公職選挙法改正に関する調査特別委員会

平成九年十二月十一日（木曜日）
　　　　午前十時一分開議
出席委員
　　委員長　葉梨　信行君
　　　理事　住　　博司君　理事　林　　幹雄君
　　　理事　細田　博之君　理事　八代　英太君
　　　理事　遠藤　和良君　理事　武山百合子君
　　　理事　山本　譲司君
　　　　　　石橋　一弥君　　　　江渡　聡徳君
　　　　　　奥山　茂彦君　　　　桜井　郁三君
　　　　　　園田　修光君　　　　田中　和徳君
　　　　　　田中　昭一君　　　　松本　　純君
　　　　　　富田　茂之君　　　　西野　　陽君
　　　　　　西村　眞悟君　　　　吉田　幸弘君
　　　　　　佐藤謙一郎君　　　　山花　貞夫君
　　　　　　木島日出夫君　　　　秋葉　忠利君
　　　　　　堀込　征雄君
　出席国務大臣
　　　　　　　　自　治　大　臣　上杉　光弘君
　出席政府委員
　　　　　　　　自治政務次官　　佐藤　静雄君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部長　　　　　牧之内隆久君
　委員外の出席者
　　　　　　　　参議院議員　　　鈴木　貞敏君
　　　　　　　　警察庁刑事局捜
　　　　　　　　査第二課長　　　縄田　　修君
　　　　　　　　郵政省郵務局企
　　　　　　　　画課長　　　　　上田　誠也君
　　　　　　　　自治大臣官房審
　　　　　　　　議官　　　　　　的石　淳一君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部選挙課長　　大竹　邦実君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部管理課長　　山本信一郎君
　　　　　　　　自治省行政局選
　　　　　　　　挙部政治資金課
　　　　　　　　長　　　　　　　岩尾　　隆君
　　　　　　　　特別委員会第二
　　　　　　　　調査室長　　　　田中　宗孝君
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委員の異動
十二月十一日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　東中　光雄君　　　　　木島日出夫君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　木島日出夫君　　　　　東中　光雄君
同日
　理事東中光雄君同日委員辞任につき、その補欠
　として東中光雄君が理事に当選した。
　　　　―――――――――――――
十二月五日
　公職選挙法の一部を改正する法律案（内閣提出
　第一五号）（参議院送付）
同日
　船員の投票権行使に関する請願（桜井新君紹介
　）（第二二〇一号）
は本委員会に付託された。
　　　　―――――――――――――
十二月八日
　政治資金規正法改正、企業・団体の政治献金禁
　止に関する陳情書
　（第四一七号）
　定住外国人の地方参政権の確立に関する陳情書
　（第四一八号）
　船員の洋上投票実現に関する陳情書外五件
　（第四一九号）
は本委員会に参考送付された。
　　　　―――――――――――――
本日の会議に付した案件
　理事の補欠選任
　閉会中審査に関する件
　公職選挙法の一部を改正する法律案（内閣提出
　第一五号）（参議院送付）
　　　　　――――◇―――――

○葉梨委員長　これより会議を開きます。
　内閣提出、参議院送付、公職選挙法の一部を改正する法律案を議題といたします。
　本案は、参議院で修正議決の上送付されたものでありますので、政府から趣旨の説明を聴取し、引き続き参議院における修正の趣旨について説明を聴取いたします。まず、上杉自治大臣。
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　公職選挙法の一部を改正する法律案
　　　　〔本号末尾に掲載〕
　　　　—————————————

○上杉国務大臣　ただいま議題となりました公職選挙法の一部を改正する法律案の提案理由とその要旨について御説明申し上げます。
　御承知のように、最近の各選挙における投票率は低下傾向にあることから、選挙人がより投票しやすい環境を整えるため、投票時間の延長、不在者投票制度の改善等の措置を講じますとともに、選挙に関する事務の簡素合理化等を図るため、選挙人名簿に関する事務の改善、候補者届け出の際の添付書類の省略等を行う必要があると考えます。
　以上が、この法律案を提出いたしました理由であります。
　次に、この法律案の内容につきまして御説明申し上げます。
　第一に、投票時間についてでありますが、現在午前七時から午後六時までとされております投票時間を、最近のライフスタイルの変化や余暇活動の多様化などの状況にかんがみ、二時間延長し、原則として午前七時から午後八時までとすることとしております。
　第二に、不在者投票についてでありますが、選挙人が利用しやすい不在者投票制度とするため、例えば、用務のため投票当日投票区外に滞在すると見込まれる者についても不在者投票することができるよう、不在者投票事由を緩和する等その改善を図ることとしております。
　また、現在午前八時三十分から午後五時までとされております不在者投票時間につきましても、通勤者等の便宜を考慮し、原則として二時間の延長を行い、午前八時三十分から午後七時までとすることとしております。
　第三に、選挙人名簿についてでありますが、市町村における電子計算機の利用の実態を踏まえ、事務の効率化を図る観点から、カード式に限られている様式の制限を廃止するとともに、選挙人名簿を磁気ディスクによっても調製することができることとしております。
　また、選挙人の転入・転出の時期によっては、いずれの市町村の選挙人名簿にも登録されないこととなることもあることから、登録漏れをできる限り少なくし、選挙権行使の機会をより確保することができるよう、現在年一回とされております定時登録の回数を年四回に増加することとしております。
　以上のほか、候補者届け出等の際の添付書類の簡素化、選挙公報掲載文の字数制限の廃止、参議院通常選挙における確認団体の公営による政策広告の廃止、選挙立会人の資格要件の緩和等を行い、選挙に関する事務の簡素合理化等を図ることとしております。
　なお、この法律につきましては、制度の周知及び実施の準備のため、原則として平成十年六月一日から施行することとしております。
　以上が、公職選挙法の一部を改正する法律案の提案理由及びその要旨であります。
　何とぞ、慎重御審議の上、速やかに御可決いただきますようお願い申し上げます。

○葉梨委員長　次に、参議院選挙制度に関する特別委員長代理者理事鈴木貞敏君。
　　　　—————————————
　公職選挙法の一部を改正する法律案の参議院修
　　正
　　　　〔本号末尾に掲載〕
　　　　—————————————

○鈴木（貞）参議院議員　公職選挙法の一部を改正する法律案に対する参議院の修正部分につきまして、その内容を御説明申し上げます。
　修正の要旨の第一は、衆議院議員の任期満了による総選挙及び参議院議員の通常選挙を行うべき期間が国会開会中または国会閉会の日から二十三日以内にかかる場合には、その総選挙及び通常選挙を国会閉会の日から二十四日以後三十日以内に行うこととする改正を加えたことであります。
　第二は、不在者投票をすることができる時間を、政府原案におきましては、原則として午前八時三十分から午後七時までとしておりましたのを、さらに一時間延長して、原則として午後八時までとしたことであります。
　何とぞ委員各位の御賛同をよろしくお願い申し上げます。

○葉梨委員長　以上で本案の趣旨の説明は終わりました。
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○葉梨委員長　これより質疑に入ります。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。富田茂之君。

○富田委員　新進党の富田茂之でございます。
　一週間ほど待たされての質疑でございますので、大臣、どうぞよろしくお願いいたします。
　今回の公職選挙法の改正は、投票環境の向上方策に度する調査研究会、この中間取りまとめが基礎になっているようでございます。この研究会の設置の経緯並びに中間取りまとめに至るまでどのような検討がこの研究会でなされてきたのか、御説明いただければと思います。

○牧之内政府委員　投票環境の向上方策に関する調査研究会は、昨年の衆議院議員総選挙が戦後最低になったということを踏まえまして、選挙を管理、執行する立場から、有権者が投票しやすい環境をつくるための方策があるのではないかということでスタートしたものでございます。
　実現可能な改善策を考えていくということから、実務者による研究会としてスタートをさせまして、自治省選挙部の職員のほか、都道府県の選挙管理委員会あるいは市町村の選挙管理委員会の代表の方々に研究会のメンバーに就任をお願いしまして、本年一月にスタートいたしまして、数回にわたって検討を重ねてまいりまして、六月に中間とりまとめを出したところでございますが、ただいま申し上げましたような趣旨から、投票時間の話あるいは投票日の、平日とか土曜とか日曜とか、あるいは複数投票日の話、それから不在者投票制度、その他管理、執行面から有権者の利便とのかかわり、ここらを中心に検討をさせていただいたところでございます。

○富田委員　中間とりまとめという資料を自治省の方からいただきまして、今部長の御説明された、かなり要点的になっていますけれども、それをいただいて、読んでみました。こういう検討をして、今回、実現可能な改善策をまず出すのだということですが、百四十通常国会、当委員会でも参考人質疑、マスコミの方とか大学の先生とかを大分お呼びして、各委員からの質問の中にも、投票率アップのためにはどうすればいいのだというようなかなり具体的な質問、また具体的な提案等ございました。
　そういう三回の参考人質疑の審議経過も、この研究会の中で十分検討課題になったと思うのですが、そのあたりについてはどうなのでしょうか。

○牧之内政府委員　ただいまお話のございました当委員会におきます参考人質疑につきましても、投票率向上のためのいろいろな御意見等が出されたわけでございますが、基本的には、政治を国民にとってより魅力あるものにしていく必要があるのだというようなお話であったかと思います。
　ただ、その中で、私どもが関心を持っておりました技術的な側面、投票時間の延長でありますとか不在者投票の改善、さらには電子投票の導入、このような点につきましても、その必要性というものを訴える方がかなりおられたということで、私どももこういう話を踏まえて研究会を進めさせていただいたところでございます。

○富田委員　それでは、まずその中で、投票時間の延長についてお尋ねします。
　過去に二回ほど、限定的にですか、投票時間の延長をやったことがある。今回また、二時間延長してみようということで改正案が出されているわけですが、本当にこの二時間の延長で投票率のアップにつながるのだろうか。各新聞等でも、これで本当にアップになるのか、過去は一勝一敗だというような指摘もなされています。研究会で十分検討されて二時間の延長というのを出されてきたと思うのですが、そのあたりについては自治省はどのようにお考えになっているのでしょうか。

○牧之内政府委員　投票率を決定する要因はいろいろな要素が複雑に絡み合っておりますので、時間延長でどの程度の効果があるかということを数字をもって明確にお答えすることはできないわけでございますが、過去二回、二時間と一時間、国政選挙で延長したことがございます。
　お話しのように、二時間延長したときは若干前回よりも率が下がったわけですけれども、これは投票時間そのものよりもほかの要因の影響が大きかったということが言われているわけでございます。
　投票時間と投票率の関係をそのときの例で見てみますと、大体一般の選挙が、お昼ごろが投票の一つの山があって、それから投票時間の終了間際にもう一つの大きな山が来るということでございますが、このパターンは、この二時間延長のときも変わっておりませんで、最後の二時間で全体投票者のうちの二〇％弱の方が投票をされておりまして、したがいまして、二時間延長して最後のころに投票者が逓減をしていくのでありますと時間延長の効果がどうかということもあるのでございますが、やはり逓増をしたということで、この時間延長の効果はそのときもあったのだというふうに私ども考えております。
　さらに、当時と比しますと、非常にライフスタイルが変化をいたしまして、週末レジャー時代で郊外に出かけられる方も多いし、また第三次産業が活発になりまして、休日勤務者もふえてきた、そういうことを考えますと、この休日の二時間延長というものは有権者の投票環境の利便性向上に大きく寄与するものというふうに考えているところでございます。

○富田委員　今の御説明はある程度納得できるのですけれども、ライフスタイルも変わってきたし、最後の二時間がかなり投票行動として現実にされているのだということは理解できるのですが、過去の二回の法改正というのは、あくまでも臨時的な措置、その選挙一回限りの臨時的な措置としてされているわけですよね。今回は、法律を改正して恒常的な制度にされてしまうわけですね、この法案が通れば。今までのように臨時、特別な措置としてやってみて、アップにつながるようであれば恒常的な制度にすればいいというふうに私などは単純に考えるのですが、そこをなぜこれまでと違ってあえて恒常的な制度とされたのか、何か特別な理由でもあるのでしょうか。

○牧之内政府委員　先ほどの研究会の検討の過程では、確かにお話しのように、臨時的にやってみてその成果を見たらどうかというような御意見があったことは事実でございますが、ただ、私どもの今回のねらいは、そういうライフスタイルの変化に伴って有権者の方々にできるだけ投票しやすい環境を整備していこうということでございまして、そういう時代の変化を踏まえての制度改善であるという位置づけをいたしておりまして、単に結果を見て云々というような方策はとらなかったところでございます。

○富田委員　ちょっと納得はできないのですが、次の質問に移らせてもらいたいと思います。
　この二時間の投票時間の延長で、やはり即日開票が大分困難となる市区町村が出てくるのじゃないか。けさの新聞でも、もう無理だというふうに、産経新聞の社会面でしたか、「投票二時間延長自治体に余波　立川市が市議選で早々「翌日」宣言　開票めぐり右往左往」というような大見出しで記事が出ておりました。同じような市区町村がこれから大分出てくると思うのですけれども、また別の新聞では、自治省の方は、この法案が通れば即日開票をしてもらえるように各自治体にきちんといろいろ指導していきたいというような報道もなされております。即日開票を実施するために自治省としてはどういう対応をとろうと考えているのか、教えていただければと思います。

○牧之内政府委員　開票の迅速化につきましては、先ほどの参議院における審議の結果におきましても、附帯決議をいただいているところでございまして、私ども、法案が成立をさせていただけましたら、早速、各選挙管理委員会に対しまして開票の迅速化につきまして要請、依頼をしていきたいというふうに考えておりまして、具体的には、現実に余り遅くならなくて開票が済んでいるようなところもございますので、そういうところを参考にしながら、どういう知恵が出せるのかということを一つ一つ検証していただくということで、例えば、開票開始時刻が本当に今の時刻でなければならないのか、もうちょっと早くできないのか、それから、ＢＰコートと申しまして、自然に開く投票用紙がございますが、これを採用していないところがあれば、これを採用したらどうだろうか、それから、枚数計算機というようなものも採用していないところがあれば、これを採用したらどうだろうかというようなことを一つ一つチェックをしていただきまして、できるだけ即日開票になるように各公共団体に御依頼をし、指導してまいりたいというふうに考えております。

○富田委員　今の部長のお話のＢＰコート、これは、もう四十都道府県で採用している、今度この改正がされれば、また開票時間に大分手間取るので採用したいというのが四つの都道府県でもう意見が出ているというような新聞報道もされています。そうすると、もうそれ以上、努力するといっても事務的な部分での努力というのはかなり限界に来ているのじゃないかなというふうに思えるのですね。
　細川内閣のときだったと思うのですが、自書式じゃなくて記号式でいこうというように一度法案が出まして、最終的な段階で自書式に変わっていったわけですけれども、そういう記号式投票とか、もう少し何か具体的な方策をこの法改正に当たって検討するということはされなかったのでしょうか。

○牧之内政府委員　現在の自書式から記号式になりますと、開票事務は迅速化になりますし、無効投票が減りますし、また迅速化のいろいろな可能性も出てまいります。しかしながら、この問題につきましては、平成六年の衆議院の選挙制度の大改革のときに一たん採用されながら、平成七年の十二月に議員提案によりましてもう一度自書式に戻ったという経緯がございますので、私ども、その経緯を踏まえますと、これはやはり各党各会派でまずは十分に御議論をいただく問題ではないかというふうに考えているところでございます。

○富田委員　各会派で検討して、そういう方策をとっていければというふうに考えております。
　それでは、次に、不在者投票についてお尋ねします。
　この不在者投票というのは、もともと手続面ではかなりわかりにくい、どこに行ってどういうふうにやるのだというような制度だったと思います。今回、投票事由の大幅な緩和を行うということで、緩和に伴って国民に、こういうふうに簡単な手続でできるようになったのですよという周知徹底を考える必要があると思うのですが、そのあたりについては自治省はどういうふうに検討されているのでしょうか。

○上杉国務大臣　私からお答えをいたします。
　不在者投票事由の緩和につきましては、本法案が有権者の投票環境の向上を目的といたしておりますことから、有権者への周知は大変重要なものでございます。
　そのような認識に立ちまして、今回の改正の内容につきましては、有権者の方々にわかりやすいように公報の内容も工夫をした上に、パンフレットや新聞広告等の手段を活用いたしまして、幅広にこの周知徹底に努めてまいりたいと考えております。また、都道府県、市町村の選挙管理委員会にも、広報紙等のいろいろな手段を活用して積極的に周知徹底に取り組んでいただくようお願いをしてまいりたいと考えております。
　それから、先ほど事務方からお答えをいたしましたが、実は、投票率の問題を含めて、自治省、あらゆる努力をいたしておるわけでございますが、当日に開票が終わるか終わらないかという問題は、大変心配な点であることは事実でございます。
　ただ、参考までに申し上げますと、前回、平成七年度の参議院の通常選挙の実績から見ますれば、全市区町村で九六％、三千二百五十の市区町村において午前零時までに開票が終了いたしておるわけでございます。それから、午前零時以降の終了となった団体は、四％の百二十二団体でございます。
　これから見て、二時間延長ということでこの数字がどうなるかということでございますが、事務方からもお答えいたしましたように、二時間延長したから二時間延長して開票するということにはならないだろう。開票時間等を早めること、そういうことも一つの手段でございまして、これらのことによりまして、できるだけ当日開票ができるように、これは全力を挙げて自治省は取り組んでまいらなければならない、このように考えております。

○富田委員　今の点はそのとおりにしていただきたいと思うのですが、不在者投票事由が大幅に緩和されたことに伴って、投票手続もかなり簡素化できるというふうに単純に思うのです。これまで、不在者投票の場所に行くといろいろなものを、書類を書かされたり、書類を書くだけではなくて、そこにいらっしゃる職員の方から、本当に旅行に行くんですかとかいろいろ聞かれますね。私も議員になる前はいろいろ聞かれて、こんなもの二度と行くかと。議員になって行くと、何も聞かれずにどうぞどうぞみたいな、そういうこともありましたので、一般の方にはなかなか手続面で大変だと思うのです。
　このあたり、法案には具体的に、投票手続の簡素化というのは法文に直接出てきてないと思うのですが、そのあたりはどのように考えていらっしゃるのでしょうか。

○牧之内政府委員　今回の不在者投票制度の改善に伴いまして、請求書でありますとか宣誓書、こういうものに事細かに理由やら時間などを書いたり、あるいは職業を書いたりといったような必要はなくなるというふうに考えておりまして、できるだけその様式は公正が保てる範囲で簡素化したいということでございますし、また、いろいろ根掘り葉掘り状況を聞かれるというようなこともなくなるであろうというふうに思っております。あわせて、捺印の廃止も行いたいというふうに考えておるところでございます。

○富田委員　今のは政令、省令等でやっていくということですか。わかりました。
　また、今回の改正で国政選挙執行経費がかなり支出増になると思うのです。それに関して、地方公共団体が実質的に負担増になるというのでは、国の方で法律を改正して地方公共団体が負担を負わされちゃうということになると思いますので、その点に関しては国の方でもかなり具体的な措置をとる必要があると思うのですが、そのあたりについてはどのように考えていらっしゃいますか。

○牧之内政府委員　今回の改正に伴いまして必要となります国政選挙の執行経費につきましては、国会議員の選挙等の執行経費の基準に関する法律というのがございますが、これを次期通常国会で改正をお願いをしたいというふうに考えております。
　また、地方選挙も今回の改正で投票時間等が延長されるわけでございますが、それによります経費の増につきましては、これは地方交付税の基準財政需要額に算入をして措置をしておりますが、関係部局とよく調整をしてまいりたいというふうに考えております。

○富田委員　ぜひそれはお願いしたいと思います。
　今回の改正とはちょっと離れるのですが、先ほどお話ししましたさきの通常国会での三回の参考人質疑の中でも、参考人の先生方の方から、戸別訪問を解禁してみたらどうなんだというような御提案がありました。議事録をちょっとめくってみましたら、五名の方がこの三回の参考人質疑の中で戸別訪問解禁についてかなり積極的な御意見を述べられておりました。
　最近の世論調査、どれを見ても、無党派層が四割から五割あるというような状況を見ますと、やはり政治と国民の距離感を埋める作業がどうしても必要だ。政策を見比べて、有権者の声が現実にその候補者に、議員になっていこうという候補者に届くような、そういう機会を法律的にも設けていく必要があるんじゃないかというふうに私は考えています。
　連座制もかなり強化されて、買収、供応というのがもう難しくなってきたということを考えて、戸別訪問解禁というものにも踏み込むべきというふうに考えているのですが、そのあたり、大臣の御所見はどうでしょうか。

○上杉国務大臣　戸別訪問の禁止につきましては、買収などの温床になりやすいこと。この買収というのは禁止されておってもなおかつ後を絶たない事犯になっておるわけでございますが、この温床になりやすい。それから、候補者、選挙人とも、その煩というか、煩わしさに耐えられない。そういう理由によりまして、大正十四年のいわゆる普選の際にこれは設けられたものでございます。
　戸別訪問の解禁につきましては、従来からいろいろと論議されてきたところでございますし、いろいろな意見があることも十分承知いたしておりますが、平成五年に政府が提案いたしました政治改革関連法案の中では、戸別訪問は候補者と有権者がじかに触れ合える有力な選挙運動手段であることから、これを自由化することとしていたものでございますが、当時の国会における論議の過程の中で、一たん通った法律がまた従前どおり禁止することとされた法律に変わった、もとへ戻ったという経緯があります。
　いずれにいたしましても、この問題を含め、選挙運動のあり方等につきましては、時代等の一つの背景もありますが、まずは各党会派で十分御論議をいただきたいと思っております。

○富田委員　ぜひこの委員会で各党会派で議論していただいて、解禁に踏み込めるようになればなと希望しております。
　次に、ちょっと法案からは離れますが、公職選挙法第百九十九条の二に関して何点か御質問したいと思います。
　実は、ちょっと古くなりますけれども、ことしの十月二十日付の毎日新聞夕刊に、「選挙区行事に寄付１００件以上」というふうな大見出しで、この百九十九条の二に関する記事が載っておりました。この記事によりますと、警察庁出身の自民党の衆議院議員さんが、昨年夏からことしの秋にかけて選挙区内の百件以上の町内会行事に各回五千円から一万円程度の寄附をしていたというふうに記事ではなっております。
　この新聞記者さんの取材に答えられたんでしょうか、この議員さんは、寄附じゃなく会費として払ったんだ、問題があると言われるならそのとおりだ、しかし改善は将来の課題だというふうにインタビューに答えていらっしゃるようであります。
　この記事どおりだとすると、これは明らかに公職選挙法百九十九条の二、寄附の禁止が規定されているこの法文に反すると思うのですが、この点について警察庁はどのように認識をされているんでしょうか。

○縄田説明員　報道については私どもも承知をいたしておりますけれども、個別の事案につきましては、まさに個々具体的な事実に即して判断する事項でありますので、この場で答弁は差し控えさせていただきたいと存じますが、一般論として申し上げますれば、私どもといたしましては、刑事事件として取り上げるべきものがありますれば、これまでも適正に対処しているところでありますし、今後も同様にしてまいりたい、このように思っております。

○富田委員　個別具体的な事案には答弁できないということですので……。
　この公職選挙法百九十九条の二につきまして、図書館の方から「逐条解説公職選挙法」という本を借りまして、ちょっと勉強してみました。それによりますと、この条文は「公職の候補者又は公職の候補者となろうとする者が選挙区内にある者に対してする寄附については、選挙に関すると否とを問わず、また、いかなる名義をもってするを問わず、」「寄附をも禁止することにより金のかかる選挙を是正し、選挙の浄化に資することとしたもの」だというふうにコメントされております。そして、この「寄附の禁止に関する具体例をあげると次のとおりである。」というふうにして幾つか挙がっているのですが、例えば「公職の候補者等が選挙区内にある者に対してするお中元、お歳暮、」「お祭り等の寄附、餞別等従来から慣行として行われているようなものであっても、本条に違反する」というふうに明確に書かれておって、また「名目上は会費であっても、実質的に寄附であると認められる場合には本条に違反することはいうまでもない。」というようなコメンタールもなされております。この点について、この逐条解説のとおりでいいのかどうか、この百九十九条の二の趣旨、またその範囲がどの程度まで及ぶのか、自治省はどのように考えられていますか。