入費等が十五億、候補者用の交付物資が七億三千万、これで大体五十一億という国費が必要になるというふうに計算しておるわけでございます。

○森山裕君　須藤議員さん、御答弁をいただきありがとうございました。
　今御答弁を聞かせていただいて、かなり量の面で抑制をしていただいておりますので昔みたいなことはないのかなというふうに思いますが、ただ、私は選挙というのはある意味では命がけで有権者に自分の政策を訴えるということは必要なことだというふうに思っております。
　鹿児島県の選挙区を見てみましても、与論島から熊本県境まで実は六百キロぐらいございます。飛行機を乗り継ぎ、漁船を乗り継いで離島まで有権者の皆さんに政策を訴えて歩くわけでありますけれども、大変な労力を必要といたしますが、ただ、それに耐え得る体力があるかどうかというのはやはり政治家としての必須の条件なんだろうなというふうに思いますと、幾らか選挙運動というのは過酷になることもやむを得ないのかなというふうに思っておりますし、皆さんお元気なのもそういうことをクリアしてきたからなのかなというふうにも思っておりますが、できるだけ金銭の面でも銭酷区と言われることにならないような配慮というのはお互いがしなきゃいけないことなのかなというふうに思っています。
　また、国費がどの程度かかるのか少し懸念をいたしておりましたが、全体の量からしますとそんなに極端に国費がかかるという制度になっていないということでも理解をいたしますし、ある意味では安心をいたしました。
　次に、魚住議員さんに一点、保坂議員さんに一点伺ってまいります。
　魚住議員さんにまず伺いますけれども、非拘束名簿式比例代表制で、個人名または政党名の選択投票方式をとっている例が諸外国の中にどの程度あるのかをまずお示しをいただきたいと思います。
　次に、保坂議員さんに伺いますけれども、今回の改正法におきまして候補者が設置できる選挙事務所は、旧全国区の場合は十五カ所であったものが今回は一カ所というふうになっているようでありますが、選挙事務所とはどのようなことを言うのか、そこの定義を少しお示しいただければと思います。
　以上でございます。

○委員以外の議員（魚住裕一郎君）　非拘束名簿式比例代表制においては、名簿中の候補者を選択して投票する制度でありますので個人名投票が行われているものでございますが、個人名投票のほかに、多くの国においては個人名投票と政党名投票の選択制を採用しているところであります。
　この非拘束式比例代表制を採用している国といたしましては、ベルギーの上院下院、それからノルウェーの上院下院、オーストリアの下院、オランダの下院、フィンランドの、これは一院制でございます、とデンマークなどがあるわけでございますけれども、オランダとフィンランドは別でございますが、個人名だけでございますが、ベルギー上院下院、ノルウェー上院下院、オーストリア下院、デンマーク一院でございます。この個人名投票と政党名投票の選択制を採用しているというところでございます。
　今、一カ所訂正いたしますが、オランダの下院が個人名投票だけというふうになっております。
　以上でございます。

○委員以外の議員（保坂三蔵君）　ただいまお尋ねがございました今回の法の改正におきまして、候補者が設置できる選挙事務所は一カ所となっている、しかしこの選挙事務所とはどういうものかというお尋ねでございました。
　御案内のとおり、選挙事務所とは候補者の選挙運動の本拠地でございます。特定の候補者が当選を期するために選挙運動に関する事務について継続的かつ総合的に事務を取り扱う場所的な設備、これを選挙事務所と称しております。
　したがいまして、次のような場所は逆に選挙事務所ではないと言われております。
　一つには、政党の対策本部のように候補者全体の選挙運動について対策を練るところ、これは選挙事務所ではございません。また、単に一回限り演説の打ち合わせをやるとか、あるいは選挙運動用の文書、図画の単なる保管をする用にすぎないような場所、あるいは一時的にビラの証紙張りの作業を行うような場所も選挙事務所とは言われません。
　それからもう一つは、電話センターでございますが、電話による選挙運動を行うにとどまる限りの場所、これも選挙事務所ではないと解されております。
　以上でございます。

○森山裕君　魚住議員さんと保坂議員さんから御答弁をいただきました。
　非拘束名簿式比例代表制というのは、何か我が国が特殊なことをやろうとしているかなという感じを国民は受け取っていますけれども、決してそういう制度ではなくて、先進諸国で広く行われている制度であるということがよく理解をできましたし、このことも国民の皆さんにわかっていただく努力を我々はしなきゃいけないなというふうに思っています。また、選挙事務所のことにつきましてもよく理解ができました。
　私の質問は以上で終わりまして、あと阿南議員さんにお願いをいたします。

○阿南一成君　自由民主党の阿南一成であります。
　今回の参議院議員の選挙制度の改正につきましては、非拘束名簿式比例代表という従来からの比例代表選挙とは異なり、個人の顔、名前が見える選挙制度になるということであり、選挙を実際に行う者にとっては大変やりがいのある制度であろうと思うのであります。
　しかしながら、明年に選挙を迎えられる方々にとりましては、準備期間などからも若干の戸惑いがあることは事実ではないかと思います。さはさりながら、一たび国会で決められれば与野党が全く同じ土俵で競うこととなりますので、我々も精いっぱい努力をしなければならないというふうに考えている次第であります。
　さて、それでは早速我が党森山議員の総括的な質問に引き続き、私は若干技術的、個別的な事項に関して質問させていただきます。
　まず、今回のこの法改正案が国会で議決をされたならば、参議院名簿登載者である個人にも選挙運動が認められることになります。候補者本人の選挙運動を認めれば、当選人の決定に有権者の意思が反映され、選挙への有権者の関心が高まり、政党色が薄まり、参議院にふさわしい人が選ばれるということで、大変意義が大きいと考えておる次第であります。
　しかし、一方で、先ほど森山議員も指摘をしておりましたが、選挙にお金がかかり、残酷区、銭酷区などという批判があることも事実であります。それでも候補者本人の選挙運動を認めることとされた理由は何でありますか、まず最初に発議者にお伺いをしておきたいと思います。

○委員以外の議員（須藤良太郎君）　先ほど申し上げましたけれども、今回は個人名への投票を認めるわけでございます。そうしますと、今の拘束で党名を入れる選挙と違って個人名を売らなければなりません。よく理解してもらわなければなりません。そういう意味で、今の衆議院の小選挙区、参議院の選挙区と同様の選挙運動を認めざるを得ない、こういうことで個人への運動を認めたわけでございます。
　ただし、これは拘束のときと同じ党としての選挙運動がありますので、それと一体となって個人運動をやるということで個人の運動はできるだけ最小限に絞る、そういう方向で決めたわけでございます。

○阿南一成君　ありがとうございました。
　次に、参議院名簿登載者に認められる選挙運動の量ということでありますが、範囲はどのような基準で決定をされたのかについてお伺いしておきたいと思います。
　全国区制時代の当初は、選挙運動期間は二十三日間でありました。昭和五十八年にはこれが十八日間になり、現在は平成四年から十七日間に短縮をされております。その期間中に全都道府県を回るということは実際には困難なことであろうと考えております。選挙運動の量はどんな基準でお決めになったのであるか、お伺いしておきたいと思います。

○委員以外の議員（須藤良太郎君）　二十三日の旧全国区から、今回は十七日間と、日数は相当減った面もございます。そういう意味で、いろいろの選挙運動についてはできるだけ絞るということでやるわけでありますけれども、一つは政党にやっていただく運動が政見放送、新聞広告、それに選挙公報、これはかつては個人ですけれども、これを政党がやる、こういうことにいたしました。
　あと個人は、先ほど申しましたようにできるだけ政策なり情報を有権者にわかっていただくという意味でビラなりポスターなり、あるいははがき、そういうものを認める。それから自動車、街頭演説等々も認めることにしておりまして、いわゆる法定選挙運動経費というものがあるわけですけれども、これをかつての全国区のものに比べて四割ぐらい少ない形で抑えよう、そういう方向で認めておるわけでございます。

○阿南一成君　次に、参議院の名簿登載者に今回から認められることになった選挙運動、ダブるようでありますが、実際に戦う我々といたしましてはこの辺が非常に重要であります。どういう種類の運動が認められることになるのか。
　さらに、全国区制の時代にはお金がかかり過ぎる、肉体的に過酷な行動を候補者に強いるというような批判が行われておりました。今回の改正では、全国区制の場合と比較をいたしまして、どういう点が認められ、どういう点が認められなくなったのか、全国区制との異なる点についてクリアに御説明をいただければありがたいと思います。

○委員以外の議員（須藤良太郎君）　今もちょっと触れましたけれども、具体的に申しますと、今度選挙運動として認められるものは選挙事務所、これはかつては十五カ所でありましたけれども、一カ所。これは相当経費の節減にもなるわけでございます。
　それから、自動車、船舶等でございますけれども、かつては二十三日間ありまして、これを三台で回っていたわけでありますけれども、今回は十七日間、回れないところもちろん出ますけれども、二台に減らしたと。
　それから、はがきにつきましては、先ほども申し上げましたけれども、どうしても有権者数が二割四分ぐらいふえている、八千万から一億と。こういうことで、私としては、これは非常に静かな選挙運動でありますから、ぜひはがきの数はふやそうと、こういうことで十二万枚から十五万枚にふやしております。
　それから、ビラは三十五万枚、多い方がいろいろ宣伝はできるんですけれども、これはひとつ絞ろうということで、約三割以上減の二十五万枚、三十五万枚から二十五万枚に減らしております。
　それから、ポスターにつきましては、これはいろいろプロジェクトチームの議論のあったところでありますけれども、今いわゆる投票所が全国で五万三千カ所ということでありますから、その五万三千カ所に一枚ずつ、これは二、三十万人の投票者がおると思うんですけれども、そこに一枚だけ張っても五万三千、いわゆる地域の広狭がありますから、そういう面も含めて七万枚を今回認めようと。かつては十万でありますから、これも三割減にしております。
　あと個人演説会、これは自由にやる、街頭演説もやれるということで、それに乗車券等のパスを認めておるわけでございます。
　以上でございます。

○阿南一成君　選挙運動の方法は多様であることはよくわかりました。
　比例代表のように全国という、選挙区も広大であるために多くの経費を要するということになるのでありますが、しかし、経費には一定の制限を設けなければ、選挙そのものが候補者の人物、識見、政策等を争うことよりも候補者の資金力の争いになる危険性があります。
　そこで、公選法では選挙の公正を確保するために選挙運動に関する支出の限度額を定め、候補者はこの限度額を超えて支出できないこととしてあります。これを超えて支出すれば、出納責任者に罰則を科し、連座制により当選人の当選を無効とするという制裁制度を設けておると承知いたしております。
　そこで、今回の改正により参議院比例代表選出議員選挙の候補者の選挙運動に関する寄附、収入、支出に関する制度は従来とどのように変わるのか、その違いを御教示賜ればと思います。

○委員以外の議員（保坂三蔵君）　お答え申し上げます。
　参議院比例代表選出議員の選挙におきまして、このたび候補者の選挙運動が認められることになりますと、これについて衆議院の小選挙区選出議員及び参議院の選挙区選出議員の選挙の場合と全く同様に、出納責任者、収支報告書、法定選挙費用に関する規定等の寄附、収入、支出に関する規定が適用されることとなります。
　ちなみに、出納責任者につきましては、候補者一人につきまして一人を候補者または政党等が選任し、または候補者みずからが出納責任者となることになっております。
　出納責任者の主な職務といたしましては、御承知とは存じますが、選挙運動に関する支出に関する事務、また二番目には会計帳簿の備えつけ、記載及び三番目には収支報告書の提出が挙げられております。
　選挙運動に関する支出につきましては、一部の費用に関する場合を除きまして、出納責任者以外は行うことができないことになっております。
　次に、収支報告書でございますが、選挙運動に関する寄附、収入、支出につきましては、その相手方の氏名、住所や金額を記載した書類であり、領収書を添付した上で中央選挙管理会に提出することになっております。
　選挙運動に要する支出につきましては、政令で定める額を上限としており、これを超えて選挙運動のために支出を行うことは禁じられているところで、ただいまお話のあったところでございます。
　なお、出納責任者が買収等の一定の選挙犯罪を犯した場合は、選挙運動に要する支出の上限を超えて選挙運動のために支出をした場合には連座制の適用がございます。
　以上でございます。

○阿南一成君　従来までの拘束名簿式比例代表の選挙では、いわゆる連座制の適用がありませんでした。それは、選挙運動は政党が行うものであったということで連座制の適用がなかったのであろうと理解をいたしております。
　しかし、今回の改正では、以前の政党色が幾分弱まったとはいえ、個人が得票した票は政党に合わせて計算されその政党の当選人の数を決定することとしており、政党が行う選挙の部分もあると考えられます。しかも、政見放送などは候補者個人には認められず政党等にのみ認められることとなっております。全国単位で行われる比例代表選挙では、候補者の目はなかなか全国に行き届かない点も否定できないのではないかと思われます。その結果、選挙犯罪について連座制を適用するのは少し酷なような気がいたすわけでありますが、この点についてどのような見解を発議者はお持ちであるか、お伺いをいたしたいと思います。

○委員以外の議員（魚住裕一郎君）　連座制は、選挙の腐敗を防止して公正な選挙の実現を図るために、候補者のために行われる選挙運動において一定の選挙犯罪が犯された場合には、その候補者の当選を失わせたり、あるいは立候補の制限をする制度であります。
　これまでの政党等の得票数を競う拘束名簿式の選挙においては、そもそも候補者のために行われる選挙運動というものが想定されておりませんでした。また、仮に政党が行う選挙犯罪について連座制を適用して政党などのすべての当選人の当選を無効にすることは、選挙の公正を確保するためといえども余りにも過大な制裁となるものである。そのような理由から、参議院の比例代表選出議員の選挙につきましては連座制の適用がなかったところでございます。
　今回の改正では、参議院比例代表選出議員選挙における候補者の選挙運動が認められる以上、他の選挙の場合と区別して連座制を適用しないという理由は見出しがたいわけでございまして、候補者個人のために行われる選挙運動における選挙犯罪につきまして連座制を適用することが適当である、このように考えるところであります。
　また、目が行き届かないんではないかというお話、確かに全国広いわけでございますが、過去にも全国区の選出議員選挙におきまして連座制が適用されていたところでございまして、選挙が行われる地域が大きいことをもって連座制を適用しないということは適当ではないというふうに考える次第でございます。

○阿南一成君　ありがとうございました。
　参議院名簿登載者に連座制を適用するに際して、その連座制の対象となる選挙犯罪は候補者のために行う選挙運動において行われた行為に限定をされておるようでありますが、その理由をお聞かせいただきたいと思います。
　また、その場合に、選挙運動員の選挙活動が、一体、名簿届け出政党等のためになされたものであるのか名簿登載者個人のためになされたものであるのかの区別はどこで判断をすればいいのか、この点についてもお伺いをしておきたいと思います。
　そして、仮に当選人について連座制が適用されて当選が無効とされたとした場合、その当選人の獲得した得票は名簿届け出政党等にカウントされ、無効とはならないのではないかと愚考する次第でありますが、これはちょっと不合理ではないかというふうにも考えます。しかも、同じ名簿届け出政党等の別の候補者がその連座制の適用となった候補者の得票の助けをかりて当選するとなると、どうも矛盾があるような感じを受けるのでありますが、その点についてはどのように考えたらいいのか、発議者の御見解をお尋ねしておきたいと思います。

○委員以外の議員（魚住裕一郎君）　そもそも連座制は当選人の当選を失わせる制度でございまして、当選を失った者の得票を無効とする、そこまで及ぶ制度ではございません。また、連座制の効果を政党などの得票にまで及ぼすということは、候補者の氏名の記載による投票を行うことによって候補者への投票の意思を示すと同時に、候補者の所属する政党等への投票の意思をも示した有権者の意思にも反するということになると思料します。
　しかも、これまで拘束名簿式の選挙においては、選挙に与える影響が過大であるというような理由から政党等への連座制の適用を排除してきたところでございまして、非拘束名簿式の選挙においても、特に連座制の適用対象となった候補者の得票数が多い場合には同様な問題が生じるところでございます。
　以上の理由から、連座制の適用対象は当選人の身分についてのみに限定することが適当であるこのように思料する次第でございます。

○阿南一成君　議員立法でありますので、大変細かい質問を議員先生方にして申しわけないと思うのでありますが、比例区で戦う我々としてはどうしても押さえておきたいことが数々ありますので、よろしくお願いいたしたいと思います。
　次に、連座制の適用についてさらに技術的な質問でありますので、答弁者は政府参考人、自治省選挙部長にお願いをいたしたいと思います。
　今回、候補者の選挙運動に関しまして、従来の総括主宰者等にかかわる連座制のほか、平成六年に拡大をされました連座制も適用されることとされています。つまり、組織的選挙運動管理者等が買収等の犯罪を犯し禁錮以上の刑に処せられた場合、候補者の当選が無効となり、かつ五年間同じ選挙で同じ選挙区から立候補できないこととなるわけであります。
　そこで、この組織的選挙運動管理者等にかかわる連座制についてお尋ねをしたいわけでありますが、まず組織的選挙運動管理者等とはどういう者を指すのか、これまでの適用例を含めてお答えをいただきたいと思います。
　さらに、組織的選挙運動管理者等の選挙犯罪による連座制については、候補者等が、組織的選挙運動管理者等が買収等の行為を行わないことについて相当の注意を怠らなかったときは適用されないこととなっております。どのような場合に相当な注意を怠らなかったと認定されるのか、これまでの適用例を含めてやや詳細にお答えをいただき、議事録にとどめて参考にいたしたいと考えております。

○政府参考人（片木淳君）　二点のお尋ねにつきましてお答えを申し上げます。
　まず、組織的選挙運動管理者等についてでございます。
　組織的選挙運動管理者等とは、公職選挙法第二百五十一条の三第一項におきまして、公職の候補者等と意思を通じて組織により行われる選挙運動において、当該選挙運動の計画の立案もしくは調整または当該選挙運動に従事する者の指揮もしくは監督その他当該選挙運動の管理を行う者と定義されているところでございます。
　このうち、選挙運動の計画の立案調整を行う者とは、選挙運動全体の計画の立案または調整を行う人を初め、ビラ配りの計画、ポスター張りの計画、個人演説会の計画を立てる人、いわば司令塔の役割を担う人をいい、次に、選挙運動に従事する者の指揮監督を行う者でございますが、選挙運動に従事する者の指揮監督を行う者とは、ビラ配り、ポスター張り、個人演説会の会場設営、電話作戦などに当たる者の指揮監督を行う人、いわば前線のリーダーの役割を担う人をいうとされておりまして、最後に、その他選挙運動の管理を行う者とは、弁当の手配、車の手配など後方支援活動の管理を行う者をいうとされているところでございます。
　具体例につきましては、判例を申し上げますと、選挙計画の立案調整、運動方針の決定、運動員の指揮監督等を行っていた後援会の事務局員、あるいは候補者の後援者名簿用紙への従業員らの氏名の記入、名刺の配付、ポスターの貼付等を各営業所長に指示した会社の部長につきまして、組織的選挙運動管理者等に該当する者としているところでございます。
　二点目のお尋ねの、相当の注意の問題でございます。
　相当の注意とは、社会通念上、それだけの注意があれば組織的選挙運動管理者等が買収行為等の選挙犯罪を行うことはないだろうと期待し得る程度のものをいうとされておるところでございます。
　判例につきましては、単に口頭の注意や注意文書を事務所内に貼付することで足りるというものではない、あるいは通り一遍の注意や努力をすれば連座制の適用除外となるというのではないとしておりまして、組織的選挙運動管理者が買収等をしようとしても容易にこれをなすことができないだけの選挙組織上の仕組みをつくり維持することが相当な注意の内容になると判示しておるところでございます。

○阿南一成君　ありがとうございました。
　次に、参議院名簿登載者に認められる選挙運動のうち、候補者自身が負担しなくていい、いわゆる公営とされるものについて若干お伺いしておきたいと思います。
　選挙に巨額な費用がかかり、それが選挙の腐敗の大きな原因になると言われております。公職選挙法ではできるだけお金がかからない選挙を実現させることを目指しておるわけでありますが、候補者間の選挙運動の機会均等等を図る手段として選挙公営制度を採用し、これまでその拡充合理化を進めてこられたと理解しております。
　その公営の範囲でありますが、今回の改正でどの程度認められることとなったのか。例えば、選挙事務所の維持費や選挙はがきのあて名書き、それからビラの配布に要する人件費、ポスターを張るための人件費などについては実は実際には膨大なものになると考えておるわけでありますけれども、どこまでが公費で負担することになると考えておられるか、発議者の御見解を賜っておきたいと思います。