地方分権及び規制緩和に関する特別委員会

平成八年二月二十一日（水曜日）
　　　午前十時開会
　　　　—————————————
　　　委員の異動
　二月二十日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　上山　和人君　　　　　一井　淳治君
　二月二十一日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　吉川　春子君　　　　　緒方　靖夫君
　　　　—————————————
　　出席者は左のとおり。
　　　　委員長　　　　　　　　　浜四津敏子君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　　斎藤　文夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　服部三男雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　勝木　健司君
　　　　　　　　　　　　　　　　齋藤　　勁君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　阿部　正俊君
　　　　　　　　　　　　　　　　亀谷　博昭君
　　　　　　　　　　　　　　　　北岡　秀二君
　　　　　　　　　　　　　　　　久世　公堯君
　　　　　　　　　　　　　　　　陣内　孝雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　谷川　秀善君
　　　　　　　　　　　　　　　　野沢　太三君
　　　　　　　　　　　　　　　　小川　勝也君
　　　　　　　　　　　　　　　　小山　峰男君
　　　　　　　　　　　　　　　　菅川　健二君
　　　　　　　　　　　　　　　　続　　訓弘君
　　　　　　　　　　　　　　　　一井　淳治君
　　　　　　　　　　　　　　　　今井　　澄君
　　　　　　　　　　　　　　　　緒方　靖夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　吉川　春子君
　　　　　　　　　　　　　　　　小島　慶三君
　　　政府委員
　　　　　　　行政改革委員会
　　　　　　　事務局長　　　　　田中　一昭君
　　　　　　　地方分権推進委
　　　　　　　員会事務局長　　　東田　親司君
　　　事務局側
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　佐藤　　勝君
　　　参考人
　　　　　　　地方分権推進委
　　　　　　　員会委員長　　　　諸井　　虔君
　　　　　　　地方分権推進会
　　　　　　　員委員長代理　　　堀江　　湛君
　　　　　　　地方分権推進委
　　　　　　　員会地域づくり
　　　　　　　部会部会長　　　　成田　頼明君
　　　　　　　行政改革委員会
　　　　　　　委員　　　　　　　大宅　映子君
　　　　　　　行政改革委員会
　　　　　　　規制緩和小委員
　　　　　　　会参与　　　　　　鈴木　良男君
　　　　—————————————
　　本日の会議に付した案件
○参考人の出席要求に関する件
○地方分権の推進及び規制緩和に関する調査
　（地方分権の推進に関する件）
　（規制緩和に関する件）
　　　　—————————————

○委員長（浜四津敏子君）　ただいまから地方分権及び規制緩和に関する特別委員会を開会いたします。
　まず、委員の異動について御報告いたします。
　昨日、上山和人君が委員を辞任され、その補欠として一井淳治君が選任されました。
　　　　—————————————委員長（浜四津敏子君）　次に、参考人の出席要求に関する件についてお諮りいたします。
　地方分権の推進及び規制緩和に関する調査のため、本日の委員会に地方分権推進委員会より委員長諸井度君、委員長代理堀江湛君及び地域づくり部会部会長成田頼明君を、行政改革委員会より委員大宅映子君及び規制緩和小委員会参与鈴木良男君を参考人として出席を求め、御意見をお聞きしたいと存じますが、御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○委員長（浜四津敏子君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。
　　　　—————————————

○委員長（浜四津敏子君）　地方分権の推進及び規制緩和に関する調査を議題とし、地方分権の推進に関する件について参考人から御意見を聴取いたします。
　午前は、地方分権推進委員会より委員長諸井度君、委員長代理堀江湛君、地域づくり部会部会長成田頼明君に御出席をいただいております。
　この際、参考人の皆様に一言ごあいさつを申し上げます。本日は、御多忙中のところ本委員会に御出席いただきまして、まことにありがとうございます。参考人の皆様から忌憚のない御意見をいただきまして、本委員会における調査の参考にさせていただきたいと存じますので、よろしくお願いいたします。
　それでは、議事の進め方について申し上げます。
　まず、地方分権推進委員会の審議状況等について諸井参考人及び成田参考人から御意見をお述べいただき、その後、各委員の質疑にお答え願いたいと存じます。なお、意見の陳述、質疑及び答弁とも御発言は着席のままで結構でございます。
　それでは、まず諸井参考人にお願いいたします。諸井参考人。

○参考人（諸井虔君）　おはようございます。
　御紹介いただきました諸井でございます。よろしくお願いいたします。私のお隣が委員長代理の堀江湛慶応大学教授でございます。それから、こちらが地域づくり部会の部会長成田頼明横浜国立大学名誉教授でございます。
　きょうは、地方分権推進委員会の審議状況につきまして御説明を申し上げる機会を与えていただきまして、まことにありがとうございました。心から御礼を申し上げます。
　それでは、まず当委員会の発足からこれまでの主な審議経緯及び今後の予定につきまして御説明を申し上げます。
　当委員会は、資料一にございますとおり、地方分権推進法が施行された昨年七月三日に発足をし、委員として、私と堀江委員のほか、福岡市長の桑原敬一さん、前神奈川県知事の長洲一二さん、東京大学教授の西尾勝さん、評論家の樋口恵子さん、元宮城県知事の山本壮一郎さんの七人が国会の御同意をいただきました上で総理から任命をされております。
　初会合には、総理初め関係大臣が臨席され、総理から、政府としては五年間の前半をめどに地方分権推進計画を作成したいとの御意向が示されるとともに、地方分権推進委員会に対し、二十一世紀に向け、地方分権の総合的かつ計画的な推進を揺るぎなきものとするよう、幅広い観点からの十分な審議に基づき、具体的な指針を勧告するよう要請がございました。
　それ以降、これまでの約七カ月半の間に委員会、部会合わせて四十三回の会合を重ねてまいりました。
　この間、昨年十月中旬には、行政分野別課題について個別具体的かつ専門的に調査審議を行うため、各界を代表する二十四人の専門委員が総理から任命されるとともに、委員会のもとに地域づくり部会及びくらしづくり部会の二つの部会を設置いたしました。
　地域づくり部会においては、国土・土地利用、住宅・公園、産業・交通・通信、公害・自然環境など主として地域社会の基盤にかかわる行政分野を担当し、それからくらしづくり部会におきましては、福祉・保健・医療、衛生、教育・文化、雇用・婦人・少年、消費者など主として住民の暮らしにかかわる行政分野を担当しております。
　なお、専門委員の中から、地域づくり部会の部会長にはこちらにおいでの成田さん、それからくらしづくり部会の部会長には東京大学教授の大森彌さんを指名したところでございます。
　また、これらの部会の設置に当たり、それまでの委員会における論議を整理することといたしまして、「地方分権推進に当たっての基本的考え方」、それから「行政分野別課題審議に当たって留意すべき事項」を取りまとめて各部会に伝達するとともに、十月十九日にこれらを公表したところでございます。
　委員会はその後、昨年末まで主として委員会と部会の合同会議を開催し、行政分野ごとに、主に地方団体からは具体的な改革意見や要望を、また関係各省庁からは地方への関与等を行っている具体的理由や地方団体から指摘された事項に関する見解を伺うとともに、さらに有識者からもヒアリングを行って、地方分権を具体的に推進するに当たっての改革課題の主な論点を整理しながら審議を進めてまいりました。
　また、地方分権の推進に関し国民各層の幅広い意見を聞き、今後の中間報告、指針作成の参考にするとともに、広く分権の必要性を国民の皆さんにアピールするため、十一月二十七日の月曜日には広島県広島市で、また十二月六日の水曜日には群馬県前橋市で一日地方分権委員会を開催いたしました。
　このように審議を進めてきた結果、昨年十二月二十二日には、機関委任事務制度を廃止した場合の従前の機関委任事務の取り扱いについての検討試案を取りまとめ公表するとともに、今後の審議の進め方について昨年十月に委員会で取りまとめた基本的考え方などを一歩進めた委員長見解を記者会見で示しました。これらについては後ほど御説明を申し上げます。
　また、本年一月以降は、委員会と部会を合わせるとおおむね週二回ないし三回の頻度で開催をいたしまして、昨年末に取りまとめた機関委任事務制度の廃止に係る検討試案あるいは委員長見解の考え方を踏まえて審議を進めております。
　委員会では、機関委任事務、国の関与・必置規制、補助負担金、地方税財源等の制度的課題について改めて地方団体、関係各省庁、有識者からヒアリングを行うとともに、フリートーキングを行っております。また、両部会では、個別行政分野ごとに論点を整理し、各省庁、地方団体からヒアリングを行いつつ、掘り下げた審議を行っております。
　これにより、本年三月末を目途に委員会として中間報告を取りまとめる予定としております。また、地方分権推進計画作成のための具体的指針の勧告の時期については、審議の状況にもよりますが、少なくとも緊要度の高い事項につきましてはできれば本年秋ごろまでに、また遅くとも本年じゅうには行えるよう審議を進めてまいりたいと考えております。
　以上がこれまでの主な審議経緯と今後の予定でございます。
　次に、昨年十二月二十二日に取りまとめました機関委任事務制度を廃止した場合の従前の機関委任事務の取り扱いについての検討試案、それからその他の事項についての委員長見解のメモについて御説明をいたします。
　最初に、機関委任事務制度の廃止に係る検討試案について御説明いたします。資料二の一をごらん願います。
　御承知のとおり、政府が閣議決定しました一昨年末の地方分権大綱方針や地方分権推進法案に係る国会審議等を通じて、機関委任事務制度のあり方について当委員会として検討することが要請されております。
　また、昨年十月から二つの部会がスタートし、地方団体、中央省庁等からヒアリングを実施し主な論点を整理した結果、地方団体側と中央省庁側の意見にはかなりの隔たりがあるという状況が出てまいりました。そこで、当委員会では機関委任事務制度を廃止した場合の代替措置についての基本的な考え方や仕組みを示し、それに対して各省庁や地方団体の意見を聞くことが今後の論議を深めるために効果的であると判断をいたしまして、委員会で検討試案を取りまとめ公表したところでございます。
　試案の考え方は、現在の機関委任事務制度を廃止した場合、まず、事務自体を廃止するものは別として、原則的に地方公共団体の事務とするよう図り、引き続き国の事務として残さざるを得ないものについては、法律により地方公共団体への委託事務とするなどの新たな事務処理方法を設けてはどうかということでございます。内容の詳細につきましては、後ほど検討試案作成の中心となられました成田部会長から御説明をいたします。
　なお、これはあくまでも検討試案でございまして、各省庁、地方団体等の意見を踏まえてさらに細部を詰めるなど検討を深めていくこととしております。
　次に、委員長見解について御説明をいたします。資料二の二をごらんいただきたいと思います。
　この資料は、国と地方の役割分担、国の関与及び必置規制、補助金等の三項目に関しまして、今後の委員会及び部会における検討の考え方について私が昨年十二月二十二日の委員会終了後の記者会見で発言したものを整理したものでございます。昨年十月に当委員会が取りまとめて公表しました「地方分権推進に当たっての基本的考え方」及び「行政分野別課題審議に当たって留意すべき事項」等における考え方を一歩進めた内容となっております。両者を比較したものが資料二の三でございますので、後ほどごらんいただきたいと存じます。
　最初は、「国と地方の役割分担」でございます。
　昨年十月に公表した基本的考え方では、国と地方の役割分担について、一昨年の地方分権大綱方針や地方分権推進法と基本的に同じ考え方に立った内容でしたが、今回の委員長見解では、十月に示しました、国は、全国的規模、視点で行われることが必要不可欠な施策、事業の実施など国が本来果たすべき役割を重点的に分担する、その考え方について、これまで全国的な規模、視点で国によって行われてきた施策、事業であっても、国はナショナルミニマムの維持達成等に係る基本的な事項を重点的に担うこととし、地域に関する行政は広く地方公共団体が担うものとする、こういうふうに一歩踏み込んだ考え方に立っております。
　次に、「国の関与及び必置規制」について御説明いたします。
　今回示した考え方では、国の関与の基本ルールと手続に関する一般的な制度を設ける方針で具体的な検討を行うということにしておりますほか、国の関与や必置規制については、法令の定めによらないものは原則として廃止するとともに、存置する場合においても基本的な事項は法律で定める方針で具体的な検討を行うということにしております。
　前回に比べ、国と地方公共団体との間において行政手続法的な考え方に立ったルールを設けることを検討することを新たにつけ加えたところであり、新たな国、地方のパートナーシップのもとにおける国の関与は、従来の上下関係を基本としたものから、透明、公正を旨とする対等の関係に移行すべきであるという考え方に立っております。
　三番目が「補助金等」でございます。
　補助金等についての本格的な論議はこれからでございますが、昨年十月に示した考え方に沿って、積極的にその整理合理化を進めることはもとより、国の過度の関与を是正する観点から、補助基準、補助要綱等のあり方について基本的な見直しを行うとの考え方を示したところであります。
　また、補助施設の活用の問題がいろいろ出ておりますので、補助施設の有効活用を進めるため、補助金交付後一定期間を経過した後は、地域の実情に沿って簡素な手続により地方公共団体が転用できることとする方向で検討することとしております。
　以上で委員長見解メモの御説明を終わります。
　なお、この機会に当委員会における審議内容の公開等の取り扱いについて御紹介をさせていただきます。
　当委員会では、審議状況を関係各位に御理解いただくため、委員会終了後、原則として委員長及び委員長代理から記者会見を即日行っております。また、審議経過の速報版を審議概要として公表しているほか、議事録に相当するより詳細な議事要録を公表しております。また、部会についても、記者会見のほか、審議要旨の公開を行っております。さらに、原則として毎月一回、当委員会の活動状況をまとめた「分権委ニュース」を発行し、国会関係、中央省庁、地方公共団体等に配付させていただいており、委員会運営の透明性に努力していることを付言させていただきます。
　それでは最後に、私から一言お願いを申し上げます。
　申すまでもなく、今回の地方分権の推進は、平成五年六月の衆参両院の「地方分権の推進に関する決議」が採択されたことに始まり、一昨年暮れの地方分権大綱方針の閣議決定、昨年五月の地方分権推進法の制定や当委員会の発足により新たな段階に入ったと考えております。
　当委員会としては、今回の地方分権の推進を我が国の地方制度にとって明治維新、戦後改革に次ぐ第三の改革として位置づけ、今後とも精力的に調査審議を進めてまいる所存でございます。
　今回の地方分権の推進を実のあるものとするためには、当地方分権推進委員会の活動のみならず、何よりも国会における強力な御支援、御協力と国民各位の御理解、御支持が必要と考えているところでありますので、このことを切にお願い申し上げまして、私の説明を終わりたいと存じます。
　どうもありがとうございました。拍手

○委員長（浜四津敏子君）　ありがとうございました。
　次に、成田参考人にお願いいたします。成田参考人。

○参考人（成田頼明君）　成田でございます。
　それでは、機関委任事務制度の廃止に係る検討試案につきまして御説明を申し上げたいと存じます。
　最初に、この試案の背景にございます基本的な哲学ないしは考え方について御説明申し上げたいというふうに考えております。
　三点ございまして、第一点は、現在の国と地方の関係というものは上下の主従関係あるいは支配服従関係にあるというふうに言われておりますけれども、地方分権推進法にもございますように、今後は対等の協力関係に改めていく、こういう考え方が一つ基本になっております。
　それから第二は、国、地方の関係を、住民による選挙で選ばれました地方公共団体の首長、これを国の機関としてとらえ、しかも国の各省大臣が無限定かつ広範な指揮監督を行っている、こういうような責任の所在が不明確でしかも広範な指揮監督のもとに極めて不透明な関係にあるわけでございますけれども、これを透明かつ公正なものに改めていこうということでございます。
　第三は、国、地方の関係につきましてもいわゆる法治主義というものを徹底いたしまして、現在各省庁による非常に広範な無限定な行政統制が行われているわけでありますけれども、そういう行政統制から国会による立法統制及び裁判所による司法統制を中心とするシステムに変えていこうということでございます。
　この検討試案では、まず現行の地方自治法第二条で決められております地方公共団体の四種類の事務区分、つまり公共事務、団体委任事務、それから行政事務、機関委任事務、こういう四種類の事務区分を一応全部白紙に戻しまして、白紙から考え直していこうというところから出発しております。
　それからまた、現行の機関委任事務制度は、これは私もよく前から考えているところでございますけれども、集権的行政システムの象徴的な存在であるというふうに思われますので、これを抜本的に改めるということがこの試案の基本的な考え方でございます。
　以上、三つの基本的な考え方に立ってこれを策定したという次第でございます。
　次に、試案の内容について御説明を申し上げますが、資料の二の一をごらんいただきたいと存じます。
　まず、現在機関委任事務とされておりますものの中で、事務の存続の必要性を検討した結果、事務そのものを廃止するというものにつきましては、これは法令の規定を廃止するということにいたしております。例えば、これは規制緩和の観点あるいは時代的背景から見て現在ではそういう事務は必要ないというふうなものがありましたら、そういった事務はもうやめてしまうという場合、あるいは地方公共団体の任意にゆだねたらどうかといった場合には法令自体を廃止するということになるわけでございます。
　それからまた、今後とも存続が必要な事務につきましては、原則として地方公共団体の自治事務というものにするという扱いにしております。これにつきましては、従来、団体事務というふうに呼ばれておりましたものと新たに地方公共団体の事務とされるものを合わせて自治事務という言葉をここでは使っております。
　自治事務につきましては、これはさらに随意事務と必要事務の二つに分けてございます。
　そこでまず随意事務と申しますのは、地方公共団体が住民のニーズあるいは能力、規模、意欲、そういうものに応じて必要であるというふうに判断すれば実施するという形になる事務でございます。本来、地方公共団体が条例や規則に基づいて実施するのが建前でございますけれども、国がガイドラインというふうな形で、あるいは計画をつくれというふうな形で法律を制定する場合もございます。現在の公共事務、行政事務と言われているものがここに入っているわけでございます。
　その場合にも、国の関与のあり方としましては、こういった事務の性質からいたしまして、報告の徴収や技術的な助言、勧告を行うということにとどめるべきであるというふうに思っているわけであります。
　それから次は、必要事務であります。
　これは、法律で定めるところにより、地方公共団体は実施しなきゃならない、つまり実施が義務づけられる事務ということになるわけでございます。
　必要事務の実施方法の基本的な枠組みにつきましては法令で定めるということになるわけでありますが、法令で定めることに加えて、場合によっては、現在も既に行われておりますけれども、地方公共団体の条例あるいは場合によっては規則等で上乗せ、横出しをする、あるいは適用除外規定を設けるというふうなこともできるだけ広く認める方がよいのではないかというふうに思います。
　したがいまして、国の関与のあり方としましては、報告徴収や技術的助言、勧告のほかに、特に必要がある場合には法令によって最小限度の基準の設定を行うこと、あるいは国が事前協議を求め地方がそれに応ずる、こういうことも認めるということにいたしております。ただし、現在の事前協議の場合には、協議が成立するまでは地方公共団体は行動ができないということになっている場合が多いわけですけれども、ここでは協議が成立することを必須の要件にはしないということを原則にいたしまして、一定の期間内に協議が成立しない場合においても地方公共団体はその判断で行動することができるようにしてはどうかというふうに考えているのであります。
　それからまた、現在の地方自治法にもございますけれども、地方公共団体の事務の管理執行が法令に違反する、違法の行政を行っている、こういった場合には、事後的に地方公共団体に対しまして当該違法行為を是正するために必要な措置を講ずる、こういうことを認めたらどうかということで、これは違法是正措置要求というふうにいたしております。ただし、現在の地方自治法では、著しく不当な事務の管理執行につきましても是正措置要求ができるということになっておりますけれども、ここでは法令に違反する、違法なものに限定するというふうに考えているわけでございます。
　それからさらに、この場合に、国の要求に行き過ぎがあってはいけませんので、違法是正措置要求については地方公共団体の異議の申し出を認め、なお不服があるという場合には、司法統制ということで裁判所に持ち込んで争うという道を開いてはどうかということにしております。行政統制から立法行政、司法統制へというふうに最初に申しましたけれども、最終の決着を行うような場合には裁判所で行うということにしてはどうかということでございます。
　この必要事務には、現在法律に基づいて行われております団体委任事務と機関委任事務のうちの多くの部分がこの範嗜に、このカテゴリーに入ってくるものというふうに考えております。
　それから次は、法定受託事務でございます。
　今申しましたように、現在の団体事務と機関委任事務の非常に多くの部分を自治事務のうち必要事務にするということにしたいと思っておりますが、それでもなお国政事務という形で残らざるを得ないものがあるだろうというふうに思われます。これをどうするかという問題が残るわけですので、それを一応法定受託事務、国からいいますと委託ということになりますが、地方自治体の側から見ると受託ということになるわけで、これを法定受託事務という形にしてはどうかというふうに思っております。
　これは、都道府県知事や市町村長が国の機関として事務を委任されるというのではなくて、あくまでも地方公共団体が団体として受託をするということになります。したがって、国と地方公共団体を上下の支配服従関係に置くというこれまでの機関委任事務とは大いに性格が違ったものである、それが一つの大きな特色ではないかというふうに思っておるわけであります。
　法定受託事務と申しますのは、これは事務自体は国政マターとしての性格が非常に強いということでありますけれども、住民ないしは国民の利便ということを考えますと、あるいは事務処理が効率的に行われるということを考えますと、やはり法律の規定によって地方公共団体が受託をし処理するというのが妥当ではないかというふうに思っているわけであります。
　受託という制度につきましては、これは現在でも地方公共団体が例えば国の公共事業の用地買収について委託を受けるということをやっております。そのほかにもこういった委託の例はいろいろあると存じますけれども、この場合に、地方公共団体にそれを受託するあるいは受託しないという判断の自由があるわけであります。これに対して試案で出しております法定受託事務につきましては、法律の規定によって受託すべきものということで地方公共団体に事務の受託を断る自由はないということで、実施すること自体が義務づけられるということにしてはどうかということでございます。
　法定受託事務は、事務の性格によりまして事実行為に係る事務と処分行為に係る事務の二つの種類の事務に分かれます。
　まず、事実行為に関する事務でございますけれども、これは例えば国勢調査その他の統計法等に基づきます指定統計等の事務がこれに該当いたします。国勢調査などは全国を対象として一定の期日に一斉にやらなきゃならないという性質のものでございますので、その目的から申しまして、どうしても国が一斉に行わなきゃならないものでございます。しかし他方で、国が隅々まで国の公務員を派遣して統計調査を行うということはもう到底不可能でございますので、やはり地方公共団体が受託して実施するということが適当であるということに相なるわけでございます。
　それから次は、処分行為に係る事務であります。この処分と申しますのは、これは行政手続法等にいう行政庁の処分にほぼ相当するものというふうに考えてよろしいかと思われますけれども、いわゆる許認可のように国民の権利義務に法的な効果を及ぼす、そういう個別的、具体的な行為というものを指すわけでございます。
　処分行為に係る法定受託事務はできるだけ限定したいというふうに考えておりまして、例えば旅券の交付、外国人登録、あるいは国政選挙、あるいは国政事務としての性格が明白なものに限定していきたいというふうに思っているわけであります。
　こういった法定受託事務に対する国の関与につきましては、ただいま御説明いたしました二つの事務と同様に、非権力的な関与というものを認めることにしていますが、同時に、従来の機関委任事務制度で認められております一般的な国の指揮監督にかえて、地方公共団体に国が個別の法律に基づいて指示を行うということができるようにしてはどうかと思っております。
　また、処分行為に係る事務につきましては、特に必要がある場合には法令の規定を明確にいたしまして、国が認可、承認をするとか代執行するといったことを認めてはどうかというふうに考えております。このような指示、認可、承認、代執行につきましては、自治事務における是正措置要求と同じように地方公共団体の異議を認め、さらに不服があれば裁判所に持ち込むという形で司法統制にゆだねるという考え方にしております。
　それから、国の直接執行でありますが、現在機関委任事務として地方公共団体が処理しております事務のうち、国政事務としての性格が明らかなものの中には、むしろ国がじかに執行した方がよいというふうに思われるものもございます。そういったものにつきましては、これは機関委任事務ではなくて国が直接執行するということで、国に事務を返上するということではいかがであろうかというふうに思っております。
　それから次に、一ページの下のところにスターマークがついたところがございます。これは透明、公正、あるいは法治主義という観点から報告徴収等々の非権力的な関与あるいは権力的関与につきましては、個々にそれぞれの法律に根拠を定めるということにしております。また、行政手続法の趣旨を国と地方の関係についても当てはめて、国の関与についての一定のルールや手続に関する制度を一般的に決めるというふうな考え方をとっております。
　それからまた、その下のスターマークにつきましては、これは自治事務及び法定受託事務のいずれについても、国の関与や基準の設定等に関して地方公共団体は所管大臣に意見を申し出るということにしておるわけでございまして、これはいわゆる意見具申権と呼ばれるものでございます。事務の執行に当たりますのは地方自治体でございますので、地方自治体の意向を反映させようということでございます。ただ、これに対して、所管大臣は意見が出ました場合には必ず応答するという義務をここで課しております。意見が認められない場合には、その理由を明らかにする理由付記なども認めるということにしております。
　以上が昨年公表いたしました機関委任事務制度を廃止した場合の従前の機関委任事務の取り扱いに関する検討試案の概要でございます。これに対する各省庁、地方公共団体、有識者等の関係者の意見を伺い、さらに専門委員会での検討を経まして、必要な部分の明確化、詳細化等の修正を加え、取りまとめていく所存でございますので、どうかよろしく御理解のほどをお願い申し上げたいというふうに存じます。
　若干時間が超過して申しわけございませんけれども、これで私の説明を終わらせていただきます。
　どうもありがとうございました。

○委員長（浜四津敏子君）　ありがとうございました。
　以上で参考人の意見聴取を終わります。
　これより参考人に対する質疑に入ります。
　質疑のある方は順次御発言願います。

○谷川秀善君　自由民主党の谷川秀善でございます。
　諸井虔地方分権推進委員会委員長さん、堀江湛地方分権推進委員会委員長代理さん、また成田頼明地方分権推進委員会地域づくり部会部会長さんにおかれましては、本日、大変お忙しい中お出ましをいただきまして、まことにありがとうございます。
　ただいまは諸井委員長さん、成田部会長さんから、昨年七月の委員会発足以降それこそ本当に精力的に御審議を賜り、本日まで委員会及び両部会を合わせまして四十三回もの会合を重ねていただいていることをお伺いいたし、私も長年地方自治体の現場で働いてまいりました者として大変意を強くいたしたところでございます。
　この法律は、先生方もう御存じのとおり、五年の時限立法でございます。五年の時限立法ですけれども、やらなきゃならない問題は本当に山ほど山積をしているんじゃないかというふうに思うわけでございます。これからいよいよ各論に入っていただくわけでございますが、各論に入りますとそれぞれの考え方が恐らく表面に出てまいりまして、総論賛成各論反対とまではいきませんでしょうけれども、国と地方の思惑や、また関係団体との調整など、地方分権推進計画の策定までの道のりは大変な道のりだろうというふうに御推察を申し上げるわけでございます。
　しかし、これからの事項の具体的な中身は、先生方の調整、審議を経て勧告をされる趣旨に基づいて政府が作成をいたします地方分権推進計画にすべてがゆだねられることになっておりますので、地方分権がどういう形でどの程度まで実現されるのかというのはこの計画のできぐあいいかんにかかっていると言っても過言ではないと思うのであります。そういう意味では、何とぞよろしくお願いを申し上げたいと思うわけでございます。したがいまして、本日は委員長さんに基本的な考え方について二、三お伺いをいたしたいと思うのであります。
　ただいま成田部会長さんから機関委任事務制度の検討状況についてはお伺いをいたしましたが、私は地方自治体で働いておった者としてこれが地方分権を阻害している一番大きな問題ではなかろうかと思うわけであります。地方自治体から見ますと機関委任事務は五百数十件あるわけでございますが、これをどうするかというのは大変なことだろうと思いますけれども、少なくともいわゆるこの機関委任事務の大半は恐らく地方自治体の固有事務だろうというふうに私はかねがね考えておるわけでございますので、何とぞその点を踏まえましていろいろ御審議を賜りたいというふうに思っておるところでございます。
　まずお伺いをいたしたいのは、今日、地方分権をすべきだという考え方に対しては、今のままでいいというような論議を正々堂々とおっしゃる方は恐らくいないだろうと思うわけでございますが、いざということになりますと、中央省庁の方々は権限をおろしたくてもおろす受け皿がないんじゃないか。市町村にその準備ができていない、受け入れ体制ができていない、おろしたくてもおろせないという、いわゆる受け皿不備論が出てまいろうかと思うわけでございますが、受け皿ができていないというようなことを言っておりますと、なかなかこれは前へまず進まないというふうに思うわけであります。
　ところが、そうすると受け皿というのはどういうことが要件になるのかということになろうと思いますが、どうもその受け皿については、大体要件は人口を基準にその判断をしているのではないか。議論というのは今までずっと続いておりますが、人口が多いところはそれなりに財政力もあるし人材もおるだろうということで、いわゆる人口を基準に受け皿をつくればいいということが一番わかりやすいんだろうと思います。結局今までの考え方を見ていますと、政令指定都市だとか個別の法律による指定だとか、あるいはまた今度できます中核都市だとか、これはすべて人口を基準にいわゆる仕分けをしているわけでございます。
　現在、御存じのように地方自治体、三千三百ほどの市町村があるわけです、府県を入れましてもうそれこそその行財政能力というのは千差万別であります。大阪府のような人口一千万近くの自治体もあれば、もう千人ぐらいの市町村もあるというようなことでございますので、これはなかなか一概に論じられないと思いますが、新進党の小沢さんは、市町村合併を促進して人口三十万から五十万ぐらいの都市にして、それで全国三百ぐらいの受け皿にすればいいんじゃないかというようなことをおっしゃっておられるようでございますが、そういうことを言っておりますと日暮れて道遠い、全然前へ進まないだろうと思います。
　いずれにしてもこの議論は出てまいろうと思いますので、なかなか言いにくいとは思いますが、仮に受け皿として適正規模はどれぐらいがいいのかということを、もしお考えがあればちょっとお伺いいたしたいと思います。

○参考人（諸井虔君）　おっしゃるように、中央省庁はさすがに正面切って受け皿がだめだということはおっしゃいませんけれども、御発言の節々にそういう点は感じられますし、それからそのほかに経済界その他でもそういう議論があることは私もよく承知しております。
　それについて、例えば道州制の議論であるとか、今おっしゃった市町村の合併が先行すべきだ、そういう議論もいろいろ聞いておるわけでございます。ただ、今おっしゃいましたように、受け皿の議論を先行させますと地方分権に入っていくのに大変時間がかかるということになりかねないと思っております。また逆に、権限や財源を渡して自主的にやらせないからなかなか育たないというような面もあろうかと思うのであります。そこで、我々としては、一応都道府県、市町村の二層制でやれという前提はいただいておることでございますし、そういう線で検討を進めてまいりました。
　それから、小規模の市町村なんかの場合に、都道府県がやはりバックアップをするとか、周辺の市町村を広域的に連帯してカバーしていく、そうしながらだんだん市町村等の行政の力を強めていく。そしてまた、権限の移譲等も場合によっては段階的にやっていく、その市町村の状況によって。そういういろんな考え方があるんじゃないかなというふうな今考えでございまして、人口幾らを目標にするとか、そういうふうにならなきゃ権限移譲ができないんだというふうな考え方は現時点ではとっておりませんのでございます。

○谷川秀善君　おっしゃるとおりだと思います。受け皿論をやりますとこれはなかなか前へ進まないと思いますので、それは現実の問題としては非常に犬切だろうと思いますけれども、何とぞよろしくお願いを申し上げたいと思います。
　地方分権を進める上でやっぱり一番大事なのは私は財政問題だと思うんです、結局は。いかに地方分権を唱えまして制度面で整備を図りましても、地方自治体が財政的に自立ができなければこれは絵にかいたもちにしかすぎないというふうに私は思っておるわけです。そういう意味では、自主財源をどのように確保し充実させていくのかということが地方分権を進める最大のかぎになるのではないかというふうに思うわけでございます。
　例えば、自治省が人口規模と産業構造の組み合わせで全国の市町村を六十九に分類しています。それで、財政分析を行って毎年発表しておりますが、いわゆる類似団体別市町村財政指数表というのを出しておりますけれども、これを見ますと、人口が多く都市化が進んでいるところは市の収入に占める市税の比率も大体五〇％前後ぐらいだろうと思いますが、人口が少なく都市化も進んでいない市町村に至っては市町村税の比率は一〇％あるかもつとそれ以下のところもありまして、大体ほとんどの市町村、府県も含めましてですが、国からの地方交付税に頼っておることがこの表を見ますと一目瞭然だろうと思うんですね。
　それで、平成七年度のいわゆる交付税の交付状況を見ますと、全国三千数百ある団体のうち、不交付団体は市町村で百五十三団体、都道府県に至っては一団体です。大阪みたいなところでも交付団体になってしまったわけでございますから、そういうことから見ますと、全国で恐らく九五％近くが国からの財政援助がないと立ち行かないというのが現実であって、これは本当に異常と言う以外の何物でもない。地方分権を進めるとか地方自治体をどうするとかということからいいますと、異常と言う以外の何物でもないと私は常々思っておったわけです。
　これは結局原因は何かというと、一言で言うと国が税金を集め過ぎておるんですよ、国が税金を。税の仕組みが全然なっておらぬということで実態とかけ離れてしまっている。だから、せめて私は、税源調整をやりまして、少なくとも地方自治体の半分ぐらいは自主財源でその団体が運営できるというふうにならなければなかなか前へ進まないだろうと思います。そういう意味で、いわゆる税の仕組みについてはいろんな議論があろうかと思いますが、委員長さん、どのようにお考えでございましょうか。

○参考人（諸井虔君）　税あるいは財政の問題が非常に重要な、あるいはキーポイントであるという意識は我々も十分持っております。ただ、どういう権限を地方へ移すのかということがある程度はっきりしてまいりませんと、税を具体的にどうするかというところへなかなか議論が進まないものでございますから、実はこの問題については二月に初めて大蔵省あるいは自治省等からのヒアリングを始めて、だんだん分権の内容がはっきりしていくのに合わせて議論を進めていく。むしろ、これからその問題が非常に大きな大事な問題になっていくというふうに考えております。
　ただ、基本的な考え方では、やはり今、先生のおっしゃいました税収とそれから歳出の大きな乖離、これは甚だ問題である、ですから自主財源をやはり充実していく方向で考えなくちゃいかぬ。と同時に、都道府県、市町村には相当な乖離もあるわけでございますから、一方で交付税というものもどうしてもこれは確保していかなくちゃならぬ。そういう形で、両方を整備するような形で地方の財政をしっかりしていかなくちゃいかぬ、そういう基本的な考え方はもう初めからはっきりしております。検討はこれからむしろだんだん力が入っていくということであろうかと思います。

○谷川秀善君　ありがとうございました。
　今、委員長さんおっしゃったように、徴税から見ますと、大体国は二で地方は一ですね。逆に支出から見ますと逆転している。だから、一対二だということですので、これは逆にしたらいいんじゃないかというのは、これは粗っぽい議論だろうと思いますのでそういうことは申しませんが、せめて何かある程度ここにメスを入れないとなかなか難しい、実現性が担保されないということに相なろうかと思いますので、その辺のところをよろしくお願いいたしたいと思います。
　その次に、補助金の制度の問題につきましてはいろいろ御論議を始めていただいておるようでございますが、結局地方分権を阻害いたしておりますのはこの補助金なんですね、補助金の制度なんですよ。結局、市町村財政の中で見ますと、大変なウエートを占めておるんですね、この補助金というのが。
　それで、総じて市町村よりも市の方が補助金に依存する度合いが高いわけでございます。そうしてまた、人口が多くて規模が大きくなってまいりますと、地方交付税よりも補助金の額が大きくなる。おかしな形なんですけれども、そういう傾向があるわけでございます。これは、もちろん都市化に伴いまして道路だとか下水道だとかという社会資本整備のほとんどが補助金の事業ということに相なっておりますから、これはやむを得ないのだろうと思いますが、地方分権を本当に本格的に進めようと思えば、身近な行政はそれぞれの市町村の業務ということに相ならなきゃこれは前へ進まないと思います。
　そういたしますと、補助金行政というのは、これは本来なら基本的にはなくならなきやおかしいわけでございますね、補助金行政はなくならないとおかしい。ところが、恐らくこれは具体的な論議になりますと、なかなか各省庁がその補助金を手放すとはちょっと考えられないのです。それはもう議論してみなきやわからぬと思いますが、現実問題としては手放すとは考えられないと思います。
　そういたしますと、結果的には補助金だけは打ち切られてしまう、事業だけはいく、これでは地方自治体にとってはもう泣きっ面にハチみたいな話になりますので、この補助金制度を地方分権を進めて権限等を移譲していく場合にどのようにしていったらいいと、なかなか難しい問題だろうと思いますが、どのようにお考えでございましょうか。

○参考人（堀江湛君）　ただいま谷川先生が御質問のとおりでございまして、私どももこれが一番大きな重要な問題と考えております。目下のところ機関委任事務の廃止という大きな問題があるものですから、まずそちらに集中的に論議の焦点を当てておりますけれども、中間報告に向けて補助金の問題についても今検討を重ねておるところでございます。
　既に、昨年十月に委員会で公表いたしました「地方分権推進に当たっての基本的な考え方」という文書、お手元にもあろうかと思いますが、ここでその事務事業の内容等を十分検討いたしまして、地方公共団体の事務として既に同化定着、定型化しているもの等はできるだけ一般財源化を進めると同時に、国と地方との役割分担、こういう見地からこれを見直していかなければならない。そして、一挙に補助金全廃というわけにはいかぬと思いますが、真に必要なもののみに限定してできる限り地方公共団体にこれを移していく、こういうことを進めていかなければいけないだろうと、こういうふうに考えております。殊に、暮れに委員長見解で、さらに国の過度な関与を是正するという観点から、この一番問題の補助基準あるいは補助要綱等について基本的な根本的な見直しを行わなければならぬだろうということで、目下、地方六団体あるいは中央省庁の御意見等をヒアリングによって聴取しておるところでございますけれども、可能な限り補助金を一般財源化していく、つまり地方税もしくは一般交付税という形に組みかえていく。御指摘のように、権限は移したけれども補助金が打ち切られて、そして全部自治体の負担になるということになっては本末転倒でございますので、その辺を見ながら目下検討を重ねておるというところでございます。

○谷川秀善君　おっしゃるとおりでございまして、補助金の数というのはもう気が遠くなるぐらい種類があるわけですね。これはどれぐらいあるのか勘定できぬぐらいですね。零細補助金だとか、私が昔おったときは五十件ぐらいの補助金がありました、極端に言いますと。それをつくるのに書類を整える。だから、これをある程度整理統合していただきますと、地方自治体も本当にリストラできる部分が相当あるんではないかというふうに思います。
　そういうことで何とか、まだまだ補助金全廃というわけにはいかぬでしょうけれども、まずわけのわからぬ小さな過去から引きずっているような補助金は全部やめてしまうということで整理統合していただかないと、なかなかこれは前へ進んでいかないかなと。地方自治体もそれに伴ってリストラをしていく、行政改革をしていくためにもやっぱりそういうむだな、むだとは言いませんが、むだな事務は極力もうやめてしまうということでないとなかなかと思いますので、よろしくお願いをいたしたいと思います。
　それで、結局この自主財源を確保する大きな一つの手段が地方自治体にとりましては地方債の発行なんですね。今、地方自治体が地方債を発行しようといたしますと、自治省の許可が要るわけですね。これは許可が要るというだけじゃなくて、許可に当たっては、単に債券発行の量だけをお認めいただくということじゃなくて、何の目的にどうその起債をするのかという非常に細かなチェックをずっとされておるわけであります。
　地方債の発行がこうした厳しい規制のもとに置かれておるのは、ある意味では、最初に申し上げましたように、地方公共団体ももう本当にピンからキリまでの規模の団体があるわけでございますから、放漫財政になったんではいかぬという自治省のありがたい、のかどうかわかりませんが、いわゆる親心ではなかろうかど思います。
　もっと大きな理由は、私はやっぱり地方債が一般の市場では流通していないということだろうと思うんですね。だから、結局その地方債が一般資本市場で流通をせずに、専ら引き受けは財投、いわゆる財投資金で引き受けられておるということと、さらにその元利償還につきまして、全額ではないにしても地方交付税の算定の際の財政需要にカウントされているということだろうと思うんですね。それで、自治省が親心なのか、それとも何か要するに干渉しているということだろうと思うわけであります。
　しかし、一般に言いまして、地方債といっても、普通の人が考えますと、何か会社が社債を発行するような感覚でどこかで引き受けてもらったらいいじゃないかということでしょうけれども、全然違いまして、いわゆる発行から引き受け、それから償還まで全部自治省が面倒を見ておるわけですね、今。そうすると、考えてみたら、結局は形の変わった補助金のようなものであって、地方自治体が自主的に財政計画を立てて発行しているというようなものじゃないと思うんですね。
　だから、地方債が今後ともこういう形の変わった補助金みたいなものであれば、これはもうこれからの財政計画は成り立っていかないだろうと私は思いますので、地方債というのはこれからは財政資金なんかを当てにせずに、いわゆる一般市場で、市中銀行でも発行できるような仕組みを検討していただいて、どういう形で地方債を発行するのが一番いいのか、それは自治体の規模がございますからなかなか一律にというわけにはいかぬと思いますが、その辺、地方債の発行につきまして参考人の先生方から御意見があればお伺いいたしたいと思います。

○参考人（諸井虔君）　先ほど申し上げましたように、財政の問題については全般にまだちょっと十分に踏み込んだ議論になっておりません。その点はひとつ御理解をいただきたいと思います。
　今の地方債の問題に関しては、地方六団体側の方からは弾力化をやってくれと。今おっしゃるようにかなりいろいろ制約があるようでございまして、政府資金の借り入れ手続なんかも同じでございますが、弾力化、簡素化をやってもらいたいという議論が一つ出ております。それからもう一つは、地方債市場の整備をしてくれと、これも今おっしゃったようなことではないかと思うんです。それから、あるいは外債発行のチャンスというのはどうなんだろうかと。いずれにしても、資金調達方法をもっと多様にしてもらいたい、弾力的にして多様にしてもらいたい、こういうことを地方団体側は言っておられます。
　一方、これに対して自治省等からは、かなり枠配分にして弾力化しているんですよというようなことも言ってきておられます。前は一つ一つの事業ごとの一件審査でやっておった、しかし最近は地方団体の自主的な判断にゆだねる枠配分方式をとっていますというようなことを言っておられます。
　それからもう一つ、自治省側の言っておられるのは、地方公共団体によっては必ずしも信用力が十分でないというようなところもあるんじゃないのかと。今の許可制度というものが、許可をするからには国に責任があるというようなことになるんでしょうから、そういう面から信用付与機能を果たしておると。
　それから、この資金的な全体の配分の中での一種の調整機能というんでしょうか、資金配分、資金調整の機能をも果たしている、そういう面もあります。弾力化、簡素化の方向で進めますが、そういう点もお忘れなきようにお願いしたいというのが自治省側の意見でございまして、実は私どももまだ十分な検討をしておりません。
　いずれにしましても、地方債を含む地方税財源の問題というのは地方分権の実はだるまに目玉を入れるようなポイントであろうかというふうに考えておりますので、これから本格的な議論をしてまいりたいと思っております。

○谷川秀善君　もう今おっしゃられたとおりでございまして、この地方債の発行が首根っこを締めているわけですね。それで、地方自治法を見ますと「当分の間、」と書いてあるんですね。これがもう五十年近く「当分の間、」であります。
　それは自治省さんのいろんな言い分もよくわかるんです。自由にしたら借金漬けになってしもうて、大変な地方自治体がようけできますよということも。今の状況でも地方債の償還で市町村財政がパンクしそうになっているところはごまんとあるわけでございますから、これを自由に認めると、特に首長さんは選挙でございますから、人気をとるために自分の任期の間にばあっと地方債を発行して、あとは野となれ山となれというようなこともあろうかもわかりません。そういう意味では、ある程度御指導を賜るということはこれからも大事なことではなかろうかと思いますが、基本的に地方債の発行についての条件なりなんなりはある程度弾力的にしていただくようにしないといかぬと思います。
　それとまた外債ですね。大阪府の場合は昔、特例を認めていただいてマルク債を発行いたしました。やっぱり国際化してまいりますと、外債の発行もある程度大きなそういう償還能力のある地方自治体については認めるとか、何かそういう方向で財源のある程度の自由な手当てができる方向へ進めていっていただきたい。これが地方分権ということが本当に血の通ったものになっていくのかどうかということのポイントだと思いますので、何とぞよろしくお願いを申し上げたいと思います。
　本日は財政問題を中心に基本的なことをお伺いいたしましたが、最近盛んに問題になっております官官接待、それから、これからまた問題になろうと思いますが天下り人事、これは結局は一にかかっていわゆる財源が国に握られてしまっておる、一言で言いますと。これが私はやっぱり諸悪の根源である。地方自治体が好きこのんで予算時期になったら東京へ東京へと上がっていって陳情をし御接待を申し上げて補助金をちょうだいする、何をちょうだいする、これが結局諸悪の根源で、官官接待を引き起こしている。これは何も中央省庁だけではございません。府県は府県で、今度は市町村が府県へどんどん陳情に、これはもう結局行き着くところは財源問題なんですね。だから、そういう意味では、地方分権を進めるためにまず財源問題にあらゆる意味でメスを入れていただいて、権限と財源をセットにして地方へ渡すと。
　地方自治体は人材についてもまだまだ育っておりません。育っておるところもございましょうし、育っていないところも多うございますが、まずそれをやらないと育たないと思うんですね、ある意味では育たない。もう依存型だ。だから、大事につきましても適当な人に天下ってもらったらいい、こういうことになりますとなかなか育っていかない。結局どちらがニワトリか、どちらが卵かということに相なろうかと思いますが、そういう意味では私は財源問題に本格的にメスを入れていただくということを、特に先生方は大変な御作業だろうと思いますが、お願いをいたしたいと思うわけであります。
　これから本当に各論として地方分権推進委員会の論議が深まってまいろうと思いますが、戦後五十年、最初に委員長さんがごあいさつされましたように、第三の革命に近い改革をやっていかなきゃ、これから二十一世紀に向かって日本の国が世界平和に貢献できるような国になるためにはこれをやらなきゃいけない。特に一極集中を是正しまして、何も東京一極集中とは言いません、大阪も集中しておりますから。ある程度それぞれで一極集中を是正して均衡のある国土の発展を進めていかないと、私はこれからの日本は世界において成り立っていかないのじゃないかというふうに思っております。先生方には大変な御作業をお願いするわけでございますけれども、どうぞ不退転の決意で頑張っていただき、我々も全力を挙げて応援をさせていただきますことをお誓い申し上げまして、質問を終わらせていただきます。
　どうもありがとうございました。

○菅川健二君　平成会の管川健二でございます。どうぞよろしくお願いいたします。
　まず、地方分権推進委員会の皆さん方には、発足以来、他に例が見られないほどの精力的な審議を重ねておられるわけでございまして、諸井委員長さん初め委員の先生方の御熱意、御苦労に対して心から敬意を表したいと思います。
　私も三十有余年間地方行政に携わっておりましたので、それらの経験を踏まえまして、委員の先生方に若干の御見解をお聞きいたしたいと思います。
　地方行政の現状につきましてはまさに皆さん御存じのとおりでございますけれども、国の法令とか通達、補助金、現地調査、現地指導等、過度の干渉や介入によりましてがんじがらめにされておりまして、閉塞状況にあると言っても過言ではないと思います。このたびの地方分権推進を機会に、地方のことは地方で決めるという地方自治の原点に立ち返りまして、地域社会を個性と創造性豊かなあるいは活力ある社会にぜひよみがえらせていただきたいと念願いたすものでございまして一我々も微力を尽くしたいと思っておるわけでございます。
　この際、内政についての国の関与につきましては必要最小限度に限定するということはもとよりでございますけれども、国と地方の関係は抜本的に簡単明瞭にして、国民にわかりやすい分権システムをぜひ構築していただきたいと思うわけでございます。この点につきまして、これから述べます三点に留意して推進していただければありがたいと思うわけでございますが、その三点につきましてそれぞれ若干の御見解をお聞きいたしたいと思うわけでございます。
　まず、国と地方の事務を明確にいたしまして、責任の所在をはっきりさせるということが大変重要でございます。これは分権委員会でもその点につきまして大変御尽力いただいておるわけでございます。
　この観点から、機関委任事務の問題、それから地方事務官の問題これが最も組織としてはわかりにくい制度ではないかと思うわけでございます。幸い、機関委任事務制度につきましては廃止に係る画期的な検討試案を出されまして、従来の国と地方の上下関係を前提としたものから、国と地方の関係は対等、協力の関係であるという見解を提案されておることに対して、本当に高く敬意を表したいと思うわけでございます。
　しかしながら、仄聞するところによると、中央省庁のいろんなヒアリングをやっておられるのを速記録等で見せていただいておるわけでございますが、それぞれがいろいろな理屈をつけて反対しておるやにお聞きいたしておるわけでございます。例えば、こういった事務は国と地方の共同事務であるというような意見もあるようでございますが、そうしますと責任の所在が非常に不明確になるわけでございまして、まさに地方分権に逆行するものではないかと思うわけでございます。
　そこで、まずお聞きいたしますが、中央省庁のいわゆる試案に対する反論として、主なものとしてはどんなものが挙げられておりましょうか。

○参考人（諸井虔君）　地方団体側の方は当然のことながら非常に画期的だといって評価をしてくれているんですが、中央の省庁は、一点は、機関委任事務といっても非常にたくさんの種類があります、多種多様でそれぞれいろんな性格があるんだが、それを検討試案のように自治事務と法定受託事務という二種類に分けてしまうということが果たして本当にできるんだろうか、これはやっぱり個別具体的に検討していかないと多分いろいろ問題が起こってくるんではないんだろうか、この二つに分けるのには少し無理があるんじゃないでしょうかというのが一点であります。
　それからもう一つは、今、先生がおっしゃったように、大体行政というのは国と地方の共同でやるものだ、共同事務である、それをもうはつきりこれは国、これは地方というふうに分けちゃうということは余り現実的ではないんではないでしょうか、今までも地方と協力、共同して非常にうまくやってきたし、これからもそういうふうにやらないといけないんではないんでしょうか、そういう意味で今の機関委任事務の撤廃というのは少し問題がないでしょうかと。
　それから三点目は、じゃ仮に自治事務としたとしても、やはり片方で国は、国ということはそれぞれの省庁という意味だと思いますが、全国を統一的にやらなくちゃいけない、あるいは公平にやらなくちゃならない、そういう責任を負っております、自治事務にした場合にそこのところがどうやって担保されるんでしょうか、ちょっと問題が残るんではないでしょうかと。大体大ざっぱにくくりますと、そういうような反論が出ておるわけでございます。
　それで、我々ももちろん検討試案が一〇〇％万全なものだというふうに考えているわけではございません。いろいろそういう意見を聞きながら、懸念、心配等があるんであればいろいろ理屈のやりとりはしなくちゃなりませんが、ある程度その心配を消すようなやり方というものも考えていかなくちゃならないだろう。しかし、基本的にはやはり今までの上下関係じゃなくて、対等の関係で国と地方が行政をやっていくという方向で考えるべきじゃないかというふうなことで、大体基本的には大きくその線、枠組みは変えないでいきたいなというふうに考えております。

○菅川健二君　ぜひ基本的な枠組みを維持していただきまして、これからいろいろな障壁があろうかと思いますが、機関委任事務の廃止に強い決意で臨んでいただきたいと思います。
　それから次に、先ほど谷川委員からも財源の問題の話があったわけでございますが、私は若干観点を変えまして納税者の立場から考えますと、御案内のように国税は非常に酷だけれども納めるのはしようがないわと、地方税は何か面倒くさいなというようなつけ足しのような納税者の感覚もあろうかと思うわけでございます。
　いずれにしても、事務配分と財源配分とがうまくマッチングしていないということ、それからマッチングしても受益と負担との関係が必ずしも明快でないというような複雑ないわゆる財源対応というものが納税者にとって非常にわかりにくくしておるんじゃないかと思うわけでございます。
　地方分権を進める以上、みずからの負担したものについてはどういう施策がそれによって推進できるのかという受益と負担の関係ができるだけ明快になりますように、例えば地方の税率につきましても、現在かなり制限税率の幅が狭いわけでございます。それから、法定外の税を設けるにいたしましても非常に制約があるわけでございます。そういった面で、現段階におきましてはナショナルミニマム的なものにつきましては地方でもほぼ充足いたしておるわけでございまして、より高度なサービスを受けようとすればより税を負担するということやむなしという判断も地方でそれぞれできるんではないかと思うわけでございます。
　そういった点で、納税者の点からわかりやすい税財源のシステムをぜひ構築していただきたいと思うわけでございますが、御見解をお聞きいたしたいと思います。

○参考人（諸井虔君）　先ほどもちょっと申し上げましたのですが、実は税財政の問題というのが少しおくれております。それは、要するに分権の内容の輪郭が見えてきませんと、どういうふうな財政の考え方をしたらいいかということがはっきりしないということがあるのでございます。
　ただ、今おっしゃったような地方と国の歳入歳出の乖離というのはやはり大きな問題であろうと思っております。基本的には、今おっしゃったようにその役割分担に応じた財政あるいは税、特に地方の独自の財源の充実というものが必要ではないかというふうに考えております。しかし、地方にもいろいろ格差がございますので、交付税についてもこれはやっぱり安定的な確保を図っていかなくちゃ．いけない。
　それと、補助金の問題、さっき堀江先生からもおっしゃっていただいたんですが、これがかなり大きな問題であって、この間地方六団体の方から、奨励的な補助金というのは三兆七千億くらいあるようでございますが、そのうちもう二兆ぐらいはやめたらどうだと。そして、一兆は自主的な税金に振りかえる、新しい税目なりなんなりを設けて地方税に振りかえる、それからもう一兆は交付税をふやすというふうな形で財源的にカバーをしてくれないかというふうな御意見も出ておるところでございます。
　いずれにしても、この問題については引き続き非常に重要な事項ということで検討を進めてまいりたいと思っております。

○菅川健二君　ぜひよろしくお願いいたしたいと思います。
　三点目でございますけれども、国の関与というものに非常に過度なものがあるわけでございまして、御案内のように法令によらずして行政通達といいますか、それがどんどん出されて、それによる制約というのは物すごくあるわけでございます。
　最近、住専の問題で大蔵省の通達、覚書等が大変問題になっておりますけれども、地方団体、受ける立場からしますと、まさに法令並みの制約を非常に受けるということで、それぞれの地域にマッチしていないものでも従わざるを得ない。それによりまして、その地域の損害あるいはむだというものもかなり大きなものがあろうかと思うわけでございます。
　そういった面で、国の地方への関与は法令によりましてきちっとした一定の手続、ルールをつくられるというお話でございまして、それは大賛成でございます。行政指導といいますか、法令によらない行政指導はもう無効にするといいますか、あるいはそれに対して厳重な歯どめをかけていただきたいと思うわけでございます。
　あわせて、やはりたびたび指摘がございますように、補助金の補助基準、補助要綱、それから実際の補助手続に大変なエネルギー、膨大な事務量がかかるわけでございまして、こういった点も思い切って簡素あるいは弾力化を図っていただきたいと思うわけでございます。この点につきまして、同じような御意見だろうと思いますが、何かございましたらお聞きいたしたいと思います。

○参考人（堀江湛君）　管川先生の御意見、全く御指摘のとおりでございまして、私どももそういった方向で検討を進めてまいりたいと思っております。
　既に昨年暮れ、諸井委員長の委員長見解を発表しました中に、国の関与は法令によらないものは廃止する、そして万やむを得ないものについて存置する場合には基本的な事項は少なくとも法律で定める方針で整理をしていくんだということを明らかにしておりますし、また補助金につきましても、いわゆる補助基準や補助要綱をめぐりまして事実上厳しい国の関与が行われているという現実にかんがみまして、これについても根本的な見直しを行うということを既に述べております。
　先ほど諸井委員長の報告にもございましたように、今各省のヒアリングを進めているところでございますが、ただこの見解を実現するのにはまだまだいろいろと乗り越えていかなければいけないバリアも多いかとは思いますが、できるだけ努力してそういった方向を貫きたい、かように考えている次第でございます。

○菅川健二君　どうぞよろしくお願いいたします。
　先ほど、今後のスケジュールをお聞きしておりますと、三月に中間報告を出されるやに伺っておるわけでございますが、その際、ただいま私が申し上げました国民にわかりやすい分権システムといいますか、そういった観点からも事務配分の問題、財源問題、それから国の関与のあり方等につきまして基本的な方向というものをぜひ盛り込んでいただきたいと思いますが、この中間報告の内容というのをどのようにお考えになっておられるか、お聞きいたしたいと思います。

○参考人（諸井虔君）　実はまだ中間報告の内容をどういうふうにするかということについて十分な議論が行われておりません。ただ、これは中間報告でございますから、三月までのいろんな議論の経過というものを報告するとともに、その時点でまとまりました我々の考え方というのをなるべく前向きに出そうと思っておりますし、それから財政の問題がやや検討がおくれておりますので御満足いただけるような形になりにくいのかもしれませんが、先生がおっしゃるようになるべく全体をセットで考えてわかりやすいような形で出したい。そして、その中間報告でまた各界のいろんな御意見を承りました上で、年末の指針の方へ向けて検討を進めてまいりたいというふうに思っております。

○菅川健二君　単なる経過報告に終わらず、三月の中間報告をステップにしてさらに地方分権がジャンプしていくような報告であるようにぜひひとつお願いいたしたいと思います。
　次に、今後の検討になろうかと思うわけでございますが、具体の事務配分につきまして若干意見を申させていただきたいと思います。
　事務配分といいましても、国と地方の事務というのは御案内のように大変膨大な事務量でございまして、これを一つ一つ精査するということは大変な作業なり時間がかかると思うわけでございます。したがいまして、私はやはり優先度の高いものから早く結論を出していただいて実行していただくということが重要ではないかと思うわけでございます。
　この際、去る二月二日に公明が地方分権、規制緩和に関する注目すべき政策提言をまとめておられまして、それをぜひ御参考にしていただきたいと思うわけでございます。
　その中で都道府県知事にアンケート調査をしておられまして、都道府県知事が望む権限移譲の優先順位の高いものからずっと並べてあるわけでございますが、五つほどちょっと高いものから申し上げますと、一番目が都市計画関係、二番目が農地転用関係、三番目が保安林の指定、解除の関係、四番目が医療、保健、福祉の関係、五番目が土地利用関係となっておるわけでございます。これを見ていただきますと、四番目の保健、医療、福祉の関係を除いてはいずれも町づくり、地域づくりに関係するものでございます。知事がいかにみずからの権限でもって、あるいはみずからの判断でもって豊かな住みよい地域づくりをしたいかという意欲のあらわれではないかと思うわけでございます。
　したがいまして、私は、町づくりに関するあるいは地域づくりに関する権限移譲をできるだけ早く検討すべきであろうかと思うわけでございますが、その点につきまして、現段階におきます御見解がございましたら教えていただきたいと思います。

○参考人（成田頼明君）　町づくりについての御要望が非常に強いということを私も調査、アンケート等を拝見してよく承知しておりますけれども、同様な形で行われました他のアンケートでも大体似たり寄ったりの結果が出ているんではないかというふうに思うんです。そういうことで、我々の方でも都市計画、農地転用あるいは保安林といったような町づくりを進めることがやっぱり分権の非常に大きな問題ではないかというふうに思っております。
　こういった分野につきましては、御承知のように現在でも主務大臣がかなり強力な権限を持っていたり、あるいは都道府県知事が機関委任事務の担い手として市町村に対して指導したりするということがございますので、そういうことを念頭に置きながら、地方公共団体の声を反映してこれを改めていくという方向で進めていきたいと思っております。
　この委員会で、今御指摘のような土地利用分野を初めといたしまして、地域社会の基盤にかかわる行政分野、これは具体的に申しますと、土地利用それから各種の都市施設あるいは各種の事業、こういったものを担当すべく地域づくり部会というのを発足させまして、昨年十月以降、大体週一遍ほどのベースで地方公共団体、関係省庁あるいは学識経験者等からの意見の聴取を行っております。これは当然、地方分権の推進に向けてどうすべきかということを検討しているわけでございます。
　現在、地域づくり部会におきまして、個性のあるしかも多様な町づくりというものを求める地域の声が非常に高いということも踏まえまして、当面は土地利用及びこれに関連する各種行政分野を優先的に取り上げようということにしておりまして、今後、住民に身近な町づくりの行政は住民に身近な地方公共団体が住民の参加あるいは住民の意向を受けながら進めていくということが基本であるというふうに思っているわけであります。
　理想的には私は、地方公共団体が一元的、総合的な土地利用を自分の区域内で行えるというふうな体制にした方がよろしいというふうに思うので、一挙にそこにはなかなかいきにくいと思うんですけれども、そういう方向を目指して今後もさらにおっしゃるような検討を進めていきたいというふうに思っております。

○菅川健二君　ぜひよろしくお願いいたしたいと思います。
　その次は、四番目に出ておったことでございますが、高齢化社会を迎えまして保健、福祉、医療の一元化が叫ばれておるわけでございまして、現実には市町村の現場ではいろいろな試みが行われておるわけでございます。
　去る昨年十一月に、私の選挙区の広島で一日地方分権委員会を設けていただいたわけでございます。これは大変感謝いたしておるわけでございますが、その際、知事や病院長からも御指摘されたようでございますが、それぞれ保健、福祉、医療と制度がばらばらになっておりますために、現場では困惑なり、あるいは住民の負担ということもあっていろいろなそごを来している状況にあるわけでございます。
　また、ことし介護保険制度の導入も間近に迫っておるやにもお聞きいたしておるわけでございます。この問題につきましては速やかに相互のバリアを取り払っていただきまして、地域の実情に合った充実した福祉サービスを提供できるようにしていただきたいと思うわけでございますが、いかがでございましょうか。

○参考人（堀江湛君）　これも既に昨年十月、私どもの委員会で、分権を進めるに当たっての基本的な考え方において言及しておることでございますが、現在、御指摘のようにそういった医療、保健、福祉行政につきまして中央省庁の縦割り行政、場合によりましては特定の省庁の部局による縦割り行政というようなものに基づきましてどうも画一的な施策が進められているということで、県あるいは市町村が総合行政という見地から総合的にこの保健、医療、福祉の問題を進めていこうという障害になっておると、先生御指摘のとおりでございますので、何とかこれをもう少し実情に合った総合行政を進めるという見地で見直していきたいというふうに考えておるわけでございます。
　これも先日来、非常に強い御要請が地方六団体からも出ておりますし、そこで私ども委員会でもいろいろとヒアリング等を中心に審議を重ねておりますが、中央省庁の間にはそれぞれこれまでのいろいろな理由もあるようでございまして、そういったことを伺いつつ、またそこで議論しながら、ぜひ当初の私どもの基本的な考え方に基づいて問題を解決していきたいというふうに今鋭意努力をしておるところでございます。

○菅川健二君　ぜひよろしくお願いいたしたいと思います。時間がなくなりましたので、ひとつ要望にとどめておきますけれども、私は県で教育長を五年間やっておった経験から申し上げますと、教育長の文部大臣の承認制があるわけでございます。この承認制というのは基本的にやはり地方不信を背景にした制度ではないかと思うわけでございまして、国と地方との関係は対等、協力の関係にあるとすればこの制度は全くなじまないわけでございますので、ぜひ廃止していただきたいと思うわけでございます。
　以上、それぞれ申し上げたわけでございますが、私どもは地方分権委員会に大変な期待を寄せておるわけでございます。ただ、今後具体化するに従って恐らく関係各省庁の障害といいますか、大変な障壁が多くなるんではないかと憂慮いたしておるわけでございます。精いっぱいバックアップさせていただきたいと思いますので、どうか障害を乗り越えていただきまして、我が国の活力ある地域社会構築のために御尽力いただきたいということを心から念願いたしたいと思います。
　どうもありがとうございました。