運輸委員会

昭和三十五年四月二十七日（水曜日）
　　　　午前十時四十四分開議
　出席委員
　　　委員長　平井　義一君
　　　理事　天野　公義君　理事　川野　芳滿君
　　　理事　井岡　大治君　理事　久保　三郎君
　　　理事　土井　直作君
　　　　　　宇田　國榮君　　　　高橋清一郎君
　　　　　　竹内　俊吉君　　　　塚原　俊郎君
　　　　　　長谷川　峻君　　　　三池　　信君
　　　　　　村瀬　宣親君　　　　島口重次郎君
　　　　　　下平　正一君　　　　正木　　清君
　　　　　　山花　秀雄君　　　　菊川　君子君
　出席国務大臣
　　　　　　　　運　輸　大　臣　楢橋　　渡君
　出席政府委員
　　　　　　　　運輸事務官
　　　　　　　　（大臣官房長）　細田　吉藏君
　　　　　　　　運輸事務官
　　　　　　　　（海運局長）　　朝田　靜夫君
　　　　　　　　運　輸　技　官
　　　　　　　　（船舶局長）　　水品　政雄君
　　　　　　　　運輸事務官
　　　　　　　　（鉄道監督局
　　　　　　　　長）　　　　　　山内　公猷君
　　　　　　　　運輸事務官
　　　　　　　　（航空局長）　　辻　　章男君
　委員外の出席者
　　　　　　　　外務事務官
　　　　　　　　（アメリカ局安
　　　　　　　　全保障課長）　　東郷　文彦君
　　　　　　　　専　　門　　員　志鎌　一之君
　　　　—————————————
四月二十一日
　個人タクシー大幅免許に関する請願外一件（岡
　崎英城君紹介）（第二五四三号）
　同外三件（帆足計君紹介）（第二六二四号）
　新玉川線の全線地下鉄化に関する請願（關谷勝
　利君紹介）（第二五六六号）
　都道府県陸運事務所の運輸省直轄化に関する請
　願（門司亮君紹介）（第二六二三号）
　国鉄自動車営業係臨時雇用員の定員化に関する
　請願外六件（井岡大治君紹介）（第二六二五
　号）
　同（内海清君紹介）（第二六二六号）
　同（木下哲君紹介）（第二六二七号）
　同（久保三郎君紹介）（第二六二八号）
　同（小平忠君紹介）（第二六二九号）
　同外六件（下平正一君紹介）（第二六三〇号）
　同（田中幾三郎君紹介）（第二六三一号）
　同（竹谷源太郎君紹介）（第二六三二号）
　同外六件（楯兼次郎君紹介）（第二六三三号）
　同（堤ツルヨ君紹介）（第二六三四号）
　同外五件（戸叶里子君紹介）（第二六三五号）
　同（中崎敏君紹介）（第二六三六号）
　同外一件（羽田武嗣郎君紹介）（第二六三七
　号）
　同外九件（長谷川保君紹介）（第二六三八号）
　同外七件（原茂君紹介）（第二六三九号）
　同外一件（正木清君紹介）（第二六四〇号）
　同（門司亮君紹介）（第二六四一号）
　同外二件（矢尾喜三郎君紹介）（第二六四二
　号）
　同外二十五件（横山利秋君紹介）（第二六四三
　号）
　同外四件（正木清君紹介）（第二七四四号）
　同外八件（柳田秀一君紹介）（第二七四五号）
　同外三件（堂森芳夫君紹介）（第二八二八号）
　同外六件（久保三郎君紹介）（第二八二九号）
　同外十四件（正木清君紹介）（第二八三〇号）
　同外五件（山田長司君紹介）（第二八三一号）
　鉄道貨物集約輸送実施に関する請願（八田貞義
　君外一名紹介）（第二六九五号）
　わら工品の国鉄貨物運賃公共政策割引存続に関
　する請願（足鹿覺君紹介）（第二七三九号）
　国鉄貨物運賃公共政策割引存続に関する請願（
　足鹿覺紹介）（第二七四〇号）
　南千住駅北口改札口設置に関する請願（天野公
　義君紹介）（第二七四二号）
　平市外四市連名による公営乗合自動車営業申請
　許可反対に関する請願（菅家喜六君紹介）（第
　二七四三号）
　越後線に快速列車運行等に関する請願（田中彰
　治君紹介）（第二七四六号）
　栃木県野木村丸林地先の無人踏切りに警報器設
　置の請願（山口好一君紹介）（第二七四七号）
　東北本線古舘、日詰両駅間紫波高等学校前に簡
　易停車場設置等に関する請願（山本猛夫君紹
　介）（第二七六五号）
　桜島一周観光バス路線免許及び高免、黒神間の
　定期バス路線延長に関する請願（宇田國榮君紹
　介）（第二七六六号）
同月二十六日
　国鉄自動車営業係臨時雇用員の定員化に関する
　請願外二件（井手以誠君紹介）（第二八五六
　号）
　同外四件（小松幹君紹介）（第二八五七号）
　同外二十四件（兒玉末男君紹介）（第二八五八
　号）
　同外六件（多賀谷真稔君紹介）（第二八五九
　号）
　同（滝井義高君紹介）（第二八六〇号）
　同外十九件（正木清君紹介）（第二八六一号）
　同外五件（佐野憲治君紹介）（第二九四五号）
　同外六件（矢尾喜三郎君紹介）（第二九四六
　号）
　同（柳田秀一君紹介）（第二九四七号）
　鹿児島駅舎改築に関する請願（上林山榮吉君紹
　介）（第二八七九号）
　同（宇田國榮君紹介）（第二九四九号）
　同（赤路友藏君紹介）（第三〇四九号）
　道路運送法の一部を改正する法律案反対に関す
　る請願外二十件（横山利秋君紹介）（第二九一
　三号）
　同外一件（横山利秋君紹介）（第三〇三八号）
は本委員会に付託された。
　　　　—————————————
本日の会議に付した案件
　航空法の一部を改正する法律案（内閣提出第一
　〇二号）
　臨時船舶建造調整法の一部を改正する法律案（
　内閣提出第七八号）（参議院送付）
　陸運に関する件
　　　　　————◇—————

○平井委員長　これより会議を開きます。
　航空法の一部を改正する法律案を議題とし、審査を行ないます。
　質疑の通告がありますので、これを許します。久保三郎君。

○久保委員　先般御質問申し上げたのでありますが、外務省に尋ねてほしいという御要請がありましたので、外務省からどなたかおいででしょうか。

○平井委員長　東郷安全保障課長が見えております。

○久保委員　それでお尋ねしたいのは、米軍との関係でありますが、現在の安保条約に基づく行政協定で、日本領空については、いかなる条項でこの航空といいますか、これを許与しているのか、一つお尋ねします。

○東郷説明員　ただいまの御質問の点は、行政協定の第五条におきまして、五条の一項には、御承知のように、米軍の飛行機は、「入港料又は着陸料を課せられないで日本国の港又は飛行場に出入する権利を与えられる。」ここでこの規定は、同時に、航空機に関しては、着陸料の免除を規定しておりますけれども、着陸料の免除を規定する以上は、当然その港、飛行場に出入りするということを前提としておりますので、外国から来る米軍の軍用機が、日本の領空を通って日本の飛行場に入る権利というのは、まずここで認められております。次に五条の第二項に参りまして、そういう軍用機が施設の間を移動しまた日本国の港の問を移動することができるというふうに書いてございますが、ここで、現行協定では、第二項の終わりのところに、「日本国の港」としか書いてございませんけれども、この文脈からいいまして、航空機というのは主語の方に入っておりますので、この港は広く解しまして、船については港、飛行機については空港というふうに読んでおります。なお、この点につきましては、今後新しい協定では、「港又は飛行場」というふうにいたしまして、ここで一たび日本に入った軍用機が、日本の中で施設間あるいは飛行場と施設の間を航行してよろしいということになっておるわけであります。

○久保委員　行政協定第五条第一項によって領域外から入ってくるあるいは出ていく、こういうものには着陸料というかそういうものは課さない、そういうものがあるから当然これは出入りできるのだ、こういうことであります。第二項では、その施設及び区域の間を出入りしたり、その間を移動したりということ、それから今の御説明では、その施設及び区域の間と日本の国の空港、飛行場、その間を移動する権利を与える、こういうことですが、それではそれ以外の航空、たとえば演習のための飛行、こういうものは現実にやっておると思うのですが、そういう場合の規定はこれにはないと思うのです。これはどうなんですか。

○東郷説明員　お話のように、なるほど第五条一項、二項からは、たとえば一つの施設から出てまた同じ施設に帰るというような規定は確かにございません。一つの飛行場から出てまたそこへ戻ってくる場合の規定は、お話のようになるほどございません。しかしながら、条約に基づいて駐留するアメリカの空軍が、たとえば日本において演習をするということは、これは駐留ということから出てくる一つのことだと考えられます。また二項について申せば、字をその通り読みますと、施設でない空港と空港の間を飛ぶということも、なるほどここには出ておりませんけれども、実際問題としまして、米軍の飛行機が施設でない日本の飛行場の間だけを動いてそれで終わりだということは、実際問題としてはないわけで、結局どちらか一方の端は施設であり、あるいは外国にいく、こういうことになるわけでありますけれども、かりに日本の施設でない飛行場から施設でない飛行場にいく場合もそこでとまるのではなくて、さらに施設にいくか、あるいは外国に出る、こういうことになるわけでありますので、そういうことからしまして米軍の飛行機が日本の上空で条約の範囲内で飛ぶことはできる、こういうふうに解しております。

○久保委員　これは常識的な解釈であって、米軍が駐留することを認めているんだから、これに伴う演習などを認めるべきはあたりまえの話だと思う。ところがこれは現在において日本の民間航空に相当な支障があるという今日、はっきりした証文というか、文言がない限りはおかしいんじゃないかとわれわれは思うわけです。というのは、施設並びに区域は確かにこれを貸与している。ただし領空の使用についてはこれは貸してない。しかもこのアメリカとの合意によりましても、日本国は完全かつ排他的なこの領空の権限を持つということになっておる。自分が持っている主権というものですか、そういうものに対してアメリカの都合のいい解釈だけではできないんじゃなかろうかと私は思うのです。なるほどあなたのおっしゃるようなことは現実に常識で通る話です。ところが、この行政協定並びに安保条約に基づいても、日本の領空のいかなるところにも自由に航空をしてよろしいという規定はございません。御案内の通り国際民間航空条約によれば、国の飛行機は特別な条約というか、協定あるいは特別な取りきめがなければ領空の上を飛んではいかぬ、こういうことになっておる。しかも一般民間航空はＩＣＡＯの条約に基づいてそれぞれ飛行している。国内においては国内の管制路あるいは管制圏に基づいて日本の航空交通センターの指示のもとにやっているわけなんです。ところがこれは確かに常識としての解釈にはなろうかもしれません。そういう場合との競合、いわゆる
　一つの条約と他の条約との競合、そういうものを考えるというと、これはこういう解釈だけでは相済まない問題ではなかろうかと思うのでありますが、もう一ぺん一つはっきりわかるように答弁して下さい。

○東郷説明員　ただいまのお話の点につきまして、日本の領空に対して日本が主権を持っているという点については、まさしく日本が主権を持っておるわけでございまして、特に去年の七月までは実際問題として航空交通管制を全部アメリカ側が握っていた、こういう事情がありますので、あたかも主権がないというような状態があったわけでございますが、しかしながら、去年の七月以来御承知のように航空交通管制が日本に戻りまして、従って日本の空の航空交通管制は全く日本政府の責任においてなされておるわけでありまして、ただ米軍に提供をしておる施設、飛行場の上空においては、これは提供した飛行場を提供目的に従って運営をする、その必要から飛行場の上空並びにその周辺の進入管制、飛行場管制をアメリカに委任しておるわけでございます。その他の場所におきまして、すなわち施設なり軍用飛行場の上空を除きましては、これは日本の航空交通管制のもとに服しておるわけでありまして、そういう意味におきましてどこでも飛べるということでは必ずしもないわけであると思います。そこで、たとえば演習の問題にいたしましても、施設として提供してある演習場の上空は、施設を提供した結果として米軍がその上で演習をして、その結果危険区域ということになる、こういう関係でございまして、条約に基づいて米国軍隊が駐留しておる、その結果、第六条の規定にもございますように航空交通管制は条約の目的からして調整するということはございますけれども、そのことは日本が主権を捨てたのではなくて、日本の意思においてそういう取りきめをしましてやっておることであると思います。従って、もし米軍の演習なり何なりによって民間航空が非常に圧迫される、こういうようなことがもしあるとすれば、これは条約上の問題として日米間で話し合って改善の措置を講ずる、こういう性質の出題だと思います。空の主権という問題は現状においても日本が確実に持っておる、こういうふうに考えます。

○久保委員　空の主権はあなたの解釈では常識的な解釈としてはなるほど侵されていないという解釈も成り立つかもしれません。条約上の問題からいけば空の主権は侵されているのではないか、こういうふうに思うのですが、どうですか。

○東郷説明員　ただいま申し上げましたように、条約においてたとえば米軍の飛行機の入ってくる、領空に入ることを認める、そういうことを取りきめることは、これは主権が侵されたということではないと思います。

○久保委員　このほかの例もあるだろうと思うのですがね。一切の航空管制は航空管制本部によって統合されているというようなお話でありますが、実際は統合されてはおらないのであります。というのは、統合される部面は日本の航空圏あるいは航空路といいますか、そういうもの以外はこれは統制されていないのじゃないですか。というのは、米軍が使っているところの飛行場の周辺、そういうものの進入管制並びに飛行場管制は全部向こうで勝手にやっている。これは連絡ありません。勝手にやっていると言っちゃおかしいですが、日本で委任している、おまかせするということであります。航空管制上もあなたが御解釈いただくような形になっておらぬ。そこで私が言いたいのは、常識論としてはなるほどそういう解釈も出てくるでしょう。アメリカの空軍を駐留させることに同意しているのでありますから、これが出入りしたり、飛行演習したり、いろいろなことをすることについて制約を加えていたのでは、なるほど駐留の目的は達せられないかもしれない。ところが一歩翻ってわが国の立場からいけば勝手に何でもやってもらっていいのだということではないのです。現在も論議の的になっているように、米軍の出動についても、これはいろいろな問題が出てくるわけであります。ましてや民間航空との競合の問題が今日大きな問題になっているわけであります。そのときに領空全体は貸してあるという文言はどこにもない。しかも領空の三権は完全にわが方にある。ところが行政協定の中にも書いてある。領空に対する問題は、残念ながら今の常識的な解釈以外は出てこない。これをどう調整し、どうやろうとしているのか。今ま
　では単に四条、五条ですか、こういうものだけでやっていたのか。それとももう少しこまかい取りきめがあったのか。今度の改正にしても従来と同じように区域及び施設だけは貸してある、貸すことになっている。主権の及ぶ範囲はこれ以外に領空がある。その一つが全然これは入っていない。こういうところに日本のいわゆる従属性があるのじゃないかとわれわれは思う。なお、形式的には去年の七月一日から管制は全部日本の手に握ったというけれども、形式上の握り方です。実際は日本の空を全部わが国が統轄し、これを見ていることは不可能である、こういう現状であります。こういう問題については論議はないのですか、御不審はないのでしょうか、いかがですか。

○東郷説明員　ただいまの点でございますけれども、日本の空に対する主権というのは日本が持っておる。それで安保条約という条約関係から、アメリカとの間に、アメリカの軍用機に関して条約の目的から必要な取りきめをしておるということでありますので、まず基本的には日本が自主的に結んだ条約に基づいて措置することでございますから、外国が日本の主権を侵犯するということではないと思います。
　それから提供した飛行場の上空についてはアメリカが管制をやっておるということは、提供されたアメリカにしますれば、これを提供された目的に従って運営するために、ある程度の権限と申しますか、地位を認められるわけでございますが、軍用飛行場については、その上空の出入管制、飛行場管制をやるということは、その中に当然伴っていくべきことではないかと思いまして、日本政府が行なっておる航空管制の全体の網の中で、そういうふうに提供した飛行場の上空に関しては米軍が管制しているというのは、組み入れられている状態自身は、日本政府としての航空交通管制運営のために支障があることはないのだと考えます。

○久保委員　支障はないんだというお考えでありますが、実際は支障があるわけです。実際の飛行に優先して米軍の飛行は特権的にやっている。その間を縫って一般民間航空が航行をするというようなことが、例としてあるわけですね。こういうことは、実際において主導権というか、主権を持っておる者が向こうに御遠慮申し上げてやっているような形であって、決して対等でも何でもないのです。新しい行政協定を見ましても、そういうことは何ら変化はないようであります。いずれこの問題は安保の委員会の方に回しますが、われわれの方としては、今回の航空法の改正についても、一元化すると言うが、実際は一元化することができないのではないかということに大きな不満を持ち、疑問を持っているわけです。
　続いてお尋ねしますが、きょうは防衛庁は来ておりませんね。——それでは航空局に最初お尋ねいたします。バッジ・システムが全国にあるわけです。地域的防空警戒管制ですね。この方はいわゆる日本の航空交通管制とどういう関係にあるか、これをまず説明願いたいと思います。

○辻政府委員　これは航空交通管制とは直接は関係がないのでございますが、米軍との協定によりまして、そういう線を越える場合には飛行場に通報をさせまして、米軍の方に連絡するという取りきめをいたしております。

○久保委員　防衛庁が来てないのであとの方は聞けませんが、直接防空警戒管制の方は御関係がないと言うが、実際に何かが起きたという場合には直接関係が出てくるんじゃないでしょうか、航空管制で……。これはどうなるのですか。

○辻政府委員　これは通例の場合におきましては、いわゆる飛行機の所在を明らかにいたしまして、その飛行機がいわゆる国籍不明機等と間違えられないように、情報を提供しているわけでございます。今御質問のございましたように、そういうふうな情報を提供しておるということから、非常の場合にどうなるかという問題でございますが、これは別の点で協定がございますような、保安管制をしき得る権能を与えておる。おそらくそういう場合には、保安管制が何らかの形で行なわれるのじゃないか、かように考えます。

○久保委員　そこで外務省にお尋ねします。これは三十四年の六月の取りきめだと思うのでありますが、「防空上緊急の必要があるときは、防空担当機関が保安管制を行なうことに同意している。」ということになっていますね。これはどういう意味なんですか。どういう形になるのですか、常時と変わった形は……。

○東郷説明員　その取りきめは非常事態の取りきめでありまして、その場合には防衛上の考慮が非常に重要になってきますので、その限度において航空交通管制の方も制約を受ける。そのときに実際にどういうふうにやっていくかという問題については、防衛庁なり運輸省なりで将来御研究になる問題だと考えます。

○久保委員　御研究になる問題だといいますと、条約で一応取りきめて大綱をきめたら、その中身について取りきめてない場合、この文言だけで持っていかれるわけになりますな。防空上緊急の必要がある場合、それ以外なければ……。これは早く言えばそんなに時間がないと思う。そういう場合に何らかの取りきめがなければ、ここにある取りきめだけで、一切の航空管制は向こうが掌握するということになると思うのです。これは航空局長、実際問題としてどうなるのですか。

○辻政府委員　緊急事態の度合いの問題その他の状況につきましては、あらかじめ仮定をして考えるわけにも参りませんので、私ども、そういう場合にどうなるかという具体的な腹案は持っておりません。今御指摘がありましたように、あるいは非常に、多くのいわゆる敵機が来襲したような場合には、ある期間民間航空の航行をストップしてくれというような指令もあり得るかと思うのでありますが、これはあくまで仮定の問題でございまして、私ども、そのときの保安管制の状況に応じて、航空交通管制を適合さしていくという考え方を持っている次第でございます。繰り返して申し上げますが、具体的にどうするかということは、そのときの状態によって臨機の措置をとっていきたい、かように考えます。

○久保委員　最近の事例ではこういうのはないですか。たとえば台湾海峡におけるところのこの間じゅうの動乱というか、戦闘行為がありましたが、そういうときにはどういう態勢をとったか。

○辻政府委員　現在までのところ、米軍の方で保安管制をしいたことはございません。

○久保委員　そうしますと、これはそのときそのときによってきめていくということなんです。その場合日本の航空交通管制センターはその米軍の防空センターの指揮下に入るということではないですね。

○辻政府委員　これはそのときどきの状況で変わるわけでございまして、航空交通管制の行ないます行政権というものは、あくまで現在の建前におきましては運輸大臣のもとにある。ただそういう緊急の事態に、防衛上の見地から軍事的な保安管制がしかれる。そのものと調和をさす意味において、ある程度の制約は受ける、かように考えております。

○久保委員　次に航空禁止区域ですね、これの設定がそれぞれあると思うのですが、これはどういう取りきめでそういうものを作るのか。

○辻政府委員　米軍の演習の区域の問題でございますが、これにつきましては実際の扱いは合同委員会の下にございます航空に関する小委員会で協議をいたしまして、米軍の方の演習をするということも必要でございますし、またそれによって民間航空にもある程度の影響もございますので、それらの点を話し合いまして協議の整った空域につきまして、航空局といたしましてはその当該地域は危険区域であるということを一般に公示いたしまして、一般民間機の危険防止をはかっておる次第でございます。

○久保委員　最近の事例でありますが、この取りきめによってやっていると思うのでありますが、一つの例は東京——札幌間の定期航空路の問題でございます。これは御存じかと思うのでありますが、結局三沢の飛行場が中心でやっています。現在は三沢から千歳に約二十キロ遠のいてから入っていくという迂回をしているわけです。ところが米軍の爆撃演習場が二カ所この近海にある。そこで西から東に横断してやっているというのがある。天ケ森という爆撃演習区域、それからもう一つはジェット機の空戦演習空域というような二つのものがあって、大きく東京—札幌間の航空路を迂回しなければならぬ。現在約八十キロも迂回していく。それで函館へ回って、函館から千歳へ入るということをいわれているわけです。これが三沢から直行して千歳へ入るならば相当な、時間にしても約二十分程度短縮できるという。ところが米軍演習のためにじゃまされている。日本の民間航空にしてみれば、この航空路は非常に重大な路線だと思うのです。にもかかわらず八十キロも迂回し、二十分以上も遠回りをせねばならぬような事態は、これはどういうわけでできているか、なるほど米軍の演習が主であるということならば話もわかるが、わが国は対等の立場でやると同時に、演習というものと日本の同意というものをどう天びんにかけて考えるか、この点について航空局はどんなふうな考えをしているか。

○辻政府委員　今三沢の周辺の米軍演習区域の設定のために東京から札幌に参ります空路がある程度デビエートしているという点でございますが、これは久保先生の御指摘の通り事実でございまして、民間航空を助成しようというわれわれの立場から申しますと、できるだけそういう事態を避けて、三沢から直行をさしたいという念願はかねがね持っておるのであります。ただ問題は実は演習区域だけの問題ではございませんで、三沢という飛行場を米軍に提供いたしますれば、ある程度、演習場を規定いたしましても、どうしても三沢の基地から出ましてまた三沢へ帰ってくる関係上、どうしても民間機の安全をはかりますためにはある程度のデビエートはやむを得ないわけであります。そういう意味から申しまして、実は三沢の飛行場を提供するということまで根本的に、あるいはそれを取りやめるかという問題まで根本的に考えなければこの問題は解決し得ないと思うのであります。御承知のように米軍のジェットの演習の飛行場は相当な、約一万フィートの滑走路を要しまして、相当施設も完備しなければならぬというふうな関係から、今にわかに三沢の飛行場にかえてどこか適当な飛行場を提供するということも困難な情勢のように伺っておりますので、現在のところは民間航空の見地から申しますと遺憾ではございますが、今おっしゃったような不便はやむを得ないかと、かように考えておる次第でございますが、将来そういう適当な、三沢に代替するような飛行場がございますれば、むしろそちらに移転をして、三沢から札幌へ直行できることをわれわれとしては念願しておる次第でございます。