憲法審査会

令和六年五月二十九日（水曜日）
　　　午後一時三十分開会
　　　　─────────────
　　　委員の異動
　五月十五日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　星　　北斗君　　　　　松川　るい君
　　　　　倉林　明子君　　　　　仁比　聡平君
　五月二十八日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　赤池　誠章君　　　　　清水　真人君
　　　　　中西　祐介君　　　　　生稲　晃子君
　　　　　山本　啓介君　　　　　星　　北斗君
　　　　　山本佐知子君　　　　　永井　　学君
　　　　─────────────
　　出席者は左のとおり。
　　　　会　長　　　　　　　　　中曽根弘文君
　　　　幹　事
　　　　　　　　　　　　　　　　臼井　正一君
　　　　　　　　　　　　　　　　片山さつき君
　　　　　　　　　　　　　　　　小林　一大君
　　　　　　　　　　　　　　　　佐藤　正久君
　　　　　　　　　　　　　　　　吉井　　章君
　　　　　　　　　　　　　　　　小西　洋之君
　　　　　　　　　　　　　　　　辻元　清美君
　　　　　　　　　　　　　　　　西田　実仁君
　　　　　　　　　　　　　　　　片山　大介君
　　　　　　　　　　　　　　　　大塚　耕平君
　　　　　　　　　　　　　　　　山添　　拓君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　青山　繁晴君
　　　　　　　　　　　　　　　　生稲　晃子君
　　　　　　　　　　　　　　　　衛藤　晟一君
　　　　　　　　　　　　　　　　加藤　明良君
　　　　　　　　　　　　　　　　梶原　大介君
　　　　　　　　　　　　　　　　古庄　玄知君
　　　　　　　　　　　　　　　　清水　真人君
　　　　　　　　　　　　　　　　田中　昌史君
　　　　　　　　　　　　　　　　中田　　宏君
　　　　　　　　　　　　　　　　永井　　学君
　　　　　　　　　　　　　　　　藤木　眞也君
　　　　　　　　　　　　　　　　星　　北斗君
　　　　　　　　　　　　　　　　松川　るい君
　　　　　　　　　　　　　　　　松下　新平君
　　　　　　　　　　　　　　　　和田　政宗君
　　　　　　　　　　　　　　　　若林　洋平君
　　　　　　　　　　　　　　　　石川　大我君
　　　　　　　　　　　　　　　　打越さく良君
　　　　　　　　　　　　　　　　小沢　雅仁君
　　　　　　　　　　　　　　　　熊谷　裕人君
　　　　　　　　　　　　　　　　古賀　千景君
　　　　　　　　　　　　　　　　福島みずほ君
　　　　　　　　　　　　　　　　伊藤　孝江君
　　　　　　　　　　　　　　　　窪田　哲也君
　　　　　　　　　　　　　　　　里見　隆治君
　　　　　　　　　　　　　　　　塩田　博昭君
　　　　　　　　　　　　　　　　浅田　　均君
　　　　　　　　　　　　　　　　猪瀬　直樹君
　　　　　　　　　　　　　　　　柴田　　巧君
　　　　　　　　　　　　　　　　礒崎　哲史君
　　　　　　　　　　　　　　　　仁比　聡平君
　　　　　　　　　　　　　　　　山本　太郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　高良　鉄美君
　　　事務局側
　　　　　　　憲法審査会事務
　　　　　　　局長　　　　　　加賀谷ちひろ君
　　　法制局側
　　　　　　　法制局長　　　　　川崎　政司君
　　　政府参考人
　　　　　　　内閣府政策統括
　　　　　　　官　　　　　　　　高橋　謙司君
　　　　─────────────
　　本日の会議に付した案件
○政府参考人の出席要求に関する件
○日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基
　本法制に関する調査
　（憲法に対する考え方について（参議院の緊急
　集会について））
　　　　─────────────

○会長（中曽根弘文君）　ただいまから憲法審査会を開会いたします。
　政府参考人の出席要求に関する件についてお諮りいたします。
　日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する調査のため、本日の審査会に、幹事会協議のとおり、内閣府政策統括官高橋謙司君を政府参考人として出席を求め、その説明を聴取することに御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○会長（中曽根弘文君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。
　　　　─────────────

○会長（中曽根弘文君）　日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する調査を議題といたします。
　本日は、憲法に対する考え方についてのうち、参議院の緊急集会について法制局及び内閣府から説明を聴取した後、委員間の意見交換を行います。
　全体の所要は一時間三十分を目途といたします。
　まず、法制局及び内閣府から順次説明を聴取いたします。
　なお、御発言は着席のままで結構でございます。
　川崎法制局長。

○法制局長（川崎政司君）　参議院法制局長の川崎でございます。
　御指示に基づき、お手元の配付資料によりまして、東日本大震災に関連して講じられた立法措置等のうち、その直近の第百七十七回国会において成立したものの概略について御説明いたします。
　その前提として、災害対策法制につきましては、大規模災害での対応や教訓などを踏まえ、予防、応急、復旧・復興といったフェーズごとに、また災害の種類や規模に応じ、整備されてきております。災害が発生しますと、これらにより対策が行われることになりますが、それでも大規模災害などの場合には、これに対処するための個別の立法措置が講じられることが少なくありません。
　そこで、東日本大震災関連の立法ですが、ここで東日本大震災とは、平成二十三年三月十一日に発生した東北地方太平洋沖地震及びこれに伴う原子力発電所事故による災害と定義しております。
　東日本大震災が発生した際は、常会である第百七十七回国会の開会中であり、当初の会期百五十日が七十日延長され、平成二十三年八月三十一日まで行われましたが、この国会中に、被災地の復旧・復興や被災者の生活再建等のため緊急の措置などの法律上の対応が必要となり、三十二本の法律が成立しています。その内訳は、内閣提出法案が二十本、衆議院議員提出法案が九本、参議院議員提出法案が三本となっています。
　ちなみに、参議院議員提出によるものは資料の六ページと七ページに記載しておりますが、原子力事故による損害補填のための国による仮払金の支払等について定める平成二十三年原子力事故による被害に係る緊急措置に関する法律、災害弔慰金や被災者生活再建支援金の差押禁止等を定める災害弔慰金の支給等に関する法律及び被災者生活再建支援法の一部を改正する法律、東日本大震災関連義援金に係る差押禁止等に関する法律となります。
　また、どのような分野において立法措置が講じられたのか、政府資料での整理も参考にしつつ、一ページで見ておきますと、おおむね、一、復興の基本的な枠組みに係る立法措置として東日本大震災復興基本法、二、復旧・復興事業、まちづくり、事業再生に係る立法措置として復旧事業や災害廃棄物処理を県や国が代行するための法律、津波対策の推進に関する法律など、三、震災被害に係る臨時特例等の立法措置として公共施設の復旧から社会保険関係までにわたる補助率のかさ上げや被災者への特別の助成等を定める法律など、四、原子力災害関係の立法措置として原子力賠償の担保、迅速化、除染や除去土壌等の処分に係る新たな枠組み、広域避難した住民への行政サービスの提供に関し定める法律など、五、その他として震災対処のための財源確保に関する法律、被災者生活再建支援金等の差押禁止を定める法律などに整理することができます。
　これらの立法措置で東日本大震災のみに適用されたものの中には、その後、将来、大規模災害が発生した場合にも必要なものと評価され、一般法において恒久的な措置とされたものもあります。そのようなものとして、復旧事業や災害廃棄物処理の国や県による代行について、大規模災害復興法、個別の公物管理法や災害対策基本法において一般制度化された例、災害時の相続放棄等の熟慮期間の延長について、特定非常災害特別措置法に追加された例、自然災害義援金の差押禁止等の措置として法制化された例などがあります。
　続きまして、二ページとなりますが、予算措置について御説明いたします。
　第百七十七回国会では、東日本大震災対応のため二度ほど補正予算が提出され、成立しております。
　まず、平成二十三年度第一次補正予算は、平成二十三年四月二十八日に提出され、五月二日に成立したもので、東日本大震災から早期復旧に向けて必要な経費として四兆百五十三億円を計上しています。その内容としては、一、応急仮設住宅の供与、遺族への弔慰金や被災者への障害見舞金の支給、災害援護資金、生活福祉資金の貸付け、被災者緊急支援などの災害救助等関係経費、二、災害廃棄物処理事業費、三、災害対応公共事業関係費、四、施設費災害復旧費等、五、中小企業等の事業再建等のための融資、災害復興住宅融資などの災害関連融資関係経費、六、災害対応の特別交付税増額のための地方交付税交付金、七、自衛隊、消防、警察、海上保安庁活動経費、被災者生活再建支援金など、その他東日本大震災関係経費が含まれております。
　次に、平成二十三年度第二次補正予算は、平成二十三年七月十五日に提出され、七月二十五日に成立したもので、東日本大震災の直近の復旧状況等を踏まえ当面の復旧対策に万全を期すための経費として一兆九千九百八十八億円を計上しています。その内容は、原子力損害賠償法等関係経費、二重債務問題対策や被災者生活再建支援金補助金など被災者支援関係経費、東日本大震災復旧・復興予備費、被災自治体等の特別の財政需要に対応するための地方交付税交付金となっております。
　なお、資料一として提出月日順、資料二として分野別の関連立法措置のリストを挙げているほか、参考として令和六年能登半島地震災害関連の立法措置も付記しております。
　以上でございます。どうぞよろしくお願いいたします。

○会長（中曽根弘文君）　高橋内閣府政策統括官。

○政府参考人（高橋謙司君）　内閣府防災担当の政策統括官をしております高橋と申します。
　御指示に基づきまして、首都直下地震対策の概要について御説明を申し上げます。
　首都地域は、政治や行政、経済の首都中枢機能が極めて高度に集積し、かつ人口や建築物が密集しております。このような首都地域において大きな地震が発生した場合、広域的な災害応急対策に不可欠な政治・行政中枢機能や我が国の経済中枢機能などの首都中枢機能の継続性の確保が課題となります。また、他の地域と比べ格段に高い集積性から、人的、物的被害や経済被害は甚大なものになると予想され、その軽減策の推進は我が国の重要課題となっております。
　このため、政府では、中央防災会議の下に首都直下地震対策検討ワーキンググループを設置をいたしまして、地震モデルと首都直下地震対策の検討を行い、平成二十五年十二月に首都直下地震の被害想定と対策についてを取りまとめているところでございます。
　お手元に配付させていただいております資料をおめくりいただきまして、左側、一ページの上段を御覧をいただきたいと思います。
　この被害想定では、切迫性の高いマグニチュード七クラスの首都直下地震を対象としております。文部科学省に設置されております地震調査研究推進本部が公表しております南関東地域でマグニチュード七クラスの地震が発生する確率は、今後三十年間に約七〇％と推定されております。
　首都直下地震には様々なタイプの地震が考えられますが、そのうち、被害が大きく、首都中枢機能への影響が大きいと考えられます都心南部直下地震で想定される被害は、建物の全壊、焼失棟数は六十一万棟、建物倒壊や火災等による死者数は二・三万人、要救助者数は七・二万人に上るほか、経済的な被害は約九十五兆円に達すると推計されております。
　このような中で首都直下地震が発生した場合において、首都中枢機能の維持を図るとともに、首都直下地震による災害から国民の生命、身体及び財産を保護することを目的としまして、首都直下地震対策特別措置法に基づき、首都直下地震対策を推進すべき緊急対策区域で一都九県三百九市区町村を指定するとともに、この一ページの下にある緑の範囲の部分でございます、国におきましては、基本計画、政府業務継続計画、また具体的な応急対策活動に関する計画の策定等を通じまして、円滑かつ迅速な首都直下地震対策を講じてきたところでございます。
　おめくりいただきまして、三ページを御覧をいただければと思います。
　首都直下地震により想定される被害の特徴を踏まえまして、基本計画におきましては、首都中枢機能の確保及び膨大な人的、物的被害への対応等を基本的な方針としております。また、今後十年間で達成すべき減災目標といたしまして、死者数及び建築物の全壊、焼失棟数の半減をそれぞれ定めております。さらに、これら基本的な方針等を踏まえ、ライフライン、インフラや住宅、公共施設等の耐震化、感震ブレーカーの普及等の火災対策等につきまして、具体目標も設定しながら、各省庁が取り組むべき対策を定めております。
　また、右側、四ページでございますけれども、首都直下地震発生時におきまして、政府は、どのような事態に対しても首都中枢機能の維持を図り、国民生活及び国民経済に及ぼす影響を最小化するため、行政中枢機能の継続性を確保する業務継続体制を構築する必要があります。このため、政府業務継続計画では、より過酷な被害様相、具体的には一週間にわたり停電、断水し、外部から食料等の補給が行われない状況を想定し、非常時優先業務を定め、執行体制の構築、執務環境の整備、教育訓練等の事前の備えに取り組んでおります。
　なお、首都直下地震発生時において政府として維持すべき必須の機能として、内閣機能、被災地域への対応、金融、経済の安定、国民の生活基盤の維持、防衛及び公共の安全と秩序の維持、並びに外交関係の処理を位置付け、これに該当する所掌事務を非常時優先業務としておるところでございます。
　さらに、政府は、緊急災害対策本部を設置するなど、全体として非常時優先業務の継続に係る総合調整等を行う体制を速やかに総理官邸に立ち上げますけれども、万が一官邸が使用できない事態となった場合には、一番下のところでございますけれども、内閣府、これは中央合同庁舎八号館でございます、また次に防衛省中央指揮所、また三つ目として立川広域防災基地、災害対策本部の予備施設でございますけれども、この順序に従いまして体制を整備することとしております。なお、官邸機能が回復した場合には、速やかに官邸に機能を戻すこととしているところでございます。
　次に、五、六ページを御覧をいただければと思います。
　政府では、首都直下地震が発生した場合に、各防災関係機関が直ちに活動を開始し、災害応急対策活動を円滑かつ迅速に実施するため、災害応急対策活動に当たる部隊の活動規模、緊急輸送ルート、防災拠点等を具体的に定める計画を作成し、発災後速やかに緊急災害対策本部や現地対策本部を設置し、関係機関との密接な連携を図るなど、災害応急対策活動をタイムラインを目安に実施することとしております。
　緊急輸送ルートにつきましては、発災直後から部隊等の広域的な移動など人命の安全確保を主眼とした全国からの人員、物資、燃料の輸送が迅速かつ円滑に行われるよう、あらかじめ通行を確保すべき道路を選定しており、緊急輸送ルートの緊急点検、通行可否状況の集約、必要な交通規制、啓開の実施等を行うこととしております。
　救助、救急、消火等につきましては、人命救助のために重要な七十二時間を考慮しつつ、広域応援部隊を可能な限り早く的確に投入できるよう、被災地の警察、消防等の域内の部隊に加えまして、自衛隊を始めとする全国からの広域応援部隊の初動期における派遣の方針と具体的な手順を定めており、広域応援部隊等の編成、出動、航空機、船舶による救助等活動、活動拠点の設定等により、順次活動を本格化させることとしております。
　医療につきましては、全国から災害派遣医療チーム、ＤＭＡＴなどによる応援を迅速に行い、膨大な医療ニーズに対応できるよう、被災地内の医療体制の確保、地域医療搬送の支援、広域医療搬送などの実施手順及び各防災機関の役割を定めております。
　また、物資につきましては、多数の避難者が見込まれ、家庭等の備蓄や公的備蓄だけでは食料等が不足すると見込まれる場合には、具体的な要請を待たないで必要不可欠と見込まれる物資を調達し、被災地に物資を緊急輸送できるよう、国による物資調達、供給の内容及び手順を定めており、関係省庁による物資の調達、広域物資輸送拠点への輸送等を行うこととしております。
　燃料、電力、ガス、通信につきましては、重要施設の業務継続や災害応急対策活動に必要な燃料、電力、ガス、通信を確実に確保し、迅速かつ円滑に供給できるよう、各業界における広域での供給体制、重要施設への臨時供給等を定めており、関係機関等が行う災害応急対策活動の円滑な実施を支えることとしております。
　以上、切迫する首都直下地震に備え、政府が取り組んでいる内容について御説明させていただきました。

○会長（中曽根弘文君）　以上で説明の聴取は終了いたしました。
　説明者は御退席いただいて結構でございます。
　これより委員間の意見交換を行います。
　発言を希望される方は、氏名標をお立ていただき、会長の指名を受けた後、御発言願います。
　発言が終わりましたら、氏名標を横にお戻しください。
　一回の発言時間は各五分以内といたします。
　発言時間につきましては、経過状況をメモで通知し、時間が超過した際はベルを鳴らしますので、あらかじめ御承知願います。
　なお、御発言は着席のままで結構でございます。
　それでは、発言を希望される方は氏名標をお立てください。
　佐藤正久君。

○佐藤正久君　自民党の佐藤正久です。
　まず、参議院の緊急集会の開催が、平時、有事問わず、衆議院不存在時のための制度であることを改めて申し上げたいと思います。
　本院憲法審査会では、衆議院議員の任期満了時でも内閣は参議院緊急集会を求め得るとの見解について、異なる会派意見はなかった旨、確認したいと思います。
　また、本論点を含め、五月十五日の本審査会で法制局長から示された緊急集会に関わる四つの論点については、緊急集会が内閣の求めに応じて開かれ、参議院で決定した法律や予算措置は衆議院の事後承認が必要であることから、内閣、参議院、衆議院でその解釈をすり合わせ、その上での憲法改正や法律改正が必要ではないかとの見解が法制局長から示されました。これは、改正事項が後に裁判で憲法違反と言われないためにも重要な指摘だと思います。
　次に、参議院の緊急集会での対象法案や予算の範囲について、首都直下地震等への対応から考えてみたいと思います。
　都心南部直下地震想定では、震度六強となり、東日本大震災での仙台市の一部と同じ揺れとなります。東日本大震災では、地震発生から国会閉会までの百七十三日間で、緊急の法的措置等として三十二本の法律が成立、補正予算は二度編成、可決されています。期間七十日で区切れば、地方議会議員選挙の期日延期、被災者の負担軽減、国等による権限代行や一定の建築制限、さらには事業者等に対する特別の助成や応急復旧事業に必要な財政措置の確保などの法律十二本が成立、補正予算も一度編成、可決されました。
　仮に首都直下地震等が衆議院解散時等に発生したとして、参議院の緊急集会であるがゆえに、審議対象法案や予算に制限を掛け、緊急の対応が停滞すれば、民主政治を徹底させて、生命、自由及び身体の安全に対する権利を含む国民の権利を十分に擁護するという憲法の趣旨に反するものと考えます。したがって、首都直下地震等発生に伴う参議院の緊急集会における審議の対象となる法案や予算の範囲は、緊急の必要がある限り制限はないと考えます。
　次に、議員が発議できる議案の範囲ですが、東日本大震災を例とすれば、発生から百七十三日間で、衆議院議員提出法案で九本、参議院議員提出法案で三本、計十二本の議員立法が成立しています。そのうち、発災後七十日で成立した議員立法は歳費減額特例法律のみです。
　しかし、私が参議院から発議した、原発事故の被害者に対し国が仮払金を支払うこととし、そのための約五千億円の予算を伴う緊急措置法案の成立は、七十日を超えてはいますが、被災地からの要望は発災直後から出されており、まさに応急対策として緊急に講じた立法措置であることから、仮に衆議院の解散中であれば、参議院の緊急集会を意識した時間軸で対応したはずです。
　となれば、衆議院解散時等における大災害発生時の緊急集会における審議対象法案や予算の範囲の際と同じ考え方で、参議院の緊急集会において議員が発議できる議案の範囲についても、国会法に規定する内閣総理大臣から示された案件に関連のあるものという要件を幅広く解釈し、緊急の必要がある限り、予算関連法案を含め広く発議を行うことができると考えます。
　その上で、首都直下地震の際に内閣からの参議院の緊急集会の求めに十分に応じられるよう、参議院の機能維持に関わる議事堂の強靱化や議事堂が使用不能な場合の代替施設等の整備、併せて緊急集会開催に必要な定足数の確保策等について、参議院を挙げて取り組むことも含めて議論してはどうかと考えます。
　発言は以上です。

○会長（中曽根弘文君）　辻元清美君。

○辻元清美君　立憲民主・社民の辻元清美です。
　東日本大震災のとき、私は総理補佐官として被災地支援に当たりました。その経験を踏まえて、緊急集会について意見を述べます。
　まず、緊急集会の機能ですが、緊急性のあるものである限り、法律の制定、予算の議決について別段の制限はないと解されており、第百七十七回国会の三十二本の法律や二度の補正予算の内容については、仮にこれらを緊急集会で対応したとしても問題はないと考えられます。
　一方で、議員立法が多く提出され、修正案も複数提出されました。緊急集会でこうした法案が参議院議員の議案発議権として認められる必要がありますが、昨年の土井真一参考人の陳述にあったように、大規模な自然災害等の緊急事態においては、広範な措置を逐次講じる必要があることから、内閣の開催要求時に示すべき案件も包括的なものにするほかなく、それに応じて参議院議員の議案発議権や質疑、討論等が及ぶ範囲も広範なものになるというものであり、国会法百一条において内閣総理大臣から示された案件に関連するものと定めた現行制度で対応可能と考えられます。これは、先ほどの自民党の佐藤筆頭と全く同じ意見でございます。
　また、首都直下地震などいかなる事態でも発災から数日以内の緊急集会の開催を可能にしておくために、国会議員関係のＢＣＰも検討しておく必要があると考えます。
　東日本大震災のとき統一自治体選挙が被災地で繰延べされたことを理由に、議員任期延長改憲を主張する人たちもいます。東日本大震災当時、東北以外の地域、例えば九州、北海道でも、大阪でも東京でも、全国で自治体選挙は普通に実施されました。二万人以上が亡くなった大津波、そこに世界最大級の原発事故の中でも、全国の選挙は被災地以外スムーズに行われました。
　衆議院任期延長ということは、このとき普通に選挙ができた全国の大半の地域の議員の任期もわざわざ延長するということになるのです。しかし、当時の自民党は野党でした。そのときに、菅政権の信を問えと、仮に政府が、議員任期延長が決まっていて、と判断しようとしても、被災地以外では選挙をするべきだと私は言っていたと思います。なぜなら、まだ福島第一原発の事故処理が続いて相当緊迫した時期に、自民党は民主党政権退陣と内閣不信任案まで提出していたのです。
　また、パンデミックなど、コロナもありました。そのときに、私の大阪では、コロナの真っ最中の危機の中で大阪維新は大阪都構想の住民投票を強行したんですね。その後、感染者が増えました。
　これ、危機の中で解散につながりかねない不信任案を出したり住民投票を強行したりした政党が、今度は、危機の中では選挙ができない、何が何でも衆議院の任期延長改憲が必要と主張しています。やっていることと言っていることが矛盾するんじゃないでしょうか。
　議員任期延長というのは、時の政府の失策隠しの延命に使われたり、政局に利用されたりする可能性が十分あるんです。各国でもそういう事例がございます。そして、政府の危機対応について国民が評価を下す機会が奪われることになってしまうということなのです。被災地以外の国民の選挙権を保障する必要性も含め、被災地においては、先日、西田委員もおっしゃったように、繰延べ投票あるいは選挙期日延長の特例法の制定を緊急集会で行うことで対処すべきと考えます。
　立法府の役割は、どんな危機の事態でも、選挙の機会、国民の選択の機会が奪われないようにするためのシステムの構築、公職選挙法の改正や自治体の選挙事務の改善を平時のうちに成し遂げておくということではないでしょうか。この議論をほとんどせずに安易に任期延長をするということこそ立法府の責任放棄であると申し上げて、発言を終わります。

○会長（中曽根弘文君）　西田実仁君。

○西田実仁君　参議院の緊急集会の権能の範囲については、内閣によって緊急の必要のある案件として提案される限り、法律の制定や予算の議決について別段の制限はないと解されております。そして、大規模災害対応のために、参議院の緊急集会において、今回説明があったような補正予算を処理することは当然に認められると考えます。
　なお、本予算については、そもそも本予算を議決しないまま衆議院が解散されるケースは想定しにくいが、仮にそのようなケースが生じた場合には、緊急性の要件との関係から、まずは暫定予算により必要な措置が講じられ、長期に及ぶ場合には暫定予算の補正により対応することになると思われます。
　もちろん、緊急集会による措置は暫定的なものでありますが、衆議院解散時に大災害により総選挙や衆議院の構成ができない場合においても、国民生活のための国政運営はなされなければなりません。憲法制定時の考え方、すなわち行政権の自由判断の余地をできるだけ少なくする、国会制度の趣旨を徹底するには参議院があり、その参議院は国民の代表であることを踏まえると、その根幹である本予算についても、内閣の専断を抑制し、衆議院が構成されていない間にあっても民主的統制を及ぼすため、全国民の代表と位置付けられている参議院の緊急集会によって決めていかざるを得ないと考えます。
　緊急集会において議員が発議できる議案の範囲は、内閣総理大臣から参議院の緊急集会の請求の際に示された案件に関連のあるものに限り議案を発議することができると国会法第百一条に定められております。実際、大規模な自然災害等の緊急事態においては、内閣が開催要求時に示すべき案件も包括的なものにするほかなく、それに応じて参議院議員の議案発議権等が及ぶ範囲も広範になりましょう。
　実際、東日本大震災の折は、ここにおられる片山さつき議員を主査として、私も加わり、被災した中小企業の二重ローンを解消する議員立法を第百七十七回国会に参議院から発議し、成立させております。このほかにも多くの議員立法が提出され成立しており、このような被災者や被災事業者のための緊急の立法措置における議員立法の果たす役割は大きい、参議院の緊急集会においても、大規模災害への対応のための議員立法は案件に関連のあるものとして広く認められていると考えます。
　仮に、首都直下地震が発生した場合、令和四年の参議院議員選挙で設置された投票所のうち南関東、東京、北関東の全てが失われたとすると、計一万三百七十三か所、全国四万六千十六の二三％、南海トラフが発生した場合には、東海、近畿、四国の計一万三千八百四か所、全国の約三割の投票所が滅失する可能性があります。
　こうした大災害に見舞われ、衆議院総選挙が実施できない、あるいは長期にわたって実施が困難な場合、すなわち選挙困難事態に置かれた場合に、とりわけ首都直下地震の場合に、参議院の緊急集会がそもそも開催できるかという参議院のＢＣＰの議論と、選挙困難事態が長期にわたる場合に民主的正統性の観点から必ずしも完璧ではない参議院の緊急集会によって対応し続けてよいのかという議論を深める必要があります。現行憲法上では当面は参議院の緊急集会で対応するしかありませんが、可能な範囲で総選挙を実施し、できるだけ早期に民主的正統性を備えた二院制に復元する必要があります。
　ゆえに、問われるべきは、大災害時においてもできる限り選挙を行うことができる災害に強い選挙制度をどう整えるかではないでしょうか。選挙困難事態のような大災害に見舞われても、選挙人名簿のバックアップや郵便投票の拡大、ネット選挙の導入などにより、できるだけ速やかに選挙が実施できるように検討していくことが大事です。
　中でも、現行法令上、明示的には義務付けられていない全ての選挙人名簿のバックアップの必要性を指摘したい。大規模災害が発生し、仮に住民票のある市町村の庁舎が被災したとしても選挙人名簿の滅失を防ぐため、また、遠方に避難した場合、被災地に戻らずとも避難先の最寄りの市町村役場で投票できるようにするためにも、選挙人名簿のバックアップを取ることを法的に義務付けるとともに、本人確認と格納された選挙人名簿との照合によって住民票のない避難先の自治体において投票が可能となる仕組みも検討すべきです。
　以上です。

○会長（中曽根弘文君）　片山大介君。

○片山大介君　日本維新の会・教育無償化を実現する会の片山大介です。
　我が党の考えは、緊急集会は参議院の権能として重要であり、その必要性を否定するものではありません。しかし、先ほどの法制局、内閣府の説明を聞くと、改めて、緊急集会には、長期にわたる場合を想定していない期間と、緊急時に必要な議案には対応できない権能の二点において課題、限界があり、緊急事態条項の創設の必要性を感じます。
　以下に整理していきたいと思います。
　首都直下地震の被害想定は、死者数が二万三千人、建物の全壊や焼失が六十一万棟、それに被害額は九十五兆円と、被害額だけを取っても東日本大震災の十七兆円をはるかに上回ります。このような甚大な被害が首都において発生し、その事態が長期にわたる場合、影響は大きく、選挙の適正な実施が七十日を超えて困難になることも考えられます。
　長期の緊急事態の際に二院制の例外である緊急集会にフルの国会の役目を負わせようとする解釈は、元々の制度設計にはない過剰な役割を負わせることになります。また、七十日以上の緊急集会が認められるとした場合、いつまで可能なのかについての規定は憲法にはなく、内閣の恣意的な運営を許容することにもなりかねません。
　また、東日本大震災に関して講じられた措置として、二〇一一年三月から八月において、復興の基本的な枠組みに関するものなど三十二本の法律と二度にわたる補正予算が成立しました。
　しかし、これが緊急集会の場合だったらどうでしょうか。東日本大震災のときのように、多様な法律や補正予算を成立させることはできるのでしょうか。また、特に参議院のみで本予算を成立させることは、緊急集会が二院制の例外であるという観点からも疑問を感じます。
　案件については、憲法第五十四条第二項が緊急集会の請求権を内閣のみに認め、また、国会法第九十九条第一項で「内閣が参議院の緊急集会を求めるには、内閣総理大臣から、集会の期日を定め、案件を示して、参議院議長にこれを請求しなければならない。」とある上、第百一条には「参議院の緊急集会においては、議員は、第九十九条第一項の規定により示された案件に関連のあるものに限り、議案を発議することができる。」とあることから、内閣が示した案件に縛られます。
　要は、緊急集会で取り扱える案件は内閣があらかじめ示した緊急の必要がある案件に限るとされ、包括的に対応することは想定されていないと考えるべきです。そうなると、緊急事態が長引いた場合、緊急集会では必要な対処ができなくなることも想定されます。
　このほか、緊急事態で衆議院選挙が実施困難な上に、参議院議員も任期を迎え、参議院議員が半数しかいなくなることも想定しておくべきです。衆参合わせて七百十三名の定数の中、参議院議員が百二十四名しか存在していない緊急集会で国の存亡に関わる緊急事態を乗り切っていくのか、あるいは任期延長で衆参が機能している国会の下で乗り越えていくかを比べたとき、後者の方が立憲主義と国民主権にかなうと思います。
　議員任期の延長については、国民の基本権たる選挙権を奪う、あるいは現在の民意を反映していないため、民主的正統性がなく、認めるべきではないとの主張もあります。しかし、あらかじめ憲法で緊急事態における議員任期延長を規定しておけば、有権者は、緊急時には任期を延長した上で国難を乗り切るための国民の代表を選ぶとして国政選挙の投票を行うことになるので、その前提で選ばれた国会議員の任期が延長されることについて民主的な正統性も保たれると思います。
　以上、我が党の考え方を述べさせていただきました。

○会長（中曽根弘文君）　大塚耕平君。

○大塚耕平君　国民民主党・新緑風会の大塚耕平です。
　会派の立場から、参議院の緊急集会の権能に関連して意見を申し述べます。
　衆議院解散後に発生した緊急事態において、衆議院議員の任期延長が制度として確立していない前提で考える場合、まず善後策として考えられるのが、参議院の緊急集会において、解散された衆議院の前議員を当分の間、衆議院議員に復帰させることを認める特別法を制定できるか否かという点です。平時の感覚では、身分を失った衆議院議員を再任することは難しい印象を受けますが、平時ではない緊急事態を想定しているのですから、こうした権能についても議論をしておくべきと考えます。
　大規模災害に伴う緊急事態に至る原因の類型は、地震、気候変動等の自然災害、武力攻撃、テロ等の安全保障上の危機、感染症等の公衆衛生上の危機の三つが想定されます。緊急集会における参議院の権能を考える前提として、緊急事態の原因はこの三類型でいいか否かも共通認識を醸成する必要があります。
　諸外国では、地震等の大規模災害に伴う緊急事態対応を担う組織体制を整えています。米国ＦＥＭＡが非常時対応要員や予算を含む総合的な危機管理体制を構築しているのが典型例です。緊急事態においてマルチエージェンシー体制をつかさどる英国ＣＣＳ、市民保護と災害援助と技術支援を担うドイツのＢＢＫやＴＨＷなどです。こうした参考例との比較において、日本の組織体制及び当該組織の権能が十分でないと判断されれば、緊急事態発生後に緊急集会がそれを補う決定をできるようにしておく必要があります。
　緊急集会の具体的権能を考える上で、安全保障に関わる他国の制度も参考になります。
　例えば、ドイツでは、防衛出動事態という規定が憲法に設けられており、武力攻撃事態における連邦政府の権限強化、連邦議会議員の任期延長、連邦議会が機能しない場合に合同委員会と称する代替会合の立法機能代行などを認めています。
　フランスでは、一八七五年制定のコンスティチューショナルローに基づき、国の独立や領土保全に重大かつ切迫した脅威がある場合には非常事態宣言を行い、大統領が特別権限を行使し、政府が議会の通常手続を経ずに法律施行を可能とする非常事態権力を認めています。
　イギリスのシビル・コンティンジェンシー・アクトはテロ攻撃や自然災害等の緊急事態に対処するための法的枠組みを用意しているほか、米国のナショナル・エマージェンシー・アクトも、大統領が国家緊急事態を宣言し、特定の権限を行使することを認めています。
　他国の制度は、緊急時における政府や大統領の迅速対応を可能にする一方、緊急事態の宣言や終了は議会の判断に委ねること等により、権限濫用を防ぐ工夫も講じています。
　緊急集会の権能を考える場合、他国の事例を参考にしつつ、事前にそうした仕組みをつくることが難しければ、緊急事態発生後にそうした仕組み、例えば総理大臣や内閣及び政府の特別権能を認めることを緊急集会が決め得るか否かということを議論をしておく必要があります。
　また、緊急事態対応は迅速を要することから、緊急集会が平時と同じ手続や所要時間を想定するのでは意味がありません。その点を勘案すると、緊急集会は総理大臣に緊急事態対応に必要な全権を委ねるとともに、緊急集会又は新たな衆議院議員誕生後の国会全体で事後チェックを行うことを定めるのも一案です。権限濫用防止の配慮が必要である一方、緊急事態に必要な全権を認めるということでなければそもそも意味がありません。
　本憲法審査会では、その両者のバランスについて議論をしておく必要があります。つまり、緊急事態における緊急集会の決定事項に関する民主的統制の枠組みです。
　以上申し述べ、意見といたします。

○会長（中曽根弘文君）　山添拓君。

○山添拓君　日本共産党を代表し、参議院の緊急集会と災害対応について意見を述べます。
　首都直下地震を想定した政府の業務継続計画は、一週間にわたり停電、断水し、外部から食料等の補給が行われない状況下で非常時優先業務を実施できる体制を目指すというもので、これに基づき各省庁が業務継続計画を作成することとされます。参議院事務局が策定した業務継続計画もこれに沿うものとされ、発災後一週間以内に本会議や委員会等の開会業務が行われることを目標としています。
　これらの実効性は評価と見直しを適宜行うことが求められますが、少なくとも首都直下地震との関係では政府も国会もあくまで業務の継続が目指されています。仮に衆院議員が不在の場合には参議院の緊急集会で対応し、選挙に必要な業務も継続した上で、なるべく速やかに総選挙を実施できるよう追求するべきです。
　東日本大震災の発災後、被災地の復旧復興や被災者の生活再建等のために、多くの立法、予算の措置がとられました。同時に、復旧事業や災害廃棄物処理の権限代行、相続放棄等の熟慮期間延長、災害義援金の差押禁止など、一般制度化された例も複数あり、今後の災害で当時と全く同じように応急の立法措置が必要となるわけではありません。一般制度化に至っていない制度も重要な先例として蓄積されています。
　また、福島第一原発事故という未曽有の事態への対応が必要となり、損害賠償のための仕組み等をつくることも必要となりました。原発事故は起こらないという安全神話の下、原子力事業者においても必要とされていた防災計画の策定を怠り、防災訓練等事前の準備がなかったことも被害を深刻にしました。原発事故の教訓を踏まえ、二度と繰り返さないためには、原発ゼロこそが最大の対策と言うべきです。
　今議論すべきは、岸田政権の下で苦しんでいる被災者が多数に上っている現実です。
　能登半島地震の被災地で瓦れき処理や被災家屋の公費解体が進んでいません。上下水道が復旧しても、下水道や宅地内配管の損傷で実際には水が使えないところが多数残ります。国会内外で繰り返し指摘されながらも事態が十分改善されないのは、国会機能が維持されているかどうかではなく、政府の姿勢の問題と言うほかありません。
　この間、衆参の憲法審査会では、緊急時の国会機能維持が必要という観点から、参議院の緊急集会で対応できない場合に備えて衆院議員の任期延長が必要と言い、衆議院では条文起草委員会の設置まで主張されています。
　看過できないのは、昨日、衆議院総務委員会で地方自治法改定案が与党などの賛成多数で可決されたことです。大規模な災害、感染症の蔓延その他国民の安全に重大な影響を及ぼす事態に、国が特例として自治体に対して必要な指示を行う補充的指示権を定めるとするものです。
　政府は、国会で、特定の事態を排除するものではないとした上で、個別法で想定されていない事態に対処するものだと述べています。災害対策基本法、感染症法、事態対処法等、個別法が想定していない事態だと政府が判断しさえすれば、個別の法律に規定がなくても国が自治体に指示できることになります。これは、憲法が保障する地方自治を踏みにじるものであると同時に、国会が認めていない国の指示権を時の政府が独断で行使し得るという点で、立法府である国会をも否定するものです。
　緊急時における国会機能の維持が必要と主張する会派が国会の役割を否定する地方自治法改定を押し通そうとするのは矛盾と言うほかありません。緊急時を理由に任期延長という民主的正統性を欠く議員を通じた国家権力の行使を可能とするのは、民主政治の徹底とは言い難く、危険な構想です。
　二〇一五年九月、日弁連が東日本大震災の被災三県三十七市町村に実施したアンケートには二十四市町村が回答しました。災害対策や災害対応は市町村主導とすべきとの回答が十九自治体、七九％、国主導と答えたのは一自治体だけでした。また、憲法が障害になったかとの質問には、障害にならないが二十三自治体、障害になったはやはり一自治体にすぎなかったことも改めて留意すべきです。
　住民と直接接し、被災地域の実情にも通じている地方自治体の人的、財政的体制の強化こそ政治に求められます。災害を口実になされる緊急時対応の改憲論は、被災の実情と被災自治体の経験や要望を踏まえない空論であることを指摘し、意見とします。

○会長（中曽根弘文君）　山本太郎君。

○山本太郎君　れいわ新選組は二〇二二年から本審査会に参加。本審査会が開かれるたび、その冒頭で毎回確認していることがあります。会を開く目的は憲法改正議論を促進するためかという確認です。会を開く前に行われる幹事懇談会や幹事会で、憲法改正目的ではないという明確な答えを何度も、自民党筆頭幹事はもちろん、審議会会長からも確認させていただいてきました。
　会長にこの場で一つだけ確認をさせていただきたいんですけれども、今国会で本審査会を開く理由は憲法改正議論を促進するためではないということでよろしいですよね。イエスかノーかでお答えいただけると。

○会長（中曽根弘文君）　会長といたしましては、議事に関すること以外は発言を差し控えます。

○山本太郎君　済みません、そういうものなんですか。憲法審査会ではそういう運用だということですね。ほかの委員会では、委員長に対してやり取りというのは許されていますけれども。分かりました。
　そのようなやり取りを幹事懇であったりとか幹事会でも確認はしてきていることです。
　憲法改正が党是という会派もあるんですけれども、参議院では暴走することなく理性的に開催されている一方で、衆議院では余りにも野蛮で幼稚な企てが進んでいます。憲法に緊急事態条項を設ける、いわゆる選挙なし衆議院任期延長案の条文作成を進める提案。
　国民民主党委員は、もう論点は出尽くしていると思いますので、来週からは、是非、起草委員会を設置し、緊急事態における国会機能維持を可能とする憲法改正について条文案作りに着手することを改めて提案いたします。維新の委員は、賛成、反対のそもそも論の議論はこの審査会の場で行うこととし、起草委員会は国会機能維持の憲法改正に賛成の党派だけで粛々と実務的に進めることを提案いたします。そして、選挙なし衆議院任期延長案の条文作成に向けた要綱を憲法審査会に提出しようという提案も出された。
　ここにお集まりの良識ある先生方は、参議院抜きに勝手な振る舞いを続ける衆議院に憤りを感じておられることと思います。現在、衆議院の一部委員で口裏合わせ、推進する、選挙なし衆議院任期延長案、これ一言で言えば、参議院の権限の侵害、二院制の骨抜き案です。
　先日、本審査会で、当然、当たり前の答弁を参議院法制局長から頂戴しました。緊急集会の要件である国に緊急の必要があるときには緊急事態が含まれることは明らかであると。参議院緊急集会が緊急時のために使える制度であるという当たり前の説明がございました。
　衆院任期満了後に緊急事態が起きた場合については、長谷部恭男早稲田大学法学学術院教授が著書「憲法講話」で、総選挙を実施することがないまま任期満了で衆議院議員がいなくなった場合でも、中略、内閣は緊急の必要があれば参議院の緊急集会を求めることができると考えるべきでしょうと記されています。
　こういった当たり前の考え方も無視し、きてれつな持論をもっともらしくぶち上げ、参議院の緊急集会を緊急時には使えないものと決め付け、緊急集会の運用具体化を図るよりも、自分たち衆議院議員が、緊急事態を理由にして、選挙なし、事実上の無限任期延長をできるように画策しようとするぶざまな姿を、そのような者が現れることを懸念し、憲法制定に尽力された金森徳次郎大臣も、余りのひどさに草葉の陰で腰を抜かされていることでしょう。
　参議院の緊急集会は、憲法五十四条が定める重要な参議院の権限である、長期的な任期を保障され、熟議に適した性格を持つ参議院によって非常時の国会機能を担保する二院制の趣旨に即した制度。参議院では理性的で理想的な憲法議論を行う努力を積み重ねてきた。その傍らで、憲法を盗むための謀議を続けているのが衆議院の憲法審査会。自分たちの任期延長、自分たちの身分保障の長期化を緊急事態をだしに画策するようなやからは、既に国民の代表とは呼べず、泥棒、詐欺師、窃盗犯、テロリストなどと呼び方を変えるべき存在です。
　起草委員会は国会機能維持の憲法改正に賛成の党派だけで粛々と実務的に進めることを提案しますなどという暴言を吐くのは、底抜けの恥知らずだから致し方ないとして、その発言された場所が、駅前の居酒屋ではなく、国権の最高機関、憲法審査会であることは許されるものではない。参議院として怒らなければならない場面です。
　審査会長にお願いがあります。
　参議院の権限の根幹に関わる問題について、衆議院の憲法審査会の議論の暴走、一部委員で条文作成することなどに対し、参議院の軽視であることを明確に批判する声明をお出しください。

○会長（中曽根弘文君）　ただいまの件につきましては、後刻幹事会において協議いたします。

○山本太郎君　終わります。

○会長（中曽根弘文君）　高良鉄美君。

○高良鉄美君　沖縄の風の高良鉄美です。
　参議院の緊急集会について、まず、日本で戦後初の選挙が行われたところはどこでしょう。戦後初めてということで、男女平等の選挙が行われました。これ、一九四五年の九月、沖縄です。沖縄戦含めて、日本の終戦、敗戦というこの八月十五日から一か月程度で選挙しているんですよ。ああいう状況でやっているということは、緊急事態であれ何であれ、選挙は可能であるということを一つの例としたいと思います。
　それで、戦中はしかもどうだったかというと、市町村長の会議があの戦争の中で行われています。そういうことがあるので、この緊急事態やいろんなことを理由にするというのは、今も山本代表からありましたけれども、やっぱりこういう問題というのは憲法に、本当に必要な状況の中で憲法改正なのかということですね、それを考えていただきたいと思います。
　そして、衆議院の解散中にこういった災害等の緊急事態が起こるのかということですけれども、普通は両院の開催が基本なので、閉会中であればこれは臨時会の召集をしなければならないということになります。臨時会というのは、帝国憲法の中での臨時会というのは、これ、緊急の必要があるときです。ということは、緊急の必要があるとき、今でもこれは臨時会を開ける、衆議院が解散中でなければということなんですよ。それがほとんどだろうと思います。
　憲法五十三条では、いずれかの議院の総議員の四分の一の要求があれば臨時会開かなければならないというふうに、こういう召集の要求をしているわけですけれども、肝腎の内閣はそれをやらなかったことが三度あるんですよ。臨時会を開こうというのに開かない、これもあるのにどうしてこの緊急事態のことをこれだけ言えるのかというのは問題だろうと思います。
　二回しかなかったこの緊急集会はいずれも衆議院の解散中でしたけれども、それに限らないということは最初にも確認をされていると思いますけれども、日本側の提案で、これ、緊急集会の趣旨というのは、やっぱり緊急事態のときにもう入っているということで、憲法の五十四条で言っているのは緊急の問題ですから、緊急集会は国会です、この期間は。
　その事後に衆議院が同意をするということですよね。じゃ、この緊急集会のときに決まったのは何なのかというと、国会の決議と同じです、国会の議決と一緒です。そして、じゃ、衆議院が同意しなかったらこれ効力なくなるかというと、それまでの部分は効力あります。いろんな決定とかいろんな政策は、そこで決まれば、それはもう国会の政策としてそのまま認定されるわけです。将来効が駄目になるわけです。この同意がなかった場合にそれ以降が駄目になるということなので、そういったことをまた考えてみたいと思いますけれども。
　それから、明治憲法の八条の規定からしたら、帝国議会の閉会中というような場合に緊急勅令を出そうというのがありましたけれども、この緊急勅令の代わりに緊急集会が今は憲法の下で規定されているということなので、帝国議会の閉会中というのはどういう期間かといいますと、衆議院が解散されて、国会が閉会になりますけれども、そういった期間というのは七十日ですよね、長くても。ところが、明治憲法の場合の帝国議会の開会中というのは、帝国議会の会期は三か月です。今の百五十日とは全然違うんですね。
　ですから、こういった意味では、この緊急勅令の事後の帝国議会の承認というのも、まさに緊急集会後の衆議院による同意と全く同じ構図なのであって、ですから、緊急事態でも、先ほどもありましたけれども、法制局長、それから内閣府政策統括官もですね、たくさんの法律がもう既に存在していて、現況でもこの緊急事態の対処の国会の、立法の制度というのは存在しているということで、どうしても憲法改正によらない必要性はないということで、私の方は、憲法事項と法律事項をきちんと分けるということで、憲法事項なのか法律事項なのかは、専門的に普通に考えればあるということで、終わりたいと思います。
　ありがとうございます。

○会長（中曽根弘文君）　佐藤正久君。

○佐藤正久君　先ほど山本太郎委員の発言中に不穏当な発言があると思われますので、取扱いを幹事会で御協議願いたいと思います。

○会長（中曽根弘文君）　会長といたしましては、後刻幹事会において速記録を調査の上、適当な処置をとることといたします。
　吉井章君。