地方行政委員会

昭和五十九年四月十七日（火曜日）
　　　　午前十時開議
出席委員
　　委員長　大石　千八君
　　　理事　臼井日出男君　理事　小澤　　潔君
　　　理事　谷　　洋一君　理事　西田　　司君
　　　理事　小川　省吾君　理事　加藤　万吉君
　　　理事　草野　　巌君　理事　岡田　正勝君
　　　　　　大西　正男君　　　　大村　襄治君
　　　　　　工藤　　巖君　　　　小杉　　隆君
　　　　　　左藤　　恵君　　　　中川　昭一君
　　　　　　平林　鴻三君　　　　古屋　　了君
　　　　　　松田　九郎君　　　　佐藤　敬治君
　　　　　　細谷　治嘉君　　　　安田　修三君
　　　　　　山下八洲夫君　　　　岡本　富夫君
　　　　　　宮崎　角治君　　　　吉井　光照君
　　　　　　藤原哲太郎君　　　　経塚　幸夫君
　出席国務大臣
　　　　　　　　自　治　大　臣　田川　誠一君
　出席政府委員
　　　　　　　　警察庁長官官房
　　　　　　　　長　　　　　　　太田　壽郎君
　　　　　　　　自治大臣官房長　矢野浩一郎君
　　　　　　　　自治大臣官房審
　　　　　　　　議官　　　　　　田井　順之君
　　　　　　　　自治大臣官房審
　　　　　　　　議官　　　　　　津田　　正君
　　　　　　　　自治大臣官房審
　　　　　　　　議官　　　　　　土田　栄作君
　　　　　　　　自治省行政局長　大林　勝臣君
　　　　　　　　自治省行政局公
　　　　　　　　務員部長　　　　中島　忠能君
　　　　　　　　自治省財政局長　石原　信雄君
　　　　　　　　自治省税務局長　関根　則之君
　　　　　　　　消防庁次長　　　坂　　弘二君
　委員外の出席者
　　　　　　　　厚生省児童家庭
　　　　　　　　局企画課長　　　土井　　豊君
　　　　　　　　厚生省保険局国
　　　　　　　　民健康保険課長　阿部　正俊君
　　　　　　　　運輸省鉄道監督
　　　　　　　　局国有鉄道部業
　　　　　　　　務課地方交通課
　　　　　　　　対策室長　　　　岩田　貞男君
　　　　　　　　労働省労働基準
　　　　　　　　局安全衛生部労
　　　　　　　　働衛生課長　　　福渡　　靖君
　　　　　　　　地方行政委員会
　　　　　　　　調査室長　　　　島村　幸雄君
　　　　—————————————
四月十六日
　地方税法及び国有資産等所在市町村交付金及び
　納付金に関する法律の一部を改正する法律案
　（内閣提出第七九号）
同日
　地方財政の確立に関する請願（上田卓三君紹介
　）（第二八二三号）
　地方財政の充実強化に関する請願（志賀節君紹
　介）（第二八二四号）
　は本委員会に付託された。
　　　　—————————————
本日の会議に付した案件
　地方交付税法等の一部を改正する法律案（内閣
　提出第一九号）
　地方公共団体関係手数料に係る規定の合理化に
　関する法律案（内閣提出第三八号）
　　　　　————◇—————

○大石委員長　これより会議を開きます。
　内閣提出、地方交付税法等の一部を改正する法律案及び内閣提出、地方公共団体関係手数料に係る規定の合理化に関する法律案の両案を議題といたします。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。吉井光照君。

○吉井委員　まず最初に、五十九年度及び今後の地方財政の見通しについて若干お尋ねをいたしたいと思います。
　五十二、五十三年度当時の地方財政は、御承知のように歳出増に歳入増が追いつかないことによるところの財源不足の発生であったわけですが、五十八年度は歳出城、歳入滅のもとでの財源不足であったわけです。それで、五十九年度はこの事態というものが一層進行していると思われるわけですが、この点についてはどうですか。

○石原政府委員　先生御指摘のとおりでございまして、五十三年度あるいは五十四年度のころが地方財源不足額としては最も大きくなった時期でございますが、その当時は、歳出の方を大幅に伸ばす、ですから地方税や交付税がかなり伸びたにもかかわらず、財源不足は大きくなったという状況であったわけです。ところが五十八年度の場合は、歳出を極力抑制したにもかかわらず、地方税、交付税、特に地方交付税が大幅に落ち込んだために二兆九千九百億円の財源不足を生じた。そういった意味で、財源不足の額の違いだけじゃなくて、その発生した原因、背景に大きな違いがあったわけです。そういった傾向は五十九年度も基本的には引き継がれている。五十八年度と同様に、歳出については国と同様に極力抑制したにもかかわらず、なお一兆五千百億円の財源不足が生じた。その理由は歳入の落ち込みが大きかったということではないかと思います。

○吉井委員　五十九年度の地方財政計画では、一般財源の伸びが三・四％に対して、義務的経費である給与関係経費の伸びが三・六％、そして公債費の伸びが八・五％といずれも一般財源を上回っているわけです。財政構造はこのような状況で非常に悪化しておるわけです。したがって、このような状況は今後もやはり続くのでしょうか、この点について。

○石原政府委員　今後の展望につきましては、一応の前提を置いて、先般昭和六十二年度までの地方財政の試算について参考資料を提出申し上げたわけでありますが、この資料などでもおわかりいただけますように、歳出を極力抑えてもここ当分は歳出に対して歳入が追いつかないという形が続くのではないか、収支不均衡の状況がしばらく続くのではないか、このように見ております。

○吉井委員　また、国庫支出金は史上初めてマイナスの伸びとなったわけですが、地方交付税も三年連続マイナスですね。一方では使用料、手数料は七・四％の伸びで地方税の伸びを上回っているわけです。このように、今後は国庫支出金のような依存財源の伸びは期待できない。歳入を増加させるためにはどうしてもやはり住民負担と言われるところの地方税や使用料、手数料、こうしたものによって自主財源を強化せざるを得なくなるという方向性なのかどうか、この点はどうでしょうか。

○石原政府委員　国庫支出金につきましては、国の予算編成方針におきまして、普通国庫補助負担金及び投資的経費に係る国庫補助負担金を通じていわゆるマイナスシーリングが設定された結果、五十九年度の場合、前年度よりも減になったわけでございますが、六十年度以降どのような国の予算編成方針がとられるかによってこの事情は変わってまいりますけれども、現時点で見通されるところによりますと、国庫支出金は今後とも大幅な増は期待できない、むしろ減少傾向をたどるのではないか、いわゆる「増税なき財政再建」路線が堅持される限りにおきましては、地方公共団体に対する国庫支出金はむしろ減少傾向を続けると考えなければいけないんじゃないかと思います。
　一方、使用料、手数料その他の雑収入等につきましては、国もそうでありますけれども、地方財政におきましても、経費の種類によりましては受益者から応分の負担をちょうだいする、適正な負担を確保していただく、こういう方針がとられております。その結果、五十九年度の地方財政計画におきましても、歳出全体の伸び以上に使用料、手数料の伸びを見込んでいるわけでございます。税制との絡みもございますけれども、やはりこれからの財政のあり方として、受益者負担の適正化という方向は今後とも継続される、堅持されることにならざるを得ないのではないか、このように見ております。

○吉井委員　次に、財政環境の改善についてお尋ねしたいと思うのですが、まず、交付税特会の借り入れと、この償還額の二分の一国負担のルール、これについては五十三年度に法定化されたわけですが、こうした暫定的制度が講じられた背景、すなわち、当時は国と地方の財政環境というものがどのような状況にあったのかについてお尋ねしたいと思います。

○石原政府委員　五十三年度に、交付税特別会計の借入金による交付税の特例加算方式がいわばルール化されたわけでありますが、その背景には、五十二年度の地方財政対策におきまして、単年度の措置として借入金の二分の一国庫負担が法定されたわけですけれども、これでは制度の名に値しないというような御批判もあり、かつまた、五十三年度当時の財政状況を申し上げますと、御案内のように、当時は税収の伸びが著しく鈍化しておる一方、歳出につきましては、景気の浮揚を図るという意味と、社会保障関係費や教育費などについてその水準の引き上げを国として企図しておりましたので、歳出の方は相当大幅に伸びておったわけです。したがいまして、国も地方も大幅な財源不足になったわけです。
　そうして、国の方では、国税の一部について歳入の年度所属区分の変更を行うというような、いわば異例の措置をとってもなおかつ財源不足がかなり長きに達した、こういう背景のもとで、私どもは当時、交付税率の引き上げを含む抜本的な制度改正を期待し、そのような折衝も行ったわけでありますけれども、到底これに応じられるような状況でなかったということで、当分の間の措置として、交付税会計の借り入れによって交付税の所要額を確保する、そして、この借入金の二分の一を国庫が負担するということをルール化いたした次第でございます。

○吉井委員　では、五十三年度のそのような国、地方の財政環境というものが現在ではどのように変わってきたか、その点どうですか。

○石原政府委員　五十三年度、五十四年度当時と五十九年度の財政状態を比較してみますと、歳入関係では、五十九年度についてはある程度地方税あるいは交付税についていわゆる自然増収が期待できる、当時の状況よりは多少改善されている。一方、歳出関係につきましては、五十三年度当時は、ともかく景気の浮揚を図るために公共事業を中心に歳出の大幅な増額を図るという機運のもとにあったわけです。そして、なおかつ、こういった事情とも関係があったわけですが、御案内のように当時は税制の抜本改正を行う、そして税制調査会はいわゆる大型消費税の導入について具体的な検討を行っておった、そういうような背景があったわけであります。
　これに対して、五十九年度の状況は、ともかく増税をしないで今日の財政危機を何とか乗り切るというのが政府全体の方針であります。そのために歳出の見直しを徹底して行う、歳出を極力抑制することによって収支のバランスを回復するという方針がとられているわけでございます。
　そういうようなことから、背景といいましょうか、内容は違いがありますけれども、地方財政収支の不足額について申しますと、五十三年度、五十四年度当時に比べますと、五十九年度はかなりその差は縮んでいる、収支不足額にして半分以下になっているという状況にあるわけでございます。

○吉井委員　当時そうした暫定的制度を必要とした財政環境というものが、現在に至るまで依然として悪化を続けておる。したがって、これにメスを入れての改善を図ることなく、単に暫定的制度を取りかえただけだという認識に立たざるを得ないわけですが、どうですか。

○石原政府委員　今回の交付税法の改正によりまして、交付税特別会計の借入金による交付税の特例加算方式を廃止して、新たにいわば一般会計の枠内での特例措置を講ずるという方式に変更したわけでございますが、この改正をどのように認識し、どのように評価するかということについてはいろいろ御意見もあろうかと思いますが、私どもといたしましては、ともかく今日の国、地方の財政状況のもとで、これ以上従来のような形での借入金による特例方式を漫然と続けるということは不可能である、財政体質を一層悪化させてしまうという問題意識から、これを五十八年度限りで廃止して、五十九年度からは御提案申し上げているような方向に切りかえることにしたわけであります。もちろんその背景には、いわゆる借り入れによらないで、一般会計の枠内での特例措置の方式で今後対応できるという、それなりの見通し、背景というものを持って、我々なりの見通しを持ってこのような方向転換をしたわけでございます。
　これまでの議論からいたしますと、交付税率の引き上げとか税制の抜本改正とか、そういった歳入面の改正なしに方式の変更はいかがなものかという御批判もあろうかと思いますが、先ほど来申し上げておりますように、政府の今日の基本的な試算としては、ともかく増税はしないで専ら歳出の見直し、制度の見直しによって今日の事態を乗り切ろう、こういう考え方の一環として今回の改正を御提案申し上げているところでございます。

○吉井委員　次に、今回の新しい交付税の特例措置の評価についてお尋ねをしておきたいのですが、旧来の制度と今回の新しい制度とでは、地方財政にとってどちらがすぐれているか、これが一つの大きな問題だろうと思います。すなわち、五十年度から五十八年度までの財源不足額というものは、特会の借り入れによるところの地方交付税の増額と財源対策債の増発とで補てんされてきたわけですが、この間の両者の割合はほぼ半々と見ていいのですか。

○石原政府委員　五十年度以降の財源不足のトータルに対する地方債の特例措置と交付税の特例措置との割合は、通してみるとほぼ半々近い数字になるのじゃないかと思います。
　ただ、たびたび御説明申し上げておりますように、財源措置の仕方として、財源不足額の半分を地方債で、半分を交付税でという方式を必ずしもとったわけではございません。むしろこれまでのやり方は、財源不足を補てんするために、まず国に準じて建設地方債の活用がどこまで可能かという点を議論して、しかる後、建設地方債を活用してもなお足らざる部分について交付税の特例措置を講ずる、こういうやり方をしてきております。
　したがいまして、財源不足額が非常に大きくなりました昭和五十三年度あるいは昭和五十四年度のような場合には、地方債の活用にも限度がありますから、より多くの額が交付税の特例措置でカバーされたわけです。しかし、財源不足額が非常に小さくなった例えば五十六年度のごときは、地方債の活用が主でありまして、交付税の特例措置は非常にわずかの額にとどまったというような関係になっております。過去の財源措置をトータルで見ますとほぼ半々でありますけれども、その各年度の措置は、その年度の財源不足額の状況と地方債の活用の可能性によってそれぞれ異なっているということを申し上げたいわけでございます。

○吉井委員　特会の借り入れの際には、その都度、将来の償還時にはその償還額の二分の一を国が負担するという約束がされていたわけです。したがって、大まかに言えばこの財源不足額の四分の一以上は国が負担するということになっていたと考えてよろしいですか。

○石原政府委員　ただいま御答弁申し上げましたように、結果として、過去の財源不足額に対する地方債と交付税措置との割合はほぼ半分近くになっている。そうして、交付税の特例措置のうち大部分が交付税会計の借り入れによって措置された。そうして、その借入金の償還額の二分の一を国が負担するということは法定されておりますから、そういう意味で、結果として見ますと、トータルとしては財源不足のほぼ四分の一近いものが、国の負担といいますか国による補てん措置の対象になったということは言えると思います。
　しかしながら、ただいま御答弁申し上げましたように、これは結果としてそうなったのでありまして、各年度の対応の仕方というのは、それぞれの年度の財源不足の状況によって、交付税措置の額は大きくなったり小さくなったりしてきているということでございます。

○吉井委員　しかし、新しい制度による五十九年度の措置では、特例加算額が千七百六十億円にすぎません。これは財源不足額に対して一一・七％、従来の四分の一すなわち二五％の半分以下ではないか、こういう見方があるわけですが、どうですか。

○石原政府委員　五十九年度の地方財政対策におきましては、財源不足額が前年度よりも半分以下になった、一兆五千百億円という額に縮小した。そして、建設地方債の活用について検討した結果、一兆二千億円余りを建設地方債で措置する、これも既に御説明申し上げましたように、充当率としては前年度よりも五％ほど引き下げた結果でございますけれども、ともかく一兆二千億円余りのものが地方債によって措置された。その結果として、その残余を交付税の特例措置に求めたということでございます。
　確かに、結果として過去のトータルの平均値、平均措置率と比べますと少ないじゃないかという御指摘があるかもしれませんけれども、五十九年度については、そういう五十九年度の財源不足に対するいわば従来と同様の地方債及び交付税の措置の方式を適用した結果として、今回御提案申し上げたような内容に落ちついたところでございます。

○吉井委員　しかも、実際は一一・七％ではなくして、この千七百六十億の中には六十六年度以降国に返済する三百億が含まれているわけですね。したがって、これを除きますと千四百六十億円、これは九・七％にしか当たらないわけです。さらに、その千四百六十億円も利差臨特等であって、旧制度の借り入れによっていたときも、これらの利差臨特等は二分の一を国が負担をするというのではなくて、当然に全額国が負担するという性格のものであったわけです。
　したがって、五十九年度には国として新たに負担するというものは何もないことになるわけです。このように、新制度に切りかえたといっても、今までの制度と比べて、国の負担は従来と同じどころか大幅に減少して、国は当然に負担すべきものを負担しただけとなっているわけですが、これはどういうことですか。

○石原政府委員　五十九年度の国、地方のそれぞれの財政状況を踏まえて今回御提案申し上げているような地財対策に決着したわけでありますけれども、御指摘のように、今までよりも取り分が少ないじゃないか、地方の側に立ってみますとメリットが少ないじゃないかという御指摘かと思いますが、要は、今日の国、地方のそれぞれの財政状況のもとで、いかにして必要な地方財源を安定的に確保していくかという見地に立って種々論議の結果、今回の措置に落ちついたわけでございます。
　これまでは二分の一負担があったのに今後はないじゃないかということでございますが、その二分の一負担の前提となりました借入れそのものが、これ以上借り入れするということは国にとっても地方にとっても耐えられないという判断のもとで今回廃止した。それから、歳出を国に準じて極力抑制するならば、現時点での地方財源の見通し、地方税や地方交付税の見通しのもとで、今回御提案申し上げているような措置で地方財政運営が何とか支障なくできる、こういう見通しのもとに今回の御提案のような形に落ちついたわけでございます。
　もちろん、三百億円については六十六年度以降精算いたします。これは、今後の各年度の財政状況によって特例措置を決めるわけでありますが、その特例措置については、六十六年度以降のその時点での国、地方の財政状況を見ましてそれぞれ精算する。しかし、これはあくまで地方財政運営に支障のないように地方財源を確保する前提の上に立っての精算であります。したがいまして、それらについては、具体的にその内容を定めるときにはそれぞれその時点での法律によって御審議をいただいて結論を出していくというものでございます。
　したがって、今回地方にとっては大変メリットが少ないじゃないかという御批判かと思いますけれども、同時にまた、今日の国、地方を通ずる財政環境のもとで必要最小限度の地方財源を確保する措置として、今回の改正を御理解いただきたいと思うわけでございます。

○吉井委員　こうなるのは当然でして、新制度による特例加算は国の一般会計からの繰り入れを予定するものであるけれども、国が赤字である以上、一般会計からの繰り入れはそもそもできないのじゃないですか。この点、どうですか。

○石原政府委員　今回の特例措置は、言うなれば一般会計の枠内で行うわけであります。借り入れという方式を原則としてとらないわけでありますから、一般会計の財源の枠内で対応することになります。したがいまして、今日の国の一般会計の財源事情からいたしますと、非常に厳しい環境のもとでこの特例措置の内容を今後議論していかなければいけないということは御指摘のとおりでございます。
　ただ、私どもは、どのように厳しくとも、地方財政運営にとって必要な財源は何としても確保していく、そういう決意でこれからも臨んでいきたいと考えております。

○吉井委員　そこで、この新制度に伴って特会に　残ることとなった借入金の利子を今後地方が負担することになったわけですが、借入金の利子を国が持つというのは、国の地方に対する財源保障の責任を果たすという点から見れば当然だと思うのです。また、五十八年度に初めて地方の利子負担が導入された際に、単年度限りの措置としたい、こういう答弁があったわけですが、この点、どうですか。

○石原政府委員　五十八年度から、交付税特別会計の借入金の利子につきまして交付税会計自身がおおむね二分の一程度の負担をすることになったわけですが、そこに至る議論は、当委員会でも何遍か取り上げていただいております。私どもも、これまでの借入方式による特例措置が採用された背景、経緯、あるいは交付税制度の理念、理想、こういったものから、なろうことなら従来どおり特会の利子は全額国庫負担してほしい、負担すべきだということで、五十八年度の予算編成に当たって主張もし努力もしたわけでございますが、御承知のように、国の財政状態が極めて深刻になっているという背景のもとで、最終的には、交付税特会の借入金の元本の国、地方それぞれの負担割合に対応して、利子をそれぞれが負担するという結論に落ちついたわけでございます。
　その際も、私どもは、交付税制度の本来の理想からするならば、やはりその利子は国が負担すべきだ、財政調整機能を、地方団体の財源保障を行うということは国の責務でありますから、そのための手段として交付税会計の借り入れが行われる以上、それは利子を負担するのは国の責務であるという考え方で主張し、五十八年度は五十八年度の財政状況のもとでやむを得ない、しかし、これはあくまで単年度の措置として、五十九年度以降はもう一遍白紙に戻って議論する、こういうことで来たわけでございます。したがいまして、五十九年度の地財対策の論議に当たりましても、自治大臣と大蔵大臣の折衝の最後まで残された最大の争点は、この利子の負担の問題であったわけであります。
　私どもは、なろうことなら、従来どおり、五十七年度以前のように利子を全額国が負担してほしい、負担すべきだということで大臣にも再々御努力をいただいたわけですけれども、残念ながら、今日の国の財政状態が五十八年度以上に深刻な財源不足の状態にあったというようなこと、それから、今回御提案申し上げておりますように、交付税特会の借入金残高のうち五兆八千億円余りのものを国の一般会計が引き取る、これで借入金を最終的に整理する、こういう措置との関連において、国の引き取るものは当然元利とも国の責任になるわけでありますが、交付税会計に残るものについては、元利とも地方の責任で処理するという結論に落ちつかざるを得なかったわけであります。
　そういった意味で、私どもの当初の気持ち、当初の要求からしますと残念な結果であったわけですけれども、元本をけりをつけたということ、それから五十九年度の非常に厳しい国の財政状況のもとで今回の措置を決めざるを得なかったというようなことから、交付税特会が負担すべき借入金の利子については交付税会計が負担するということにせざるを得なかったわけでありまして、今日の国、地方を通ずる厳しい財政環境のもとでのやむを得ざる選択であったということで御理解を賜りたいところでございます。

○吉井委員　この新制度に伴って、先ほどからいろいろ御答弁をいただいたように、地方の利子負担というものが、単年度ごとの措置ではなくして恒久化されたという点では、これは失敗ではなかったか、このような気もするわけです。
　国の財政事情というものが将来好転しても、この地方の利子負担というものは続くのかどうか、地方負担は国の財政再建期間中だけとすることはできないのかどうか、この見通しはどうですか。

○石原政府委員　今回御提案申し上げております改正法案の内容からいたしますと、借入金の残高については六十六年度以降償還するということにいたしておりますから、六十五年度まではその元金全額について利子負担が毎年度発生するわけでございます。ただ、私どもの気持ちといたしましては、今後財政状況が好転するならば、そのときの国の財政状態にもよりますけれども、地方財政の方の状況が許すならば何とかこの借入金を早く返したい、そうして利子負担を軽減したいという気持ちは持っております。ただ、現時点では元金を償還できるような状態にないということで棚上げしているところでございます。

○吉井委員　この特例加算額は千七百六十億で、交付税の中で負担する借入金の利子が三千六百三十八億円であれば、交付税の総額が減ってしまうのは、これは当然ですね。事実、交付税の税率が三一・三％、それでこれは法定税率三二％を下回っているわけですよ。そこで、今後利子負担というものが毎年四千億円程度発生する。この地方負担をやめない場合には、この利子負担額以上の一般会計繰り入れによるところの特例加算がない限り、今後とも地方交付税の税率というものは法定税率を下回ることになるのじゃないか、このように思うわけですが、この点、どうですか。

○石原政府委員　御指摘のとおりでございまして、昭和六十五年度までは毎年度、今のほかの状態が変わらなければ五兆七千億円弱の借入金に対応する利子負担が続きますから、それは法定額から差し引かれる、そういった意味では、結果的には三二％を切ることになるということは御指摘のとおりでございます。