法務委員会

令和五年四月二十五日（火曜日）
　　　　午後一時開議
　出席委員
　　　委員長　伊藤　忠彦君
　　　理事　谷川　とむ君　理事　藤原　　崇君
　　　理事　牧原　秀樹君　理事　宮崎　政久君
　　　理事　鎌田さゆり君　理事　寺田　　学君
　　　理事　沢田　　良君　理事　大口　善徳君
　　　　　　東　　国幹君　　　　五十嵐　清君
　　　　　　石井　　拓君　　　　石橋林太郎君
　　　　　　岩田　和親君　　　　上田　英俊君
　　　　　　奥野　信亮君　　　　加藤　竜祥君
　　　　　　工藤　彰三君　　　　熊田　裕通君
　　　　　　塩崎　彰久君　　　　鈴木　馨祐君
　　　　　　田所　嘉徳君　　　　高見　康裕君
　　　　　　土田　　慎君　　　　鳩山　二郎君
　　　　　　平口　　洋君　　　　平沼正二郎君
　　　　　　深澤　陽一君　　　　本田　太郎君
　　　　　　山下　貴司君　　　　鈴木　庸介君
　　　　　　中川　正春君　　　　山田　勝彦君
　　　　　　吉田はるみ君　　　　米山　隆一君
　　　　　　阿部　弘樹君　　　　漆間　譲司君
　　　　　　日下　正喜君　　　　平林　　晃君
　　　　　　鈴木　義弘君　　　　本村　伸子君
　　　　…………………………………
　　　法務大臣　　　　　　　　　齋藤　　健君
　　　法務大臣政務官　　　　　　高見　康裕君
　　　政府参考人
　　　（法務省大臣官房司法法制部長）　　　　　　　　　　竹内　　努君
　　　政府参考人
　　　（出入国在留管理庁次長）　西山　卓爾君
　　　政府参考人
　　　（外務省大臣官房審議官）　石月　英雄君
　　　政府参考人
　　　（外務省大臣官房審議官）　岩本　桂一君
　　　政府参考人
　　　（外務省大臣官房参事官）　西永　知史君
　　　政府参考人
　　　（外務省大臣官房参事官）　松尾　裕敬君
　　　政府参考人
　　　（厚生労働省大臣官房審議官）　　　　　　　　　　　山本　　史君
　　　法務委員会専門員　　　　　白川　弘基君
　　　　―――――――――――――
委員の異動
四月二十五日
　　　　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　　　　　　　　　英利アルフィヤ君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　熊田　裕通君　　　　　石井　　拓君
　　鳩山　二郎君　　　　　塩崎　彰久君
　　山下　貴司君　　　　　工藤　彰三君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　石井　　拓君　　　　　土田　　慎君
　　工藤　彰三君　　　　　山下　貴司君
　　塩崎　彰久君　　　　　平沼正二郎君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　土田　　慎君　　　　　上田　英俊君
　　平沼正二郎君　　　　　本田　太郎君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　上田　英俊君　　　　　熊田　裕通君
　　本田　太郎君　　　　　鳩山　二郎君
　　　　―――――――――――――
本日の会議に付した案件
　政府参考人出頭要求に関する件
　出入国管理及び難民認定法及び日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者等の出入国管理に関する特例法の一部を改正する法律案（内閣提出第四八号）
　　　　　――――◇―――――

○伊藤委員長　これより会議を開きます。
　内閣提出、出入国管理及び難民認定法及び日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者等の出入国管理に関する特例法の一部を改正する法律案を議題といたします。
　この際、お諮りいたします。
　本案審査のため、本日、政府参考人として法務省大臣官房司法法制部長竹内努君、出入国在留管理庁次長西山卓爾君、外務省大臣官房審議官石月英雄君、外務省大臣官房審議官岩本桂一君、外務省大臣官房参事官西永知史君、外務省大臣官房参事官松尾裕敬君及び厚生労働省大臣官房審議官山本史君の出席を求め、説明を聴取いたしたいと存じますが、御異議ありませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○伊藤委員長　御異議なしと認めます。よって、そのように決しました。
　　　　―――――――――――――

○伊藤委員長　質疑の申出がありますので、順次これを許します。日下正喜君。

○日下委員　公明党の日下正喜でございます。本日もよろしくお願い申し上げます。
　まず、難民認定率と庇護率についてお尋ねいたします。
　四月二十一日に行われた参考人質疑の中で、滝澤三郎参考人から、二〇二二年の難民認定率は三・三％であるものの、同年中に本国事情などによる在留許可が千四百八十一件あり、実質的にはこのほとんどの者が補完的保護対象者となるため、これを入れて計算すると、庇護率は約三〇％となる。また、同年に受け入れられた二千二百三十八人のウクライナ避難民のほとんどや、ミャンマー緊急避難措置による特定活動で在留するミャンマー人の多くは難民認定申請をしていないため、認定率や庇護率の計算に入っていない、これらの人々を計算に入れたとすると、庇護率は五〇％を超す旨述べられていました。
　難民認定率のみで国際比較をした場合には、日本の認定率が極端に低いとされ、私もどうしたものかと考えてまいりましたが、今後、この庇護率ということも含めて俯瞰することも必要だと感じた次第です。
　条約難民、人道配慮に基づく在留特別許可、ウクライナ避難民など、受入れ方によって、保障される権利や資格、支援内容についての差異があり、課題も残されていると思いますが、各国との比較においても、この庇護率という見方、そして今後の課題について、法務省としてどういうお考えをお持ちか、法務大臣の御所見を伺います。

○齋藤（健）国務大臣　我が国におきまして、難民認定申請がなされた場合は、申請者ごとにその申請内容を審査した上で、難民条約の定義に基づき、難民と認定すべき者を適切に認定しているほか、御指摘のように、難民とは認定しない場合でありましても、出身国の情勢等に鑑みて、人道上、本邦での在留を認めるべき者については、在留を適切に認めて保護してきています。
　その上であえて申し上げれば、一次審査において難民と認定した者と難民とは認定しなかったものの人道的な配慮を理由に在留を認めた者の合計について、処分件数に占める割合を算出いたしますと、令和四年は約二九・八％となります。この二九・八％という割合は、他のＧ７諸国と比較しても極端に低いものではありません。
　このように、我が国におきましては、庇護、保護すべき方々に対して適切に対応しているところ、こうした状況について対外的に説明するに当たりましては、委員の御指摘を踏まえて、その適切な在り方を検討してまいりたいと考えています。
　加えて、本法案においては、難民条約上の五つの理由以外で迫害を受けるおそれがある者を補完的保護対象者として設定する制度を創設することとしています。
　補完的保護対象者の認定制度は、真に庇護すべき者を難民と同様に保護する制度であることから、難民と認定された者と同様に、より安定的な在留が可能となる上、適切に支援を行うことも検討しているところであります。
　いずれにいたしましても、法務省としては、海外から我が国に避難してきた方々について、本国情勢や個々の置かれた状況等にも配慮しながら、適時適切に対応できるよう着実に取組を進めてまいりたいと考えています。

○日下委員　ありがとうございます。
　また、難民審査参与員を経験してきた安冨参考人からは、一次審の難民不認定に対し不服申立てを行った人のほとんどに難民としての蓋然性が見られなかった旨の御発言がございました。
　二年前、令和三年四月二十一日に行われた参考人質疑の議事録を読み返してみたのですが、特定非営利活動法人難民を助ける会会長で、参与員を十七年間続けてこられた柳瀬房子参考人の発言はより具体的なものでした。
　柳瀬参考人は、十七年の間に担当した案件は二千件以上、対面で話を聞いてこられました。そのときの心情としては、難民の蓋然性のある人を必ず見つけて救いたいという思いで臨まれてきたとのことでした。しかし、難民と認定すべきと判断できたものは六件、その他、人道上の配慮が必要と考え、在留特別許可を出すべきと意見書を出したのは十二件であったと。
　難民若しくは在留特別許可とすべきとした合計は二千分の十八人、一％にも満たない実態を私も驚きを持って知った次第でございます。
　この点について、柳瀬参考人が十七年間で担当された約二千件以上の案件とは、例えば難民該当性が低いと選別されていた案件ではなかったのかという声も聞かれますが、法務当局に確認させていただきます。

○西山政府参考人　結論から申しますと、柳瀬参考人が言及された二千件以上の案件が難民該当性が低いとあらかじめ選別されていたような案件であったということではありません。
　その御説明の前提として、まず、難民不認定処分の二次審では、誤用、濫用的な多数の難民申請事案が難民審査参与員の通常業務を圧迫している現状に鑑み、平成二十八年以降、対面審査を実施しない予定のいわゆる難民該当性が低い可能性がある事件等を、常置されている難民審査参与員の常設班とは別に編成される臨時班にまとめて配分する運用を行っております。
　これらの案件は、例えば経済的な理由での難民認定申請等、条約上の難民に該当しないことが明らかである場合など、書面審査のみで処理することが想定されているものであり、通常、審査請求人との対面審査は実施されません。
　他方で、柳瀬参考人は、令和三年の法務委員会で、平成十七年からの十七年間で二千件以上の案件を三対一で対面審査したと述べられたものと承知しております。
　すなわち、柳瀬参考人が言及された二千件以上の案件は、全て二次審で対面審査まで実施した、いわゆる慎重な審査を行った通常の案件であり、全て難民該当性が低いとあらかじめ選別されていたような案件であったということではないと考えております。

○日下委員　ありがとうございます。
　また、柳瀬参考人は、その前段階の一次審査を受け持つ難民調査官について次のように述べられています。
　難民調査官は、申請書について、時間をかけて、しっかりと話を聞き、その膨大な内容を調査し、インタビューをした調書を通訳の方を介して申請人に読み聞かせ、内容に間違いがないかを確認してもらって、サインをもらうという時間と労力をかけた丁寧な審査を行っているという印象を持っていると。一方、不認定とされた方の主張はどうかというと、一次審で言った主張と全く違う主張を繰り返したり、主張が条約上の迫害には当てはまらない借金や敷地争い等々、個人的なトラブルに類する主張が多く見られたと。
　私は、一次審査を行う調査官を始め入管の皆さんの御苦労を思うと、なぜこのようなことが起こるのかと釈然としないものを感じました。また、難民に該当しない多くの人が難民申請を繰り返すことで、真に難民申請が必要な人の扱いが後回しにされ、丁寧な審査にも支障が出ることも考えられます。
　私は、今年一月に、ロヒンギャ難民で、四年間、大変な思いをして難民認定を受けた方にお会いしました。現在、自営業を営む、しっかりした方でした。その方は、日本に身寄りもなく、ブローカーが用意したビザで来日し、入国審査で止められ、難民申請を提出、牛久の収容所に送られ、早々に難民不認定を言い渡されました。弁護士とともに異議申立てを行い、仮放免に。しかし、異議申立ても却下。裁判で争い、その判決の二週間前に入管から不認定を取り消す旨の通知を受けたとのこと。
　もし弁護士が支援してくれていなかったとしたら、果たして認定までこぎ着けられていたのか、甚だ疑問が残ります。やはり、認定要件の解釈の問題と、立証のハードルの高さにも問題があったように思われます。
　この度の法改正や難民該当性判断の手引等によって、四年間も苦しまれたこうした事案に適切に対応できるものになるとお考えか、法務省の見解を伺います。

○西山政府参考人　これまでも、我が国では、申請者ごとにその申請内容を審査した上で、難民条約の定義に基づき、難民と認定すべき者を適切に認定してきたところでございます。
　今般策定した難民該当性判断の手引は、実務上の先例や裁判例等を踏まえ、難民該当性の判断において考慮すべきポイントを整理し、これを明確化したものであり、我が国の難民認定制度の透明性が高まり、その信頼性の向上につながるものと考えております。
　加えて、入管庁の職員が手引を参照することで、より適切で効率的な審査の実現につながることや、申請者の方々が難民該当性を判断する際に考慮すべきポイントを踏まえつつ申請を行うことにより迅速な難民認定につながることも期待されるところでございます。

○日下委員　この度の法改正で、難民申請は三回までと制限が付されますので、九割を超える難民蓋然性のないような方の申請は徐々に減少するのではないかと思いますが、ここで大事なことは、先ほどのロヒンギャ難民の方の例もございますので、審査に臨んでは、先入観や予断を排して、これまで以上に丁寧かつ慎重な審査をしていただきたいと心から望みます。
　大臣の御所見をお聞かせいただければと思います。

○齋藤（健）国務大臣　本法案によりまして、三回目以降の複数回の難民認定申請者について送還停止効を認めることとなる相当の理由がある資料については、資料の形態や形式に制限なく、申請者の陳述や申請書自体も相当の理由がある資料として該当し得るという運用をしていくつもりでありますし、そうなりますと、三回目以降の難民認定申請者が申請に際して客観的な資料を提出できない場合でありましても、そのことのみをもって一律に送還停止効の例外となるものではなくて、例えば、申請者の陳述が、当庁、入管庁が把握している出身国情報とも整合している場合などには、申請者の陳述のみをもって相当の理由がある資料を提出したものとして送還停止効の適用を受けられることもあり得ると思っています。
　法務省としては、万が一にも保護すべき者を送還することがないよう、送還停止効の例外に関する適切な運用を行ってまいる所存であります。

○日下委員　これは非常に大切なポイントになろうかと思いますので、どうぞよろしくお願いします。
　あと、難民審査を進める上で、その要ともなる難民調査官等のスキルアップについて伺います。
　難民や準難民の方々の認定審査については、出身国情報、歴史であるとか、文化、経済、また治安等の切れ目のない収集や、情報へのアクセス力、さらに、聞き取る力、人権感覚など、様々な能力が必要となります。国際情勢も日々変化しております。
　今回の法改正によって補完的保護が創設され、扱う内容も多岐にわたると思います。難民調査官等の増員や研修の充実が欠かせないと考えますが、法務省の御見解をお伺いします。

○西山政府参考人　これまでも、ＵＮＨＣＲ、外務省、国際情勢に関する専門的知識を有する大学教授等に御協力いただくなどして、難民調査官等に対する研修を実施してきているところです。
　さらに、難民調査官に対し、難民認定手続における事実認定の留意事項について共有し、そのフォローアップを行いつつ、的確な事実認定に資する取組を推進するなど、審査の質の更なる向上に努めております。
　加えて、難民認定数の多い諸外国当局と難民認定審査における先例に基づいた意見交換を行うことを通じて、我が国の難民認定審査における判断の在り方が諸外国と大きく異なっていないかなどを確認し、難民調査官の能力向上に努めているところでございます。
　また、適正な難民認定審査の実現のため、難民調査官の適正な人的体制の確保は重要と認識しております。そのため、これまでも、人的体制の整備に努めるとともに、業務状況に応じて機動的な応援派遣を行うなど、適切な人員配置を行っているところです。
　入管庁におきましては、引き続き、適正な難民認定審査の実現のため、人的体制の整備を含めた必要な業務体制の確保に努めてまいりたいと考えております。

○日下委員　ありがとうございます。
　最後に、今後求められるのは、運用の改善と、あと、透明性の向上であるというふうに思います。透明性のある、国内外に開かれた入管庁に向けて、法務大臣の御所見をお聞きいたしたいと思います。

○齋藤（健）国務大臣　入管庁の施策や取組等につきまして、正確な情報を外国人を含め広く社会に周知することにより行政の透明性を図ることは重要であるとの認識を、もちろんしているわけであります。
　これまでも、入管庁におきましては、ホームページやＳＮＳ等を通じた周知、広報のほか、当庁のホームページについても、自動翻訳システムを導入し、百か国語以上の言語による閲覧を可能としているところであります。各国語による情報発信も含めて、取組を強化してきたところでございます。
　引き続き、効果的な広報の方法を不断に検討しながら対応していきたいと考えております。

○日下委員　時間が来ましたので、これで終わらせていただきたいと思います。本当にありがとうございました。

○伊藤委員長　次に、鎌田さゆり君。

○鎌田委員　お疲れさまです。よろしくお願いします。
　まず、大臣に伺います。
　私たち立憲民主党・無所属会派でありますけれども、二年前から対案を出しています、今回の法案に関する。その柱と理念にあるものは、出入国管理と難民認定は別機関で行うべきだという趣旨なんですね。
　それはなぜかといえば、出入国管理は、これは国境管理の理念ですから、望ましくない外国人はどうしても排除の方向に働きます。一方、難民認定は、難民に関しては、これは保護の理念に立脚をしています。ですから、同じ一つの機関が所管すべきではないというのが私たちの主張なんです。
　難民認定は入管庁から独立した専門的な機関が行うべきだと考えておりますが、大臣のお考えをお聞かせいただきたいと思います。

○齋藤（健）国務大臣　現行の出入国在留管理の業務の中におきまして、難民認定手続を経ていない場合でも、在留特別許可など人道上の配慮から在留を認める措置を取っているという現実があります。難民認定手続と同様に、保護すべき者を保護する業務を担っているということなんだろうと思います。したがって、出入国在留管理と難民認定の理念には通ずるものはあるというふうに思っています。
　その上で、難民認定手続とその他の出入国在留管理行政上の様々な手続とは、上陸時に庇護を求める者への対応ですとか、難民認定申請中の者や難民と認定された者に係る在留管理、難民不認定が確定した者に係る迅速かつ確実な送還といった点に密接に関連している、そういう業務だろうと思っていますので、難民の認定に関する業務を出入国管理庁において行うことが適当であると我々は考えているということであります。

○鎌田委員　私たちはそこのところの考えが大きく違っておりまして、これは入管庁から独立したところで難民認定を、手続をすべきだということであります。
　資料の一を御覧をいただきたいんですが、入管庁に伺います。
　これは第五次出入国管理基本計画というものです。めくっていただきますと、私の方で線を幾つか引いているんですが、左側の欄のちょうど中間より下の方に、中段よりちょっと後半あたりに、「送還停止効果に一定の例外を設けること」というふうに、もう既に第五次出入国管理基本計画のところで明記されています。
　これは何年のものですか。

○西山政府参考人　御指摘の第五次出入国管理基本計画は、平成二十七年のものでございます。

○鎌田委員　二〇一五年でよろしいと思うんですけれども、今から八年前でよろしいですよね。
　もうこのときに既に、第五次出入国管理基本計画の中で、難民停止効の一定の例外を設けることを検討していこうとうたっているわけですよ。それでやっと、皆様方にすればやっと悲願の目を見た送還停止効の例外だと思いますけれども、私たちは、その送還停止効の例外規定というものは設けるべきではないというふうに、これまでも強く各委員が訴えているところであります。
　そこでなんですが、国連人権理事会の特別手続マンデートホルダーの三人から、四月十八日付で、日本政府に対して懸念を示す書簡が送付されています。原則収容主義は変わっていないし、監理措置の問題はあるし、司法審査は欠如しているし、送還停止効の解除の問題など、日本政府に対して、この法改定を徹底的に見直すことが強く求められています。
　これに対して、日本政府のコメント、あるいはどういうふうに協議をするかということも求められていますが、これからどのような対応を行っていくか、予定されているものをお示しください。

○西山政府参考人　まず、御指摘の書簡につきましてでございますが、この点につきましては、我が国から事前に改正法案について説明する機会があれば、立案の背景、内容について正確に御理解いただけたのではないかと考えておりまして、それに対して一方的に見解を公表されたことについて抗議をいたしたいと考えておるところでございます。
　いずれにつきましても、現在、入管庁において書簡の内容を更に精査しており、今後、誤認等に基づく指摘等を明確にし、改正法案の内容やその適正性について十分理解していただけるよう、丁寧に説明を尽くしてまいりたいと考えております。

○鎌田委員　次長、今、抗議ということをおっしゃいましたけれども、議事録として、公文書として残ります。抗議って、本当にこれから検討されているんですか、その予定が。

○西山政府参考人　今御答弁申し上げたとおり、抗議する予定でございます。

○鎌田委員　私は、非常にそのことについては懸念を表したいと思います。これは、国際基準に基づいて、国連の人権理事会特別手続の方からの日本政府に対しての正式なコメントでありまして、この方たちは、きちんと日本の政府案を熟知、熟読された上での今回の意見ですから、そこに対して抗議というところは、これから私たち、厳しく注視をしていきたいと思います。
　今回、手続が示されましたけれども、迫害から逃れてきた人間に対して高度な客観的な証拠を求めるなどが書かれてありますけれども、ＵＮＨＣＲの難民認定基準ハンドブックで扱う、疑わしきは申請者の利益にという、いわゆる灰色の利益については明確にうたっていません。これでは国際機関の基準に沿いません。これでよろしいんですか。私は、いかがなものか、駄目だと思いますけれども、いかがでしょうか。

○西山政府参考人　我が国における難民認定審査においては、国連難民高等弁務官事務所の作成する諸文書や諸外国における運用等も参考にしているところでございます。
　また、難民該当性を判断するに当たって考慮すべきポイントを整理するなどした難民該当性判断の手引の策定に当たっても、こうした諸文書や運用を参考としているほか、ＵＮＨＣＲや難民審査参与員の方々からの御意見も参考にしております。
　こうした点を踏まえれば、我が国における難民該当性判断は国際的な難民保護の動向を踏まえたものとなっており、これについて厳し過ぎるということはないものと認識しております。
　入管庁としては、まずは今般策定した手引も活用しつつ、引き続き、真に庇護を必要とする外国人の確実な保護に取り組んでいく所存でございます。
　なお、委員御指摘のいわゆる灰色の利益については、ＵＮＨＣＲが作成する難民認定基準ハンドブックにおいて、事実認定に関する取扱いについて言及したものと承知していますところ、事実認定に係る留意事項については、難民調査官に対する研修を通じてその周知を行うなど、的確な事実認定に資する取組を進めており、今後とも、審査の質の更なる向上に努めてまいりたいと考えております。

○鎌田委員　結局は、この灰色の利益についてはうたっていない。けれども、今、一生懸命釈明をしながら、長く答弁をされる。長く答弁するのはやめてください。
　次に移ります。
　難民審査参与員についてなんですけれども、先ほどの日下委員の質問にもございました、立法事実に疑念を抱かざるを得ない話が週末話題になっていました。
　そこで、我々に法案を提出をして説明する際に、難民申請者の数と、認定された方の数から割り出される日本の難民認定率の根拠、つまり、分母の数が果たして適正なのかという疑問を抱かざるを得ないような状況です。
　資料二を御覧をいただきたいんですが、ここに、先ほども日下委員が指摘されていた参与員の方の参考人としての発言が記録されています。私たちには、立法事実として、下線部を引いておりますけれども、お示しをされました。平成十七年から十七年、二千件というのは、先ほどの大臣の御答弁でもいただきましたけれども、そこでは二千件だった。そうすると、その後の更にプラス二千件、四千件を審査して六件にとどまっているというところの、その分母の数に関わるところを明確にしておきたいんです。
　二千件は分かりました。では、その後の二千件というのは、どのようにこの審査に当たられたんでしょうか、この柳瀬参考人、当時の参考人。

○西山政府参考人　特定の難民審査参与員の年間の事件処理件数につきましては集計していないので、当方としては把握しておりません。
　その上で、一般論として申し上げますと、難民審査参与員は、あらかじめ定められた三人の難民審査参与員によって構成された常設班に所属しているところ、ほかの常設班や、口頭意見陳述を実施しないことが見込まれる事件等、迅速な審理が可能かつ相当な事件を重点的に配分している臨時班の応援に入ることに御協力いただける場合には、書面による審査を行うことが多くなることがあり、他の難民審査参与員よりも担当する事件処理件数が多くなることはあると承知しております。