外務委員会

平成三十年五月十一日（金曜日）
　　　　午前九時二分開議
　出席委員
　　　委員長　中山　泰秀君
　　　理事　小田原　潔君　理事　木原　誠二君
　　　理事　新藤　義孝君　理事　鈴木　貴子君
　　　理事　山口　　壯君　理事　末松　義規君
　　　理事　小熊　慎司君　理事　遠山　清彦君
　　　　　　小渕　優子君　　　　黄川田仁志君
　　　　　　熊田　裕通君　　　　高村　正大君
　　　　　　佐々木　紀君　　　　杉田　水脈君
　　　　　　鈴木　隼人君　　　　田中　英之君
　　　　　　辻　　清人君　　　　渡海紀三朗君
　　　　　　中曽根康隆君　　　　船橋　利実君
　　　　　　星野　剛士君　　　　三ッ林裕巳君
　　　　　　宮澤　博行君　　　　宮路　拓馬君
　　　　　　宗清　皇一君　　　　山田　賢司君
　　　　　　阿久津幸彦君　　　　神谷　　裕君
　　　　　　亀井亜紀子君　　　　篠原　　豪君
　　　　　　山川百合子君　　　　吉良　州司君
　　　　　　関　健一郎君　　　　太田　昌孝君
　　　　　　岡田　克也君　　　　穀田　恵二君
　　　　　　丸山　穂高君　　　　井上　一徳君
　　　　…………………………………
　　　外務大臣　　　　　　　　　河野　太郎君
　　　外務副大臣　　　　　　　　中根　一幸君
　　　厚生労働副大臣　　　　　　高木美智代君
　　　防衛副大臣　　　　　　　山本ともひろ君
　　　外務大臣政務官　　　　　　堀井　　巌君
　　　農林水産大臣政務官　　　　野中　　厚君
　　　政府参考人
　　　（内閣官房ＴＰＰ等政府対策本部政策調整統括官）　　澁谷　和久君
　　　政府参考人
　　　（外務省大臣官房審議官）　飯田　圭哉君
　　　政府参考人
　　　（外務省大臣官房審議官）　増島　　稔君
　　　政府参考人
　　　（外務省大臣官房審議官）　松浦　博司君
　　　政府参考人
　　　（外務省大臣官房参事官）　長岡　寛介君
　　　政府参考人
　　　（外務省大臣官房参事官）　志水　史雄君
　　　政府参考人
　　　（外務省北米局長）　　　　鈴木　量博君
　　　政府参考人
　　　（外務省経済局長）　　　　山野内勘二君
　　　政府参考人
　　　（外務省国際法局長）　　　三上　正裕君
　　　政府参考人
　　　（外務省領事局長）　　　　相星　孝一君
　　　政府参考人
　　　（農林水産省大臣官房総括審議官）　　　　　　　　　天羽　　隆君
　　　政府参考人
　　　（農林水産省大臣官房国際部長）　　　　　　　　　　渡邉　洋一君
　　　政府参考人
　　　（海上保安庁警備救難部長）　　　　　　　　　　　　奥島　高弘君
　　　外務委員会専門員　　　　　小林　扶次君
　　　　—————————————
委員の異動
五月七日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　緑川　貴士君　　　　　井上　一徳君
同月十一日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　黄川田仁志君　　　　　田中　英之君
　　熊田　裕通君　　　　　星野　剛士君
　　辻　　清人君　　　　　宮路　拓馬君
　　堀井　　学君　　　　　宮澤　博行君
　　阿久津幸彦君　　　　　亀井亜紀子君
　　山川百合子君　　　　　神谷　　裕君
　　関　健一郎君　　　　　吉良　州司君
　　岡本　三成君　　　　　太田　昌孝君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　田中　英之君　　　　　三ッ林裕巳君
　　星野　剛士君　　　　　熊田　裕通君
　　宮澤　博行君　　　　　宗清　皇一君
　　宮路　拓馬君　　　　　辻　　清人君
　　神谷　　裕君　　　　　山川百合子君
　　亀井亜紀子君　　　　　阿久津幸彦君
　　吉良　州司君　　　　　関　健一郎君
　　太田　昌孝君　　　　　岡本　三成君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　三ッ林裕巳君　　　　　黄川田仁志君
　　宗清　皇一君　　　　　船橋　利実君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　船橋　利実君　　　　　堀井　　学君
　　　　—————————————
四月十九日
　沖縄・高江の米軍ヘリパッドを撤去することに関する請願（志位和夫君紹介）（第九八九号）
　沖縄県民の民意尊重と、基地の押しつけ撤回に関する請願（志位和夫君紹介）（第一〇三五号）
は本委員会に付託された。
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本日の会議に付した案件
　政府参考人出頭要求に関する件
　環太平洋パートナーシップに関する包括的及び先進的な協定の締結について承認を求めるの件（条約第一一号）
　国際情勢に関する件
　　　　　————◇—————

○中山委員長　これより会議を開きます。
　国際情勢に関する件について調査を進めます。
　この際、お諮りいたします。
　本件調査のため、本日、政府参考人として外務省大臣官房審議官飯田圭哉君、大臣官房審議官増島稔君、大臣官房参事官長岡寛介君、大臣官房参事官志水史雄君、北米局長鈴木量博君、国際法局長三上正裕君、領事局長相星孝一君、農林水産省大臣官房総括審議官天羽隆君、大臣官房国際部長渡邉洋一君及び海上保安庁警備救難部長奥島高弘君の出席を求め、説明を聴取いたしたいと存じますが、御異議ありませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○中山委員長　御異議なしと認めます。よって、そのように決しました。
　　　　—————————————

○中山委員長　質疑の申出がありますので、順次これを許します。末松義規君。

○末松委員　おはようございます。立憲民主党の末松義規でございます。
　きょうは、北朝鮮問題が非常に今さまざまに動いているところでございますけれども、それは後でやるとして、最初に、私のずっと政治家として心の中に持っていた、疑問を含めて日米の地位協定について、ずっと私、考え続けているところがございますので、そこの質疑から始めさせていただきたいと思います。
　私も、外務省に入る、あるいは外務省時代を通じて、国際法ということを若干かじって、また勉強もしてきたことなんですね。
　そこで、第一の資料、今お手元にあります一枚目、外務省のホームページで「日米地位協定Ｑ＆Ａ」というのがございまして、「米軍には日本の法律が適用されないのですか。」というところで、「一般国際法上、駐留を認められた外国軍隊には特別の取決めがない限り接受国の法令は適用されず、このことは、日本に駐留する米軍についても同様です。このため、米軍の行為や、米軍という組織を構成する個々の米軍人や軍属の公務執行中の行為には日本の法律は原則として適用されませんが、これは日米地位協定がそのように規定しているからではなく、国際法の原則によるものです。」と、こう書かれているんですね。ここに、ちょっと私は非常にひっかかってきたわけでございます。
　そもそも外国軍隊と受入れ国との関係というのは、まず受入れ国の国家管轄権が最初にあって、そのもとに駐留軍地位協定という、例外的な範囲内で受入れ国の管轄権の放棄がなされているというのが一般的な私は認識であったわけでございます。それが、しかるに、日本ではあたかも在日米軍の管轄権がまず第一にあって、その上で日本の国家管轄権があるような書き方がなされているし、そのような印象を持ったわけですね。
　今読んだように、この外務省のＱアンドＡに書かれているように、「これは日米地位協定がそのように規定しているからではなく、国際法の原則によるものです。」こういうふうに書かれてあるわけでございます。これはちょっとおかしいなというのが私の印象でございまして、ちょっとその前に、これの背景を私の方で説明させていただきます。
　この資料の三枚目、追加資料というところで、これは衆議院の調査局の外務調査室がつくったものでございますけれども、まず、上に書いてあるように、日本の敗戦というのを通じて米軍による日本の占領が行われてきた。これは一九四五年ですね。それから、日本国憲法の施行が一九四七年でございますから、米軍の占領下において憲法が公布されたということ。その後、一九五二年に日本の主権が回復をした。それと同時に、サンフランシスコ平和条約、そして旧日米安保条約、さらには行政協定が発効した。そして、その改定のような形で、そのまま継続的に一九六〇年に現在の日米安保条約と日米地位協定が発効をしたということで、それ以来、この日米安保条約及び地位協定は一度も改正がなされていないということでございます。
　余り、異常な状況下、占領軍の中で憲法が公布したからということを強調すると、いかにも、末松、おまえは憲法九条改正派かと言われそうなので、誤解されたら困るので、憲法九条に対する私の立場を先にちょっとだけ申し上げますけれども、私自身は憲法九条を守るという立場を堅持してきているわけでございます。
　そして、もっと正直に言うと、外務省勤務の前半の時代には憲法九条改正派に私も属していました。その後、在イラクの日本大使館勤務時代にイラン・イラク戦争というものに巻き込まれまして、その戦時下で、イランから大量のスカッドＢというミサイルの攻撃にさらされて、隣でミサイルが爆発して、本当に生々しい、想像を絶するような戦争体験をやって、そして一年間戦時下の中で逃げ惑ったような体験を持っているわけですね。それから私は憲法九条改正派から憲法九条護持派に考え方が百八十度変わったという、私自身の経験があるわけでございます。
　話がちょっとそれましたけれども、要は、この外務省の書き方を見ると、何か、米軍の占領下での憲法の発効という特殊事情を踏まえて、安全保障については日本の国家管轄権がまず米軍にあって、そのもとで、何か奴隷意識のようなもの、これを非常に私は感じるわけですね。
　そこで、ちょっと外務省の方にお伺いしたいんですけれども、これは追加資料の三、今のＱアンドＡをここで二番目に書いているのと、三番目に、米国務省の要請に基づいて国家安全保障諮問委員会という報告書が二〇一五年に出ていますけれども、この諮問委員会の報告書では米軍と受入れ国との関係について書いてあるわけです。ちょっとこれを読みますと、「ある国に所在する者には、当該国がその国家管轄権について一部の制限に同意している場合を除いて、当該国の法令が適用されるのが、一般的に受け入れられている国際法の原則である。」と。駐留軍地位協定は、この原則に関する合意された例外を規定するものであり、協定によって、受入れ国は、派遣国の利益のために、本来有する一定の管轄権及びその他の権利を放棄することに合意していると。
　つまり、この国家安全保障諮問委員会の報告書では、国際法の原則というのが、当該国の法令が適用されるのが一般的、つまり、受入れ国の法令が適用されるのが一般的に受け入れられているんだ、これが国際法の原則だと言っている。
　ただ、外務省のこのＱアンドＡ、今上にあるものを見ると、地位協定がそのように規定しているからではなくて、国際法の原則によると。これが、米軍及び軍属の行為に対しては、日本の法律は原則として適用されないと書いてある。これはちょっとおかしいのではないかと思うんですが、その点はいかがですか。

○鈴木政府参考人　お答え申し上げます。
　まず、委員御指摘のございました、追加資料三ページ目にございます米国務省の要請に基づく国家安全保障諮問委員会でございますけれども、これは確かにアメリカの国務省のホームページに記載がございまして、この機関は、まさに国務省に対する独立のアドバイズのための機関として設定されているものでございまして、アメリカの国務省の機関自体ではないというふうに私ども認識しております。
　いずれにしましても、国務省に対するアドバイズのための機関として設定されたものですので、この機関について、私どもとしてコメントする立場にはございません。
　また、御指摘のございました地位協定の問題でございますけれども、外務省のホームページの問題でございますが、在日米軍の行為や、米軍という組織を構成する個々の米国人や軍属の公務執行中の行為には日本の法律が原則として適用されないことを一般的な形で定めた条文が日米地位協定に規定されているわけではございません。
　外務省としては、これまで御説明してきているとおり、これは一般国際法によるものであるというふうに考えてございます。委員御指摘の外務省ウエブサイト等における説明の中で、日米地位協定がそのように規定しているからではなくというふうに記載されているのは、この事実を説明したものでございます。

○末松委員　通常、駐留軍がそこで駐留することについて、一般の国際法ってあるんですか。ちょっとそれを言ってくださいよ。

○三上政府参考人　お答え申し上げます。
　一般論として、一般国際法上、軍隊が受入れ国の同意のもとでその国にある場合に当該軍隊はその裁判権等から免除されているという考え方のことを言っているということでございます。
　ただ、個別具体的な事象において、派遣国と領域国のいずれが優先的に管轄権を行使するかについては、そういった外国におります軍隊の地位に付随する考え方を踏まえた上で、そういう原則を踏まえつつ、必要に応じて派遣国と接受国との間の協議等を通じて具体的取扱いが決定されるということが一般的になっているということでございまして、日米地位協定はこうした具体的な取扱いをあらかじめ定めたものと考えております。

○末松委員　いや、だから、私は、ここに書いているように、一般国際法と言っているけれども、それは何だと言っているわけですよ。
　あなたが今答えたのは、それぞれの国が、それぞれの接受国とそれから駐留軍の国との間で全部取決めがなされているわけであって、それは個々違うわけですよ。米韓、あるいは日米、そして日・フィリピンもそうだったし、あるいはＮＡＴＯ、全部違うわけですよ。そして書き方も全部違って、それを何で一般国際法というのか、そこについて説明してくださいと言っているわけです。

○三上政府参考人　お答え申し上げます。
　一般国際法ということを申し上げましたけれども、この一般国際法につきましては、国際社会の国々を一般的に拘束する国際法として、主として慣習国際法を指すものであると考えております。それから、慣習国際法に加えて、国連憲章に代表される普遍性の高い条約を含めた意味で用いられる場合が多いというふうにも理解しております。
　それで、先生御質問の、では、どこに書いてあるのかということにつきまして、ここを見れば全部書いてあるということはございませんが、そこの、一般国際法の慣習法の中で、外国で活動する軍隊というものにつきましては、先ほど申し上げましたように、受入れ国の同意でそこにいる場合には、その軍隊は裁判権等から免除されるという考え方は確立されると考えております。
　その上で、しかし、具体的な事案に応じて、その国の事情等に応じて、管轄権をどう調整するかということについてはそれぞれの国が地位協定等で整備している、こういう考え方だと思います。

○末松委員　だから、甘い書き方をするなということなんですよ。これは一般国際法という話ではなくて、しかも、ここで書いてあるように、国際法の原則によりますって、冗談じゃないですよ。私も、それは、外務省に入るとき、あるいは外務省のとき国際法を一応かじりましたよ。それはあなたの方が当然すごく勉強されているしあれだけれども、でも、国際法の原則とか、あるいは、さっきあなたが言われた国際慣習法に、この地位協定のことが書いてありますか。さっきあなたが言ったように、個々にしか書いてないでしょう。もう一回答えてくださいよ。

○三上政府参考人　お答え申し上げます。
　先生御指摘のように、慣習法ですので、どこかに書いてあるということではございませんけれども、外交官とかそういうのもあると思いますけれども、軍隊というものについても、外国で活動する場合には、それに付随してそのまま受入れ国側の法令を全て適用して、場合によっては裁判権に服せしめるということが、軍隊については特別な法的な地位があってできないんだという一般的な考え方、これは慣習法上の考え方で、ここを見れば書いてあるということではないんですけれども、そういうふうに理解しているということでございます。

○末松委員　だから、私が言いたいのは、国際慣習法とか、確かに、いろいろな地位協定の接受国の関係でいけば共通部分があるよと、共通部分を示して、そういったふうに決められていることが多いですねということ、これは言えるわけです。ただ、それがあたかも国際慣習法ですというような言い方というのは、それはないだろうというのが私の問題提起であって、それは、あなたが今うなずいているように、ここで外務省の考え方がちょっとトリッキーなんですよ、本当に。
　一般国際法上とか国際法の原則とか、こんなことを言って、私も一瞬そういうふうに印象を持ったんですよね、ああ、こんなものなんだ、全部米軍が、在日米軍は好き放題やれるんだみたいなところの印象を持ったのは、基本的に、何かあたかも国際慣習法という一般法があって、それで規定されているような言い方、これは絶対におかしい。
　だから、私は、この第二番目の、ＱアンドＡで、これは日米地位協定がそのように規定しているからですと書けば、これは日米地位協定がきちんとやっているんですね、そのもとに我々としては動いているんですねということがよくわかるわけですよ。
　でも、この書き方は、「日米地位協定がそのように規定しているからではなく、国際法の原則によるものです。」というふうに書いた途端に、ほかの国の、ＮＡＴＯとか、いろいろな国々との地位協定、それぞれ違うだろう、違うことを、ここで「国際法の原則による」なんていいかげんな書き方をやるなと言いたいわけです。それについて、どうですか。

○鈴木政府参考人　お答え申し上げます。
　繰り返しになりますけれども、日米地位協定上、米軍人及び軍属の公務執行中の行為に日本の法律が原則として適用されないというようなことを一般的な形で定めた条文はございません。
　したがいまして、こういう適用の除外については、私どもとしては、一般国際法によるものであるというふうに、繰り返し国際法局長の方から答えているところでございます。

○末松委員　ちょっと言っていることがわからないんだけれども。日米地位協定が定めているから、こういう軍人とか軍属の公務においては、そこはきちんと、日本の法律は適用されないと書いてあるんですよ、日米地位協定に。それは違うのか。まず、ちょっと確認してくれよ。

○鈴木政府参考人　お答え申し上げます。
　まず、日米地位協定第十六条におきまして、日本国において、日本の法令を尊重することは、米軍の構成員及び軍属並びにそれらの家族の義務であるという旨の規定がございます。これは、在日米軍に限らず、外国軍隊が受入れ国の法令を尊重するのは当然のことでございますので、そのことをこの日米地位協定第十六条は確認したものでございます。
　他方で、先ほど私の方から申し上げましたとおり、その公務執行中の行為について日本の法令が原則として適用されないということを一般的な形で定めた条文は、日米地位協定にはございません。
　この点につきましては、これまで御説明しているとおり、外務省としては、これは一般国際法によって除外されているというふうに考えております。
　以上でございます。

○末松委員　日米地位協定上で、一つ一つ、日米地位協定は、日本の法律が適用されないというか制限を受けているということは、ずっとそこは原則としてやってきたわけですよね。要するに、日米地位協定があることによって、そこで制限を受けている。
　これは、全く制限を受けていないという位置づけなんですか、あなた、書いてないと言ったけれども。

○鈴木政府参考人　お答え申し上げます。
　大きな、ざっくりとした形でちょっと申し上げさせていただければと思うのでございますが、あくまでも一般国際法の原則として、軍隊には軍隊としてのさまざまな特性がございますので、その外国軍隊が接受国に入った場合にさまざまな形で特権が認められるというのは、これは一般国際法上の原則だということでございます。
　その上で、国に応じて、例えば日米間であれば日米地位協定があって、国と国との間のさまざまな個別の事情を踏まえまして、日米地位協定によって、どういう形でのその免除が可能になるのかというのは子細に定められている、それを定めたものが日米地位協定、そういうものでございます。

○末松委員　だから、余り議論を繰り返さないでくださいよ。
　日米地位協定で、そこで日本の主権の制限が行われているわけですよ。だから、日米地位協定だけを書いておけばいいわけで、どうして一般の国際法の原則なんという曖昧な言葉が入ってくるんだというのが私の疑問なんですよ。では、それを答えてくださいよ。
　さっき、三上局長とは話をして、あなたの方で同じことを繰り返してもしようがないんですよ。

○鈴木政府参考人　これまでの国会においてでも、外務省の方から累次この点については御説明させていただいておりまして、あくまでも、外国軍隊が接受国に入るということについては、ここはいろいろな特権免除等が発生するのは一般国際法に基づくものであるというのが私どもの国際法の解釈だというふうに考えております。

○末松委員　これは確かにいろいろな北米局長が答えていますよ。
　これは、ここでも一般国際法上って、みんな外務省の整理になっているんだけれども、では、要するに、日米の地位協定は、一切、米軍に関しては日本の法律あるいは主権が制限されるということを書いてないんですか。だから国際法の原則を持ってこないとだめなんだ、こういう論理で言っているわけですか。それは累次の国会の答弁も同じことになっていて、それを変えていないだけなんですよ、あなたが言っているのは。
　外務省の根本認識を、ちょっともう一回お伺いしたいです。

○鈴木政府参考人　お答え申し上げます。
　一般国際法上、駐留を認められた外国の軍隊には、特別の取決めがない限り接受国の法令は適用されません。このことは、我が国に駐留する米軍についても同様でございます。
　しかしながら、このことは、米軍がその活動に際し、我が国法令を無視してよいということを意味するものではなく、外国軍隊が接受国の法令を尊重しなくてはならないことは、当該軍隊を派遣している国の一般国際法上の義務であると考えられます。
　日米地位協定第十六条が米軍の構成員及び軍属による日本国法令の尊重義務を定めているのも、かかる考え方に基づくものでございます。
　以上でございます。

○末松委員　いや、あなたの意見で言ってくれよ。もう一回同じ答弁を繰り返し読んだら、時間の無駄じゃないか。
　在日米軍が日本の国の法律の尊重義務というのは、書かれているのは、私だって当然読んでいるわけですよ。だから、それは読んでいるけれども、結局、ここの書き方によったら、外務省のこのＱアンドＡについては、これは日米地位協定がそのように規定していない、だから国際法の原則でやるんだと。
　いや、あなたは一般国際法、一般国際法と言っているけれども、そこはおかしいだろうと。日米地位協定にきちんと全部書かれてますという話じゃないと、日本の主権を制限するのはその協定以外に何かあるのか、こういうことになるわけですよ。
　そこの点だけ、そこに絞ってだけ、あなたの解釈を言ってくれますか。同じことを言わないでくださいよ。

○鈴木政府参考人　繰り返しになって申しわけございません。
　私どもの理解としては、一般原則として、国際法上、接受国に対する外国の軍隊のいろいろな特権免除の規定があって、その上で、日米地位協定に基づいて、個別具体的な、在日米軍の駐留に関する個々の具体的な例外、主権免除等の例外規定が個別具体的に定められているというふうに考えてございます。

○末松委員　では、あなたの言う一般国際法って何なのかと、もう一回戻りますよ。何なんですか、それは。慣習法だというのは、先ほど三上局長だって慣習法とか言っていたけれども、何を指しているわけ。これは全部、個々の国によって具体的に決められた取決めで厳格に守られているんですよ。あなたの言う一般国際法、ちょっと説明してくださいよ。

○鈴木政府参考人　お答え申し上げます。
　一般国際法とは、慣習国際法に加え、国連憲章に代表される普遍性の高い条約を含めた意味で用いられる場合が多いというふうに理解しております。

○末松委員　いや、だから、それは何ですか。国連憲章上なんですか、あるいは国際慣習法なんですか、それを言ってくださいよ。そうじゃないと議論が進まないじゃないか。

○三上政府参考人　同じような答弁を繰り返して申しわけございませんけれども、慣習国際法、一般国際法上、先ほど申し上げていますように、軍隊が外国で活動するときの法的な地位という考え方が原則としてある、そういう大きな原則、考え方を述べているということでございます。
　例えば、では日米地位協定のようなものがなければ全てその国の法律が適用されるのかという問いに対して、いや、仮にその地位協定というものが全くなくても、軍隊に対しては接受国の法令がそのまま適用されて場合によっては裁判権を行使するということはできないというこの一般的な考え方、これを原則として、そこの原則をちょっと強調してホームページは書いておりまして、その上で具体的な調整は地位協定でやっているという制度でございます。

○末松委員　日米地位協定がなくても軍隊には手は出せない、主権は制限されるということって、ほかの国でもそういうことが当然行われていくなんて到底考えられないんだけれども。地位協定があるから初めて我々としては特別に主権を制限しているわけでしょう。今の発言、問題じゃないですか。

○三上政府参考人　申しわけありません。基本的な原則、考え方ということで申し上げた次第でございます。