政治倫理の確立及び公職選挙法改正に関する特別委員会

平成二十四年五月二十三日（水曜日）
　　　　午後一時開議
　出席委員
　　　委員長　山田　正彦君
　　　理事　阿知波吉信君　理事　石井登志郎君
　　　理事　逢坂　誠二君　理事　加藤　公一君
　　　理事　柿沼　正明君　理事　西野あきら君
　　　理事　村田　吉隆君　理事　富田　茂之君
　　　　　　網屋　信介君　　　　磯谷香代子君
　　　　　　大西　健介君　　　　大山　昌宏君
　　　　　　加藤　　学君　　　　金子　健一君
　　　　　　川島智太郎君　　　　桑原　　功君
　　　　　　坂口　岳洋君　　　　初鹿　明博君
　　　　　　花咲　宏基君　　　　早川久美子君
　　　　　　松崎　哲久君　　　　松本　　龍君
　　　　　　皆吉　稲生君　　　　宮崎　岳志君
　　　　　　本村賢太郎君　　　　森岡洋一郎君
　　　　　　山崎　　誠君　　　　山本　剛正君
　　　　　　稲田　朋美君　　　　加藤　勝信君
　　　　　　北村　茂男君　　　　小泉進次郎君
　　　　　　高木　　毅君　　　　武部　　勤君
　　　　　　橘　慶一郎君　　　　二階　俊博君
　　　　　　東　　順治君　　　　穀田　恵二君
　　　　　　内山　　晃君　　　　中島　隆利君
　　　　　　山内　康一君
　　　　…………………………………
　　　参考人
　　　（慶應義塾大学大学院教授）　　　　　　　　　　　　曽根　泰教君
　　　参考人
　　　（東洋大学法学部教授）　　加藤秀治郎君
　　　参考人
　　　（東京工業大学名誉教授）　田中善一郎君
　　　参考人
　　　（法政大学大原社会問題研究所教授）　　　　　　　　五十嵐　仁君
　　　衆議院調査局第二特別調査室長　　　　　　　　　　　岩尾　　隆君
　　　　—————————————
委員の異動
五月二十三日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　石井　　章君　　　　　大山　昌宏君
　　勝又恒一郎君　　　　　山崎　　誠君
　　川越　孝洋君　　　　　磯谷香代子君
　　篠原　　孝君　　　　　加藤　　学君
　　齋藤　　健君　　　　　橘　慶一郎君
　　松野　博一君　　　　　稲田　朋美君
　　佐々木憲昭君　　　　　穀田　恵二君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　磯谷香代子君　　　　　川越　孝洋君
　　大山　昌宏君　　　　　石井　　章君
　　加藤　　学君　　　　　篠原　　孝君
　　山崎　　誠君　　　　　大西　健介君
　　稲田　朋美君　　　　　高木　　毅君
　　橘　慶一郎君　　　　　齋藤　　健君
　　穀田　恵二君　　　　　佐々木憲昭君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　大西　健介君　　　　　初鹿　明博君
　　高木　　毅君　　　　　松野　博一君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　初鹿　明博君　　　　　勝又恒一郎君
　　　　—————————————
五月二十一日
　衆議院比例定数削減に反対し、民意を反映する制度への改善を求めることに関する請願（宮本岳志君紹介）（第一〇八七号）
は本委員会に付託された。
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本日の会議に付した案件
　政治倫理の確立及び公職選挙法改正に関する件（衆議院議員の選挙制度）
　　　　　————◇—————

○山田委員長　これより会議を開きます。
　政治倫理の確立及び公職選挙法改正に関する件、特に衆議院議員の選挙制度について調査を進めます。
　本日は、本件調査のため、参考人として慶應義塾大学大学院教授曽根泰教君、東洋大学法学部教授加藤秀治郎君、東京工業大学名誉教授田中善一郎君及び法政大学大原社会問題研究所教授五十嵐仁君に御出席をいただいております。
　この際、参考人各位に一言御挨拶申し上げます。
　本日は、御多用中のところ本委員会に御出席いただきまして、大変ありがとうございます。参考人各位におかれましては、それぞれのお立場から忌憚のない御意見をお述べいただきたいと思っております。どうぞよろしくお願いいたします。
　次に、議事の順序について申し上げます。
　まず、曽根参考人、加藤参考人、田中参考人、五十嵐参考人の順序で、お一人十五分程度御意見をお述べいただき、その後、委員の質疑にお答えいただきたいと存じます。
　念のため申し上げますが、発言する際には委員長の許可を得ることとなっております。また、参考人は委員に対し質疑することはできませんので、あらかじめ御了承願いたいと思います。
　それでは、まず曽根参考人にお願いいたします。

○曽根参考人　ただいま御紹介いただきました慶應義塾大学の曽根でございます。
　私がきょう申し上げますことは、かなり一般論でございます。ただし、この一般論を御理解いただくと、その後の議論が円滑に進むというふうに理解しております。
　最初に申し上げたいことは、四点に関しまして、時間の制約がございますので簡潔に申し上げたいと思います。
　まず、公職選挙法に関しましてさまざまな解釈がございますが、公職選挙法の趣旨を、私といたしましては、政党及び候補者と有権者のコミュニケーションを円滑にするためのルールというふうに解釈いたします。定義を変えるということでございますが、今まである定義を拡張するということでもございます。
　というのは、今までどちらかといえば、べからず集、既に何度も御議論されてきたことですが、ある意味で、普通選挙法以来の規則が、建て増し、増築をしてきた老舗旅館のように非常に複雑な形になっていて理解しにくい。これは、議員立候補者の方からも国民からも言われていることでございます。それを、一言で言えば抜本的に変える必要が、時期としてはあるだろうというふうに思っております。
　そのときの原理は何かということを一言で申し上げると、フェアプレーだと。公平な競争、公平な手続ということでゲームを行うというふうに考えております。そういう意味でいえば、小学生、中学生にもわかるようなルール、それは、政治の世界のゲームもスポーツの世界と同じようにフェアプレーで行うんだ、そういう原理に立ち返れば、わかりやすいルールであることが必要になろうと思います。
　それで、まず第一に申し上げたいことは、現行法の一番のネックというのは、選挙運動期間という概念を設けて、それを政治活動の期間と区別し、選挙期間のみ適用する仕組みになっている、この区別を廃止することが必要であるということをまず申し上げたいと思います。
　これは、選挙運動の期間ということで、選挙活動と政治活動を区別するんですが、両者はいかなる理由で区別可能なのか。政治活動そのものが選挙活動、あるいは選挙活動そのものが政治活動、なかなか実態としては両者を区別することは難しいだろうと思います。
　そこで、この区別を廃止するということをまず最初に申し上げたいと思います。それによってかなりの法律が必要なくなるというふうに思います。
　そうすると、現在行われている選挙期間というものは一体何になるのかということになるわけですが、これは選挙公営の期間であるというふうに理解して、ほとんどの規則を政治活動ということで統合するということを考えております。
　このことと、先ほど申し上げました、政党、候補者と有権者とのコミュニケーションを円滑にするという、むしろ積極的にコミュニケーションを促進するということを政治活動、選挙活動の骨子とする考え方からいけば、現行法にある文書図画利用の制限、選挙期間中に配れるものが限られているとか、文書図画の配布というものの範囲あるいは枚数の限定というようなことが除かれるわけですね。これが自由化されるわけだし、あるいは、戸別訪問というものが禁止されていることが解禁される。あるいは、公開討論会というものもかなり制約を受けながら現在行われているわけですが、これも自由化される。
　さらに言えば、ここ何年か皆さん御議論されてきたネット選挙、インターネット、電子メール等の電子機器を利用した選挙活動あるいは政治活動というものを早期に解禁するという結論になるわけです。
　そういう意味で、まず第一点目として申し上げるのは、先ほどの選挙運動期間と政治活動の区別をなくすということと同時に、コミュニケーションを円滑にする手だてとして、今申し上げたようなことの自由化あるいは解禁ということを考えております。
　そのことは、実は政治資金規正法にも関係してくるわけです。
　政治資金に関しては詳しく申し上げませんけれども、原理原則でいえば、これまた手足を縛るような法律のつくりになっていると思いますが、私自身は、クリーンハンド、あるいは李下に冠を正さずという言い方もございますし、もっと別の表現をすれば、制度倫理的な意味でいえば利益相反の禁止、一般的な原則を理解すれば何が禁止されているかがわかるような、そういうつくりの方がよろしいと思います。
　さらに言えば、寄附、政治献金というものの寄附の文化を根絶やしにする必要はないというふうに思っております。
　具体的には、政治会計というものを創設して、そこに一元化する。現行法ですと、政治資金管理団体、政党支部あるいは政治団体というふうにそれぞれ分かれている資金が一元管理される方がよろしいというふうに思っております。
　そういう意味でいいますと、先ほどの区分をなくすということは、選挙運動費用というのを政治資金の方に組み込む、公職選挙法上の選挙運動費用を政治資金規正法に統合する、こういう理解でございます。
　それをどこに届け出るか、どこが管理するかというようなことは、選挙・政治資金委員会というようなもの、これは現実にはまだないわけですけれども、仮称として、こういうものを創設したらどうかというふうに考えております。
　四点目、選挙制度に関しましても、さまざまな選挙制度の試案あるいはアイデアが出ております。
　現在出ております三つの大きな争点というのは、一票の格差是正、定数削減、抜本的な選挙制度改革というものが出ておりまして、この三つを同時に解決することは可能なのかというのが、多分、きょう今日も議論されていることだろうと思います。
　最初の一票の格差是正問題というのは、これは憲法上の問題でありまして、次に行われる選挙が違憲であるかどうかということが一つの論点であります。憲法が想定するものと現実の政治の競争が一致しているかというと、全てがそうだとは思いませんが、最低限、憲法的な枠組みの中で競争が行われる必要があるというふうに理解しております。
　その中で、一人別枠方式というもの、言ってみれば、これはハンディキャップをつけて競争を行う。プロとアマが一緒にゴルフをやるときにはハンディキャップがあった方がいいわけですが、プロ同士の試合はハンディキャップは必要ないわけで、言ってみれば、政治家が競争するときにはプロ同士の試合であるわけです。ただし、特に地方、地域の格差、東京あるいは首都圏に比べてやや優遇措置をとらなければいけない、だからこそ一人別枠方式だという議論がございますが、これは憲法論のたてつけとしては少し難しい議論と思います。
　というのは、もし選挙で選出された国会あるいは国会議員が、地域格差、所得格差の是正を行うことができないのであるならば、ハンディキャップ説にも根拠があるんですが、現実には、政策的手当てとしてこの是正措置は過去もあるいは現在も行われている。例えば、人種、言語、宗教のような、きょうの少数があしたの多数になれない、こういうような現象があるとするならば、それは選挙制度で手当てをする必要があるでしょうけれども、この場合は、政策的な手当てというものは不可能ではないわけです。そういう意味で、ハンディキャップをあらかじめつくる必要はないという憲法的な解釈には根拠があると思います。
　そこで、定数削減が今論点になっておりますが、消費税の増税の前にやるべきことがあるだろう、しかし、定数削減の前にやるべきことがあるだろうということがもう一つ重要であります。
　それは、選挙制度の改革というのは、政治システムあるいは政治状況の競争関係を変更することであります。
　その場合の政治システムあるいは政治状況というのは何かというと、例えば政権交代が起きやすい、あるいは単独政権になるのか否かとか、二大勢力あるいは二大政党の競争か多党制なのか、代表概念で選挙制度を考える立場と、多様な意見の反映という考えで選挙制度を考える立場の違いがありますし、ここでは衆議院を議論しておりますが、参議院との関係を考えずに選挙制度の設計は無理と思います。このような政治的な状況を理解した上で制度変更、制度設計をすべきというふうに思います。
　そういう意味で申し上げれば、まだ、現在の衆議院の選挙制度というのは、制度設計の理念あるいは制度の意図というのはわかるわけでございます。それに比べて、参議院及び地方議会の選挙は意図がなかなか読み取れないところがございます。
　現在の衆議院の制度を変えるときにどういう原理が必要なのかといえば、これまた、先ほど申し上げましたように公平性の原則が必要になってくる。つまり、現状の変更に際しまして、特定の政党、特定の候補者が有利になったり不利になったりしないこと。
　ただし、これをもし貫きますと、現状維持、例えば現行制度並立制を、小選挙区制の方を何議席か減らし、比例代表のところも何議席か減らす、例えば一〇％ずつ両方削減するというような意見は、現行の変更においてはそれほど大幅な変更にならないわけですが、現状維持になりやすい。ありきたり、あるいはめり張りがきかないと言ってもいいかもしれません。
　そこで、もう少し考慮すべきというのは、現状における不都合な部分の修正であるとか、あるいは、先ほど言いましたように少数党を配慮する、ハンディキャップということをどこまで考慮するか、こういうようなことが必要になってくるだろうと思います。
　ただし、この制度のときにも、実は考慮すべきことというのはたくさんあります。つまり、財政的な理由の議論から選挙制度というのを設計していいものだろうか。つまり、定数削減というのは、専ら財政あるいはみずから身を削るということから議論が主張されておりますけれども、必要なのは、いかなる政治的な政党間の競争関係あるいは政治システムを想定するかであります。
　そういう点で、この設計の際に出てくる幾つかの案を考慮した際に、現状の手直しで済むのか、あるいは大幅な変更なのか、この二つの選択肢の中でとるべき道はどこかということ、これが最終的には選択されることだというふうに理解しております。
　そういう意味でいえば、最低限、一番目の一票の格差の是正は早急に行うべきである、しかる後に定数削減及び選挙制度改革を、つまり、短期で見る改革なのか、中長期で見る改革なのか、あるいは抜本改革をするべきなのか。先ほど申し上げました選挙運動期間とか政治活動の区別を廃止するというのは、これはもう抜本改正です。ただ、できない改正ではないと思います。
　そういう意味で、抜本的なものを今の時間軸の中で一歩一歩進めていく、こういうふうに考えるのが一番妥当な、あるいはわかりやすい改正方法ではないかというふうに思います。
　以上で、私の発言を終わりたいと思います。拍手

○山田委員長　ありがとうございました。
　次に、加藤参考人にお願いいたします。

○加藤参考人　東洋大学の加藤です。
　日ごろ、選挙制度については言いたいことがたくさんありましたので、きょうはお呼びいただいて大変ありがたく存じております。
　まず、私が一番最初に申し上げたいのは、選挙制度については、日本で非常にたくさんの非常識なことが平然と語られているということであります。
　まず大きな一番の特徴は、統治システムとの関係が非常に重要で、その中で選挙制度を位置づけるということを考えなければいけないんですが、継ぎはぎの議論を平気でやるという風潮がどうもあるようであります。
　それで、簡単な例からいきますと、まず誤解ですが、死に票という言葉がございますが、これは日本では落選した候補への投票というふうに理解されておりますが、とり過ぎた票も死に票ではないかというのが外国での一般的な議論でございます。市町村選挙がいいかと思いますが、トップの候補が非常にとりますが、それはとり過ぎた票が議席につながらないではないかというようなことであります。
　次は二党制ですが、日本では、二大政党制と言われるために、二党が伯仲していないと二大政党ではないというような理解が広くなされておりますけれども、政権交代の可能性が重要なのでして、一回一回の議席の差はつくものでございます。
　あとは、少数代表制という言葉が学術用語としてありまして、中選挙区制のように少数の代表も送れるようにという言葉でありますが、これは戦前、東京帝大の野村淳治がつくりました造語でございまして、外国の文献には全くありません。したがって、選挙制度を議論するときは、基本は、比例代表なのか、小選挙区のように多数を代表する多数代表なのかという点を押さえていただきたいと思います。
　もう一つが、選挙制度というと、それぞれが利害得失があってどれも決定的ではないというようなことを語りますが、これは今回の議論でぜひやめていただきたい。それぞれ考えがあって、これがいい、あれがいいと言っているのでありまして、理念のない選挙制度論にならないようにしていただきたいということであります。
　その点で、例えば二十世紀のスペインの哲学者オルテガの言葉を引かせていただきますと、民主政治は、一つの取るに足りない技術的細目にその健全さを左右される、選挙制度が適切なら何もかもうまくいく、そうでなければ何もかもだめになる。選挙制度が適切なら何もかもうまくいく、そうでなければ何もかもだめになるというのですが、日本は戦前から戦後にかけて、中選挙区制という日本で考えられた制度をやってきましたが、それがいろいろな不適切なところを生んでいるわけでありまして、その点のことをよく考えて議論をしていただきたいなと思います。
　現在、身を切る改革ということで定数の削減に話が行っておりますが、やはり基本で押さえるべき点がたくさんありますので、その点は軽視しないで議論していただきたいと思います。
　それで、先ほど申し上げました統治システムでありますが、アメリカとイギリスのことがよく言及されますが、これは物すごく違うものでございまして、日本ではこの両者の違いをかなり簡単に考え過ぎの傾向がございます。大統領制、議院内閣制の違いは御承知のとおりですが、そこのもとにおいての議会というのは全く違うものでございます。
　議会というのを立法府と訳しますと、立法府なんだから立法をしろというふうな議論に行きますが、イギリスは、そういう立法府的なイメージからは大きく外れる議会でございます。与党が内閣として官僚の協力を得て出す法案を野党は批判する。討論さえすればいいので、そこで何か実際の立法を議員自体が担わなければいけないということをほとんど考えていない制度であります。
　日本では、立法府なのだから議員が法案をつくれ、議員が修正をしろということを言いますが、現在の日本の国会の周辺の補助スタッフからいいまして、これはほとんど不可能というか極めて難しいことを、立法府なのだからということで議論しているように思われてなりません。
　ですから、日本はどちらを目指すのか、その点をはっきりしまして、アメリカのように、立法作業を議会がするんでしたら、そのように選挙制度も考える。それで、党の役割がそう大きくありませんから、そうでしたら比例代表とかそういう制度も可能かと思いますが、イギリスのようにやりたいのでしたら、安定政権の創出は極めて重要ですから、小選挙区制などを中心にするというのは自然なことかと思います。
　それで、選挙制度の基本的な知識ですが、多数代表と比例代表とありますが、多数代表制を日本では小選挙区制と言っておりますが、それで間違いではありませんが、そのことが、一人選ぶ場合以外のときにどうなるかが極めて大きな問題になっています。
　それぞれ代表的な論者がいまして、小選挙区のような多数代表制ではウォルター・バジョット、日本では戦前、吉野作造が極めて立派な議論をしております。比例代表制については、Ｊ・Ｓ・ミルと、戦前では美濃部達吉が唱えておりました。
　この両者を考えますと、戦後の日本の議論は極めて恥ずかしいような議論が展開されてきているように思います。日本では理念の空疎な制度が続いてきまして、外国では、日本だけがやっているものですから、そういうものはジャパニーズ・システムだということでございます。
　先ほどちょっと申し上げましたが、地方議員選挙は極めてでたらめでございます。参議院の選挙区選挙というのもでたらめというか、これも名前だけは選挙区選挙となっておりますが、改選一の激烈な激しい競争をする小選挙区制もあれば、複数の定数のところで単記制で投票するために、二人区などは、民主党と自民党が投票する前からほぼ決まっているようなことでございます。こういうことでは問題かと思います。
　それで、少数代表制については山県有朋が導入した議論で、山県有朋というのは、戦前、政党というものが出てくることを極めて敵視した政治家でありまして、そういう人が考えた制度、それを復活していいものかということであります。
　日本では、選挙制度を変えまして二十年近くたちますが、今、公然と中選挙区制復活論があるのは、私などからいいますととても理解がしにくいことであります。
　経済学者のガルブレイスは、株で失敗した人はもう株は懲り懲りだというのをよく言いますがそれはたかだか二十年しか続かないといいますが、日本では中選挙区制で懲りたということを言っていた人がまた中選挙区制ですかというような状況で、負の側面に対しての認識が本当だったのかということを疑わざるを得ません。
　失敗という点では、日本より深刻な反省をしましたのがドイツでありまして、ドイツは、ナチス・ドイツを生んだということの反省などからいろいろな議論がなされました。特に悲劇的なのはお隣のオーストリアでありまして、特にユダヤ人だった人はその犠牲になりましたから、今までのような選挙制度をやっていてはいけないということを唱えました。
　経済学者のシュンペーターは、経済がうまくいっているのは市場で激しい競争が行われているからだ、同じようなことをやるには、どちらが勝つかということで激しい競争をする制度が大事だということで、小選挙区制を擁護しております。比例代表や中選挙区制のようなぬるま湯的なものではいけないということであります。
　もう一人は、二十世紀を代表する哲学者カール・ポパーであります。彼もまたオーストリアのユダヤ人ですが、彼は、民主政治ということをいろいろ議論しているけれども、一番大事なのは流血なしの政権交代であるということを言っているわけでございます。
　その観点からいいますと、比例代表制はどういう制度かといいますと、キャスチングボートを握る少数派政党に過剰な影響力を与えるんですね。一党と二党がかなりの議席を得ているとき、第三党がどちらにつくかによって政権が決まる。こういうようなのは、比例代表制の論者は、一票がそれぞれ同じ重きを持つように、公正な選挙制度と言いますが、そういう意図と比例代表制がもたらしている結果は全然違うものであるということであります。比例代表制は、政党は選べても、結果的に政権は選べていないことになっているということであります。
　それで、改正の方向でございますが、衆議院については、現在の並立制は激変緩和の要素から導入されたものでありまして、これは将来的に一本化する、そういう議論をしなきゃいけないときかと思いますが、現在語られている連用制は、これからいいますと趣旨の全く異なるもので、まず、私はほとんど、一般の有権者の方に説明のつかない制度かと思います。
　部分的に小選挙区あり、今までのような比例代表、あとは連用制的なものを入れますと三つの制度が並び立ちますが、何と呼ぶのかわかりませんが、鼎立制とか名前を何か考えられているのかわかりませんが、ちょっとこれは余りにも複雑かと思います。
　中選挙区制は先ほど申しましたように最悪のことで、日本に合っていると申しますが、外国でこれがいいからこれを導入しようという国は私は聞いたことがありません、私の不勉強かもしれませんが。同士打ちが復活しますが問題はないのかということで、私は、下手にいじるよりも、小選挙区の何増何減という形がいいかと思っております。
　私の案は、では、それだけでは定数削減はどうなるんだということであります。
　そこで、できる範囲で何とか考えるとしたら、一つだけ方法があるかと思います。現在の制度に大体近いものを維持して定数削減をして、現在のような結果に近いものをやる方法でありますが、現在、ブロックで行っている比例代表を全国での比例配分に変えるということであります。
　これをそのままやりますと、中小政党が多少有利になります。どうしてかといいますと、比例代表制は選挙区の定数が多ければ多いほど比例の度合いが高まりますから、大政党と中小政党の差は比率的に近いものになってきます。
　前回の結果をもとにして計算をしてみますと、二十議席減らして百六十議席にしますと、比例の議席は、公明党は、みんなの党からの一議席が近畿ブロックか何かであったと思いますから、それを除きますと二十ですが、二十が十八。共産はふえます、九が十一。社民は四が七。三十議席減にしますと百五十議席になりますが、その場合は、公明が二十から十七、共産が九から十、社民は四から六というぐあいであります。
　こういうようなことでありまして、ブロック制を私は悪くない制度だと思っています。もしやるんでしたら、ドイツがそうしているんですが、ブロックの名簿を決める際、地方分権的な要素を生かすということで名簿の決定を完全に地方に委ねるんでしたら、ブロック制を残す意味はあるかと思いますが、現在の日本での運用はほとんどそういう要素が見られません。したがって、現在の運用でしたら、そのあたりが何とか各党で話をしてやれる線ではないかなと思っております。
　どうもありがとうございました。拍手

○山田委員長　ありがとうございました。
　次に、田中参考人にお願いいたします。

○田中参考人　東京工業大学の田中と申します。
　本日は、お招きいただきましてありがとうございます。
　先ほど、曽根参考人からは公選法を含めて広い観点からお話があり、また、加藤先生からは選挙制度一般についてのお話がありました。私は、端的に、十五分しかありませんので、衆議院選挙制度の改革はどうあるべきかについてお話しさせていただきたいと思います。
　論点は三つありまして、一つは、加藤先生とは必ずしも意見は一致しないんですけれども、小選挙区制度は民意を反映しない。第二点は、小選挙区比例代表並立制は、小選挙区制度の力が比例代表に及んで、実質的には小選挙区化に近づいているということ。第三は、民意を反映するにはやはり比例代表制度を考えていかなきゃいけない。この三点について簡単にお話しさせていただきたいと思うわけであります。
　まず第一点でございますが、小選挙区制は民意を反映しないという点であります。
　最近の衆議院選挙、先生方は既に戦っていらっしゃったわけでありますが、例えば二〇〇五年の総選挙で、得票率、これは、加藤先生の言う、とり過ぎた部分も含めてでございますが、政権党の自民党は、比例代表で三八％、小選挙区制で四八％ほどです。つまり、いずれも五〇％に達していないけれども、議席率は六二％という驚異的な議席率をとっているわけであります。また、二〇〇九年の民主党が勝利した選挙でも、民主党は、比例区では四二％、小選挙区では四七％。これも、いずれも過半数をとっていないにもかかわらず、六四％の議席率をとっている。つまり、簡単に言えば、過半数をとっていないにもかかわらず政権を掌握する。そして、民主党の場合ですとマニフェストを実行するということになります。
　つまり、これは、かつてアメリカ合衆国のフェデラリストのマディソンが言った、政党政治というのはいかに悪いのかということの中に、少数が多数を支配するということを言っているわけでありますが、まさにこうした状況が小選挙区制の最も大きな特徴であるというふうに私は思うわけであります。
　実際に、我が国の場合は、比例代表と小選挙区がまざった並立制という制度をとっているわけでありますが、先ほど加藤先生も言われましたが、純粋に小選挙区制をとっているイギリスを見ますと、一九四五年以降、何回か選挙が行われているわけでありますが、その中で政権党が過半数をとった選挙は一度もないわけであります。最低の場合、三五％で政権をとっている、こういうような事態が起きているわけでありまして、これは、そういう人たちが多数だというのはいかがなものかなと私は思うわけであります。また、反対に、二大政党のうち得票数が少ない方が政権をとった例が二つもあるわけですね。
　そういうように、この小選挙区制度というのは、いろいろな意味で問題を持っているというふうに私は思っているわけであります。
　それから、なぜまた今回小選挙区制が問題なのかといいますと、これは選挙を勉強している者には常識であるわけでありますが、小選挙区制というのは、いわゆる三乗の法則というのがイギリスの場合に働いているわけでありまして、基本的には得票率の三乗が議席に、詳しい話は省略させていただきますが、三乗の形で反映するということになります。ということは、国民のちょっとした気まぐれというものが拡大されて議席に反映されるということになるわけです。
　特に、最近の選挙を見ますと、マニフェスト選挙というふうに言われていますけれども、果たして本当にマニフェスト選挙が行われているのか、つまり、政策を吟味した上で国民が投票しているのかということを思いますと、私は必ずしも賛成できない面があるわけであります。
　例えば二〇〇五年の選挙、小泉さんが選挙をやったわけでありますが、そのとき、郵政民営化ということで、一応、わあっと自民党が大勝したわけでありますが、皆さん御存じのように、今国会では郵政の民営化は実質的にはやめたということになるわけで、ではあの選挙は一体何だったのかということになりますね。
　それから、二〇〇九年の選挙、これも民主党がわあっと政権交代を果たしたわけでありますが、去る四月二十八日のメーデーのときに、民主党の応援団長の一人であるところの連合の古賀会長がこう言っているわけですね、新しい政治の幕あけに期待した熱い思いは残念ながら冷め、失望や落胆に変わったと。
　果たしてこういうようなタイプの国民の選択がいいんだろうかという問題は、どうしても問わざるを得ないと思うわけであります。
　そうなると、こうした有権者のそのときそのときの気まぐれ、あるいは風と言ってもいいかもしれませんが、そういうものはなるたけ反映しないような選挙制度を考えていかなきゃ国民の民意が反映しないだろうと思うわけでありますね。その意味で小選挙区制というのはむしろ逆方向であるということで、やはり改めるべきであるというのが私の第一の考え方であります。
　第二は、小選挙区比例代表並立制は、小選挙区制度の力が比例代表に及んで、実質的には小選挙区制に近づいているという件であります。
　これは、新しい制度が実施されたのが一九九六年でございますが、それから既に五回選挙が行われているわけです。その中で、比例区それから小選挙区で第三党以下の政党がとった議席を調べてみれば、歴然たるものがあるわけであります。
　小選挙区のところでは、かつて、一九九六年には三十五議席、第三党以下がとっていたわけですが、前回はたった十五議席になっているわけです。小選挙区はそういうように、デュベルジェの法則でありますから、だんだんと二党制に近づいていくというのが一般に認められるわけでありますが、では比例区はどうなのかといいますと、比例区も、かつて、一九九六年には七十議席、第三党以下があったのが、先ほどの二〇〇九年の選挙では三十八議席へと減っている。つまり、ちょうど小選挙区に引きずられるような形で、比例区でも第三党以下のシェアがどんどん落ちているというのが認められるわけであります。
　これは既に学者の一部の先生は指摘しているわけでありますが、やはり選挙は地元でしっかりした足場がないと、比例区というのはどうしても地から離れた選挙のようになってしまう、地元に足場がないと勝てないわけですね。ですから、そうなると、結局は第一党と第二党がどんどん力を持っていって、比例区で第三党以下が互角に戦うのは大変難しいという状況になります。
　伝え承るところによると、共産党は前回は候補者を絞ったというふうに伺いましたけれども、次回の選挙にはまたふやしていくということを伺っております。多分そうじゃないかと思います。これが第二番目。
　第三番目は、やはり比例代表制度を採用しなきゃいけないのではないか、そういう結論になるわけであります。
　これは加藤参考人とはちょっと意見が違うわけでありますが、基本的には、加藤さんはアメリカとイギリスという二つの、いずれも小選挙区制を採用している国を例に挙げられたわけでありますが、ヨーロッパを見れば、小選挙区制をとっている国、しかも議院内閣制で小選挙区制をとっている国というのは、私の知っている限りはイギリスぐらいなものなのではないかというふうに思うわけであります。その他の国は、基本的には、有名な政治学者のサルトーリという人の言葉を使えば、穏健な多党制というものが支配しているというふうに見ることができます。
　ちなみに、私の手元に、一九四五年以後のヨーロッパの内閣の存続期間の平均を調べたものがあるわけでありますが、最も長い内閣の存続期間を持っているのはルクセンブルクであります。イギリスではありません。イギリスは二番目でありまして、次が先ほどありましたオーストリアであります。オーストリアは比例代表です。それからアイルランドという形になっています。ルクセンブルクが千百三十六日、英国が九百九十五日、オーストリアが九百三十三日、こういうような感じで、ほとんど大同小異なんですね。
　よく、比例代表になると小党分立になるから内閣はがたがたになるというようなことがあるわけでありますが、必ずしもそれは言えないわけで、制度というよりもむしろ風土というものが内閣の存続に影響しているのであるということをこれは示しているものだと私は思うわけであります。
　それからもう一つ、先ほど曽根参考人からもお話がありましたが、参議院との関係をどういうふうに見るかということであります。
　比例代表にしますと、多分、多数党、絶対多数をとる政党はない、衆議院も参議院もないということになります。そうなると、衆議院と参議院をまたいだ形で連立政権の構想というのを考えざるを得ない状況になるだろうと思うわけであります。つまり、そうなると当然ねじれは解消されるわけですね。政権ができたところでねじれは解消されるということで、現在のような二院制を前提としたところでは、むしろ、比例代表で絶対多数をとる政党が出てこない状態が望ましいのではないかというのが私のもう一つの論点でございます。
　もし、それでも少数乱立が心配であるというならば、例えばドイツが採用しているように、足切り条項、三％とか四％とか足切り条項をつければそれなりに乱立は防ぐことができるのではないかと思います。ちなみに現在のドイツは、私の知っている限りは、五つの政党が一応でき上がって政争に邁進している、そういう状況であるわけであります。
　それから、中選挙区制の方は全く評価されていなかったわけですが、中選挙区制もいい面もあるということはやはり常識でありまして、中選挙区制というのは、いわゆる学問的に言えば準比例制という側面もあるわけで、選ぶ方にとっては人と党を選ぶという非常にありがたい制度でありまして、加藤先生の言うように、もう古くなったから捨て去るべきものであるとは、私は必ずしも思っておりません。
　以上で私のお話を終わらせていただきたいと思います。拍手

○山田委員長　ありがとうございました。
　次に、五十嵐参考人にお願いいたします。

○五十嵐参考人　御紹介をいただきました五十嵐でございます。
　お招きをいただきましてありがとうございます。
　私は、今から約二十年前、一九九三年に「一目でわかる小選挙区比例代表並立制」という本を書きました。ここで小選挙区制を批判し、また、連用制の問題点も指摘しております。その四年後の九七年に、前年、九六年に初めて実施された並立制での総選挙を分析した「徹底検証　政治改革神話」という本も出しております。
　小選挙区制に問題があるということは、このときから明瞭でありました。そのような私からすれば、何を今さらと言いたい気持ちですけれども、過ちを改めることは大変よいことでありまして、今がその絶好のチャンスだというふうに思っております。
　以下、小選挙区制の問題点と望ましい選挙制度のあり方についてお話をさせていただこうと思いますけれども、この小選挙区制の問題点のことにつきましては、今の田中参考人がほとんど話をされまして、また、私とほぼ意見は一致しております。重ならないようにしたいと思いますけれども。
　まず第一点が、小選挙区制の制度的欠陥です。小選挙区制には、もともと根本的な制度的欠陥がある。選挙制度にはいろいろなよしあしがありますけれども、小選挙区制は最悪、ワーストの選挙制度であり、ぜひこれは廃止、なくしてもらいたいというのが、一言で言えば私のきょうの意見であります。
　最初に、最も単純なモデルをそこに図示してあります。有権者九人、選挙区三つのモデルでありますけれども、全体で投票すれば四対五になる結果が、小選挙区で代表を選ぶと二対一になってしまう、つまり多数と少数が制度によって逆転する、こういうからくりがこの選挙制度にはもともと理論的に含まれているということなんですね。皆さんは、選挙制度を論ずるに当たってこのことを御存じで議論されているかどうかということを、私はまず伺いたいというふうに思います。
　しかも、今、田中先生がおっしゃいましたように、イギリスの総選挙では、少数が多数になるとか、逆転するということがありましたし、二〇〇〇年のアメリカの大統領選挙でも、また二〇一〇年七月の参議院選挙でも同じような現象が生まれております。理論的にだけではなくて、現実に少数と多数が逆転する、こういう選挙制度は選挙の制度としてはあってはならない。民主主義を少なくとも口にするのであるならば、これを認めてはならない、私はそう思っております。
　また、二点目は、少数が多数に読みかえられるという問題点もあります。
　さらに、三点目は、多くの死票が出て選挙結果に生かされません。〇九年総選挙の場合は、四六％が死票になっております。
　四点目に、過剰勝利と過剰敗北によって選挙の結果が激変する。〇五年の場合と〇九年の場合、二回の総選挙を比較しますと、民主党は激増し自民党は激減して、過剰勝利、過剰敗北という結果が生じております。
　五番目に、政党規模に対して中立的ではない。これも今田中先生が御指摘されたとおりでありまして、大政党に有利に、小政党に不利になる。人為的に民意をゆがめて代表させる、根本的な欠陥を持つ最悪の選挙制度が小選挙区制であるというふうに私は考えております。
　実際にどのような問題点が生じてきたかということについても幾つか指摘しておきたいと思います。
　一つは、政権の選択肢が事実上二つしか存在しない。大きな政党が二つしかなくなるということの結果、そうなるということです。
　二つ目に、民主党を前にしてこれを言うのは非常に言いづらいのですが、選挙互助会的な政党の登場ということでありまして、小選挙区で当選できるのは一人だけしかないということでもって、肩を寄せ合う、そういう政党ができたというふうに思います。
　三点目は、風向きによって短期間で多数政党が交代する。その結果、衆参が異なるねじれ現象が起きやすくなっているという問題があります。
　また、一方で、二大政党の間に存在する有権者を奪い合うということで、相互の政策が接近するという形で政策が似通う。連立、翼賛化という、連立、提携、連携の可能性、誘惑が生ずる。しかし、小選挙区制でありますから、選挙になれば敵対せざるを得ないということでもって、結局それはうまくいかない、そういうジレンマが生まれるということです。
　五番目が、地域や民意との乖離、切断ということでありまして、小選挙区で落選しても比例区で当選できる。選挙区の民意の動向に無頓着である。中選挙区制の場合は、選挙区と議員との結びつきというのは今よりずっと強かったというふうに思いますし、選挙区でいろいろ意見が上がってくると、それが政党の政策にも反映される。自民党が長期にわたって政権を維持できたのは中選挙区制であったからであるというふうにも言えるのではないかと思います。今日、そういう選挙区や民意と、それから個々の議員や政党との応答性というものが非常に薄れているというふうに言えるのではないでしょうか。
　六番目も、これも皆さんの前でこういうことを言いたくはないのですが、議員の質の低下という問題があるように思われます。同一政党内での競争や切磋琢磨というような機会がなくなって、鍛錬されたり教育されたりという機会が非常に少なくなっているということでありまして、そういう議員がおられるということは、一般にそう言われておりますし、皆さんは、周りを見ていただければおわかりじゃないかと思います。申しわけありません。
　三点目ですが、制度改革に関する幾つかの論点ということですけれども、一つは連用制の問題でございます。
　これは、今浮上してきていますけれども、一九九三年にも民間政治臨調によって提案されたものでありまして、また約二十年ぶりに復活したなというふうに、私はちょっと懐かしく思ったのですが。
　小政党が不利にならないという点では小選挙区制よりはましということではありますけれども、しかし、小選挙区と、比例代表ではなく反比例代表が並立するという形になるわけでありまして、有権者の選択が、特にこの比例部分では逆転するということで、頑張ってほしいと思って有権者が投じたら、投じれば投じるほど減ってしまう、小選挙区でもって頑張ってほしいと投じれば比例代表部分が減ってしまう、こういう形でゆがめられます。
　「正当に選挙された国会における代表者」という憲法前文の文言からしますと大きな問題が生ずるわけであって、これは憲法違反ではないかという、その可能性もある。もし選挙がこの連用制のもとでなされれば、裁判に訴えられ、違憲判決が出るという可能性もあるのではないかというふうに思います。
　比例定数の削減案も、現在の選挙制度改革との関連で出てきておりますけれども、日本の国会議員は国際的に見ても多くありません。先進国で一人当たりの国民の数が多いのはアメリカだけでありまして、日本は、イギリスやフランスやドイツなどと比べても多くない。したがって、現在よりも少なくすることは反対であります。
　これは、身を切る改革というふうに言われておりますけれども、実際は民意を切る改悪でありまして、比例区定数の削減は小選挙区の比率を高めて、今指摘しました問題や害悪というものをさらに拡大する、増大させるということになるだろうというふうに思います。
　これをぜひやりたいというのは消費増税のための口実ではないのか。これをやらないとほかに、やることがないということじゃないですけれども、ほかに身を切るということでもってやれることが余りない、せめて比例区定数ぐらい切っちゃったらどうだという、いわゆる政局や党略のために制度改革を利用するというようなことがあってはならないというふうに思っております。
　三点目に、〇増五減案でありますけれども、これは、やらないよりはましだという面がありますが、しかし、それは当面の緊急避難でありまして、人口異動が続けば、いずれまた是正が必要になるだろうというふうに思います。
　昨年三月の最高裁判決が問題としました一人別枠方式にはメスが入りませんし、抜本的改革を先延ばしするための口実ということになってしまうのではないか。つまり、もうこれで終わりということで、その次の抜本的改革に着手されないということになってしまっては困るということであります。
　四点目に、民意の反映か集約かという論議が、これはもう二十年前からありました。比例代表は民意の反映であって、小選挙区は民意の集約であると。付言しますと、小選挙区は多数党に有利だけれども比例代表は少数党に有利だという議論もありましたけれども、小選挙区は多数党に確かに有利ですけれども、比例代表は少数政党を不利にしないということであって、別に有利にするわけではありません。この点も大きな誤解ではありましたけれども、この反映か集約かという議論もまた大きな誤解に基づくものであるというふうに思います。
　そもそも、選挙というのは民意を議会に反映するためのシステムでありまして、制度でありまして、反映された民意を、議会において議論、熟議を通じて、討論を行うことによって一つの方向性に集約していくというのが議会であり国会の役割なんですね。だから、国会議員が、つまり議会に選出されて民意を反映するべき議員自身が、選挙によって集約などということを言うのはまさに自己否定そのものであって、国会に正当に反映された民意に基づいて国民の意思を一つの方向、政策にどうまとめ上げていくかということこそ、議会に選出された議員の方々が行うべき役割、重要な役割なのではないだろうかというふうに思います。
　望ましい選挙制度の提案ということでございます。
　一つは、十一ブロックでの比例代表制であります。現行の十一ブロックをそのままに小選挙区の定数を加えるということで、今すぐに、この場で皆さんが合意すればできる、こういう簡単な制度改善、制度改革でありまして、できればそういう方向で話し合いをして合意をしていただきたいなというふうに思います。
　二つ目が、全国一区での比例代表制ということでありまして、これは四百八十議席全てを全国一区の比例代表で選出するというやり方です。
　三番目が、都道府県単位での比例代表制ということで、現在の議席を人口に比例して配分し、比例代表で選出するというやり方です。
　全国一区が一番民主的なんですけれども、しかし、地域代表としての性格が薄れるという問題がありますし、全国を股にかけて選挙をするというのも候補者の皆さんの負担が大きいということで、しかも、十一ブロックという制度になっておりますので、それを生かす形で、ある程度地域性を保持しながら比例代表制を導入するというやり方がよろしいのではないかということです。
　各都道府県ということになりますと、選出単位が狭くなって死票が多くなりますし、どのような形でそれぞれの定数を配分するかということが問題になります。人口異動によってそれぞれの都道府県の定数に不均衡があらわれるという場合も出てくるかもしれません。比例代表ということでやりますと、定数不均衡問題というのは同時に解決されるということです。この点での大きなメリットがある。
　四番目が、現在、中選挙区制復活ということで議員連盟ができたりして、そういう動きがありますけれども、これも、少数政党もそれなりに議席を獲得できる準比例代表制ですから、現状より改善されるだろうというふうに思います。
　しかし、準比例代表制の、準をわざわざつくる必要はないのでありまして、準を取って完全な比例代表という形にした方がより民主的ではないか。しかも、定数三や、前にやった五なんかの場合ですと、三議席目、五議席目は、やはりこれは小選挙区制的な問題が生まれるということでありまして、さらにまた、これも以前の中選挙区制もそうでしたけれども、定数不均衡の問題というのが、ある一定の年月、期間がたてば生ぜざるを得ないだろうというふうに思います。
　ということで、結びですが、今から約二十年前に、先ほど申しましたような形で小選挙区制を批判し、連用制の問題点も指摘した私としましては、今日このような形での意見陳述を行う機会を得たことはまことに感慨無量でありまして、ここで述べたような問題が生ずることは以前からわかっていたことではありますけれども、政治改革神話が崩れて、そしてそれをやはり見直さなきゃいけないということでこういう形で皆さんが議論されている。大変結構なことだというふうに思いますし、歓迎したい。
　ぜひ、現在の選挙制度を見直して、小選挙区制を廃止し、比例代表的な選挙制度を導入することによって、より民主的な選挙制度、本当に国民の気持ちが国会にきちんと反映され、そして皆さんがそれに基づいて、熟議、討論を通じてよりよい政策を形成することができるような国会をつくる、そういう方向での制度改革を行っていただきたいというふうに思います。このことをお願いして、私の意見陳述を終わらせていただきます。
　どうもありがとうございました。拍手

○山田委員長　ありがとうございました。
　以上で参考人の意見の開陳は終わりました。
　　　　—————————————

○山田委員長　これより参考人に対する質疑を行います。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。柿沼正明君。

○柿沼委員　民主党の柿沼正明でございます。
　本日は、参考人の皆様、まことにありがとうございます。
　望ましい選挙制度のあり方について、四人の参考人の皆様から種々お話をいただきました。見事に意見が割れておりまして、これを参考にさせていただいて次に進めてまいりたいというふうに思います。最後の五十嵐参考人からは大変厳しい御意見もいただきました。この点も、この選挙制度の変更の中でしっかりと議論を尽くしてまいりたいというふうに思います。
　それで、きょうは選挙制度の話が中心ではありますが、どうしても選挙制度だけではなかなか公平公正な選挙というものになっていかない。現実に、世の中の至るところの選挙の現場で不公正と思われる事例も多々ございます。
　きょうは、曽根先生が若干選挙運動も触れていただきましたけれども、むしろ、選挙制度に加えて、その取り巻く公職選挙法ですとか、そちらの方の問題を少し質問させていただきたいと思います。
　選挙には、選挙の五原則、憲法などにも書かれておりますが、普通選挙、平等選挙、秘密投票、自由選挙、そして直接選挙、五つの原則があるわけですが、選挙制度で四つは恐らく担保されると思います。その五つのうちの一つ、自由選挙、きょうはちょっとここの御意見を賜りたい。自由選挙について、その侵害をどうなくしていくのか、その辺についての御意見を賜りたいと思います。
　特に、人間関係が濃密な地方の選挙におきましては、全く自由な意思によって選挙ができるような状況がない場合も多々ございます。
　たまに検挙されますので事例としても出ておりますが、福祉施設なんかで、入所している方にメモを渡して、そして車で投票所まで送迎するなんということもございます。または、町内会なんかで、禁止されている寄附、そういうものをして、寄附をした候補者を応援する、これもいろいろな事例でたまに検挙されております。
　そのほかにも、これもあってはいけないことですけれども、ティッシュ入りのパンフレットを配る。これは、私は群馬県ですけれども、たまに行われております。警察に言っても音沙汰なしでございます。
　あとは、自治会長が、これは準公務員でありますけれども、特定候補者のポスターの張り出しを地区の住民に要請するんですね。そうすると、地区の住民は、これは直接聞いた話ですけれども、やはり村八分になりたくない、町会長さんが持ってきた、断れない、こんな事例もございます。
　あと、もっと顕著なのは、日本じゅうで行われていると思いますけれども、ある候補者を応援したら仕事がなくなるぞということを言われたということも多々ございます。
　もっとあるのは、結構長い、長期政権の首長さんの選挙なんかでありますけれども、特定の候補者を応援しないとまたこれも仕事がなくなるぞ、干されるぞというような話は枚挙にいとまがないくらいございます。
　こういうことが住民によって通報されても、警察は、裁量捜査というか、全てをちゃんと捜査して検挙するわけでなくて、ほとんど見て見ぬふり、たまに検挙する、こういう不公正な状態が続いております。
　もっと悲しいのは、こうした圧力の存在や自由選挙が侵害されている事例を市民の側が、やむを得ずでありますけれども、仕方ないということで受け入れてしまう、これが実態でございます。
　そこで、参考人の皆様に御質問したいんですが、こうした自由選挙が侵害されている実態、選挙制度をいじっても、自由選挙のところだけは制度ではなかなか担保されないわけでございますが、どう改善し、どう解決につなげていくべきか。これは参考人の質疑なので、自由にお答えいただければと思います。四人の方全員にお願いします。

○曽根参考人　今御指摘の問題というのを私は詳しく知っているわけではございません。ですので、明快な答えができるわけではないんですけれども、本来、選挙というのは、自由な意思で国民が投票を行うということを前提にでき上がっています。さらに、国民主権ということは、先ほど選挙制度の根本は何か、民意の反映なのかということがありましたけれども、小選挙区を主張するグループの方は国民が政権を選択するという、国民が政権を選ぶというところを前提にすると、これは比例代表では難しいということになります。これはちょっと補足的に申し上げます。
　施設などで管理者が名前を書いてしまうというようなことは、例えば認知症の人だと意思表示が十分できないというようなことがあるわけで、意思が十分表現できない人の投票をどうするのかというのは、これは難問でして、終末期医療の場合における例えば胃瘻、胃に穴をあけて胃瘻は嫌だとか、あるいは事前に、病院ではなくて自宅に戻りたいなんという意思表示がどこかに書き残されていればそれも尊重できるんですが、通常そうではなくて、アルツハイマーあるいは認知症などのケースだとそこはわからない。これは、選挙制度にかかわる問題ではなくて非常に広い問題で、意思をどう酌み取るかというのは、これはここですぐお答えできる問題ではないと思います。
　おっしゃったことの大半は、かつての日本における村社会の弊害というふうに一般論で言えると思いますが、ただ、それがどのくらい全体に影響を及ぼしているのかということはわかりません。
　というのは、先ほどから小選挙区の批判がございましたけれども、小選挙区で当初導入するときに多く指摘されたのは、新人が立候補しにくい、新人が立候補しても当選しにくいという安定選挙区が多いのが前提だったんですね。ところが、日本ではその安定選挙区が、この二〇〇五年、二〇〇九年においてかなり少なくなってしまったということが票の揺れ動きということで指摘されているわけで、そういう意味では、村社会においても票は動くんですね。非常に限られたところだけが安定している。
　安定選挙区は、実は、今おっしゃったような村的な、きずなというか紐帯が非常に強いところで人間関係から票が成り立っていたという、この話はどちらかというと、我々、かつて、昔の選挙制度のときにあった話で、今もあるのかなというのは、お聞きしていてちょっと不思議に思ったことで、あったとしても非常に限られるのではないか。その限られていることを制度的にどう手当てしたらいいかというのは、これは単純に言って、今の選挙制度を具体的に実行するしかないというお答えだと思います。

○加藤参考人　この問題は、きょうは四人とも政治学者でありますが、余り胸を張って答えられないんです。学会での選挙だとか大学での学長選挙、学部長選挙だとか、非常に恥ずかしいような実態があるわけでございまして、村は別に農村でなくてもあるわけですね。
　私は東北の農村部の出身なものですから、御質問の趣旨は少しはわかるんですが、先ほど曽根参考人からございましたように、べからず選挙をやって警察が余り出てくるような形での取り締まりというのは好ましくないので、どうにか、システム全体を動かす形でそうでない方向に持っていくということを考えるしかないと思います。
　それで、先ほどから私の意見に対して随分批判が厳しいわけでありますが、小選挙区制になりまして、中選挙区制の時代よりは随分よくなったように思っています。ですから、そういうところを考えていくべきであって、法律上、何はだめ彼はだめというのをただ並べるよりは、そういうのが余り集票につながらない形の選挙制度を考えていって、全体として、緩やかでいいけれども公正な選挙に近づけるということを考えたらどうかなと思います。

○山田委員長　時間が押しておりますので、手短にお願いします。

○田中参考人　まさに、加藤先生の御指摘のとおり、我が東京工業大学は学長が全然決まっていない状況でございまして、ちょっと恥ずかしい状況なんでございます。
　私も、この方の話は聞いてはいますけれども、その方を専門に勉強しているものではないので何とも言えないので、基本的には、先生方がやはり現状を把握されて最善な方式をとってされるのが一番いいんだろうと思うわけでありますが、先ほどの曽根先生のお話との絡みでいきますと、選挙運動期間の自由化だとか、文書図画利用の自由化とか戸別訪問の自由化とかという問題もこれに絡んでくるので、結構難しい問題が起こるのではないかなという印象を、お話を伺いながら受けました。
　簡単でございますが。

○五十嵐参考人　既に御指摘のように、先ほど指摘された問題と選挙制度の問題とは総体的に別だというふうに思います。
　選挙については、運動に対する規制はできるだけなくして、自由な形でお互いに競い合う中で、そういう人間関係、部落のしがらみやあるいは金銭による腐敗などがなくなるような方向を目指していくべきだと思いますし、腐敗ということについて言えば、これは政治資金規正法や腐敗防止のための法制度を強化する、そういう形で対応するべきだというふうに思います。
　それから、選挙の自由の中には、ぜひインターネットでの選挙運動、それから将来的には、機械、コンピューターでの投票というようなことも十分検討に値するのではないか。
　私の義理の母親は下半身不随で長年病床におりましたけれども、やはり選挙で投票したいということで車椅子で投票所に行きましたけれども、字が書けないんですね。タッチパネルでもって押さえれば投票できるというような制度だったら、まさに自分の意思で投票できるわけですけれども、介添え人といいますか、そこにいる方に代筆をお願いするというようなことがありました。
　どなたでも自由に投票することができるようなそういうシステムというものを、やはり技術的進歩の中でこれから追求していくということも当然考えるべきことではないかというふうに思います。

○柿沼委員　ありがとうございます。
　きょうは選挙制度のお話をしていただくということでお越しいただきながら、ちょっとストレートじゃないボールを投げさせていただきましたけれども、実は、公平公正な選挙をやる上で、しがらみ選挙をなくしていくこと、岐阜県の議員もいますけれども、地方部においては本当にこれが重大な部分になっております。
　特に、地方議員の選挙はこれだけで行われているような部分もございまして、本当に民主的な政治が行われるための選挙制度を語るときには、こういうしがらみをなくしていくとか、これは非常に大事だと思いますので、逆に、参考人の皆様にお願いしたいのは、この辺の研究も、我々素人じゃなく学界の皆様にもいろいろ研究をしていただければと思います。
　もうお時間がないようなので、最後に世襲の問題。
　日本は、国会議員だけじゃなくて、地方議員、首長も含めまして大変世襲議員が多い土地柄でございます。首長に至っても、二世だけじゃなくて、三世、四世、まるで大名制度みたいなそういう状況も出ております。先ほどの、しがらみの部分をつくり出している要因でもあるというふうに考えております。
　これはもう質問する時間がございませんので、先ほどの、しがらみとか世襲とか合わせた地盤というものが日本の政治の前に立ちはだかっているということをぜひ御認識いただければというふうに思います。
　そして、この地盤を突き崩すのは、一般的な、初めて立候補する、政治家の家系じゃない人にとっては大変な問題でございます。一年や二年で新しい有権者、支援者の方まではつくれません。何年もかかってやっていくことになります。
　そうすると、先ほど五十嵐先生もおっしゃっていましたけれども、パフォーマンスですとかポピュリズムですとか、一気に追いつくためにはそういう動きが出てきてしまうわけです。場合によっては、厳しい御意見もありましたけれども、政治家の劣化、政治の劣化にもつながりかねないということで、選挙制度とあわせて、この辺の問題を改善していけるように我々も頑張っていきたいと思いますので、またいろいろサポート、御意見、よろしくお願いしたいと思います。
　ありがとうございました。

○山田委員長　次に、西野あきら君。

○西野委員　自由民主党の西野あきらでございます。
　本日は、四先生におかれましては、大変御多忙のところ、当委員会からの参考人としての御出席に、万難を排して御参加を賜りまして、選挙制度にかかわります問題について大きくお考えの一端をお聞かせいただきまして、まことにありがとうございます。
　そういう制度論の中にありますが、ごく限られた時間でございますので、私は、喫緊の国会の課題、選挙にかかわります課題だけに絞ってお尋ねをして、まず曽根先生と加藤先生に御意見をお聞かせいただきたいというふうに思っております。
　御案内のとおり、ことしは主要な各国で選挙がございます。既に台湾の総統選挙も終わりましたし、ロシアの大統領も交代をいたしましたし、フランスの大統領も終わりました。きょうとあしたでエジプトの大統領が選ばれる由でございますし、さらに、十一月には米国、十二月には韓国というふうに、非常に世界じゅうが大きな選挙を抱えておるわけでございます。
　我が国も、社会保障と税の一体改革、現野田総理が政治生命をかけてやる、こうおっしゃっているわけでございまして、間もなく三年になるわけでございまして、一年は残すわけでございますけれども、私は、総理が持つ専権事項であります衆議院の解散・総選挙というものは全く予断を許さない状況に来ておる、このように思っておるわけでございます。
　そこで、御案内のとおり、昨年の三月二十三日、最高裁の大法廷で、過ぐる平成二十一年の小選挙区制の選挙の結果について、要するに一票の格差という問題が訴訟提起されまして、そして判決で、あの選挙は違憲状態にある、こういう判定が出たわけであります。
　私ども自由民主党は、直ちに、御指摘を受けている点について、御案内のとおり、〇増五減という問題を、提議をとりあえずいたしまして、現在各党協議を進めておるわけでございまして、この時間帯にも、各党の幹事長、書記長が現在別室でこの問題について協議を進めておるというふうに思っております。
　なかなか予断を許さぬ状況にあるというふうに思っておりますが、そこで、この協議が残念ながら未成立、協定ができなかったということになって総選挙に突入をいたしました場合は、それに伴う、施行された総選挙の結果を再び訴訟提起されますと、最高裁が言っております違憲状態でありますから、加えて、施行された選挙は無効である、こういう判断を下すのではないかというふうに思います。
　これは最高裁の問題でありますけれども、曽根先生、加藤先生、まずその辺について、恐らくそうだろうということなのか、所感を教えてほしいということが一点。
　それと、首相の持つ解散権というのは憲法上は制約をされない、こういうことを言っているわけでございます。ところが、違憲状態と指摘を受けた中で行います解散権というものは、やはり法治国家でもありますし、実質、解散権は私は拘束されるのではないのかな、そのようにも考えるわけであります。
　このような状況の中で選挙が実施をされましたら、これは先般の朝日新聞の世論調査でも五〇％以上の方が、今選挙をこういう状態ではやるべきでない、こういうアンケートが出ておるようでございますが、その二点について、解散権は実質拘束されるのではないかという考え方とあわせて、両先生、曽根先生、加藤先生から、御意見がありましたらお聞かせをいただきたいと思います。

○曽根参考人　お答えします。
　この二点は、密接に絡んでいると思います。解散権は拘束はされないんですが、事実上、その選挙は無効になる可能性がある。つまり、一点目の御質問のところは、無効になる可能性があるリスクをかけて選挙を行うということはどういう意味か、私はそう考えております。
　そして、最高裁の判決は、前回の判決はかなり本気だと思います。つまり、国会、立法府に対して、本気で改革をちゃんとやりなさいというメッセージ。今までは、どちらかといえば事情判決のような形で、違憲状態ではあるけれども選挙は無効にはしない、そういう理解なんです。
　私が推論するわけにもいきませんけれども、可能性としては、無効というふうに判決が出る可能性はあると思っております。それは選挙全体に対する無効ではなくて、個別選挙区での訴訟で無効が出る可能性があるのではないか。その場合は、その議員がかわらないといけないのか。あるいは、特に問題なのは、国会で議決していますね。議決したものが全部無効になるということはないと思いますが、一体どこまでが、単に選挙区だけではなくて、国会の議決という問題にもかかわることが発生すると思います。
　象徴的なことは、千葉四区、総理の選挙区ですが、ここでの訴訟は多分というか必ず出てくると思います。そうした場合に、そこから選出された首相ということに関して、議論はかなり活発になるのではないか。
　ですから、国会としましては、いち早く完全な、つまり最高裁が望むような形の選挙制度改革、例えば、一人別枠方式も除いて完全な形で応えるということは無理かもしれませんけれども、立法府としての努力はかなり喫緊の課題としてあると思っております。それをしない状態での選挙というのは、大変リスクが高いというふうに思っております。

○加藤参考人　この問題は、私は政治学者ですので、憲法学者とはまた違った判断があるかと思います。
　最高裁の違憲状態という判決ですが、これは、私は、書きぶりとしてかなり踏み込んでいると思いますので、その気になって受けて、ぜひ緊急にこれを直していただきたいなと思っております。
　私はドイツの研究から政治学の勉強を始めたものですから、ドイツの場合は、憲法裁判所がどんどん判断を下します。そういうことからいいますと、このまま解散があった場合、衆議院の選挙の結果を無効として、あと残るのは参議院しかありませんから、参議院で緊急集会をして衆議院の次の選挙制度を一回決めて、それで一回選んでもらうというようなことを一度やってもらいたいなと思っていますが、これは半ば私の希望的観測でありまして、実際そう動くかわかりません。今までのような事情判決云々でクリアできるよりは、もっと踏み込んで書いてあるという点だけは肝に銘じて対応していただきたいなと思います。
　解散権を拘束されるかどうかですが、御本人が拘束されると思っていなければ解散するでしょうが、それは、その後で無効になるリスクがやはり大きいかと思います。
　以上です。

○西野委員　ありがとうございます。
　それだけに、国会が不作為と言われないようにしっかり、これは各党、ハイレベルで今進めておられますけれども、早急に一定の結論を見出すべく、総理がおっしゃっているとおり、社会保障と税の一体改革よりも先んじてこの問題は結論を出したい、それを私どもは信じて、各党協議をしっかりと私どもはウオッチしていきたいというふうに思っております。
　ところで、もう一点お尋ねをしたいと思うんです。
　今の最高裁の判決でございますが、この判決の理由に、衆議院の選挙区画定審議会設置法第三条第二項における、御指摘のあったいわゆる一人別枠方式、それを理由に挙げておるわけですね。御案内のとおり、この一人別枠方式というのは、人口の少ない地方に、選挙区といいますか県といいますか、比例配分をいたしまして、より多目に配分を行っていく。言いかえたら、人口の少ない地域の民意を反映させることに導入の大きな目的があるのかなというふうにも思っておるところでございます。
　そこで、ちょっとお尋ねをいたしたいのは、現行はいわば人口で大きく選挙区を分けているわけでありますが、投票価値の平等性という点からいたしますと、非常に難しい問題が出てくると思うんですね。
　それは、御案内のとおり、例を挙げますと、昨年の三月十一日のあの大震災で、例えば福島県においては、私が調べましたところでも、現在で、選挙区外に移動した人口というのが約九万七千人いらっしゃいます。福島県を越えて他県に移動した人、これが六万三千人、締めて十六万人ほどの人口が既に福島県では移動しているというのが実態であるわけなんです。そうすると、十六万人も変わりますと、このままの選挙制度でございますと、人口がぐっと減っておるわけでございますから、定数減になってくるということも当然想定をされるわけであります。
　そこで、ちょっとお尋ねしたいのは、憲法第四十三条には、「両議院は、全国民を代表する」、こうなっているんですね。全国民を代表したのが国会議員である、こう規定をされているわけです。そうだと思います。しかし、他方では、小選挙区で選ばれた衆議院というものは、その選挙区を代表するという意味にもとれると思いますし、そのような性格があるんだろうというふうに思うんですね。
　実は、私ども自由民主党では、憲法問題について議論をずっと進めておりまして、この四月に憲法改正草案なるものを発表しておるわけでございます。先生方のところにはお手元に行っているかどうかはわかりませんけれども、これによりますと、第四十七条にはこういうふうに書いているわけです。選挙区、投票の方法その他両議院の議員の選挙に関する事項は、当然法律で定める、この場合においては、各選挙区は、人口を基本とし、行政区画、地勢等を総合的に勘案して定めなければならない、我が党では憲法改正草案でそう書いておるわけでございます。
　ここで言う地勢という問題を考えて選挙区というものを考えた場合は、当然ながら、今論議をされております一票の格差、それから国民の投票する投票価値の平等性という性格が、概念が変わってくるのではないのかなというふうにも私は思うんです。
　まだ我が党の憲法草案の段階ではありますけれども、そういう地勢等を勘案したという形で憲法がもしも改正をされた場合は、一票の格差とか申しますが、投票価値の平等性という問題が、概念が変わってくるのではないかというふうに思います。
　失礼でございますが、曽根先生と加藤先生にもう一度お尋ねできたらありがたいと思います。

○山田委員長　では、時間が押していますので、簡単にお願いします。

○曽根参考人　一人別枠に関しましては、先ほど私申し上げましたように、人口比例という最高裁の理解というのは、ある意味で、原則論としては正しい。ただし、一人別枠方式を外すことによってのみ目的が達せられるのかというのは、これは解釈の分かれるところと思っております。
　それで、地勢というものは、山とか川をまたぐ選挙区というのは現実には難しいよということを言っているんだろうと思います。そういう意味で、現実の生活圏と選挙区というのはできるだけ一致させた方がいいということはそのとおりです。だけれども、そっちは憲法上の問題ではなくて区割り審の方の役割であって、憲法の方は理念的なものを言っているというふうに私は理解しております。

○加藤参考人　一人別枠方式ですけれども、私は、これはない方が自然でいいかと思っています。
　あと、自民党の改憲案の四十七条に規定された選挙区の画定について、いろいろ行政区画や地勢等を勘案するというのも、これが入ったから判断がどうかというのはかえって難しい問題になるので、ない方がいいのではないかなと思っております。
　私は、先ほど時間がないので触れられなかったんですが、現在、難しい問題になっているのは、人口にこだわっているために、国勢調査の確定を待たないと選挙区をいじれないという問題があります。
　きょうのお話でも、〇増五減、関係ない議員の方はゆったりされているようですが、その五減される県の議員の方は、どうなるのかということで随分気をもんでおられることと思います。ですから、あと一年を切ったとかそういう段階でそういうことをいじられるのはかなわないんじゃないかなと思っています。
　それで、別のやり方として、有権者数に応じて選挙区を画定するという方式をぜひ導入していただきたいなと思っています。有権者名簿はいつでも確定されていますから、衆議院の選挙があったたびに、すぐ一年以内に有権者の数に応じて選挙区を画定し直す、そういう慣行をぜひ確立していただきたいなと思います。
　そうでないと、変更された方の、特に減る方の選挙区の方は大変なので、スムーズにやるためにも、何かそういう方法をぜひ御検討いただきたいなと思います。

○西野委員　ありがとうございました。

○山田委員長　次に、富田茂之君。

○富田委員　公明党の富田茂之でございます。
　四人の先生方には、大変示唆に富む御意見をいただきまして、ありがとうございます。
　かなり両論に分かれたという感じで、各党の協議が調わないのも、学者の先生たちがこれだけ分かれるんだから無理もないかなと思うんですが、今、一人別枠方式の件について西野先生の方からお尋ねがありましたけれども、各党の協議の中で、〇増五減案を先行させようというような話が今出ております。この点について、これがいい方向なのかどうか。
　〇増五減は、今も出ておりました一人別枠方式について何の解決策も示していないというふうに私は思います。また、神奈川県と大阪府を比べますと、神奈川の方が人口が多いのに、配分されている定数は大阪の方が多いというような矛盾もいまだに抱えたまま先行して本当にいいんだろうか。
　〇増五減を先行させて、定数是正とか抜本改革は次の次の選挙だというふうな話も出てきています。そうなると、次に行う選挙というのは仮の選挙なのか、抜本改革が行われる前の仮の選挙なのかということで、一体次の選挙はどういった意味があるんだというふうにも思われます。
　〇増五減の、憲法違反状態をとりあえずまず解消だということで先行させるという意見について、各先生のお考え方をちょっとお聞かせ願えればと思います。

○曽根参考人　私は、〇増五減、違憲状態をいち早く解消すべきという立場です。そして、削減というよりも、選挙制度というのは、課題としては、画定するというか、完璧な選挙制度というのはないものですので、議論の対象にはいつでもなり得る。ただし、違憲状態での選挙というのはやはり大変苦しいものですので、これは先行して解決しておくべきだというふうに思っております。