公害対策及び環境保全特別委員会

昭和五十三年五月二十六日（金曜日）
　　　午前十時十一分開会
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　　出席者は左のとおり。
　　　　委員長　　　　　　　　　田中寿美子君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　久次米健太郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　原　文兵衛君
　　　　　　　　　　　　　　　　小平　芳平君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　田代由紀男君
　　　　　　　　　　　　　　　　林　　寛子君
　　　　　　　　　　　　　　　　藤井　丙午君
　　　　　　　　　　　　　　　　森下　　泰君
　　　　　　　　　　　　　　　　山内　一郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　粕谷　照美君
　　　　　　　　　　　　　　　　坂倉　藤吾君
　　　　　　　　　　　　　　　　中野　　明君
　　　　　　　　　　　　　　　　馬場　　富君
　　　　　　　　　　　　　　　　沓脱タケ子君
　　　　　　　　　　　　　　　　柳澤　錬造君
　　　国務大臣
　　　　　　　国　務　大　臣
　　　　　　　（環境庁長官）　　山田　久就君
　　　政府委員
　　　　　　　環境庁長官官房
　　　　　　　長　　　　　　　　金子　太郎君
　　　　　　　環境庁長官官房
　　　　　　　審議官　　　　　　石渡　鷹雄君
　　　　　　　環境庁企画調整
　　　　　　　局長　　　　　　　信澤　　清君
　　　　　　　環境庁水質保全
　　　　　　　局長　　　　　　　二瓶　　博君
　　　事務局側
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　今藤　省三君
　　　説明員
　　　　　　　環境庁水質保全
　　　　　　　局水質規制課長　　島田　隆志君
　　　　　　　水産庁研究開発
　　　　　　　部漁場保全課長　伊賀原弥一郎君
　　　　　　　運輸省海運局監
　　　　　　　督課長　　　　　　棚橋　　泰君
　　　　　　　海上保安庁警備
　　　　　　　救難部海上公害
　　　　　　　課長　　　　　　　佐藤　弘毅君
　　　　　　　海上保安庁警備
　　　　　　　救難部航行安全
　　　　　　　企画課長　　　　　渡辺純一郎君
　　　　　　　海上保安庁警備
　　　　　　　救難部救難課長　　宗形　健寿君
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　　本日の会議に付した案件
○参考人の出席要求に関する件
○瀬戸内海環境保全臨時措置法及び水質汚濁防止
　法の一部を改正する法律案（内閣提出、衆議院
　送付）
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○委員長（田中寿美子君）　ただいまから公害対策及び環境保全特別委員会を開会いたします。
　まず、参考人の出席要求に関する件についてお諮りいたします。
　瀬戸内海環境保全臨時措置法及び水質汚濁防止法の一部を改正する法律案の審査のため参考人の出席を求め、その意見を聴取することに御異議ございませんか。
　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○委員長（田中寿美子君）　御異議ないと認めます。
　なお、その日時及び人選等につきましては、これを委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。
　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○委員長（田中寿美子君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。
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○委員長（田中寿美子君）　次に、瀬戸内海環境保全臨時措置法及び水質汚濁防止法の一部を改正する法律案を議題とし、前回に引き続き質疑を行います。
　質疑のある方は順次御発言願います。

○森下泰君　私は、まず初めに、総論と申しますか、基本的な考え方につきまして、長官の御意見をお伺いいたしたいと思います。
　実は、私は瀬戸内海の環境保全につきましては、現行の臨時措置法あるいは各種の公害関係諸制度の運用によって、他の地域よりもすでに相当進んでおると、かように了解をいたしておりまして、水質につきましてもかなり改善をされていると思っております。したがいまして、瀬戸内海についてのみ今回さらに特別立法をする意味があるのかどうか疑問を持っております。その点につきまして、基本問題でございますので、特に長官の御意見を伺いたいと思います。

○国務大臣（山田久就君）　瀬戸内海の環境保全につきましては、現行の臨時措置法その他の法制度の運用によりまして相当進んだ施策が行われまして、水質についても改善の傾向にあることは御指摘のとおりでございまするけれども、臨時措置法は本年の十一月にその期限が到来することになっていることは御承知のとおりであります。
　ところで、瀬戸内海はすぐれた自然の景観、漁業資源の宝庫としての特殊性を有しておる、この点は御案内のとおりでございまして、水質について改善されたことはこれは確かでございまするとはいえ、環境基準の達成という点になりますとなお困難な状況にあるということ、また、富栄養化の進行に伴います被害が多発しておるという状況であること、第三に自然海浜の保全等についての要請が強くなっていることなどの現状を踏まえまして、今後とも環境保全対策の充実強化を図っていく必要があると、こういうふうに考えているわけでございます。
　このために、政府といたしましては去る四月二十一日に閣議決定によりまして瀬戸内海環境保全基本計画を定めまして、今後長期にわたる瀬戸内海の環境保全の目標及び基本的な施策の方向を明らかにしたところでございまするけれども、この基本的施策を実施していく上におきましては、既存の法制度、これに加えまして新たな立法措置を講ずる必要があると考えておる次第でございまして、この改正法案による後継法の制定を提案した次第でございます。
　で、この法案におきましては、現行臨時措置法の規定のうち必要なものは引き継ぐことにいたしまするとともに、富栄養化対策、自然海浜保全制度等の特別措置を新たに規定いたしますることによりまして、後継法を制定いたし、あわせて広域的な閉鎖性水域の水質保全対策といたしまして、後継法にもそのことがあるわけでございまするけれども、現在の臨時措置法にも規定されている趣旨にのっとりまして、瀬戸内海のみならず東京湾、伊勢湾なども対象とすることができるように、水質汚濁防止法を改正いたしまして総量規制を制度化しようと、こういう考えに基づきまして提案いたしたような次第でございます。

○森下泰君　基本的なお考えにつきましては一応了解をいたしましたが、それでは、具体的な諸問題につきまして局長初め政府委員各氏にお伺いいたしたい。
　第一に総量規制の問題でありますが、その第一番目に　最近の公共用水域の水質汚濁状況は一体どうなっておりますのか。いま長官から概略お話しでございましたが、さらにお伺いをいたしたい。そして、瀬戸内海等も総体的には改善されてきているのではないかと私は考えますので、特にその点を御説明をいただきたい。
　したがって、現行の濃度規制制度の充実で対応すればよいのであって、さらに総量規制まで考える必要はないのではないか、かような意見を私は持っておりますが、その点につきまして御説明をいただきたいと思います。

○政府委員（二瓶博君）　最近におきます公共用水域の水質汚濁の状況でございますけれども、これは総体的には改善の傾向にございます。ただ、多数の汚濁発生源が集中しております東京湾なりあるいは伊勢湾、瀬戸内海、それから湖沼などもそうでございますけれども、そういう閉鎖性水域、こういうところにつきましては、生活環境項目、これの面におきまして環境基準の達成といいますものがなお困難である、こういうような状況にございます。したがいまして、こういうような水域につきましては、さらに一層の水質改善を図っていくことが必要になってまいるわけでございます。
　で、問題は、現在は先生御指摘のとおり濃度規制と、こういう方式でやっておるわけでございます。ただ、この濃度規制というものではやはり問題がございます。一つは、東京湾なら東京湾というそういう水域に流入してまいります汚濁発生源としまして、内陸部から河川を通じて入ってくる。さらにその内陸部がよその県に属するということで、上流県というような場合もございますが、そういう内陸部からの負荷というものを効果的に規制し得ないというのが問題点の一つでございます。
　それからもう一つは、大きな負荷量を持っております生活排水、これにつきまして——もちろん一部のものは規制対象ということで濃度規制の対象にいたしておりますけれども、どうも生活排水への配慮というのが十分ではないといううらみがあるという点がございます。
　それからもう一つは、工場、事業場等の新増設、こういうものに伴います負荷量の増大、こういうものに対して有効に対処し得ないというような点が、現行の水質汚濁防止法の規制方式、濃度規制方式というようなものでは限界があるということでございます。
　したがいまして、現在の濃度規制方式といいますものは、これは当然今後も存続していく必要があろうと思いますけれども、先ほど申しましたような広域的な閉鎖性水域、こういうところは、濃度規制の充実といいますもの、たとえば上乗せをかけるというようなことで対処してきたのは事実でございますが、今後そういうやり方だけで十分対応できるかどうかということに相なりますると、これは非常に困難であるというふうに考えられるわけでございます。したがいまして、現行の濃度規制方式というものにさらにオンをしまして、総量規制方式というものを導入をして、両々相まって水質改善といいますものに邁進していくべきではないかと、こういうふうに考える次第でございます。

○森下泰君　ただいま個々の問題について御意見ありましたが、それでは、その内容で特にこの際明らかにしておきたいと思います点について御質問いたします。
　まずその第一は、今回の総量規制では指定項目がＣＯＤということになっておりますが、その理由を伺いたい。実は燐や窒素等につきましても指定項目とすべきであるという御意見があるようでございますが、環境基準も決まっておらない段階でありますので、そうしたものが果たして指定項目にできるのかどうか、そういう問題もあるかと存じます。その点につきましての特に担当者の御意見を伺いたい。

○政府委員（二瓶博君）　総量規制というものをやります際に、この対象の汚濁物質というものをどういうものにすべきかということになるわけでございますが、現在のところ考えておりますのは、当面はＣＯＤということを考えておるわけですが、なぜＣＯＤにしたのかということでございますが、考え方としては、まず基本的にはこういう考えでございます。
　一つは、何といいましても、代表的な有機汚濁指標ということで、各種の利水上特に重要な環境基準項目というふうに考えます。それから、そういう項目で、すでに濃度規制で環境基準がもう全面的に達成されていれば問題ございませんので、そういう重要な環境基準項目で、かつ環境基準がまだ全面的には達成されておらないということがまず一つでございます。それから、対策として広域的な対策をとることが必要である。しかもまたそういうことが効果的な汚濁指標であるという観点が第二点でございます。それから第三点は、汚濁負荷量といいますものの測定が可能な項目ということでございます。
　で、そういうような条件といいますか、要件というものを満たすものでなければならぬということになるわけでございますけれども、まあ健康項目というのはもうこれは全然出さない方がいいので、ゼロディスチャージというのが理想でございますし、現在でもほとんどもう健康項目は問題ございません。したがって、いま言いましたような生活環境項目ということでながめますというと、有機汚濁の指標としてはＣＯＤとＢＯＤということになろうと思います。ＢＯＤは生物化学的酸素要求量、ＣＯＤは化学的酸素要求量ということでございますが、この二つのものが考えられる。その場合、御存じのとおり、現在ＢＯＤというのは河川の方の関係の環境基準の項目にやっておりますし、ＣＯＤがいわゆる海域、湖沼でございます。こういう閉鎖的な水域関係の方がＣＯＤということにたまたまなっております。そういうことからいたしまして、今回は広域的な閉鎖性水域というものを対象にして総量規制というものをまず導入しようということでございますので、当面はこのＣＯＤというものを指定項目にするというのが一番適当であろうと、このように判断した次第でございます。
　それからもう一つ、燐と窒素の方のことでございますが、これにつきましては、燐や窒素も総量規制の対象にすべきじゃないかというような御意見も一部確かにございます。ただ、この窒素なり燐につきましては、環境水質、いわゆる公共用水質等のどの辺までが一体望ましいレベルなのか、窒素は一体どこまでか、燐はどこまでか、どの程度まではいいのかというそういうレベル、これに関する知見がまだ不十分でございます。これは必ずしも汚濁物質というよりは一種の栄養物質でもございますので、全然ないというわけにもまいりませんが、さればといって多過ぎれば富栄養化等の障害を起こしますので、その辺の望ましいレベルというものにつきまして、まだ十分科学的知見が煮詰まってちないという問題がございます。そういうことですから、環境基準というものはまだ確かに設定されておらないわけでございます。
　それから、排水基準でございますが、これにつきましてもまだ未設定でございます。まあ排出源が非常に多岐にわたるということはもちろんございますけれども、問題は、排水基準等を決めるという際に、一体的確に除去することができるか、排水処理基準で燐なり窒素なりを除去できるかということに相なりますというと、まあ燐の方はやや実用化のめどがついたということは言われておりますが、窒素の方はまだまだでございます。そういうことからいたしまして、現在排水基準というものも、水濁法上の排水基準を決めてございません。したがって、ＣＯＤであれば現在濃度基準としてそれぞれ環境基準、排水基準があり、その上で総量規制ということで指定項目にする。ところが、燐、窒素の方は、現在は濃度規制の対象になる環境基準も排水基準というものもないわけでございまして、これをいきなり総量規制というものの指定項目にするということは、現段階ではとうてい考えられない、かように考えております。

○森下泰君　ただいまの御説明で私も納得をいたしました。科学的知見ないし基準が設定されておらないものにつきましては現時点では取り上げがたいと、こういうことと了解をいたします。
　次に、産業排水の問題でありますが、瀬戸内海では現在までの臨時措置法に基づいてＣＯＤの二分の一カットということが実施をされました。すでに約三〇％の超過達成がしておるはずでありまして、私はこれ以上産業排水の汚濁負荷量の大幅なカットは期待ができないのではないかと、かような考えを持っておりますが、その辺はいかがですか。

○政府委員（二瓶博君）　現行瀬戸内海臨時措置法によりまして、ただいま先生からお話しございましたようなＣＯＤ汚濁負荷量の二分の一カットという措置があるわけでございます。これにつきましてはその後三年経過いたしました目標の時点で調査をいたしましたところ、割当量の三割増しの超過達成、一三〇％の達成状況に相なっておるわけでございます。したがいまして、今後総量規制をやるというような際に、産業系排水についで大幅な削減というのが期待できるかということになるわけでございますが、結局この産業系排水に係るＣＯＤ二分の一カットということで超過達成をやったという、その上に今後総量規制ということで、生活系も含めて、産業系も対象に総量規制制度を実施していくということでございますので、考え方としては、まあ感触的に申し上げれば、相当ぜい肉部分は産業排水については落ちてきておるというふうに考えざるを得ないと思います。したがいまして、大幅な削減といいますものは、一般論としては非常に困難であろう、こう思います。ただ、個々にながめますと、まだゆとりがあると思います。といいますのは、一つは、瀬戸内海関係の各工場、事業場等をながめました際にも、技術の相当の極限まで、いまあります最高技術レベルまで処理施設を整備をしてやっておられるというところもございます。しかし、その反面必ずしもまだ十分でないというところも現にございます。また、排水処理技術の動向等を考えますと、排水処理のおくれているところは今後さらにもっと高度な処理レベルに上げ得るというようなところもございます。それから、新増設等も今後あろうかと思いますが、これに対しては、新しく工場をつくるわけですから、新しい機械を張りつけるかっこうでのレイアウト等をやっていただきまして、最新技術を導入させていただくというようなきめ細かいやり方ができるのではないか。そういうことによりまして、産業排水につきましても、相当大幅なあれは期待できないにいたしましても、かなりの削減といいますものはこれは可能ではないか。そういう意味で応分の努力はぜひお願いをしたい、かように思っておるわけでございます。

○森下泰君　いまお話しのとおりで、私も著しく不十分なところ、それから新増設につきましては当然のことであると思いますが、一般的に産業排水につきましては大きな期待ができないということにつきましては、私もいまの御意見が正しいと、その御判断で行政を進めていただきたいと思います。
　したがいまして、関連いたしますのは生活排水でありますが、これについては下水道のおくれという問題がありまして、きわめておくれておるというのが現状であると思います。で、総量規制上生活排水対策はきわめてその意味で重要であって、その積極的な推進なくしては総量削減の大きな効果は実際上期待できないと、かように私は了解をいたしておりますが、その大事な生活排水対策について特に御説明をいただきたい。

○政府委員（二瓶博君）　総量規制制度ということに相なりますと、単に産業排水のみならず生活排水等を取り込んでいく、さらに上流県等内陸部も取り込んで負荷量の総合的な削減対策というものを進めていこうと、こういうものでございます。その際に、産業系排水についてはただいま申し上げましたような次第でございますので、今後この総量規制制度におきまして大いに削減を期待すべき点というところは、生活排水関係というものがどうしても重点になろうかと思います。
　そこで、この改正法の中におきましての仕組み方といたしましては、一つは総量削減基本方針、これは内閣総理大臣が決めるわけでございますが、この総量削減基本方針、それから知事さんの決めます総量削減計画、これにおきまして、産業排水だけでなくて生活排水等を含めましてその負荷量の目標量を示します。どの辺ぐらいまで下げるかということの目標を一応出しまして、おおよそ五年先ぐらいになりますが、そして、単に目標を掲げるだけではなしに、負荷量の削減の方途ですね、どうやってそれをやっていくのかという具体的な方途等を決めるというふうにまず法律上は仕組んでございます。
　それから、総量規制制度下におきましては総量規制基準といいますものが適用になるわけでございますけれども、その際に適用になるものは単に産業系だけでございませんで、生活系につきましては下水道の終末処理場、それから屎尿浄化槽の中の大規模のもの、それから屎尿処理施設、こういうものにつきましても総量規制基準の対象にしていこうというふうに仕組んでございます。
　それから、そういうような規制のほかのものは、生活糸の雑排水等、こういうものは野放しかということになるわけでございますが、これはまあ規制というわけにはまいりませんけれども、これは必要に応じて、要するに行政指導ということで助言なり指導なり勧告というようなことを知事さんの方が精力的にやっていただきまして、この生活系の規制対象外の分につきましても削減の方に努力をしていただく、協力していただくということを考えておるわけでございます。もちろん今後は下水道の整備なり屎尿処理施設の整備等が中核になろうと思いますので、今後はそういうもので整備をしていただきまして、逆に言えば先ほど言った総量規制基準の対象に極力取り込んでいくというようなことをむしろ考えるべきであろうというふうに思っております。

○森下泰君　ただいまの御説明で私も一応納得をいたしましたが、産業排水については必ずしも大きな期待はできない。生活排水についてはいまお話しのように下水道の整備が大変に重要な要素である。それは必ずしも現在円滑には進行いたしておりません。それから行政指導ということでありましたが、これにつきましても具体的には各府県においてよほどの御努力が必要である。かように考えますが、その両方の条件の上で、これから総量規制を行うことによりまして負荷量は一体どの程度削減できるか、環境庁としてのお見通しといいますか、現在の御判断を伺っておきたいと思います。

○政府委員（二瓶博君）　総量規制における総量削減の目標でございますけれども、これにつきましては、まず一つは、水質保全行政として一体その目標というのは何かということになりますと、これは水質環境基準の達成維持というのが、これが行政目標でございます。ところが、先ほど来申し上げておりますように、広域的な閉鎖性水域等においては、なかなか、濃度規制において上乗せ等をかけて厳しくやってもなおかつ全面的な達成はむずかしい。そこで、濃度規制だけではなしにさらに総量規制といいます制度も新しく戦列に加えまして、この環境基準の全面達成ということに向って進んでいきたい、こういうことでございます。したがいまして、総量規制制度といいますものを考えます際も、その究極的な目標と申しますか、目途といたしましては、何といたしましても水質環境基準の達成でございます。ただ問題は、それではこの環境基準の全面達成ということで目標をすぐ立てられるかということになりますと、これは中公審の答申にもありますように、いま直ちにそういう目標量を設定するのはむずかしい、困難であるということでございます。
　したがいまして、私たちが現在考え、また法制上も仕組んでおりますのは、いわゆる目標年度といいますものを大体五年なら五年先というところに置きまして、そして目標量を決めたい、それを達成していきたい、こういう考え方です。その目標量を決めます際に、具体的な決め方としては、一つは、今後汚濁負荷量がふえるという要因がございます。これは人口がふえる、あるいは産業活動が伸びる。今後も日本経済伸びるわけでございますので、そういう産業活動の伸びということで負荷量の増加要因というものを一つ見なくちゃならぬ。ところが、もう一つは、現在の排水処理技術、こういうものがさらに進歩するということもあるでしょうし、また現在の技術のものがさらにより普及をするということで、これは負荷量が減る要因でございます。それから、生活系の方については、特に下水道の整備の普及の状況というようなものが考えられるわけなんで、そういうプラス、マイナスの要因といいますものを十分勘案をして、そして先ほど言いましたような水質環境基準の達成維持というのが究極目標でございますので、それに向って極力実現可能な限度で減らしていこうという意欲を込めて五年先の目標を決めるということでございます。
　したがいまして、いまこの時点でどの程度それでは削減できるのかということでございますが、これはいまこの段階で申し上げるのはちょっと困難でございます。いずれ御賛同を得て法律が制定され施行になりますれば、十分その辺は県の方のいろんな計画等もございましょう。そういうものもヒヤリングしながら、適正な目標量というものを策定をしていきたいというふうに考えておるわけでございます。

○森下泰君　具体的にどれぐらいだとお伺いしても、それはいまお答えのように現在示しがたいという点につきましては了解をいたしますが、いまの局長の発言のように、実現可能性、現実性というものを前提にして指導あるいは行政を行っていくということにつきましては、私といたしまして了解をいたします。
　総量規制の最後の問題でございますが、実は、この改正法を読んでおりますと、「政府」とか「内閣総理大臣」あるいは「環境庁長官」というのが何度もこれは法案の中に出てまいりますのですが、これらの関係がちょっとわかりにくい点がありますので、この点について若干御説明をいただきたい。
　さらに、具体的には、総量削減方針は内閣総理大臣が作成しとなっておって、総量削減計画は内閣総理大臣が承認することとなっておりまして、さらに、公害対策会議の議を経ることとなっておりますが、これでは環境庁はどういう分担になりますのか、どこかへ行ってしまったのではないかという感じもございまして、実はこれは一昨日の毎日新聞でありますが、「こんな環境庁は、いらない」と、こういう記事がございました。私も環境庁に以前関係をさしていただいておって、大変残念でありますので、この際特にこの点につきまして、そんなことはないということにつきまして御説明をいただきたい。

○政府委員（二瓶博君）　今回の法案で、確かに「政府」、それから「内閣総理大臣」、「環境庁長官」というような用語といいますか、が使われているのが多々ございます。その辺の使い分けといいますか、関係でございますけれども、まず、「環境庁長官」ということでございますが、これにつきましては、環境庁が総理府の外局ということになっております。で、当然環境庁設置法というのがございまして、環境保全については第一義的に責任を負うと、こういう行政機関に環境庁はなっておるわけでございます。したがいまして、環境保全関係法等におきましては、環境保全のための行政機関の権限、義務を規定をいたします際に、一般的には「環境庁長官」というふうにいたしております。
　もう一つ、「内閣総理大臣」というのが、これはいろんな環境保全関係法にも出てまいります。「内閣総理大臣」につきましては、一つは、これは冒頭に申し上げましたように、環境庁が総理府の外局でございますので、法律なりあるいは政令制定等のために閣議でいろいろ決めてもらわなくちゃならない、その際の閣議請議が、これは環境庁ではできないわけでございます。閣議請議ができないというのが一つございます。それから総理府令、よその省であれば省令というのがございますが、そういう府省令といいますものを環境庁が発することができないということになっております。したがいまして、たとえば環境基準を決めるというのは総理府令で現在やっておりますが、こういうような府令を決めるんだというような場合には、総理府の長でございます内閣総理大臣においてこの総理府令を発するということに相なります。それから閣議請議をやります際も、内閣総理大臣の名前で閣議請議をやるというふうになるわけでございます。このことは何も環境庁に限らず、総理府の外局でございます経済企画庁、国土庁も同様でございます。そういうことで、政令の制定なり改廃の立案をするとかあるいは府令の制定、改廃に当たりまして、地方公共団体なり知事さんなり審議会の意見を聞くというような場合なりあるいは各省と協議するというときは、「内閣総理大臣が」といって出てまいるわけでございます。それから、閣議に付すべき案件についての立案、これも当然内閣総理大臣と、こういうことになるわけでございます。しかし、そういうことで「内閣総理大臣」というのが出てまいりますが、先ほど申し上げましたように、環境庁が第一義的に環境保全というものの責任ある行政機関でございますので、「内閣総理大臣」と規定されております場合におきましても、実質的な事務処理はすべて環境庁がやる、こういうことで、実質的には環境庁がやるということでございます。
　それから、公害対策会議の付議というのがちょいちょいこれもございますけれども、これも、公害対策会議そのものが総理府の付属機関ということで置かれてございます。しかも、この会議の会長さんは、実は総理府の長である内閣総理大臣が公害対策会議の会長ということに相なっております。したがいまして、手続上の問題といたしまして、総量削減基本方針等の策定等はこれはやはり内閣総理大臣の名において行わなければならないということになるわけでございます。「公害対策会議の議を経」てということになりますので内閣総理大臣がやる。しかし、これも実質的に環境庁がその事務を行うということにおいては何ら変わりがないわけでございます。
　それからあともう一つ、「政府」というのがやはりこれまたちょいちょい出てまいります。「政府」と規定されております場合には、これは内閣及びその統轄下にある行政機関といいますものを総括してくくりまして、総ぐくりして呼んでおりますものが「政府」でございます。言うなれば、国家機関といたしまして立法・司法・行政というふうに言われておりますけれども、その場合の国家機関の立法・司法、それに対する行政というものを指す場合がこの「政府」という用語を使っておるわけでございます。政府の中のどこの行政府がどういうことをやるかというのは、これは各省設置法というのがございまして、その分担関係におきまして処理するということになるわけでございますが、いずれにいたしましても行政府がやるということで、政府は何とかの措置を講ずるものというような規定をよくいたしておるわけでございます。
　そういうようなことで、今回のこの法案におきましても、以上のような用語の使い方といいますか、概念に基づきまして、法制面でも、今回の法案の中でもそういう使い方をいたしておるわけでございます。
　それからもう一問、後段に、総量削減基本方針は内閣総理大臣がつくって、総量削減計画は知事がつくるのですが、総理大臣の承認が要ると、さらに公害対策会議の議を経るというのはどういうわけかということでございますが、実は、この総量規制というものを仕組みました際に、瀬戸内海を初めといたしまして、東京湾なり伊勢湾、いずれも広域的な閉鎖性水域ということでございます。したがいまして、必ず複数の県、これが関係してまいるわけでございます。そういう複数の県がそれぞれ足並みをそろえてこの負荷量の削減というものに努力していくということにおいて、結果として東京湾なり伊勢湾の全体のＣＯＤならＣＯＤの量を一定量以下に抑えるということができるわけでございますし、またこの方途にいたしましても、下水道の整備なり屎尿処理施設の整備ということで、いろんな各般の非常に幅の広い施策が必要だというふうになるわけでございます。したがいまして、そういうことで、法律に仕組む際に、各県におきます総量削減の対策、こういうものが総合的に調整されていく、足並みをそろえてやってもらうということと、また各省でいろんないま言った下水道の関係等もあるわけですけれども、こういうようなものが、また各県においても土木部等いろいろあるわけでございますが、それが統一的にやはり推進されていくというような必要があろうということで、この総量規制におきましては総量削減基本方針といいますものを内閣総理大臣が決める、それから県の知事さんの決めます総量削減計画も内閣総理大臣が承認をするということにしたのとともに、公害対策会議の議を経る。この公害対策会議といいますのは、これは単なる審議機関でございませんし、単なる決定機関でございませんで、審議推進機関ということに相なっております。これには相当多数の関係閣僚が入っておりますので、そういうところで議を経ていただいた方が、むしろ今後の総量削減といいますものの達成なり何なりといいますものを考えた際にはその方が適当であろうということで、公害対策会議の議を経るというふうな仕組み方をしたわけでございます。
　ただ、こういうことで内閣総理大臣が前面に出ておりまして、環境庁長官という名前が出てまいってないわけなんで、何か環境庁が後ろに引っ込んじゃって後退したんじゃないかというお話でございますが、これは先ほども「政府」、「内閣総理大臣」、「環境庁長官」の概念の御説明を申し上げましたが、そういうような考え方で整理をいたしておりますので、「内閣総理大臣」というふうに書いてございましても、実質的には環境庁長官が責任を負って行政を遂行するということでございますのでこういうことの規定の仕方をしたと、表現の仕方をしたということから、環境庁が後退したんではないかということは当たらないのではないかと、かように考える次第でございます。

○森下泰君　ただいまの問題につきましては、衆議院の公環特においても御議論があったようでありまして、ただいまの局長の御説明で私は了解をいたします。ぜひそういうことで、間違った世論に惑わされないで、環境庁として堂々と法律を作成し、行政をやっていただきたいと、特に私としてはお願いを申し上げておきます。
　それでは次に、ちょっと時間がありませんので、御答弁の方は簡略にしていただきたいと思いますが、個別の問題で、まず第一に富栄養化対策についてお伺いをいたしたい。
　富栄養化の要因物質と言われる窒素とか燐等につきましては、先ほど局長のお話のとおり、環境基準や排水基準も設定されておりません。そういう現段階において富栄養化対策を行うのは時期尚早であるという意見がございます。私もその意見者の一人でありますが、それが行政指導という形で行われました場合、行政指導だと申しましても、法律に基づく指導であれば、一般にはこれに従わざるを得ないということでありまして、実質的には規制ということに相なってまいるはずであります。このような段階で富栄養化対策は行うのには、そうした意味で問題があると、かように私は考えますが、その点はいかがでありますか。

○政府委員（二瓶博君）　今回、行政指導ベースではございますが、富栄養化対策ということで削減の対策を進め得るということの条項を入れているわけですが、当面考えておりますのは燐でございます。燐でございますが、この燐にいたしましても、先ほども御答弁申し上げましたように、まだ環境基準というものがございません。それから排水基準といいますものもございません。そういうような段階であるのになぜ、行政指導ベースとはいいながら、燐について削減措置をとるのか、こういうことだと思います。
　問題は、この瀬戸内海といいますものを見ました際に、冒頭の御質問にもございましたように、瀬戸内海の水質といいますものは、ＣＯＤなりあるいは透明度等で見る限りにおきましては、四十七年当時に比べますと相当数値的にはよくなってきております。しかし、富栄養化という問題になりますというと、むしろ進行をしておるというふうに見ざるを得ないかと思います。そういうことで、この富栄養化に伴う被害といいますものが非常に多発いたしております。昨年の八月の二十八日の養殖ハマチの大量斃死という問題もございますが、そのほかに、海水浴場の遊泳禁止というような日が続くとかあるいはプランクトンが斃死する、その悪臭で住民が悩まされるという苦情が出るというようなこともございますし、排水基準なり環境基準なりがないから何もせずに済ませるかということになりますと、何らかの富栄養化対策は、やはりこの後継法の提案ということを考えました際には何らかの対策をぜひ織り込みたい。しかし、科学的知見その他からして、ただいま申し上げたようなはっきりした規則ということはできませんので、そこは行政指導ベースでございますが、削減措置といいますものを考えるべきであろうということで、瀬戸内海につきまして先駆的に富栄養化の一層の進行を防止するという観点から、そういうような措置を実施するという角度の規定を盛り込んだ次第でございます。

○森下泰君　いま御説明のあった燐でありますけれども、実際は燐対策の場合は生活排水の方にむしろ大きな問題あるいは解決点があるのではないか、かように考えられます。ところが、いまのようなお話でありますと、実際にはなかなか、下水道の整備の総体的遅延という問題と絡みまして、生活排水の方の燐対策が大変むずかしいあるいは時間がかかるということでありますと、現実には産業排水の方にウエートがかかってくるのではないか。産業排水の方は、先ほども御質問いたしましたように、すでにＣＯＤその他かなりな前進が行われておりまして、さらにその上に産業排水についての燐対策と、こういうことになりますと、いわゆる産業部門では大きな負担が発生するおそれがあると、かような私はおそれを持っておりますが、この点について特にもう一度確かめさしていただきたい。

○政府委員（二瓶博君）　瀬戸内海の燐の発生負荷量ということを見ました際には、これは生活排水の方が産業系排水よりもウエートが相当高うございます。この辺はＣＯＤの場合と逆転をいたします。したがいまして、燐対策という際にも生活排水対策というものがやはり相当重要になってまいるわけでございます。
　ただ、行政指導でいろいろ燐対策を考えます際には、これは一律にどうするということでございませんで、やはりそれぞれの発生源の実態に即した適切な行政指導ということに相なろうかと思います。したがいまして、生活排水につきましては、何といいましても、やはり下水道の整備ということになります。屎尿処理施設の整備というのもございます。問題は、たとえば下水道の整備といいますものも、現在の二次処理という活性汚泥方式でやりました際にも、燐は普通の二次処理でやはり二割から四割程度は付随的にといいますか、副次的にといいますか、落ちてくるわけでございます。したがいまして、下水道の整備というのは、ＣＯＤ対策ということで二次処理をどんどん普及するという際にも、それは単にＣＯＤ対策だけでなくて、燐対策的機能というものも当然反射的に出てまいる、両面にプラスになるわけでございます。そういうことからもこの下水道の整備というものを相当重点的に所管省の方にも要請しながら整備をしていくということは今後とも必要であろう、こう思っております。
　それから、産業系の方につきましては、これは燐の排出濃度の高い業種等におきまして脱燐施設の導入をしていただく。燐酸肥料工場等におきましてももうすでに脱燐施設を相当入れておるところがございます。そういうようなことも、できるところは若干やっていただこうかとは考えておりますし、すでにもう入っておりますところは、むしろそれは管理の改善といいますか、維持管理といいますか、そういう面に配慮をしていただくということになろうと思います。
　それから、魚類養殖の場合、ハマチの養殖等につきましても、この辺の漁場管理の適正化ということをやっていただかないといかぬと思いますし、畜舎排水の関係もございます——これは農林省の関係になりますが。
　そういうことで、行政指導をやります際にも、生活系、産業系、さらに一般的に産業系以外と言われております畜産とかそういう面。それから養殖の問題、魚の関係ですが。そういうもの等について、まあきめ細かな指導を行うということを考えておりまして、産業排水だけにしわが寄っていくとか、偏るというようなことはないというふうに運用をしてまいりたい、かように思っております。

○森下泰君　ただいまの局長の御説明のように、産業排水に偏る、あるいは過大な期待を持つということはないと、現実に沿って進めると、あるいはきめ細かな行政指導を行うと、こういうことでありますれば大変結構かと思います。
　富栄養化の一つの問題で、赤潮の問題もありますが、これはまた後ほど御質問もあるかと思いますので、私は省略をさしていただきます。
　次に、上流県の問題、これは先ほど局長からも若干付言がありましたが、私などは大阪でありますので、特に大阪湾に関連をいたしまして、京都府等から流入してまいります負荷量も相当な割合になると思います。現行の臨時措置法でも、上流県を対象の関係府県に含めることができると、かように相なっておるはずでありますが、政令の指定が行われておりません。上流府県を含めないと下流の大阪府等にしわ寄せがくることになるので、この点につきまして、今度の法案のこれからの問題として、現在の環境庁の考え方をはっきりしておいていただきたい。

○政府委員（二瓶博君）　現行の臨時措置法におきまして、「関係府県」といいますのは、大阪府を含めまして十一府県というのがはっきり書いてありまして、それに、「環境の保全に関係があるその他の府県で政令で定めるもの」と、こういうことになっております。で、現行法下におきまして実はこの政令が出ておりませんで、現在「関係府県」というのがこの十一府県になっておるわけでございます。
　問題は、今後この臨時措置法が特別措置法ということで後継法の段階に移るという際に、一体この「関係府県」はどうなるのかということですが、その際には、この臨時措置法の第二条の定義はそのまま受け継いでおります。で、問題は、受け継ぐのは結構なんですが、総量規制をやるとか富栄養化対策をやるというときに、政令を出すのか出さぬのかということに相なるわけでございます。で、先ほど申し上げましたように、総量規制制度といいますものの物の考え方、あるいは富栄養化対策ということの——これは行政指導ベースですけれども、これを進めていくという考え方からいたしますと、それは総合的な汚濁負荷量の削減ということが必要でございますから、当然その趣旨に照らしましても、上流県といいますものを対象にしていくというのが望ましいことは言うまでもございません。これは望ましいということはそのとおりでございます。
　問題は、それでは瀬戸内海というもの、あるいは大阪湾といいますものに焦点を置いて上流県を考えますと、何といいましても滋賀県、京都府、奈良県というものが考えられるわけでございます。で、問題は滋賀県でございますが、滋賀県はこれは自分の県で琵琶湖という閉鎖性水域を抱えておるということでございます。したがいまして、瀬戸内海をきれいにするために滋賀県が仲間入りをするというのでなしに、滋賀県としては琵琶湖という広域的な閉鎖性水域をどうしても保全をしたいと、そのためにむしろ滋賀県は指定を受けた方がいいというような感触でございまして、まだこれは正式にやっているわけじゃございませんが、感触的にはそういうことでございます。したがいまして、滋賀県を瀬戸内海の上流県という角度で考えるというのはいかがかと、こういうふうに考えております。で、問題は、そうすると京都府と奈良県というふうに焦点がしぼられてくるわけでございます。先ほど申し上げましたように、総量規制なり富栄養化対策の物の考え方からいたしまして、これは政令指定をすべきであろうということで、そういう方向で検討を進めたいと思っております。ただやはり、いきなりぽんと政令を出すわけにまいりませんので、それは当然京都府なり奈良県の意見を聞かなくちゃなりません、相談しなくちゃなりません。それから、従来のこの十一県の方では、瀬戸内海環境保全知事・市長会議という連絡調整の機関もつくってございますので、そちらの方の意見もあろうかと思いますから、その辺とも十分相談しながら検討していきたいと、かように考えております。

○森下泰君　前向きに、望ましいと、また前向きに取り組むということであるようでありますので、了解をいたします。京都の方も今度は御賛成をいただけるのではないかと、大阪の方では御期待をいたしております。
　次に、最後、二つばかりまとめてお伺いしたいんですが、自然海浜と、それから埋め立ての問題であります。
　自然海浜につきましては、これはもう瀬戸内海は自然公園指定地域、それから臨時措置法による埋め立ての抑制などで、十分に自然海浜の保全は今日までに行われておるのではないかと私などは了解をいたしておりまして、したがって、この際はもう既存の制度の活用で自然海浜の保全は達成されるのではないかと、かように思いますが、さらにここでそれを規制をするということについての理由。
　それから、いま一つは埋め立てでありますが、これはもう申し上げるまでもなく、いわゆる産業廃棄物、一般廃棄物が、もうどこへ捨てていいかわからぬというのが現在の大阪などの現状でありまして、その公共的な目的の埋め立てについてはそれを行えるような制度をどこかにつくるべきではないかと、かような実際上の実は問題を抱えております。
　この二つを特にただしておきたい。お願いいたします。

○政府委員（二瓶博君）　瀬戸内海は、ただいま先生からもお話しございましたように、世界に比類のない美しい景観を持っておるところでございますので、自然公園法によります自然公園制度の対象の地域が相当広うございます。それから、自然環境保全法による自然環境保全地域制度の面では、これは広島県などで県の環境保全地区を指定をしているというところがございます。
　ただ問題は、そういうことで相当広範囲にこういう網がかぶっておるわけでございますけれども、なお、自然海浜であってしかも海洋レクリエーションといいますか、海水浴なり潮干狩り、そういうところに使用されており、今後も使用していきたいというようなところが、いま言った相当広範囲に網はかぶっておりますが、まだ十分カバーされてないというところがやはり瀬戸内海に多々ございます。こういうところはやはり今後とも自然海浜ということで、なおかつレクリエーションの場として今後とも末長く保持したい、保持してほしいという要請が強うございますので、そこで今回自然海浜保全地区の制度といいますのを後継法に盛り込んだと、こういう次第でございます。
　それから、もう一つは埋め立ての関係でございますけれども、埋め立てには廃棄物の最終処分とかいうようなことで公共的なものもあるから、円滑に行えるようにすべきだということでございますが、問題は、公共的と言う際に非常にむずかしゅうございますのは、どこからどこまでが公共的なのかというのがなかなかこれは線が引けません。人によって大分違います。たとえば、こういうものが公共的だというふうに決めました際も、その埋め立てる場所がどういうところかによって違うわけです。これは水産資源の保護上大事な水面でありますと、そこを埋めたらもう魚の方が生態系が狂ってまいりますからと、埋め立て場所の問題があります。それから、面積も問題なんですね。これは公共のあれだからというのでも、五十ヘクタールと五百ヘクタールでは全然違うわけでございまして、これも違う。それから、それで埋めたからといいまして、今度は上物が問題でございまして、緑地になっていてという場合と汚水を出す工場が出てくるというような話では、全然これは違うわけですから、したがいまして、単に廃棄物の処理だとかいろんなことで、これは公共的だからいいではないかという一般論では何ともこれはまいらぬ。
　じゃ、きめ細かくやるべきだということになりますと、現在瀬戸内海の審議会の方から御答申いただいて、埋め立ての運用の基本方針というのが決まっております。したがいまして、それを物差しにしながら、やはりケース・バイ・ケースにどの程度の面積のものをどういう場所に何の目的でつくって、そしてその後はどういうふうな跡地利用をするのかということをきめ細かくやはりアセスするといいますか、その辺は審査をすると、そして瀬戸内海についてはこの十三条の規定に照らした運用の方針がございますから、この物差しに照らしてケース・バイ・ケースで環境保全に支障のない、そういう角度で審査をしていくということで対処すべきではなかろうか。公共的だからということだけで漠然とやるというわけにはまいらぬのではないかと思います。
　したがいまして、後継法の段階でも臨時措置法の十三条の埋め立ての規定はそのまま存続をしておるというのは、そういう物の考え方でございます。

○森下泰君　最後に、長官にお伺いをさせていただきたい。お伺いしたい点は二つございます。
　第一は、いま埋め立ての問題で局長からの話がありましたが、そのように、環境問題は単に事業者だけではなく、国、県あるいは国民全体と申しますか、関係者全体が協力をし、理解をしあるいは負担をいたしまして初めて目的が達成されるはずでございまして、その意味では、特にこの法案が行われました場合に、瀬戸内海の関係のいわゆる国民の皆さん、それからそれだけではなくて全国の国民の皆さんが十分に御理解をいただいて取り組むということでないと目的の達成はむずかしいと、かように考えますが、その点につきましての御意見。
　もう一つは、少しとっぴなことを申し上げますが、大体私はこの閉鎖性水域というものを前提しての発想ではなかなか根本的な解決はないと思っておりまして、つまり閉鎖性水域であるからそれに対してこれをごじゃごじゃこうするのだと、それはそれなりに必要でございますけれども、それと並行いたしまして、閉鎖性水域そのものをなくしてしまうという発想の転換をこの際長官におかれましてお考えをいただけないであろうかという、私のこれは一つの意見でございます。私だけの意見ではなくて、現在関西の経済界でまじめに取り組んでおりまして、具体的にはあの鳴戸海峡を爆破すべきではないか、こういう意見。爆破というと大変言葉が過ぎますが、鳴戸海峡で水がたまっておるわけですね、そのために閉鎖性水域になっておるわけです。ですから、あそこを広げましたら閉鎖性でなくなりまして、水が太平洋の方に流れ出まして、富栄養化水が太平洋に流れ出まして、お魚のえさになってお魚もとれる、一挙三得であります。もっとも困るのは鳴戸海峡の観光でございますけれども、これは別に穴を掘って渦をつくればいいということでありまして、笑いそれくらいの発想の転換でないと私は、日本が一億総移動をしますか、オーストラリアかどこかに移動するか何かせぬ限りは解決をしないわけですから、そういうことを含めまして発想の転換が私は必要ではないか、かように考えております。
　以上二点について長官の御高見を承りたい。

○国務大臣（山田久就君）　環境問題について、広く各方面、ことに国民の理解が必要だという点、これにつきましては、ことにこれからの環境問題というものは、これは外国からも指摘されておりまするけれども、特に環境の質の向上という方面に向かって、特に都市生活、人工的な環境というものの質の向上ということをいろいろな面で図っていくというような段になってまいりまするというと、これは国民の非常な理解、協力というものがなくてはこれはできないと思います。現に世界的な環境問題といっても、政府が何でもかんでも縛るというようなことじゃなくて、ほとんど民間の自発的な意図による一つのコミティーのレギュレーションというような形でりっぱにいろいろな点が規制されておる。そしてまた、そういうものを保持していくためには、それなりの経費というものも進んでいろいろこうやっていくというような傾向、こういうことが、長い経験といいますか、非常に顕著であろうかと、こう思います。そういう意味においていま森下委員の指摘されたような点、われわれは非常に必要な点だと考えております。
　したがいまして、総量規制の制度、富栄養化対策、海浜保全制度、いろいろな問題について事業者に義務づけようという、必ずしもそうではなくて、みんながやっぱりこれはひとつ理解しながらやっていくという、ここが私は非常に環境問題の一番大事な点で、これからそういう点についてのいろいろな啓蒙、理解、バックアップ、そういうことを考えてやっていこうと考えております。したがいまして、今般のわが法案につきましても、国、地方、事業者、国民、全部の理解というものを求めて、そうして瀬戸内海の環境保全対策、この問題というものがうまくいくように、ひとつぜひ推進していきたいと考えておるような次第でございます。
　さらに、いま御指摘になりました鳴戸海峡の問題でございますけれども、なかなかのいろいろな着想の御披露があったわけでございまするけれども、そういうような点、いろいろな点が出ております。しかしながら、なかなかあれは、一方で言えば自然というものは微妙なやはりバランスでできておりまして、海象、気象あるいは生態系とかいろんな問題もございましょうし、また自然景観の問題、その各種の影響についてはよほどいろいろ考えていかなきゃならぬ。この点は、鳴門海峡の点についても、いろいろの科学的な調査というようなもの、その他の積み重ね、また関係者の合意というようなものも必要じゃないかと、こういうふうに考えております。したがいまして、いまの段階でおまえどう考えるかと、こう言われましても、まだちょっといまの段階では私も意見を申し上げる段階には——笑いまあこの際はちょっと差し控えさしていただいた方がいいのじゃないかと、こんなように考えておりますので、御了承いただきたいと思います。

○坂倉藤吾君　私は、まず初めに、最近の新聞等をながめておりますと、環境庁に対する指摘は大変厳しいものがずっと出ているわけですね。これはいま審議中の法案の問題もしかり、さらにまた大気に対する問題もしかり、これはきわめて厳しい記事が続出をしている。ただその中で一つだけ、これは私は大変楽しく見たんですけれども、五月の十六日の朝日新聞の夕刊なんですがね。「不連続線」というのに「もう一つの環境白書」というのが出ております。これによりますと、いまの環境行政の中で、世界各国に恥ずかしくないそういう立場の日本の環境行政というものをこれから確立をしていかなきゃならぬということで、環境庁の中の若手の皆さんが集まって、これ、どういう名前になっているんですかね、アメニティ研究会ですか、こういう活動がいま始まっている。これに期待をするという編集委員の木原啓吉さんの記事なんですけれどもね。私はこれを読んで、なるほど環境庁の世論から大変厳しく批判をされているところがそういう若手グループの中で芽を吹いてきたか、率直に言ってそう感じたわけですが、これは長官ごらんになられましたでしょうか。なられましたらこれに対する長官としてのまずお考えを少しお聞きをしたいと思います。どうでしょうか。