文部科学委員会

令和三年三月十二日（金曜日）
　　　　午前十時開議
　出席委員
　　　委員長　左藤　　章君
　　　理事　青山　周平君　理事　池田　佳隆君
　　　理事　小渕　優子君　理事　神山　佐市君
　　　理事　原田　憲治君　理事　菊田真紀子君
　　　理事　牧　　義夫君　理事　浮島　智子君
　　　　　　安藤　　裕君　　　　石川　昭政君
　　　　　　上杉謙太郎君　　　　尾身　朝子君
　　　　　　大串　正樹君　　　　櫻田　義孝君
　　　　　　繁本　　護君　　　　柴山　昌彦君
　　　　　　谷川　弥一君　　　　中村　裕之君
　　　　　　根本　幸典君　　　　馳　　　浩君
　　　　　　福井　　照君　　　　船田　　元君
　　　　　　古田　圭一君　　　　三谷　英弘君
　　　　　　村井　英樹君　　　山本ともひろ君
　　　　　　吉良　州司君　　　　下条　みつ君
　　　　　　寺田　　学君　　　　中川　正春君
　　　　　　谷田川　元君　　　　山内　康一君
　　　　　　吉川　　元君　　　　笠　　浩史君
　　　　　　古屋　範子君　　　　鰐淵　洋子君
　　　　　　畑野　君枝君　　　　藤田　文武君
　　　　…………………………………
　　　文部科学大臣　　　　　　　萩生田光一君
　　　文部科学大臣政務官　　　　鰐淵　洋子君
　　　文部科学大臣政務官
　　　兼内閣府大臣政務官　　　　三谷　英弘君
　　　政府参考人
　　　（財務省主計局次長）　　　青木　孝徳君
　　　政府参考人
　　　（文部科学省大臣官房文教施設企画・防災部長）　　　山崎　雅男君
　　　政府参考人
　　　（文部科学省総合教育政策局長）　　　　　　　　　　義本　博司君
　　　政府参考人
　　　（文部科学省初等中等教育局長）　　　　　　　　　　瀧本　　寛君
　　　文部科学委員会専門員　　　但野　　智君
　　　　―――――――――――――
本日の会議に付した案件
　政府参考人出頭要求に関する件
　公立義務教育諸学校の学級編制及び教職員定数の標準に関する法律の一部を改正する法律案（内閣提出第一六号）
　　　　　――――◇―――――

○左藤委員長　これより会議を開きます。
　内閣提出、公立義務教育諸学校の学級編制及び教職員定数の標準に関する法律の一部を改正する法律案を議題といたします。
　この際、お諮りいたします。
　本案審査のため、本日、政府参考人として財務省主計局次長青木孝徳君、文部科学省大臣官房文教施設企画・防災部長山崎雅男君、総合教育政策局長義本博司君及び初等中等教育局長瀧本寛君の出席を求め、説明を聴取いたしたいと存じますが、御異議ありませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○左藤委員長　御異議なしと認めます。よって、そのように決しました。
　　　　―――――――――――――

○左藤委員長　これより質疑に入ります。
　質疑の申出がありますので、順次これを許します。馳浩君。

○馳委員　おはようございます。自由民主党の馳浩です。
　大臣、答弁がないときはいつでもお手洗いに行ってよろしいですから、気にしないでください。
　では、最初の質問をいたします。
　義務標準法が成立をしたのは昭和三十三年です。当時の立法趣旨と、一学級の定数は何人だったか、それ以前は何人だったか。これは、学級編制と教職員定数の標準を定めたという立法趣旨からしてどうだったかという質問をいたします。

○瀧本政府参考人　お答え申し上げます。
　義務標準法の立法趣旨ですが、この法律は、公立の義務教育諸学校の学級規模と教職員の配置の適正化を図り、義務教育水準の維持向上に資することを目的として制定されたものでございます。
　当時の学級編制については、この標準法制定以前は、学校教育法施行規則により、五十人以下を標準とするとされていましたが、現実には五十人を超える学級が当時かなり存在していたということを踏まえまして、この義務標準法においては、五十人を原則とするとされたところでございます。
　また、教職員の確保と適正配置を支えるための教職員の給与費の一部を負担する義務教育費国庫負担制度については、一旦戦後に廃止をされましたが、その後の教育地方間格差の拡大を受けまして、二十八年に再び設けられ、現在に至るまで我が国の義務教育の根幹を担っているものでございます。
　以上です。

○馳委員　そこで、公立義務教育諸学校以外の国立、私立の学校の学級編制と教職員定数の標準はどうなっているのでしょうか。昭和三十三年当時と現状、令和三年ですが、この比較についても教えてください。

○瀧本政府参考人　お答え申し上げます。
　国立と私立の義務教育諸学校についての御質問です。
　これらの学級編制については、昭和三十三年当時におきましては、学校教育法の施行規則において、一学級五十人以下を標準としており、現在では、小学校設置基準及び中学校設置基準におきまして、一学級四十人以下を標準としているところでございます。
　また、教職員定数につきましては、小学校の教諭等の数は一学級当たり一人以上、中学校においては一学級当たり教諭二人を置くこととしていたところ、現在では、先ほど申し上げた小学校の設置基準及び中学校設置基準において、小学校、中学校共に一学級当たり一人以上とされているところでございます。
　その上で、現状でございますけれども、国立の小中学校については各国立大学法人の教育研究方針に沿って、私立の小中学校についてはそれぞれの学校法人の教育方針に沿って運営が行われているものと承知をしております。
　以上です。

○馳委員　今回、公立小学校については、二年生から五年間かけて三十五人に引き下げることになります。昭和三十三年の立法時から今回の引下げまで、一学級の定数は何年ごとに引き下げられてきたのか、七次にわたる計画の概要をお答えください。

○瀧本政府参考人　お答え申し上げます。
　学級編制の標準については、昭和三十三年の義務標準法の制定を踏まえまして、昭和三十四年度に始まりました第一次の教職員定数改善計画により五十人学級を実現し、以降、昭和三十九年にスタートをした第二次改善計画で四十五人学級、少し空きますが、昭和五十五年の第五次改善計画で四十人学級に引き下げることにより、教育条件の改善を図ってまいりました。この度の法改正により、小学校における三十五人学級を実現していただきますと、四十一年ぶりということになります。
　また、これまでの改善計画の概要の中に関連しては、第三次の計画、これは昭和四十四年にスタートしたものでございますが、また、昭和四十九年にスタートした第四次の改善計画では、いわゆる複式学級の学級編制の標準の引下げなどを行っているところでございます。
　加えまして、平成五年スタートの第六次改善計画及び平成十三年スタートの第七次改善計画におきましては、チームティーチングや少人数指導を実施するための、いわゆる加配定数を改善することにより、きめ細かな指導が可能となるよう措置を講じてきているところでございます。
　以上です。

○馳委員　これまでの定数引下げの歴史を振り返り、少人数学級を実現してきた背景に、それぞれどのような立法事実があったのでしょうか。教育効果を高めるための数値評価の尺度はあったのでしょうか。いわゆるエビデンスはあったのかという趣旨で質問をいたします。

○瀧本政府参考人　お答えを申し上げます。
　今回を除きますと、これまで二度にわたり学級編制の標準を一律に引き下げましたが、その教育効果については、その時々の様々な研究や調査を参考にしていたものと承知をしております。
　具体的には、昭和三十三年の義務標準法の改正により、翌三十四年度から原則五十人以下の学級が計画的に進められ、いわゆるすし詰め学級が解消されていったわけでございますけれども、これを基盤として、教育効果のより一層の向上を目指し、昭和三十八年に学級編制の標準を五十人から四十五人に引き下げたわけでございます。
　この際には、当時の研究の中で、当時の学力調査の結果として、まだ五十人とか五十人を超えるような学級はあったわけですけれども、都市部ではそれを下回る四十五人から四十六人前後の学級において、また農村部では四十人前後の学級の学力調査の平均点が最も高いというデータがございましたり、あるいは、適切な指導が可能な学級規模について、これは教員に対する調査でございますけれども、教員の調査の結果としては、やはり三十人から四十人が適切などの調査結果をエビデンスの一つとしていたものと承知をしております。
　さらに、児童生徒一人一人の能力と適性に応じた教育の実現を目指し、今から約四十年前の昭和五十五年に当時の四十五人学級を四十人に改善をした、引き下げた当時におきましては、大学等におきます研究事例として、少人数学級の方が、児童生徒の授業への集中力あるいは学習成果が高いこと、学級の連帯感が強いこと、当然ではございますが、きめ細かな指導が可能となるなどの、こうした結果をエビデンスの一つとしていたものと承知をしているところでございます。
　以上です。

○馳委員　私の質問の趣旨は、数値評価の尺度はあったのかと聞いているのであって、あえて言えば学力調査の結果が数値の尺度かなと思いますが、教師のアンケートでは、適切な指導にふさわしいという表現で、余りにも、財政当局とやり取りをするにしては曖昧な、根拠の弱い研究調査の結果ではないかと思いますが、その点は、どうでしょう、当時、財政審などから指摘はなかったのか、もし御存じなら、瀧本局長、お答えください。

○瀧本政府参考人　お答え申し上げます。
　当時の財政審の指摘については、大変恐縮ですが、手元に資料を持っておりませんので、申し訳ございません。
　先ほど、幾つかのデータ、大学の研究等々御紹介申し上げましたが、当初の頃でいいますと、昭和三十二年、まだ当時は五十人以下が標準としていて、実際には、例えばその年ですと約三六％の学校が五十人を上回る状況にございましたが、三十二年の国立教育研究所、今の国立教育政策研究所の前身でございますが、ここでは、まだ五十人以上の学級がたくさんある時代ですけれども、例えば、平均的な知能の生徒に平均的な教師の負担において平均的な成績を上げるには、一学級の生徒数は四十四人程度が適当である、もちろんこれ以下が望ましいというような研究のデータなどもございました。
　このほか、幾つかといいましょうか、幾つもの研究の成果もございまして、これらを根拠として累次の改善が、これまでの関係者の努力によってなされてきたものと理解をしております。

○馳委員　次の質問をします。
　義務標準法には、基礎定数と加配定数という定義がございます。それぞれ何がどう違うのか、お答えください。

○瀧本政府参考人　お答え申し上げます。
　基礎定数とは、児童生徒数や学級数等に基づいて、いわば機械的に算定をされて各学校に配置されるべき教職員定数でございますが、加配定数の方は、この基礎定数とは別に、例えば、指導方法の工夫改善であったり、いじめや不登校対応などの政策目的に応じまして、学校が個々に抱える課題解決のために、毎年度の予算の範囲内で基礎定数に加算して措置をしている教職員定数ということでございます。

○馳委員　そこで、加配定数が国家予算として決まった後、学校現場にどのようなシステムで教師が配置されるのでしょうか。
　国と都道府県の教育委員会、都道府県の教育委員会と傘下の市町村教育委員会、市町村教育委員会と現場の学校と、これは四つの段階があるんですね。私も毎年、加配の定数何人ということで、数字は分かるんですが、じゃ、学校の現場に、加配の、どの理由の先生が、なぜこの学校に配置されるのかというふうなシステムはいまだによく分からないんですよ。石川県にたくさん配置してほしいなと思っても、そんなことは当然通用するはずもありませんよね。
　これはどういうシステムになっているのか、教えてください。

○瀧本政府参考人　お答え申し上げます。
　加配定数につきましては、都道府県それから指定都市教育委員会において、域内の学校の事情を考慮し、必要数を国へ申請をするということとしております。
　したがいまして、便宜的に県の教育委員会とまとめて言わせていただくとすると、まず、県教委から出てきた申請を踏まえて、国は予算の範囲内で措置をしているわけですが、その後、県教育委員会においては、域内の市町村教育委員会の御要望あるいは意見、実情等も踏まえながら、県に配当された加配定数を含めて、個々の学校への教職員の配置が行われるものと承知しております。
　これは、経過を少し飛ばしてしまいましたが、多くの県では、県教育委員会の組織の一部として、いわゆる出先ですが、教育事務所というのがあります。教育事務所が、その管内の市町村と日頃から様々な、地域の教育事情とか、特定の学校で生徒指導上かなり困難な問題が起きていることとかを把握をしておりますので、県教委に示された加配定数を県教委で教育事務所ごとに振り分けた上で、その域内の市町村教育委員会から元々希望が上がっている数と調整をしながら、相談をしながら決めていくということになります。
　最終的にどこの学校でというのは、県の方としての意向もありますけれども、当然ながら小中学校の設置者である市町村教育委員会の御意向もございますので、そういう意味では、国から県教委、実質的には県の教育事務所、市町村教委、学校と、五段階といいましょうか、丁寧に、地域の状況を把握している場において、申請が上がってきた先とよくよく相談をしながら、当然ながら学校は、市町村の教育委員会に対して、うちにはやはりどうしても不登校指導対応の、地域の状況からして非常に多いから、加配定数が欲しいという希望を上げたりしますけれども、そういったものも勘案しながら、市町村教育委員会は市町村教育委員会で域内のいろんな学校の状況を見極めながら希望申請を上げ、協議をしながら定まっていくというのが現実の調整過程だろうと思っております。
　以上です。

○馳委員　今の瀧本さんの答弁では、国から四十七都道府県に何人、これは不登校、これは外国人児童生徒支援、これは特別学級とかという、そこの説明が抜け落ちているんですね。
　文部科学省のどの局、どの課が都道府県にこの加配の定数の割り振りを決めるのか。まさか瀧本局長が鉛筆なめて、牧さんのことを念頭に置いて、愛知県にはちょっと多めにつけようかなとかとすることはないと思いますけれども、文科省で予算を決めた後、都道府県にどう割り振られているのかという答弁がちょっと抜け落ちていましたので、これはどうなっているんでしょうか。

○瀧本政府参考人　お答え申し上げます。
　文科省は、各都道府県教育委員会、それから、正しく言えば指定都市の教育委員会からまずどういう申請が上がってくるかということは根拠の一つになります。
　当然ながら、その域内に学校数や児童生徒数がどれだけいるかということは、我々基礎データとして取っておりますので、そうしたものを勘案しつつ、その具体の申請、申請をしてくる側は、現在の義務教育費の国庫負担金制度は三分の一の負担でございますので、当然ながら、その裏の三分の二の人件費を用意することになります。地方財政措置がされているとはいえ、これは各都道府県においては財政部局と教育委員会部局のせめぎ合いになりますので、そこで、県下の教育の今の状況を踏まえてこれだけ欲しいといっても、財政との折衝の結果、十分な申請ができないというところもございます。
　私どもとしては、それぞれの都道府県や指定都市教育委員会の児童生徒数や学級数などを重要な参考資料としつつ、その申請も踏まえて配分をさせていただいている。基本的には、初等中等教育局の担当課である財務課において原案を作成し、決裁を上げていくという手続で、適正にやらせていただいているところでございます。

○馳委員　千葉県の教育長も務められた瀧本さんならではの非常に分かりやすい説明でありました。
　私は、加配教員を守るという立場で、今そういう趣旨で質問させていただいておりますが、文科省と各都道府県、そして都道府県教委と各教育事務所を通じた市町村の現場、そして学校現場、この辺のコミュニケーションができるだけよく分かるようにやはり説明していただきたい、こういうふうに思っています。
　次に、今回の法改正では、五年間かけて公立小学校の一学級を全て三十五人学級にすることが大きな目標ですが、加配定数を活用して基礎定数に振り替えるのではないかとの疑念があります。これは本当ですか。

○瀧本政府参考人　お答え申し上げます。
　一部は本当でございますが、今ちょっとお答えをさせていただきます。
　安全、安心な教育環境とＩＣＴ等の活用による新たな学びを実現するため、今般、義務教育法の改正をお願いをし、小学校について、学級編制の標準を五年かけて三十五人に引き下げ、必要となる教職員定数の計画的な改善を図ることとしているわけでございます。
　これに応じて、現在、自治体独自の少人数学級、これは、国は四十人学級ですが、ある県では、例えば小学校の三年生、四年生も三十五人以下にするとか、あるいは、ある県では原則三十人まで目指してやっている。
　そのときに、国の加配教員と、それから当該都道府県等の自治体の負担によりまして増やした先生と併せてその独自の少人数学級が実現されているわけですが、そうした自治体独自の少人数学級を実施するために措置されている国の加配定数については、その三十五人のところまでの分については、今回、法律改正を通していただければ、五年計画で基礎定数に、加配定数が基礎定数に振り替わっていくわけですので、こういった、加配定数の一部を含む合理化減を活用していくということは、現場の混乱、負担が生じないように使わせていただく部分というのは当然あるという意味で、一部は本当であると申し上げたわけです。
　一方で、加配定数の代表といいましょうか、様々な指導方法の工夫改善であったり、いじめや不登校などの対応であったり、あるいは、現時点では過渡期ですが、通級など特別支援のための加配であったり、そういう個々の教育課題に応じた加配定数を含めて、必要な教職員定数については引き続き確保してまいりたいと考えております。

○馳委員　次の質問をしますが、これまで都道府県独自で少人数学級に取り組んでいた都道府県の財源の負担を今回で置き換えるという意味での振替というなら分かりますので。
　ただ、本当に懸念しているのは、本当に今、頑張って確保してきた加配定数が、財政上の当局の指示で基礎定数に振り替えられることのないように、ここはやはりチェックした方がいいと思います。
　そこで、知事会などの地方自治体や総務省を巻き込んで、文科省として主体的に加配定数を守り、個別最適な学びと協働的な学びを実現するべきではないでしょうか。できれば、地方自治体と総務省と文科省で関係者の協議会をつくり、加配定数の意義を再確認し、よりきめ細やかな少人数教育を実現すべきではないかと思いますが、いかがでしょうか。

○萩生田国務大臣　今回の小学校における学級編制の標準の引下げを計画的に進めるに当たっては、附則第三条の検討規定も踏まえ、地方自治体と連携した協議の場を設置し、定期的に検証を行うこととしております。
　今先生、加配、今までの経緯を含めて御心配いただいて、大臣経験もありますから、これはもしかしたら加配を深掘りされて、三十五人はかち取ったけれども、どんどんどんどん現場が苦しくなるんじゃないかということを心配していただいているんだと思います。
　これは、全く心配ないですと私も胸を張れる状況じゃなくて、ここは一回、その三十五人を義務標準法できちんと決める、すなわち正規の人数を担保する代わりに、加配の在り方については、正しく使われている自治体が圧倒的なんですけれども、必ずしもそうじゃない実態も財務省からは指摘を受けました。ならば、そこは、必要な加配教員は当然確保していくことが前提でありますけれども、一回、三十五人という新しいルールになる以上は、一度線を引いて、お互いに襟を正していこうじゃないかということを約束をさせていただきました。
　それは、財務省と文科省がやることではなくて、やはり現場を抱えている地方自治体の皆さんとしっかりテーブルを囲んで、お互いにきちんとした共有の意思確認をしていくことが必要でありますので、御指摘の協議の場というものは設置をさせていただきたいと思っています。
　協議の場には、地方団体に参画をいただいて、計画的な定数改善を進める上で課題となる教職員定数の適正な管理や、質の高い教員を確保するための取組のほか、外部人材の活用の効果や少人数学級の効果検証などについて確認を行い、必要に応じて改善策を検討することとしております。
　協議の場の構成員や具体的な検討内容等については現在調整しているところですが、御指摘をしっかり踏まえて検討してまいりたいと思います。

○馳委員　経過措置規定、附則第二条第一項関係について質問します。
　毎年度、政令で定める学年は四十人とするとのことですが、その政令の内容、詳細について教えてください。

○瀧本政府参考人　お答えを申し上げます。
　小学校の学級編制の標準を三十五人に引き下げるに当たりまして、仮に小学校の第二学年から第六学年まで学級編制の標準の引下げを全国的に一挙に行おうとすると、急激な学級数の増加に伴います教室や教職員の確保が令和三年度当初には間に合わない地方公共団体が相当数存在することが想定されます。
　過去の教職員の定数改善計画でも同様でございましたけれども、地方公共団体が見通しを持って少人数学級の整備に取り組むことができますよう、児童の数の推移等を考慮しまして、今回は、小学校の第二学年から段階的に学級編制の標準を三十五人に引き下げることとし、経過措置として四十人とする学年を毎年度、政令で定めることとしています。
　具体的には、この法律を通していただいた後の作業ということにはなりますけれども、内部で準備をしているものを御紹介させていただくとすると、令和三年度にあっては、小学校第一学年と二学年の学級編制の標準を三十五人といたしたいと考えておりますので、経過措置として四十人に据え置くこととする政令で定める学年は第三学年から第六学年ということになり、これを翌年以降、毎年度その学年を一学年ずつ引き上げていく形で、学年進行の三十五人学級化を進めさせていただきたいと考えているところでございます。

○馳委員　文部科学大臣が定める特別の事情がある小学校にあっては四十人とするとありますが、どんな事情が想定されていますか。また、この特別な事情を解消するための方策、つまり予算措置や人事、このことについて質問します。
　恐らく教室不足対策や教師の人数確保について対応する必要があると思いますが、文科省は、地方自治体に対して施設整備費や人件費の手当てをするつもりはあるのでしょうか。

○瀧本政府参考人　お答えを申し上げます。
　経過措置規定のうちの特別な事情でございますけれども、特別な事情としては、過去に学級編制の標準を計画的に引き下げた際の経過措置も踏まえつつ、学級編制の標準の引下げを適用した場合の学級数が当該学校の保有する普通教室の教室数を超え、その超える分を補うための適切な施設の確保が困難である場合、要は、施設の確保が対応できない、困難である場合を想定をしております。
　これは、あくまでやむを得ない場合の措置としてこのような規定を置いているものでございますが、原則としては三十五人学級を実施できるよう、余裕教室の活用や施設の整備、こうしたことを通じても必要な教室数を確保すべきと考えておりまして、文部科学省としても、地方公共団体の取組を、施設面の支援も含めて対応してまいりたいと考えております。
　なお、この特別の事情については、あくまで経過措置として、やむを得ない場合に例外的に認めるというものでございますので、所要の施設整備を計画的に進めるなどして、最終年、五年目の令和七年度の当初の段階では、全国全学年の公立小学校で三十五人学級を実現をしていただきたいと思っておりますし、その経過において必要な人件費については国庫負担の対象となりますし、必要な学級数の増加に伴います施設の増についても施設費整備の負担金等で対応させていただくことになります。
　以上です。

○馳委員　附則第三条関係の、その他検討規定について質問します。
　この法律の施行後速やかに、学級編制の標準の引下げが教育活動に与える影響について実証的な研究を行うとのことですが、その具体的な項目内容やタイムスケジュールについて教えてください。とりわけ、教育水準の維持向上に必要な指標の定め方がポイントではないかと思いますが、教えてください。

○瀧本政府参考人　お答え申し上げます。
　少人数学級は、特定の教科等の授業といった学習集団のみならず、生活集団も少人数化するものでございます。また、地方公共団体や有識者の方々のお声を伺う中で、学習面のみならず、生徒指導や保護者対応等においてもきめ細かな対応がしやすくなり、学校教育活動の充実につながるものと考えております。
　このため、今回の学級編制の標準の引下げが教育活動に与える影響については、その効果を、生徒指導や保護者対応等の面を含め、多面的に検証することができるよう、地方公共団体と連携し、実証研究を進めますとともに、国と地方が連携した協議の場等を通じた検討を進めてまいりたいと思います。
　具体的な研究内容あるいはスケジュール等についても速やかに検討してまいりたいと考えております。
　以上です。