公害対策並びに環境保全特別委員会

昭和四十九年五月二十四日（金曜日）
　　　午前十時十二分開議
　出席委員
　　委員長　角屋堅次郎君
　　　理事　坂本三十次君　理事　登坂重次郎君
　　　理事　森　　喜朗君　理事　渡部　恒三君
　　　理事　島本　虎三君　理事　土井たか子君
　　　理事　木下　元二君
　　　　　　大石　千八君　　　　田中　　覚君
　　　　　　戸井田三郎君　　　　野中　英二君
　　　　　　羽田野忠文君　　　　橋本龍太郎君
　　　　　　八田　貞義君　　　　山埼　　拓君
　　　　　　岩垂寿喜男君　　　　小林　信一君
　　　　　　佐野　憲治君　　　　岡本　富夫君
　　　　　　坂口　　力君　　　　折小野良一君
　出席国務大臣
　　　　　　　　国　務　大　臣
　　　　　　　　（環境庁長官）　三木　武夫君
　出席政府委員
　　　　　　　　環境庁長官官房
　　　　　　　　長　　　　　　　信澤　　清君
　　　　　　　　環境庁長官官房
　　　　　　　　審議官　　　　　橋本　道夫君
　　　　　　　　環境庁企画調整
　　　　　　　　局長　　　　　　城戸　謙次君
　　　　　　　　環境庁大気保全
　　　　　　　　局長　　　　　　春日　　斉君
　　　　　　　　環境庁水質保全
　　　　　　　　局長　　　　　　森　　整治君
　　　　　　　　通商産業省立地
　　　　　　　　公害局長　　　　林　信太郎君
　委員外の出席者
　　　　　　　　海上保安庁警備
　　　　　　　　救難監　　　　　船谷　近夫君
　　　　　　　　特別委員会調査
　　　　　　　　室長　　　　　　綿貫　敏行君
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委員の異動
五月二十四日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　染谷　　誠君　　　　　野中　英二君
　　松本　十郎君　　　　　山崎　　拓君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　野中　英二君　　　　　染谷　　誠君
　　山崎　　拓君　　　　　松本　十郎君
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五月二十三日
　有毒物質等による公害防止に関する請願（染谷
　誠君紹介）（第七一七五号）
は本委員会に付託された。
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本日の会議に付した案件
　大気汚染防止法の一部を改正する法律案（内閣
　提出第八五号）（参議院送付）
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○角屋委員長　これより会議を開きます。
　内閣提出、参議院送付、大気汚染防止法の一部を改正する法律案を議題とし、審査を進めます。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。島本虎三君。

○島本委員　大気汚染防止法の一部を改正する法律案について、私どもはいままでの質問を顧みてダブらないけれども、重要な点は一、二再びこれを記録にとどめさせておいてもらいたい。したがって答弁は的確にして、あまり冗漫な答弁にしないように初めから要請しておきたいと思います。
　まず、環境保全を優先させるということ、それから人間優先、人間尊重の立場から、環境公害対策は未然防止の立場からの対策の先取りでなければならないのだ、これが最近の一つのやり方であります。まさに、それは自明の理ということであります。環境庁設置法の改正法案も、きのう内閣を通り、きょう本会議に上程になります。そしてまた、誇り高い環境庁長官として、英国やフランスからの招待までされて、見聞を広めて帰ってきております。副総理としての地位と実力も十分備わっているわけであります。列島を公害列島から立ち直させるためにも一大奮起のときであります。しかし、この一助として大気汚染防止法の一部を改正する法律案が出たものであるとすると、今後はこれに対する取り組み方、いわゆる企業優先、産業優先の立場から今度はぐっと離れなければならない、一大飛躍の土台にしなければならない、こう思うのであります。この法律を通したあとの決意をまず承っておきます。

○三木国務大臣　総量規制を導入したいということは、かねがねから思っておったところであります、いまのような個別規制であっては、全体としての良好な環境というものを維持することは困難でありますから。ところが、これは、各国においても総量規制をやっておる国はないというところを見ますと、やはりなかなか困難な問題がそれに伴うわけでありますが、いま御指摘のように、日本の場合の諸条件にかんがみて、日本は優先して環境政策、公害政策を、世界に率先して、できる限り前向きの法案を用意することが必要である。こういうことで、いまお話のあったように、これからが環境元年である、こういう決意で取り組むために、この法案を出したわけでございまして、まさしく企業優先でなくして、人命優先という一つの考え方に基づくものでございます。

○島本委員　福祉元年は去年のこと、本年は福祉二年目であって、現在の社会保障の状態はまだ微々たるものであります。環境元年だといういまの言明、それとあわせて総量規制方式を導入する理由、これが現行の汚染物質の排出濃度による規制または排出口の高さに応じたいわゆるＫ値規制、これでは地域の排出、それから総量を押えるには必ずしも十分じゃない。一部の地域においては、このような規制のみによっては、とうてい環境基準の確保は困難な状態に立ち至っているわけであります。
　長官、現行の排出基準は、環境基準が維持達成できるように定められたはずなんです。それが環境元年に至って、この自信を持ってやった環境庁が、今度はまた別な方式、総量方式をやる、こういうようなことになっているわけであります。いかにいままでは企業寄りの対策であり、法案だったか、このことがはっきりわかるわけであります。これは維持達成できるように定められたはずなんですが、どういうようなわけでこうしなければならなくなったのですか。当初の意向と相反したじゃありませんか。

○春日政府委員　先生御指摘のように、例をとって申せば、硫黄酸化物の量的な規制と申しますものは、理屈から申しましても、一本の煙突の拡散するという理論からＫ値規制という方向でいままでやってきたわけでございます。ところが、それが多数の煙源が密集して存在するような地域におきましては、そのＫ値規制の効果というものは、だんだん弱くなってまいります。そういう意味合いから、先生の御指摘のような環境基準を達成するには、どうしても総量規制という新しい方式を導入しなければ達成し得ない、こういう結論に達したためでございます。

○島本委員　ここで明らかになったのは、現行の排出基準は、環境基準が維持達成できるように定められた、この現状に合わなくなった、こういうようなことがいまや明らかになった。そうすると、今回の総量規制の導入にしても、地方公共団体が条例なんかで、もうすでに実施しておる総量規制のあと追い行政が、いま国によってまた行なわれた。地方よりおくれている。公害防止行政は、未然防止を主眼とするようなやり方でなければならないし、当然先取り行政でなければならない。政府は従来の大気保全対策に対して、やはり反省しなければならないということです。なぜ総量規制の導入が早急にできなかったのか、この点も反省の一つとして承っておきたい。

○春日政府委員　総量規制の必要性については、先ほど申し述べたとおりでございますが、総量規制を実行するにあたりましては、まず、その汚染物質のその地域におきます許容排出総量を算定しなければならぬわけでございます。そういった手法というものは、必ずしもいままで完成されていなかった。試行錯誤的に先進的な一、二の自治体が行なっておったことは事実でございますが、それを日本全体の問題として導入するには機が熟さなかった、こういうことでございまして、私どもは決して総量規制の導入をためらっておったというのではなくて、慎重を期しておったのは、そのような理由からでございます。

○島本委員　今後前向きにこれを取り上げる、このことばを高く評価し、環境元年にしたいという三木環境庁長官のことば、これを今後の一つの基本にして進めていってもらいたい。そのためには総量規制の概念と基本的な考え方、これをはっきりこの際ですから、尋ねておきたい。
　公害規制の原則、これは汚染物質の排出量を環境容量の範囲内に規制することであるということは、もうはっきりしているわけです。総量規制の導入に際して過去を反省して、なぜ地域の自然浄化能力を基礎とした環境容量の考え方をとらなかったのか。一歩前進だというのなら、これをとるべきです。依然として環境基準達成のための総量規制だということになれば、環境元年にして、また再びある時期において反省を繰り返さなければならなくなる、こういうようなことになるではありませんか。総量規制の導入には、地域のこの自然浄化能力を基礎とした環境容量の考え方をとるべきです。この点はどうでしょう。

○春日政府委員　先生の御指摘、ごもっともでございます。また学者の中には、そういう御意見を強力に出していらっしゃる方もございます。しかしながら、地域の自然浄化能力というものをもって総量規制とするということは、概念的にはもっともなんでございますが、それを定量化し、絶対量として表現するということは、現在のところ不可能に近いわけでございます。私、最も先進的な総量規制の考え方を導入しております大阪の例を見ましても、定義は、まさに環境容量というのは自然浄化能力であるというふうに定義している。しかし、それを実行する段階になりますと、やはり環境基準に照らして算定した総量ということでおやりになっておるわけでございます。これは若干の学問的な進歩、研究というものを待たなければ、いますぐ自然浄化能力をベースにするというのは、現実には無理である。しかし、概念的には先生のおっしゃることは、まさにそのとおりであろうと考えております。

○島本委員　環境元年にして再びまた反省を繰り返さなければならないようなことになるのをおそれて、いまの答弁に対して——水でも大気でも、自然連関サイクルに乗ってこの自然浄化能力が発揮される、これが平常の状態、昔のことばで、三尺川が流れたならば、もうすでに清流であって飲料に適するんだ、これが環境保全に対する基本じゃありませんか。この地域の自然浄化能力が定量的に把握されるように環境容量の科学的な解明研究、これは進めておりますか。今後これを取り入れる見通しはありますか。

○春日政府委員　そういう方向の研究は私ども行なっております。たとえて申しますと、光化学スモッグの問題でございますが、従来のオキシダントの定量その他の問題にとどまらず、植物を指標といたしまする新しい自然浄化能力の算定方式、すなわち光化学オキシダントの新しいとらまえ方というものを、ことしから行なっておるわけでございまして、将来の問題ではございますが、十分研究を進めてまいりたい、かように考えております。

○島本委員　まあ将来の問題で、これは研究を進めていきたい、見通しはまだない。これはやはりちょっとさびしい。環境元年にしては少し能力が不足である。昭和四十四年二月に設定された従来の硫黄酸化物に係る環境基準、これはいろいろ論議されました。「人の健康を保護するためには不十分であること」これが指摘されて、去年の五月に改定されました環境基準は、「人の健康を保護し、」「生活環境を保全するうえで維持されることが望ましい」という行政上の目標として、環境行政上の基本的な基準であるべきはずなのに、人の健康に影響が及ばないような安全性が十分見込まれていなかった。そんなことでは、国民は国の施策を信頼し、安心することは、とうていできなくなるのではないか。環境基準、これは常に科学的な調査結果の基礎の上に立って、十分な安全性が見込まれているかどうか、この点を詰めておきたいのであります。
　少なくとも総量規制を導入するにあたっては、環境基準を確保するというこの目標だけではなくて、動植物をも含めて人間に快適な生活環境を確保することでなければならないし、この点から見ると、まだ甘い目標としか考えられないのじゃないか。甘い目標にして環境元年では、これまた再び反省の機会が近い将来に来るということになりはせぬか、最後にこのことを私は指摘しておきたいと思います。これはどうでしょうか。やはり事務的なほうから先にお聞きしましようか。

○春日政府委員　硫黄酸化物の環境基準でございますが、これは確かに先生がいまお話しになりましたような経緯もございまして、昨年改定したわけでございます。すなわち、従来の環境基準ではなおかっ、健康に障害を及ぼすおそれがあるということで、さらに、それに安全度を見込みまして一時間値〇・一ＰＰＭ、二十四時間値〇・〇四ＰＰＭというものを算定いたしたわけでございます。さらに浮遊粒子状物質とか、あるいは窒素酸化物との共存によります硫黄酸化物の影響の増悪というものも算定いたしまして、あるいは病人、老人、幼児といったものに対する特別な配慮もいたしまして、そのような値をきめたわけでございまして、これは世界でも最もきびしい基準であろう、かように考えておるわけでございます。

○島本委員　動植物をも含めて人間に快適な生活環境を確保すること、これまで至っておりますか。

○春日政府委員　環境基準を設定いたしますときに動植物、まあさらに進めば無機物にまで、そういう一つの標準が必要なのかもしれませんが、私どもは人間を主として、動植物ということを含めまして、環境基準の設定を行なっております。ただし、植物のみの特別の環境基準というものではございません。そういう概念を含めての環境基準の設定でございます。

○島本委員　では、次に進めましょう。
　本法で定められている指定地域、これは政令で指定することになっておりますが、硫黄酸化物については、どういうところを指定するのでしょうか。環境基準の不適合な地域を漏れなく指定すべきであるが、これはどういうことになっておりますか。

○春日政府委員　硫黄酸化物の地域におきます環境基準に照らした適合度と申しますものを見ますと、非常に低いことは御指摘のとおりでございます。したがいまして、私どもはＫ値の改定強化によりまして、それを一般の地域におきましては十分適合させることができると考えております。今回はＫ値規制という従来の排出規制では不十分な地域に、この総量規制を導入することによりまして、両々相まって硫黄酸化物の濃度を減らそうというわけでございますので、現実にはいわゆるＫ値のランク一、ランク二、こういった地域から指定することに相なろうかと考えております。

○島本委員　ランク一、ランク二、それは何地域ありますか。

○春日政府委員　十三地域でございます。

○島本委員　十四じゃありませんか。

○春日政府委員　最近改定されまして、十四から十三になっております。

○島本委員　少し答弁のほうもきちっとしないといけません。
　現在の大気汚染、これは汚染物質によって汚染されて、広域的な複合汚染物質の相乗作用が起きておる。これはすでにおわかりのとおりなんです。汚染物質を総合的に抑制するためには、硫黄酸化物以外の窒素酸化物、ばいじん、その他の物質についても、早急に指定する必要があるはずであります。その指定のめどがはっきりありますか。これが一つ。
　それともう一つは、光化学スモッグの原因物質である炭化水素の環境基準を、やはり夏に向かっておりますから、至急に設定するとともに排出基準も設定すべきであるが、この点の準備状況はどうなっておりますか。

○春日政府委員　総量規制に、硫黄酸化物以外に政令で何か定めよ、こういうことでございますが私どもは再三御答弁申し上げておりますように、当初は硫黄酸化物を指定し、プライオリティーに応じて、次は窒素酸化物、次はばいじん、こういう順序で定めてまいりたい、かように考えておる次第でございます。（島本委員「年度はまだはっきりしてないのですか」と呼ぶ）窒素酸化物の政令指定と申しますのは、いまここで軽々にお約束できませんが、できるだけすみやかにということでございます。
　それから炭化水素の環境基準につきましては、中公審の専門委員会で鋭意検討中でございます。私どもは、ぜひともことしの当初に、環境基準の設定を目ざしたのでございますが、炭化水素と申しますと、測定の問題あるいは基礎的データの数の問題に非常に限りがございまして、ノンメタンの炭化水素のデータ不足ということで、早急にことしの夏集めることが前提であるという中公審の専門部会の先生方の御意見でございました。これを集めて、本年度中には環境基準をつくってまいりたい、かように考えております。

○島本委員　総量規制の具体的な内容をきめる特定工場の規模の基準であるとか、総量規制基準及び特別総量規制基準の設定方式であるとか、環境基準レベルの総量の算出方式とか、こういうような重要な事項が総理府令で定められることになっておりますね。この規制の具体的な内容が、この法案を通してでは、まだ十分理解ができない。したがって、特定工場等の規模は知事がきめることになりますから、その基準となる総理府令の内容というもの、これはどういうものであるか、この際、はっきりさせておいてもらいたい。一定規模の基準、これは何を基礎として一定規模の基準というものをきめるのか。この点も明確にしておいてもらいたい。

○春日政府委員　指定ばい煙の削減量をその地域内のすべての工場、事業場にさせるという考え方も確かにあるわけでございますけれども、その場合には中小企業が多数設置されているような地域では、全体の総量から見ると、きわめてわずかな量しか排出していない、おびただしい量の零細企業を規制の対象としてとらえなければならないということで、あらゆる面から見て、これは不適当である、むしろ地域全体の排出総量の大きさを占める一定規模以上の工場、事業場に対して、その規模に応ずる社会的責任及び排出規制に対する対応力を考慮して負担させる、こういう原則でございます。
　したがいまして、ただいま御質問のとおり、どういう基準を国は考えておるかということでございます。特定工場となる一定の規模、総理府で定める基準というわけでございますから、それに応じて知事さんがおきめになるわけで、私どもは指定地域におきます指定ばい煙の排出量の相当部分たとえば八〇％、こういったところとか、あるいは九〇％というようなところが、めどになろうと思いますが、そういったシェアを占めるような工場が含まれるように定める予定でございます。その具体的な基準は、今後地方公共団体や学識経験者の意見を聞いて決定するわけでございますが、知事はこのような基準に従って工場全体の排出ガス量が一定量以上のものを規模として定めるということになろうと思います。
　たとえて申しますと、倉敷では百六十六工場がございますが、上位二十六工場だけでＳＯｘの排出量の九五・五％を占めてしまうわけでございますから、私どもは上位二十六工場を特定工場とするならば、あとの百四十工場は総量規制でなくて、いわゆる燃料規制だけで、これはいけるのではないか。また四日市の百五十九工場のうち、上位十四をつかまえれば、全体の八六・六％のＳＯ２を把握できるわけでございます。そういうふうに地域によって多少の違いはございます。たとえば東京、大阪のように中小煙源の多いところは、また大煙突の占めるシェアというものは低いわけでございます。地域によっては違いますが、そういったことできめるように指示をいたすつもりでございます。

○島本委員　都道府県知事がきめる規模というのと、総理府令の基準との関係は、地域の事情に応じて選択できるし、矛盾はない。こういうふうに了解すべきでしょうか。

○春日政府委員　そのとおりでございます。

○島本委員　この総量規制の基準の設定方式、総理府令で、これもきめることになっておりますがその内容というものも依然として明らかになっておらない。その設定にあたっては実効性、公平性これがやはり担保されるように十分検討する必要があるわけであります。とりわけ工場の公害防止施設、これは排煙脱硫装置の設置状況、主要原燃料の硫黄含有量、公害防止に対する実績を考慮する必要、これは当然あるわけでありますが、こういうような点も十分考慮されておりますか。

○春日政府委員　御指摘どおり十分考慮いたすつもりでございます。