総務委員会

平成二十九年六月一日（木曜日）
　　　午後一時十七分開会
　　　　─────────────
　　　委員の異動
　五月三十一日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　佐藤　　啓君　　　　　片山さつき君
　　　　　島田　三郎君　　　　　松川　るい君
　六月一日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　松川　るい君　　　　　今井絵理子君
　　　　─────────────
　　出席者は左のとおり。
　　　　委員長　　　　　　　　　横山　信一君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　　大沼みずほ君
　　　　　　　　　　　　　　　　柘植　芳文君
　　　　　　　　　　　　　　　　森屋　　宏君
　　　　　　　　　　　　　　　　江崎　　孝君
　　　　　　　　　　　　　　　　山本　博司君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　今井絵理子君
　　　　　　　　　　　　　　　　片山さつき君
　　　　　　　　　　　　　　　　こやり隆史君
　　　　　　　　　　　　　　　　古賀友一郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　関口　昌一君
　　　　　　　　　　　　　　　　塚田　一郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　二之湯　智君
　　　　　　　　　　　　　　　　松川　るい君
　　　　　　　　　　　　　　　　松下　新平君
　　　　　　　　　　　　　　　　溝手　顕正君
　　　　　　　　　　　　　　　　山崎　正昭君
　　　　　　　　　　　　　　　　伊藤　孝恵君
　　　　　　　　　　　　　　　　杉尾　秀哉君
　　　　　　　　　　　　　　　　那谷屋正義君
　　　　　　　　　　　　　　　　森本　真治君
　　　　　　　　　　　　　　　　吉川　沙織君
　　　　　　　　　　　　　　　　宮崎　　勝君
　　　　　　　　　　　　　　　　山下　芳生君
　　　　　　　　　　　　　　　　片山虎之助君
　　　　　　　　　　　　　　　　又市　征治君
　　　国務大臣
　　　　　　　総務大臣　　　　　高市　早苗君
　　　副大臣
　　　　　　　総務副大臣　　　　原田　憲治君
　　　　　　　国土交通副大臣　　末松　信介君
　　　大臣政務官
　　　　　　　総務大臣政務官　　冨樫　博之君
　　　事務局側
　　　　　　　事務総長　　　　　郷原　　悟君
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　小野　　哲君
　　　政府参考人
　　　　　　　内閣府大臣官房
　　　　　　　審議官　　　　　　田中愛智朗君
　　　　　　　総務省行政管理
　　　　　　　局公共サービス
　　　　　　　改革推進室長　　　福島　　章君
　　　　　　　総務省自治行政
　　　　　　　局長　　　　　　　安田　　充君
　　　　　　　総務省自治財政
　　　　　　　局長　　　　　　　黒田武一郎君
　　　　　　　総務省情報公開
　　　　　　　・個人情報保護
　　　　　　　審査会事務局長　　山内　達矢君
　　　　　　　消防庁長官　　　　青木　信之君
　　　　　　　文部科学大臣官
　　　　　　　房総括審議官　　　義本　博司君
　　　　　　　国土交通大臣官
　　　　　　　房審議官　　　　　石田　　優君
　　　　─────────────
　　本日の会議に付した案件
○政府参考人の出席要求に関する件
○地方自治法等の一部を改正する法律案（内閣提
　出、衆議院送付）
　　　　─────────────

○委員長（横山信一君）　ただいまから総務委員会を開会いたします。
　委員の異動について御報告いたします。
　昨日までに、佐藤啓君及び島田三郎君が委員を辞任され、その補欠として片山さつき君及び松川るい君が選任されました。
　　　　─────────────

○委員長（横山信一君）　政府参考人の出席要求に関する件についてお諮りいたします。
　地方自治法等の一部を改正する法律案の審査のため、本日の委員会に、理事会協議のとおり、内閣府大臣官房審議官田中愛智朗君外七名を政府参考人として出席を求め、その説明を聴取することに御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○委員長（横山信一君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。
　　　　─────────────

○委員長（横山信一君）　地方自治法等の一部を改正する法律案を議題とし、質疑を行います。
　質疑のある方は順次御発言願います。

○こやり隆史君　自由民主党のこやり隆史でございます。本日は、地方自治法の改正案について御質問をさせていただきます。
　先日も審議がございましたけれども、本改正案につきましては、事務の適切性の確保の要請が高まっていると、そうした観点から、それぞれの地方公共団体の長あるいは監査委員、議会、住民それぞれの役割を分担をして、それぞれの強みを生かしながらガバナンスを強化すると、それによって住民からの信頼を向上させる、そういうことが目的であるというふうに認識をしております。
　そこで、今回措置された各措置が各主体の意識あるいは機能をいかに向上させていくか、そして、全体として、全体としてですね、いかに効率的、効果的にそれが機能していくか、そういった観点から幾つか質問させていただきたいというふうに思っております。
　まず、内部統制について御質問させていただきます。先日も議論がございました。各主体それぞれ見直しが行われておりますけれども、行政というのは一義的にはまさに地方公共団体、長を始め団体自らが責任を持って進めていく、そういうことであるというふうに認識をしています。したがいまして、隗より始めよではないですけれども、住民からの信頼の向上、これを得るためには、自治体自らがそのガバナンス、これを向上させていく、その姿勢を明確にしていく、これがやっぱり第一なんだろうなというふうに思っております。
　仮に外部からのチェックをしていただくにしても、組織の内部の統制システムがどうなっているかということが明確になっていないと、仮に何らかの問題が見付かってもそれぞれ一つ一つ対症療法的になってしまって、その内部統制システム全体の見直しとか改善につながらないのではないかなというふうに感じております。
　そうした観点から、今回の改正におきましては、内部統制システム、それの方針を明確にする、あるいはそのための体制を整備していく、そうした義務付けが都道府県知事と政令指定都市に限って義務付けをされて、中核市を含むその他の市町村については努力義務にとどまっております。その点について、改めて理由、御見解を伺いたいと思います。

○政府参考人（安田充君）　お答えいたします。
　御指摘のように、本来、全地方公共団体に内部統制に関する基本方針の策定及び内部統制体制の整備が求められるものと考えているところではございますけれども、今回の改正では、地方公共団体にとって過度な負担とならないように、まずは、組織や予算の規模が大きく、その必要性が比較的高いと考えられる都道府県及び指定都市に対してのみ義務付けるということにいたしまして、その他の市町村は努力義務としたところでございます。

○こやり隆史君　確かにコストとベネフィットがありまして、過度な負担を避けるという意味では、一定の仕切りを持って、まず余裕があるところから始めていくというのは確かにそうだとは思います。
　ただ、やっぱりほかの、全体のシステムとの整合性というのもやっぱり大事なのかなというふうに思っております。例えば、内部統制のシステムを整備するということと外部からのチェック、監査を受けるということは、相乗効果といいますか、それぞれ一対になるというふうに考えております。
　今、包括外部監査というのが一部自治体に義務付けられています。これは、監査委員等による監査に加えて、異なる観点から外部の専門家がその監査を行っていくというものであり、より的確な監査が可能となるというふうに思っております。
　そこで、外部包括監査の義務付けは中核市までが対象になっていると。あるいは、例えば監査委員の四人と二人の区切りも例えば二十五万人という一定の規模で区切られています。私、先ほど御指摘しましたように、内部統制システム自体は、基本的な根幹、基本であるべきだと思うんですけれども、それがあえて政令指定都市までに区切られていて、その他の監査システムは更に小さい市町村まで義務付けられている。その点については少しやっぱりちぐはぐな感じを覚えざるを得ないんですけれども、その辺のその考え方について更にお伺いできればと思います。

○政府参考人（安田充君）　お答えいたします。
　監査委員監査は各地方公共団体の監査委員が行いまして、また、内部統制体制の整備は長が行うと、こういう違いはございますけれども、両者とも地方公共団体の事務の適正性を確保すると、こういう目的は共通しているものと認識しております。
　御指摘のございました包括外部監査制度でございますが、これは、平成九年の第二十五次地方制度調査会答申におきまして、監査機能の独立性、専門性を一層充実すると、こういう趣旨で導入されたものでございまして、その処理している事務の性格、団体の規模などを勘案して、都道府県、指定都市、中核市に導入すべきというふうに答申されまして、同年の地方自治法改正により導入されたものでございます。
　今回導入することといたしました内部統制制度につきましては、先ほど御答弁申し上げましたように、本来全ての地方公共団体において実施することが求められるものでございますけれども、地方公共団体の過度な負担とならない観点から都道府県と指定都市ということにいたしたわけでございます。
　これは、既に包括外部監査が中核市以上に導入されているということ、それから、先ほど二十五万以上で扱いが異なる部分もあるということ御指摘ございましたけれども、そういうことも踏まえての検討ではございますが、今般の内部統制制度は全庁的なお取組が必要でございまして、導入に一定のコストが掛かるということがまずございます。それから、これを踏まえて、全国市長会からも、内部統制の制度設計に当たっては、全国一律ではなく自治体の規模や実態を踏まえ、過度な負担とならないようにすべきとの要望が出されていること、こういうことを踏まえまして、中核市を含む他の市町村は努力義務にとどめることとしたものでございます。
　今後、実施状況を踏まえまして、中核市の取扱いについては検討してまいりたいというふうに考えております。

○こやり隆史君　ありがとうございます。
　一律に導入していくというのは確かに難しい面があるとは思うんですけれども、やっぱり先ほど御指摘しましたように、全体としていかに効果的に効率的にこういうシステムを導入していくか、単に入れればいいというものではないと思うんですね。やっぱり、外部からの指摘に対して、どうやってその統制システムを強化していくかということを応えようと思ったら何らかの、一律のものではもちろんないですけれども、何らかの統制システムというのは必要ですし、現にあるんだと思います。全ての市町村に統制システム自体はあるんだと思うんですけれども、それを整合的に文章として明記をして、それを全職員がまさに認識をして一つの方向に向かっていく、そういうことが、その自治体の姿勢が地域の住民に対する信頼感の向上にやっぱりつながっていくのではないかなというふうに思っています。
　今回は、そういう意味で、統制システムについては一定の仕切りを設けられたということでございますけれども、何度も申し上げますように、やっぱり団体自らの規律というのが第一であるべきだというふうに私は思っています。そういう意味で、義務付けはしなくても、努力義務であっても、やっぱり規模の大小を問わず、あらゆる自治体が規律を高めていく、制度をまさに明文化をして、全職員にそれを、認識を統一していくという取組はやっぱり大事だというふうに思っております。
　今回、監査基準については、全ての地方公共団体の監査についてその基準を作ってそれを公表するというのがこれは義務化をされています。その義務化に当たって、やっぱり各自治体で能力の差がありますから、総務省がガイドラインを作ってそれを示していくということになっています。まさに内部統制システムというのは、先ほどもおっしゃいましたけれども、強制的にやっていくことがいいのかどうかというのは確かに賛否両論分かれると思うんですけれども、せめて政令指定都市以外についてももっとより積極的に導入が進んでいくような措置というのは大事なのかなと。
　前回の審議の中では、他の市町村については例えば成功事例を示していくとかいう措置を行っていくということをお伺いをしておりますけれども、監査基準に触れましたけれども、例えば、やっぱり規模の小さい、中規模、大きいもの、それぞれ段階があってもいいと思うんですけれども、ある一定のガイドラインを示すなりをして、それを積極的に総務省として各自治体に働きかけをしていく。こういうひな形があるけれども、それぞれの実態に応じてやっぱりそういうものを作っていこうじゃないかという、より積極的な姿勢というものが求められているんじゃないかなというふうに思います。
　その点について御見解をいただきます。

○政府参考人（安田充君）　お答えいたします。
　指定都市以外の市町村における内部統制体制の導入は、各団体において地域の実情に応じて検討されることになりますけれども、これらの団体も内部統制体制を整備する努力義務を課すことにいたしておりますし、また、適正な事務の執行を考えれば、その導入は望ましいものと考えているところでございます。
　このため、総務省としましては、先行的モデル事例や都道府県、指定都市の取組を紹介するほか、各都道府県向けに説明会を開催し、各都道府県を通じて必要な情報提供や技術的助言を行い、その導入が進むよう支援するとともに、今後、必要に応じましてガイドラインの策定などについても検討してまいりたいというふうに考えております。

○こやり隆史君　ありがとうございます。
　内部統制とかこういうものは、私も行政の方にいた経験もありますけれども、なかなか自ら積極的に入れていこうとかいうことになりにくい分野であるんですけれども、一方で、やっぱり全体として統治力というのを高めていこうとすると一つの大きなツールになるというふうに思っています。
　そういう意味で、今御答弁いただきましたけれども、より積極的に、やっぱりこういうものが必要なんだということを分かっていただくこと自体が大事だというふうに思いますので、積極的に働きかけをしていただけたらいいなというふうに思っております。
　次に、全体の今回のシステムの改革の中で、住民訴訟制度について一点確認をさせていただきたいなと思います。
　前回の議論でもあったところでありますけれども、今回、内部統制のシステム、あるいは議会、あるいは監査委員等、そのチェック体制というのを高めていくという措置が盛り込まれております。したがって、システム全体としては、不適切な事務を抑止するという力は高まっていくはずであり、仮にそれができないと、この制度を改正をした意味がないんだろうなというふうに思っております。
　その中で、やっぱり住民監視というシステムが今も住民訴訟制度として設けられておりますし、今回も制度改正が盛り込まれておりますけれども、そもそも、前回の議論でもありましたけれども、この住民訴訟制度というのは、その本来の趣旨は、職員個人をまさに罰するということではなくて、まさに地方財務行政、これを適正化をしていく、その役割を果たすというのが本旨だというふうに認識をしております。
　ただ、この住民訴訟制度というのは、前回の参考人の方ももう大変でやめるというようなお話もありましたけれども、これは行政側あるいは住民側にとって相当の労力なりコストが掛かっているということもやっぱり忘れてはならない課題だというふうに思っております。
　現状を調べますと、これは十三年に改正されておりますけれども、改正前の原告勝訴率が七％、改正後でも勝訴率が五％というふうに低位に水準しているというふうに認識をしています。国賠、国家賠償法の職員への求償権は重過失以上のものが対象になっておりますし、また今回、先ほど御答弁もありましたように、相応のコストを掛けてこの統治システムあるいは監査委員制度を見直しすることによって事務の適正化を図っていくということがなされようとしています。
　そして、まさに今申し上げましたように、二十件のうち一件しかまさに勝訴率がないと、その二十件のうちの十九件はそういう意味では結果が出ていない。そういうことを考えますと、システム全体として、やっぱりこの住民訴訟制度についても、国賠との並びで今回少し見直しはされていますけれども、やっぱり重過失以上、例えばですね、に限定をして、住民の監視というのはよりそういう、集中していただいて、事務の全体の適正化に寄与していただくというようなことも考えていく頃に差しかかっているのではないかなというふうに考えておりますけれども、その点について御見解を伺います。

○政府参考人（安田充君）　お答えいたします。
　第三十一次地方制度調査会答申では、長や職員への萎縮効果を低減させるため、軽過失の場合における損害賠償責任の長や職員個人への追及の在り方を見直すことが必要とされていたものでございます。
　しかしながら、地方公共団体の長などの責任追及につきまして、軽過失の場合には免責するという方向での見直しにつきましては、日本弁護士連合会などから、事後的に違法な財務会計行為を是正し及びこれを抑止するという住民訴訟の機能が失われるといった強い反対の意見が寄せられてきたものでございます。
　これを踏まえまして、法案化に当たりまして、再度有識者から成る懇談会を開催いたしまして、住民訴訟制度の見直しの具体的な方向性について議論をし、取りまとめを行ったものでございます。これによりまして、長や職員の責任要件を故意、重過失に限定することは慎重であるべきと、しかしながら、個人責任として過酷である等の問題を解決するためには損害賠償額を限定する措置を講ずることが適当であるとの意見が取りまとめられたものでございまして、今回の改正法案を御提案申し上げているところでございます。

○こやり隆史君　ありがとうございます。
　確かに、そういう御意見もあるし、そういう考え方もあると思います。萎縮効果をできるだけ抑制する、そういう観点もあると思いますけれども、やっぱりそもそもこの制度はどういうためにあるのか。やっぱりこれは地方公共団体の事務の適正化を全体として図っていくということが基本であると思います。そのときに、何でもかんでもやればいいのかというと、そうでもなくて、やっぱりそれぞれの役割の強みを生かしていただきながら、全体としていかに効率的に、効果的にそのシステムをつくっていくか、これは多分日々改善をしていかねばならない、そういうものであるというふうに思っています。
　そういう意味で、住民訴訟制度というのはまさにその大きな根幹の一つでありますし、そう軽々にいじっていくというのは確かに難しい制度ではあると思いますけれども、先ほど申し上げましたように、やっぱり二十件のうち十九件は要するに住民側が敗訴をしているというようなこともあり、その労力をもっと重大なものに集中していただくということもやっぱり政府としては考えていくべきではないかなというふうに思っておりますので、是非また御検討をいただければというふうに思っております。
　今、内部統制を中心に質問をさせていただきました。先日の参考人の富山市長のお話もありましたけれども、あそこはもちろん指定都市ではありません。ありませんけれども、要するに住民からの信頼をやっぱりいただくためには自ら律していく、自らそういう統治システムを構築していくのは当然であるというふうなお話もされておりました。私ももちろんそうなんだというふうに思っております。自ら律する姿勢を示すことによって、それに補完する形で議会あるいは監査委員のチェックが働き、最終的に住民がそれを全体を監視していくという機能をつくっていく、これがやっぱり大事なんだというふうに思っています。
　特に今、まさに特に規模の小さい地域、地方公共団体において人口減少が激しくなって厳しい状況にさらされています。そういう地域が今まさに地方創生に向けて人口をもう一回増やしていこう、そういう目的を持って本当に真剣に取り組んでいただいているところです。そういう取組を進めるためには、まさにその取組の中核が地方公共団体であり、その職員さんでありますから、それをできるだけ一つになって、一体となって一つの方向に進んでいくためにも、まさにその中核となる地方公共団体に対する住民の信頼感、これがやっぱり基礎であるべきだというふうに思っております。
　今回の改正の方向性であるとか各措置については賛同するものでありますけれども、やはり先ほども御指摘させていただきましたように、今回措置された以外にもいろんな手法、手段で、まさに総務省として、幾ら小さい地方公共団体であってもやっぱりそういうことが大事なんだと、一つになるためには自分自らを律する、そのためのツールとしてこういうものがある、これをやっぱり積極的に導入していかねばならないんだということを一つでも多くの自治体に理解をしていただいて、それに取り組んでいただくというのがやっぱり大事であるし、まさにそれができるのは総務省さんだと思います。
　そういう意味で、そういう観点から、今後こうした取組について、総務省の取組なり方針について最後お伺いしたいと思います。

○副大臣（原田憲治君）　地方自治に関する法令は、時代の変化に応じ、その都度地方制度調査会などの御議論をいただきながら、制定以来数次の改正を行ってきたところでございます。例えば、地方公共団体のガバナンス強化に資する改正について申し上げれば、監査制度の導入を始めとする監査制度の見直し、通年会期制の導入を始めとする議会制度の見直しなどを行ってきたところでございます。
　現在、御議論いただいておる地方自治法等の一部を改正する法律案についても、自治の力により一層高めるため、地方公共団体のガバナンス強化など、今後の地方公共団体に必要となる改正を御提案をしているところでございます。
　総務省としては、地方公共団体によるガバナンスの強化に資するよう、社会経済の変化を踏まえながら不断に努力を続けてまいりたいと思います。

○こやり隆史君　ありがとうございます。
　こういうシステムは一長一短あり、導入する側がまさに自ら導入しなければならないということを理解していただいて初めてまさに効果的に動いていくシステムだというふうに思っております。
　ただ、やっぱり地方に行けば行くほど、こういうシステムの存在だとかそういうシステムの意義も含めてやっぱり理解しにくい状況であることも確かですので、今回の法改正を契機に、理解していただくべく、総務省としても、今御答弁いただきましたように積極的に導入を促進していただくという取組をしていただきたいというふうにお願いをいたしまして、私の質問とします。
　ありがとうございました。

○吉川沙織君　民進党の吉川沙織でございます。
　今回の改正案は、第三十一次地方制度調査会答申、「人口減少社会に的確に対応する地方行政体制及びガバナンスのあり方に関する答申」を踏まえたものです。
　第三十次地制調答申を受けた平成二十六年改正においても私質疑に立ちましたが、ちょうどその日の夕刻、第三十一次地制調への総理の諮問が行われております。その内容は、「人口減少社会に的確に対応する三大都市圏及び地方圏の地方行政体制のあり方、議会制度や監査制度等の地方公共団体のガバナンスのあり方等について、調査審議を求める。」というものでありました。後者はもう随分この委員会でも議論になっておりますが、前回改正の基となった第三十次地制調も、答申の背景は、人口減少社会における地方自治を見据えての制度改革のはずでございました。
　今回の改正で第三十次地制調の積み残しも含めて結論が出たのかどうか、総務大臣の御見解をお伺いしたいと思います。

○国務大臣（高市早苗君）　三十一次地方制度調査会でございますが、今、吉川委員が指摘していただいたような諮問を踏まえて御議論いただいてまとめられた答申でございますが、その中で、前者の人口減少社会に的確に対応する地方行政の在り方ということにつきましては、主に、地方独立行政法人の活用、連携中枢都市圏の推進、連携中枢都市圏以外の広域連携というものが盛り込まれております。
　まず、地方独立行政法人の活用につきましては、地方独立行政法人の業務に申請等関係事務の処理を追加する内容の改正法案をまさに今国会に提出をしまして、現在御審議をいただいているところでございます。
　また、連携中枢都市圏の推進につきましては、既に、答申を踏まえまして、隣接する二つの市が連携し核となる都市の役割を担う複眼型の連携中枢都市圏を導入しており、これまでに圏域が二か所形成されています。
　それから、連携中枢都市圏以外の広域連携も、さきの地方自治法改正で導入した連携協約を活用した新たな広域連携手法の検討のため国費による委託事業を実施しております。
　ですから、第三十一次地方制度調査会答申に対しては、おおむねでございますが、対応できていると考えております。

○吉川沙織君　おおむね対応できたと総務大臣から答弁をいただきました。
　ちょうど三年前、五月十五日の当総務委員会での前総務大臣の答弁では、「本日は、三十一次の地制調、これから開かれるわけでありますが、その中でつまびらかになりますけれども、少なくとも今回は人口減少社会における三大都市圏と地方圏の地方行政体制の在り方、これがメーンイシューになります。」と。もちろん、後段の部分も大きな議論になっているわけですけれども、まああらかた対応できたということでございました。その中で、地方独立行政法人法の一部改正も地制調の答申内容を踏まえたものだというお話もありましたが、実はそうではない内容もございます。
　それは後ほど問うていきたいと思いますが、ここからは、政省令委任事項への立法府の関与の在り方を含め、立法府と行政府の関係について見ていきたいと思います。
　最近、委員会会議録を見ておりますと、当委員会においても政府参考人の答弁が非常に多くなる傾向にありますが、平成十一年の国会審議活性化法の成立以降は、政治主導の政策決定システムを確立するため、従来の帝国議会から続いておりました政府委員制度が廃止され、委員会における質疑は原則として国務大臣、副大臣又は大臣政務官、いわゆる政務三役と立法府の議員同士、つまり議員対議員で行うことが、決まりとして、原則としてそうなっています。ただ、行政に関する細目的、技術的事項について説明をどうしても聴かなきゃいけないときに限り政府職員を政府参考人として出席を求める、これは参議院規則第四十二条の二並びに参議院規則第四十二条の三に規定があります。この結果、政府職員は、私も今日、自治行政局長を政府参考人として求めておりますので着席になっていますが、政府職員は質疑者の要求に基づき理事会で協議を行い、必要と認めた場合には、委員会で議決し、その出席を求めるという制度となっています。いつもいつものことですので当たり前のようになっていますが、政府参考人が出席して政府の職員が委員会で答弁をするというのは例外でございます。本日も委員会の冒頭に政府参考人の出席要求に関する件として全会一致で、異議なしで議決をされています。
　そんな中、去る五月三十日、参議院法務委員会において、組織犯罪処罰法改正案の審査中、法務省刑事局長を政府参考人として出席を求めることを理事会の合意なきまま多数で議決しました。基本は政務と立法府の議員で議論し、細目的、技術的事項についてどうしても説明を聴く必要があるときに限り政府参考人として政府職員の出席を許し、委員会の議決の上、委員会で発言させるとする政府参考人の本来の趣旨からすると、法務委員会の議決は立法府の自殺行為であると言っても過言ではないと思います。
　そこで、参議院事務総長に伺います。
　法務委員会の例のように、反対会派がある中で、出席を求める政府職員を特定し、議案の審査中、包括して政府参考人として出席を求める議決を行った例はありますでしょうか。

○事務総長（郷原悟君）　お答えいたします。
　政府参考人制度は、第百四十六回国会召集日の平成十一年十月二十九日から施行されておりますが、お尋ねのありました、特定の政府職員を、特定の議案審査中、政府参考人として出席を求める議決を賛成多数により行った例は、去る五月三十日の法務委員会の例、一件でございます。

○吉川沙織君　平成十一年に国会を活性化させるためにできた法律の下、政府参考人制度はちゃんと全会一致の議決に基づいて基本的に行ってきました。それを、その法案の審査中、包括して多数をもって議決を行うということはあってはならないことだと思います。政府側の都合で政府職員を委員会に出席させることを可能にするということにもつながり、事実上、政府特別補佐人と同じ効果を生むことになるのではないかと、立法府の立場として危惧しています。政府参考人制度の趣旨と政府特別補佐人制度は本来明確に異なります。
　そこで、政府特別補佐人制度について参議院事務総長に伺います。

○事務総長（郷原悟君）　御説明申し上げます。
　政府特別補佐人につきましては、国会法第六十九条第二項において、「内閣は、国会において内閣総理大臣その他の国務大臣を補佐するため、両議院の議長の承認を得て、人事院総裁、内閣法制局長官、公正取引委員会委員長、原子力規制委員会委員長及び公害等調整委員会委員長を政府特別補佐人として議院の会議又は委員会に出席させることができる。」こと、また、同法第七十一条におきまして、委員会は政府特別補佐人の出席を求めることができる旨定められております。

○吉川沙織君　今の答弁、国会法第六十九条を引用して答弁をされましたが、政府特別補佐人は、今答弁がありましたとおり、人事院総裁など五名に限って内閣側から委員会に出席させることができることを定めています。つまり、政府参考人は、ここで毎回冒頭議決をしていただいているとおり、例外的なことですから、この人を呼ばないと技術的、細目的なことが聞けないから議決をした上で例外的に出席を求めて答弁をしていただいていますが、今事務総長から答弁があった人事院総裁等五名については、内閣側の都合で、これは必要だから、内閣側の都合で議決を委員会でしなくとも出席をできるという、こういうことになっています。
　例えば、この国会の会期の直前、一月十八日の参議院議院運営委員会理事会でも、政府特別補佐人の承認に関する件として、今答弁があった五名について内閣官房副長官から申出を受け、私も、議院運営委員会の理事会でこれを参議院として了承しました。
　今回の法務委員会における政府参考人の包括議決は、特定の政府職員をあたかも政府特別補佐人のごとく政府の意を酌んで委員会に出席させることを可能にするという意味で国会審議活性化法や政府参考人制度の趣旨に反するものであり、立法府の対応として非常に問題であると思っています。
　私は、立法府に身を置く議会人の一人として、与野党を問わずここは矜持を持つべきだと思いますし、先ほども少し申し上げましたとおり、平成十一年までは政府委員制度で、政府委員であれば基本的に委員会が議決をして求めなくとも勝手に座って答弁をさせることができる制度でした。それを改めたのは、やはり議員対議員で国会を活性化して、議員同士のやり取りで立法をしていくという趣旨でしたので、それを、政府職員をその法案の審査中ずっと出席させる議決を包括的に行ったということはその趣旨に本当にもとるものですから、悲しい思いでいっぱいです。
　与野党の議席のバランスが大きく崩れている状態が続く中、内閣提出法律案も、数の上では、国会に提出をされ、それが委員会に付託をされ、審議が始まれば数の力で恐らく通っていくんでしょう。だからとは言いたくないですが、行政府の緊張感が欠けているということは言いたくありませんが、最近、こんな事例がございました。
　先日、五月十六日、当参議院総務委員会でＪ―ＬＩＳ法改正の質疑が行われました。政府参考人である自治行政局長の答弁、会議録をよく読んで分かったことがあります。
　マイナンバー法の成立は平成二十五年です。しかし、そのとき法律で定められたＪ―ＬＩＳの事務はマイナンバーの付番とその通知事務だけであり、それ以外は省令に委ねられました。これに従って、平成二十六年、地方公共団体の事務であるマイナンバーカードの発行についてＪ―ＬＩＳに委任することができるとする省令が規定をされました。結果として、省令によってＪ―ＬＩＳの業務が大幅に拡大し、業務が拡大してガバナンスの強化が避けて通れなくなって先日の法改正に至ったものと考えています。
　要するに、平成二十五年に法律を制定するときの立て付けが甘く、その多くを省令に委ねた結果、今次国会におけるＪ―ＬＩＳ法改正は、省令を規定してその省令に合うように法律を改正したという、省令が決まって法律改正になるというおよそ逆の手順になったとも考えられます。
　今回のてん末について、五月十六日、当委員会で答弁をしている政府参考人である自治行政局長の答弁を求めます。

○政府参考人（安田充君）　お答えいたします。
　御指摘のございましたように、制定当初のマイナンバー法に明記されておりましたＪ―ＬＩＳの事務は、マイナンバーとすべき番号の生成及び通知事務のみでございましたが、準備段階におきまして、経済的な効率性の観点、Ｊ―ＬＩＳが住基ネットやＬＧＷＡＮの運用、マイナンバーとすべき番号の生成事務を行うこととされていることから、各地方公共団体からの要望も受けて、Ｊ―ＬＩＳが市町村からの委任によってマイナンバーカードの発行に関する事務を行うこととし、その旨をマイナンバー法に基づく省令に規定してＪ―ＬＩＳの業務として追加したものでございます。
　今般の法改正、先日御審議いただき可決していただきましたけれども、マイナンバーカードの発行に関する事務も含めましてマイナンバー法に基づきマイナンバー制度が順次施行されていく中で、今後、Ｊ―ＬＩＳについては、マイナンバーカードの利活用拡大に伴い発行事務の円滑、適正な実施が求められることなどから、更に事務の適正性を確保するための方策を講じることが必要との認識を踏まえたものでございます。
　このため、具体的には、マイナンバー法改正によりまして、マイナンバーカードの発行に関する事務も含めまして、Ｊ―ＬＩＳがマイナンバー法に基づき実施する事務を機構処理事務として総務大臣の監督権限等の対象にしたものでございます。

○吉川沙織君　長々と答弁いただきましたが、どっちにしてもマイナンバー法制定当時の内容が少なく、それを、それ以外は省令に委ねて、省令を変えて業務増えて、その結果法改正という流れは、その全体の流れは余り変わりないんですね。

○政府参考人（安田充君）　ただいま申し上げたとおりでございまして、法律制定時点においては、マイナンバー法に明記されていたＪ―ＬＩＳの事務としては番号の生成、通知事務ということでございました。
　省令に委任規定がございまして、その後の検討の中で省令でカードの発行事務をＪ―ＬＩＳに委任するという規定を置き、実際に委任がなされていると、こういうことでございます。

○吉川沙織君　制定当初はマイナンバーの付番と通知事務だけであって、それ以外は省令に委任をされて、省令委任事項で市町村の発行事務をＪ―ＬＩＳが受けて、そうしたら業務拡大したと。業務拡大したことによって結局ガバナンスの強化が求められて今回の法改正であったという流れは恐らく間違いないことだと思います。ですので、何でもかんでも右から左に法案をこの立法府が通して、後は全部政省令に委ねるというのは、立法府の在り方として、この国会での審議の在り方として、私はちゃんとそこは見ていく必要があるんだと思っています。
　今回の地方自治法等の一部を改正する法律案については、手続面は法律の条文に規定される一方、内容に関してはその多くが政省令等に委任されています。衆議院での審議、一昨日の当委員会での審議でも、論点とされた改正内容は政省令に関する部分が多いです。ただ、その内容が明確にされたとは考えられません。
　そこで、具体的に事例を挙げてお伺いします。例えば、今回の改正案では、先ほど総務大臣から答弁ありましたとおり、地方独立行政法人の業務に公権力の行使を含む窓口関連業務を追加されることになりますが、これについては、定型的な事務として法案の別表に掲げたものとされています。別表を見ますと、一から二十四までありますが、例えば「五　地方税法（昭和二十五年法律第二百二十六号）による証明書の交付に関する事務であって総務省令で定めるもの」というように、そのほとんど全てが政省令で定めることとされています。
　省令に委任する内容は国会審議を通じてある程度は明確にする必要があるとの立場から、例えば今申し上げた地方税法による証明書の交付に関する事務はどのようなものを想定されていますでしょうか。

○政府参考人（安田充君）　お答えいたします。
　まず、法別表の事務でございますけれども、これは、内閣府が平成二十七年六月に示しました民間事業者に委託することが可能な業務の範囲等に関する通知というのが出されております。それを踏まえた上で、改めて関係府省の意見を聞いた上で必要な調整を行い、受理や決定といった公権力の行使に係る部分を含めて実施できるように規定したものでございます。
　御指摘のございました地方税法に基づく事務でございますが、これは地方税法に基づく納税、内閣府の通知でどういう整理されているかということで申し上げますと、地方税法に基づく納税証明書の交付に関する事務でございまして、具体的には、証明書の交付請求の受付、証明書の作成、証明書の引渡しその他の補助的業務と、こういうものが内閣府の通知に掲げられておりまして、基本的にこういう内容を想定して、今後、関係府省と協議しながら具体的に定めていく考え方でございます。

○吉川沙織君　今回の地方自治法等の一部を改正する法律案の地独法の窓口関連業務の追加の事務、定型的であって法律の別表に掲げるもの、一から二十四まであると言いました。そのほとんどが、何々であって政省令で定めるもの。具体的に五番目の地方税法については何を想定していますかとお尋ねをしましたら、平成二十七年六月四日、内閣府公共サービス改革推進室、「市町村の出張所・連絡所等における窓口業務に関する官民競争入札又は民間競争入札等により民間事業者に委託することが可能な業務の範囲等について」、これ事務連絡でございますが、ここに至極、今答弁ありましたとおり、細かい内容、ほぼ定型的な事務と考えられるものが事細かに羅列をされています。
　国会に提出する法案の別表に掲げる事務は全部政省令で定めるものとしておきながら、内閣府の事務連絡では、ほとんど内容重なっています。二十四項目のうち十六、実はこの二十七年の内閣府の通知に細かく事務が定められています。
　ですので、なぜ、内閣府が二十七年に出して、今総務省の所管だと伺っておりますけれども、民間に窓口の委託できる事務を事細かに、細かく何ができる、何ができる、何ができると書いておきながら、国会に提出する法律の方ではなぜほとんど全部政省令に投げてしまっているのでしょうか。見解ありますか。

○政府参考人（安田充君）　お答えいたします。
　内閣府の通知におきましてはこのように書いてあるわけでございますけれども、これを法律なり政省令に落としていくという作業が必要になってまいります。こうなりますと、当該法律や政省令に規定されている事務もございまして、当該法律あるいは政省令に規定されている事務を、各条項を引きながら、しかもその全てではなくてその一部という場合もありまして、限定を掛けながらこれを記述していく必要があるということがございまして、極めて細目にわたるということで、大枠を法律に書いた上で省令に委任して省令で具体的に書いていくと、このように考えている次第でございます。