憲法審査会

令和三年五月二十六日（水曜日）
　　　午後一時開会
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　　　委員の異動
　五月十九日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　和田　政宗君　　　　　山田　　宏君
　五月二十五日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　安江　伸夫君　　　　　下野　六太君
　　　　　山下　芳生君　　　　　井上　哲士君
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　　出席者は左のとおり。
　　　　会　長　　　　　　　　　林　　芳正君
　　　　幹　事
　　　　　　　　　　　　　　　　石井　準一君
　　　　　　　　　　　　　　　　石井　正弘君
　　　　　　　　　　　　　　　　西田　昌司君
　　　　　　　　　　　　　　　　藤末　健三君
　　　　　　　　　　　　　　　　那谷屋正義君
　　　　　　　　　　　　　　　　白　　眞勲君
　　　　　　　　　　　　　　　　西田　実仁君
　　　　　　　　　　　　　　　　松沢　成文君
　　　　　　　　　　　　　　　　矢田わか子君
　　　　　　　　　　　　　　　　山添　　拓君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　赤池　誠章君
　　　　　　　　　　　　　　　　有村　治子君
　　　　　　　　　　　　　　　　磯崎　仁彦君
　　　　　　　　　　　　　　　　衛藤　晟一君
　　　　　　　　　　　　　　　　岡田　　広君
　　　　　　　　　　　　　　　　片山さつき君
　　　　　　　　　　　　　　　　古賀友一郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　上月　良祐君
　　　　　　　　　　　　　　　　佐藤　正久君
　　　　　　　　　　　　　　　　中川　雅治君
　　　　　　　　　　　　　　　　中曽根弘文君
　　　　　　　　　　　　　　　　古川　俊治君
　　　　　　　　　　　　　　　　堀井　　巌君
　　　　　　　　　　　　　　　　舞立　昇治君
　　　　　　　　　　　　　　　　山下　雄平君
　　　　　　　　　　　　　　　　山田　　宏君
　　　　　　　　　　　　　　　　山谷えり子君
　　　　　　　　　　　　　　　　石川　大我君
　　　　　　　　　　　　　　　　打越さく良君
　　　　　　　　　　　　　　　　江崎　　孝君
　　　　　　　　　　　　　　　　小西　洋之君
　　　　　　　　　　　　　　　　杉尾　秀哉君
　　　　　　　　　　　　　　　　福島みずほ君
　　　　　　　　　　　　　　　　伊藤　孝江君
　　　　　　　　　　　　　　　　下野　六太君
　　　　　　　　　　　　　　　　平木　大作君
　　　　　　　　　　　　　　　　矢倉　克夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　浅田　　均君
　　　　　　　　　　　　　　　　東　　　徹君
　　　　　　　　　　　　　　　　足立　信也君
　　　　　　　　　　　　　　　　浜野　喜史君
　　　　　　　　　　　　　　　　井上　哲士君
　　　　　　　　　　　　　　　　吉良よし子君
　　　　　　　　　　　　　　　　渡辺　喜美君
　　　衆議院議員
　　　　　　　発議者　　　　　　逢沢　一郎君
　　　　　　　発議者　　　　　　中谷　　元君
　　　　　　　発議者　　　　　　船田　　元君
　　　　　　　発議者　　　　　　北側　一雄君
　　　　　　　発議者　　　　　　馬場　伸幸君
　　　　　　　発議者　　　　　　井上　一徳君
　　　　　　　修正案提出者　　　奥野総一郎君
　　　　　　　修正案提出者　　　山花　郁夫君
　　　事務局側
　　　　　　　憲法審査会事務
　　　　　　　局長　　　　　　　岡崎　慎吾君
　　　政府参考人
　　　　　　　総務省自治行政
　　　　　　　局選挙部長　　　　森　　源二君
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　　本日の会議に付した案件
○参考人の出席要求に関する件
○政府参考人の出席要求に関する件
○日本国憲法の改正手続に関する法律の一部を改
　正する法律案（衆議院提出）
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○会長（林芳正君）　ただいまから憲法審査会を開会いたします。
　参考人の出席要求に関する件についてお諮りいたします。
　日本国憲法の改正手続に関する法律の一部を改正する法律案の審査のため、参考人の出席を求め、その意見を聴取することに御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○会長（林芳正君）　御異議ないと認めます。
　なお、その日時及び人選等につきましては、これを会長に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○会長（林芳正君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。
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○会長（林芳正君）　政府参考人の出席要求に関する件についてお諮りいたします。
　日本国憲法の改正手続に関する法律の一部を改正する法律案の審査のため、本日の審査会に総務省自治行政局選挙部長森源二君を政府参考人として出席を求め、その説明を聴取することに御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○会長（林芳正君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。
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○会長（林芳正君）　日本国憲法の改正手続に関する法律の一部を改正する法律案を議題といたします。
　本案の趣旨説明は既に聴取しておりますので、これより質疑に入ります。
　本案の審査においては、起立して御発言願います。
　なお、時間が超過した際はベルを鳴らしますので、あらかじめ御承知願います。
　質疑のある方は順次御発言願います。

○磯崎仁彦君　自由民主党の磯崎仁彦でございます。
　国民投票法改正案につきまして、質問をさせていただきたいと思います。
　まず、本法案は平成三十年六月に提出されたものであり、八国会にわたりまして継続審議となっておりました。今般、衆議院の憲法審査会で改正案が可決され、こうして参議院の憲法審査会におきまして質疑が行われますことにつきまして、御尽力された衆参各会派の関係者の皆様方に心から敬意を表したいと思います。
　まず、総務省に質問をさせていただきます。
　憲法改正の国民投票は、国会の発議から起算をして六十日以後百八十日以内で国会が議決した期日に実施されることになっております。国政選挙との関係で、どういった実施の可能性があるか、まずお伺いをしたいと思います。

○政府参考人（森源二君）　お答えいたします。
　日本国憲法の改正の国民投票につきましては、日本国憲法第九十六条第一項後段におきまして、特別の国民投票又は国会の定める選挙の際行われる投票により行うこととされ、日本国憲法の改正手続に関する法律第二条第一項において、国会が憲法改正を発議した日から起算して六十日以後百八十日以内において、国会が議決した期日に行うこととされております。
　一方、国政選挙につきましては、任期満了による総選挙及び通常選挙は、公職選挙法第三十一条及び同法第三十二条の規定によりまして、原則、議員の任期満了を踏まえ、三十日以内に行い、この期間が国会開会中又は閉会の日から二十三日以内に掛かる場合には、閉会日の日から二十四日以後三十日以内に行うこととされ、また、衆議院の解散による総選挙は、日本国憲法第五十四条第一項及び公職選挙法第三十一条第三項の規定により、解散の日から四十日以内に行うこととされております。
　それぞれの規定に基づいて行われるということでございます。

○磯崎仁彦君　ありがとうございました。
　それをかみ砕いて言えば、国民投票は単独で行える場合がまずあると、そして国政選挙と同時に行える場合もある、そういうことではないかなというふうに思っております。
　公職選挙法における国政選挙、選挙運動について規定がございます。また、国民投票法による憲法改正に係る国民投票運動についても規定がございますけれども、この両者には大きな違いがあるというふうに認識しております。
　ただ、投票環境につきましては、基本的にこの国政選挙と国民投票、これに差を設けないことが妥当だというふうに考えますけれども、発議者のお考えをお伺いをしたいと思います。

○衆議院議員（逢沢一郎君）　質疑者にお答えを申し上げます。
　衆議院における本法案の質疑を通じまして、国民投票法には大きく分けまして二つの部分があるということが明確になったわけでございます。すなわち、国民投票法は、投票環境整備などの投開票に係る外形的事項と、国民投票運動に係るＣＭ規制などに代表されます投票の質に関する部分から構成をされているということでございます。
　御指摘のとおり、前者の投開票に係る外形的事項につきましては、国民投票法制定以来、公選法並びとすることが合理的と考えられてまいりました。本法案も、この考え方に従いまして、公選法に合わせて投票環境向上のためのアップデートを不断に重ねていく、そのように考え方を整理をいたしております。

○磯崎仁彦君　ありがとうございました。
　二つの部分があって、外形的なところについては基本的に両者が同じというか一致する、そういうお話がございました。
　先ほど私が質問させていただきましたように、この国民投票については単独で行われる場合と国政選挙と一緒に行われる場合があるということをお話をさせていただきました。単独で行われる場合にはそれ自体の環境ということがあってもいいと思いますけれども、同時に行われる可能性も否定できないということになれば、やはりその点を配慮しなければいけないんだろうというふうに思っております。
　この公選法改正におきましては、既に期日前投票につきましては、天災又は悪天候により投票所に到達することが困難である、このことが追加をされておりますので、この場合には期日前投票が可能となるということでございます。ただ、そうなると、国政投票で期日前投票に行っても、国政選挙の投票はできても国民投票の投票はできない、こういったことが生じてくるわけでございます。両者にやはり差がある場合には混乱が生じてくるのではないかなというふうに思っております。
　その混乱が生じるのではないかということについて、発議者の見解をお伺いをしたいと思います。

○衆議院議員（船田元君）　御質問ありがとうございます。
　国民投票法制定当時、平成十九年でございましたが、私もその一人として参画をさせていただきました。
　そのときの考え方としては、原則として、国民投票と国政選挙を同時に行うということは余り好ましいことではない、むしろ想定していないと申し上げた方がよかったと思います。言うまでもなく、これは衆参各院の三分の二以上の多数、すなわち主要政党が一致して国民に憲法改正の賛否を問う国民投票、そして一方は、政権の奪還を目指し、あるいは政権を維持する、こういうことで政権を争う国政選挙、性格が全く違っておりますので、この二つを同時に行うということになりますと、運動する側もあるいは国民の側も混乱をするおそれがあるということで、両者を別個に行うことが適当である、これは私の私見でございます。
　その上で、国会が憲法改正の発議を行った後に衆議院の解散があった場合、あるいは地方選挙なども含めると、結果として国民投票と国政選挙あるいは地方選挙が同時に実施されるということもあり得ないわけではございません。このようなときに両者の投票環境に違いがありますと、御指摘のように混乱が生じることになってしまいますので、この混乱を少しでも解消するのであれば、投票環境の整備など外的事項については横並びとするというのが合理的でございますので、そのように考えた次第であります。

○磯崎仁彦君　ありがとうございました。
　投票環境整備という視点で更に質問をさせていただきたいと思います。
　今回の改正は、投票環境向上のための公職選挙法改正並びの改正、これを七項目にわたって行うというものでございますけれども、公職選挙法につきましては、既に令和元年五月に更に先を行った改正が行われるということでございます。投票立会人の要件緩和、さらには、安全で迅速な開票のため災害時に離島から国土への投票箱の移送を不要とする、こういった改正でございます。
　このため、今回のこの改正が行われたとしても、依然として公職選挙法とのそごが残る、そういうことになるわけでございますが、この点について発議者はどのようにお考えでございましょうか。

○衆議院議員（中谷元君）　御指摘の二項目につきましては、改正法の施行の後、令和元年七月の参議院議員通常選挙で円滑に実施されたものと承知しております。
　したがいまして、この七項目案の成立後、各党の合意を踏まえまして、可及的速やかに国民投票法においても措置すべきだと考えております。

○磯崎仁彦君　ありがとうございます。
　最高裁判所の裁判官、これは憲法七十九条によりまして、任命後初めて行われる衆議院議員総選挙の際、またその後十年を経過した後初めて行われる衆議院議員総選挙の際に国民審査に付されるということになっております。
　公職選挙法に基づく衆議院議員総選挙の投票環境と最高裁判所裁判官国民審査法に基づく国民審査、これは投票環境においては基本的に変わることがないというふうに理解しておりますが、総務省の見解をお伺いをいたします。

○政府参考人（森源二君）　お答えをいたします。
　最高裁判所裁判官の国民審査は、憲法第七十九条におきまして、任命後初めて行われる衆議院議員総選挙の際国民の審査に付し、その後十年を経過した後初めて行われる衆議院議員総選挙の際更に審査に付し、その後も同様とすると規定されております。その上で、国民審査に係る投票手続については、最高裁判所裁判官国民審査法第二十六条におきまして、同法及び同法に基づく命令に規定するもののほか、投票に関しては、衆議院小選挙区選出議員の選挙の投票の例によることとされておりまして、選挙における投票環境に関するものは基本的に同様となっているものと承知をしております。
　他方、国民審査の投票が、裁判官の氏名をあらかじめ印刷した投票用紙にバツの記号を記載する記号式投票制度を採用していること等に伴いまして、一部異なる取扱い方をされているものもあると承知をしております。

○磯崎仁彦君　ありがとうございました。
　これまではいろんな経緯があって、この公職選挙法と国民投票法において投票環境に差異があるわけでございますけれども、今後、やはり社会の変化に応じて投票環境の整備、これが行われていくことだろうというふうに思います。先ほど発議者からも、アップ・ツー・デートというか、そういうお話も出ました。
　今国会においては、新型コロナウイルス感染症で自宅療養あるいは宿泊療養をする者、外出自粛を要請された濃厚接触者に対して郵便投票が利用できるようにする議員立法が検討されているというふうに聞きます。また、現在は、郵便投票の対象とされる身体に重度の障害がある者は要介護五の方に限られているわけでございますけれども、要介護四、要介護三を対象にする議員立法も検討されていたというふうに聞いております。投票権を行使しやすい環境を整えることは非常に重要なことだろうというふうに認識をしております。
　投票環境の向上については改めてお伺いをしますが、不断の検討をしていくべきと考えますけれども、発議者のお考えを伺いたいと思います。
　また、もう一点、投票環境の向上については、先ほど来質問させていただきましたように、公職選挙法、最高裁判所裁判官の国民審査法、国民投票法、やはり基本的には同じタイミングで同様の改正を行うことが妥当ではないかというふうに考えますが、発議者のお考えをお伺いしたいと思います。

○衆議院議員（逢沢一郎君）　投票環境の向上のような事項は、国民の利便性の向上の観点から当然のことでありますけれども、不断に検討そして見直しが図られていくべきものであろうかと思います。もちろんのこと、今回の七項目で終わりとするのではなくて、引き続き検討がなされるべきものであると提案者として考えております。
　また、衆議院総選挙と同時に実施されます最高裁判所裁判官の国民審査につきましては、衆議院小選挙区選出議員の選挙の投票及び開票の例によるとされておりますところから、投票環境の向上に関し公選法によって設置されました事項は国民審査において自動的にアップデートされることになります。
　他方、国民投票につきましては、国民の権利的、失礼いたしました、国民の主権的権利の発動に関わることに鑑み、公選法とは異なりまして、運動規制についてできるだけ自由にという制度設計がなされておるところでございます。したがいまして、全体として公選法とは別の法的枠組みが採用されております。したがいまして、公選法と横並びの内容である投開票に関わる外形的部分につきましても、公選法と同様の規定が別途、国民投票法に設けられているところでございます。
　いずれにいたしましても、投票環境向上に関わる規定につきましては公選法と同様であるべきことは当然でございますから、公選法で改正された際には、国民投票法におきましても速やかに同様の措置が講ぜられるべきものと考えております。

○磯崎仁彦君　ありがとうございました。
　続きまして、修正案について質問をさせていただきたいと思います。
　今回のこの修正でございますけれども、原案に法施行後三年を目途とした検討条項を加えるというものでございます。法施行後三年を目途ということの認識について、まず発議者に、できれば各会派の発議者に答弁をお願いできればというふうに思いますし、さらに、三年をめどとされた理由及びその意味について、修正案の発議者にお伺いをしたいと思います。

○衆議院議員（中谷元君）　修正案におきまして三年という数字を設定された趣旨は修正案提出者から御説明があると思いますが、施行後三年というのはあくまでも目途でありまして、与野党協議の上、可及的速やかに一定の結論を出すことを求められているということでございます。

○衆議院議員（北側一雄君）　今の中谷さんの答弁と全く同様でございます。
　いずれにいたしましても、三年と書いてございますけれども、できるだけ早く国民投票法に関する課題については衆議院側でしっかりと論議を推し進めて結論を出していきたいと思います。

○衆議院議員（馬場伸幸君）　我々日本維新の会は、この修正案自体に衆議院の憲法審査会では反対をさせていただいております。本会議においては、分離採決が認められずに一括採決でありましたので賛成ということになっておりますが、反対した理由は二つです。
　この三年という数字ですね。この三年という数字が何を根拠にしているのかよく分からないと。三年ということではなしに、本来ならば可及的速やかにというような法律用語を使うべきであるというふうに判断をいたしました。
　もう一点は、この三年という数字を設定されたことによって、憲法本体の議論がストップさせるための道具として使われるのではないかということを危惧した結果、我が党としてはこの修正案については反対をいたしておるということを申し上げたいと思います。

○衆議院議員（井上一徳君）　この施行後三年といいますのは、あくまで目途でありますので、投票環境の向上、それからＣＭ規制等については速やかに検討を行い、結論が得られたものについては順次措置していくべき性質のものと認識をしております。

○衆議院議員（山花郁夫君）　三年ということについての御質問でございます。
　この点については、速やかにということは思いは一緒なんですけれども、ただ、コマーシャルと一言、一口に言っても、例えば憲法二十一条の観点から見たときには、放送、免許が必要な放送の世界と通信の分野、これでは憲法上の議論が違ってくると思いますし、また、その他多くの論点について今提起をされているところでございます。ＣＭについては憲法審でも議論しようではないかという話があって、それからもう既に三年経過しているということもございますので、しっかりと慎重に審議をするという意味で、ある意味、あくまでも目途でございますので、現実的な期間ではないかと認識をいたしております。

○磯崎仁彦君　ありがとうございました。
　この検討条項に従いまして、私も、この国民投票法に関する議論、これは無論行っていかなければいけないというふうに考えますけれども、やはりこの国民投票法の議論について、例えば結論が出ていない、こういうことが憲法自体の議論を行えない理由にはならないんだろうというふうに思っております。つまり、附則に定める国民投票法の検討と憲法自体の議論、これは同時並行で行うべきだというふうに考えております。これについては時間もございますので、答弁は結構でございます。
　最後に、一点質問させていただきたいと思います。
　この検討事項の二つ目にございます国民投票の公平及び公正を確保するための事項についてでございます。
　先ほども発議者の方から答弁ございましたように、選挙運動については、その選挙が財力あるいは威力、権力等によってゆがめられないように、時期とか主体とか方法等について細かく制限が加えられているわけでございます。他方、国民投票においては、先ほど発議者も答弁されましたように、国民が自由に意見を交わすことができる、その必要があるという考えの下で規制は必要最小限にとどまっているというふうに認識をしております。
　修正案提出者にお伺いをいたします。
　この選挙運動と国民投票運動の違いということについてどのようにお考えなのか、質問をさせていただきたいと思います。

○衆議院議員（山花郁夫君）　この国民投票法制定当時、当時、民主党が、ですけれども、国民投票運動は国民主権と密接に結び付くものであるので、規制ゼロということをベースに制度設計をすべきではないかというアプローチを主張いたしまして、これに自民、公明両党の皆様方の御理解をいただきまして、与野党間で丁寧な協議がなされたところでございます。
　その結果、現在の国民投票運動は原則自由、その上で、国民投票の公平公正を確保する上で必要不可欠な規制のみを設けるという基本理念の下、制度設計が行われたと承知をいたしております。
　このような制度設計の結果、厳格な規制が行われている選挙運動と原則自由とされる国民投票運動は全く異なる制度となっております。これは、選挙等のケース、人を選ぶ、かつ一定の期間それを負託するというのと違いまして、憲法というのは永続的に行われるものであるということと、非常に公職選挙法自体がパズルのような法律になっております、萎縮することができるだけないように自由な形で国民投票運動がなされることが望ましいということで制度設計をしたものでございます。
　修正案における検討事項の一つに、国民投票の公平及び公正を確保するための事項が掲げられておりますけれども、これは制定時に掲げられた基本理念を堅持しつつも、自由な国民投票運動と国民投票の公平公正、このバランスが崩れていないかどうかをいま一度チェックして、所要の措置を講ずることを求めるものでございます。

○磯崎仁彦君　時間ですので終わります。
　ありがとうございました。

○那谷屋正義君　立憲・社民の那谷屋正義でございます。
　早速質問に入りたいと思いますが、衆議院における採決の際に、いわゆる投票環境の向上に真に資するのかという、そうした課題もまだ残されたままであったわけですけれども、それが、そういった疑問をある程度払拭するということができるのではないかということで、我が党の修正案で今後の検討課題としてそれらを網羅する附則が加えられて、与党もこれを丸のみをされたというふうに理解をしております。
　ところが、その附則の解釈に様々な隔たりのあることが分かり、国民に大きな混乱をもたらしているのは大変残念なことであります。
　そこで、まず修正案発議者にお尋ねをいたします。附則の意味するものについて、簡潔にお述べいただきたいと思います。

○衆議院議員（奥野総一郎君）　附則の意味でありますけれども、憲法九十六条においては、憲法改正は国会の提案に対して国民投票による国民の承認を得なければならないと規定していますが、その趣旨は、まさに憲法の言うところの国民主権原理に基づいて、主権者たる国民の意思による改正案の承認を求めたものであります。
　そして、その手続としての国民投票法において投票環境が整備され、公平及び公正な投票が確保されるということは、まさに明確な国民の意思を表明するという、しなければならないという憲法上の要請だというふうに我々は理解しているところでございます。
　そして、現行の国民投票法については、我々は公平及び公正が確保されるという憲法上の要請が満たせなくなってきているんじゃないかというふうに判断をしています。
　したがって、この附則の検討を踏まえ、法制上の措置その他の措置が講じられるまでの間は、発議をし国民投票を実施することは発議者としての私としては許されないというふうに理解をしているところであります。
　なお、憲法の議論については、七項目案の成立によって、このＣＭ規制を始めとする国民投票法に係る憲法上の要請が放置され、ＣＭ規制、公平公正を確保しなさいという国民投票法に係る憲法上の要請が放置され、憲法本体議論だけが進んでしまうんではないかということを我々危惧をしております。本体、憲法本体議論、何も書いてありません、この条文には書いてありませんが、実施するにしてもこの点に対してやっぱり留意が必要だと考えます。
　なお、私としては議論を妨げるものではないと思いますが、しかし、まず政治的には、附則四条に定める措置をきちんと議論をして答えを出すべきだというふうに思っています。
　議論については、いずれにせよ、憲法審査会の幹事会等で与野党円満な協議の中で決定されるべきものと考えますが、発議については、法の趣旨としてできないというふうに私としては理解しています。