総務委員会

令和四年四月二十八日（木曜日）
　　　　午前九時開議
　出席委員
　　　委員長　赤羽　一嘉君
　　　理事　あかま二郎君　理事　斎藤　洋明君
　　　理事　新谷　正義君　理事　田所　嘉徳君
　　　理事　岡本あき子君　理事　吉川　　元君
　　　理事　中司　　宏君　理事　輿水　恵一君
　　　　　　井野　俊郎君　　　　井林　辰憲君
　　　　　　石田　真敏君　　　　加藤　竜祥君
　　　　　　川崎ひでと君　　　　小森　卓郎君
　　　　　　坂井　　学君　　　　鈴木　英敬君
　　　　　　高見　康裕君　　　　土田　　慎君
　　　　　　中野　英幸君　　　　西野　太亮君
　　　　　　鳩山　二郎君　　　　古川　直季君
　　　　　　古川　　康君　　　　保岡　宏武君
　　　　　　柳本　　顕君　　　　山口　　晋君
　　　　　　渡辺　孝一君　　　　石川　香織君
　　　　　　おおつき紅葉君　　　　鈴木　庸介君
　　　　　　道下　大樹君　　　　湯原　俊二君
　　　　　　阿部　弘樹君　　　　沢田　　良君
　　　　　　守島　　正君　　　　福重　隆浩君
　　　　　　西岡　秀子君　　　　宮本　岳志君
　　　　…………………………………
　　　総務大臣政務官　　　　　　鳩山　二郎君
　　　総務大臣政務官　　　　　　渡辺　孝一君
　　　参考人
　　　（東京大学副学長・公共政策大学院教授）　　　　　　大橋　　弘君
　　　参考人
　　　（弁護士法人英知法律事務所弁護士）　　　　　　　　森　　亮二君
　　　参考人
　　　（株式会社政策工房代表取締役）　　　　　　　　　　原　　英史君
　　　総務委員会専門員　　　　　阿部　哲也君
　　　　―――――――――――――
委員の異動
四月二十八日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　加藤　竜祥君　　　　　中野　英幸君
　　鈴木　英敬君　　　　　高見　康裕君
　　西野　太亮君　　　　　土田　　慎君
　　柳本　　顕君　　　　　山口　　晋君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　高見　康裕君　　　　　鈴木　英敬君
　　土田　　慎君　　　　　西野　太亮君
　　中野　英幸君　　　　　加藤　竜祥君
　　山口　　晋君　　　　　柳本　　顕君
　　　　―――――――――――――
本日の会議に付した案件
　電気通信事業法の一部を改正する法律案（内閣提出第四八号）
　　　　　――――◇―――――

○赤羽委員長　これより会議を開きます。
　内閣提出、電気通信事業法の一部を改正する法律案を議題といたします。
　これより質疑に入ります。
　本日は、本案審査のため、参考人として、東京大学副学長・公共政策大学院教授大橋弘さん、弁護士法人英知法律事務所弁護士森亮二さん及び株式会社政策工房代表取締役原英史さんの、以上三名の方々に御出席をいただいております。
　この際、参考人の皆様方に、委員会を代表し、一言御挨拶を申し上げさせていただきます。
　本日は、御多用中のところ当委員会に御出席をいただきまして、誠にありがとうございます。参考人の皆様におかれましては、限られた時間でございますが、それぞれのお立場から忌憚のない御意見を賜りますようよろしくお願い申し上げます。ありがとうございます。
　次に、議事の順序について申し上げます。
　まず、各参考人からそれぞれ十五分程度で御意見をお述べいただき、その後、委員からの質疑にお答えいただきたいと存じます。
　なお、念のため申し上げますが、御発言の際にはその都度委員長の許可を得て御発言くださるようお願い申し上げます。また、参考人の皆様は委員に対して質疑をすることができないこととなっておりますので、あらかじめ御承知おき願いたいと存じます。
　それでは、まず大橋参考人、よろしくお願いいたします。

○大橋参考人　皆さん、おはようございます。
　御紹介いただきました大橋弘と申します。
　経済学を専門としております。本法律案との関わりですが、ブロードバンド基盤の在り方に関する研究会及び電気通信事業ガバナンス検討会の座長を務めました。また、電気通信紛争処理委員会での特別委員も拝命しております。
　本日は、このような貴重な場をいただきましたので、我が国の電気通信が直面する課題とそれへの対応について、申し述べたいと思います。
　一九八五年に電電公社が民営化され、我が国も海外とほぼ同時期に、通信市場が自由化をされました。この自由化によって、民営化したＮＴＴと新規事業者との間で競争が生まれ、より安価で多様なサービスが提供されるようになりました。あわせて、目覚ましい技術革新の中で、音声通話からデータ通信、あるいはウェブやＳＮＳ、チャットなど、消費者が通信に触れる場も多様化しました。通信が社会経済活動と切っても切れない不可欠な要素になる中で、ネットワーク設備を有する事業者と、そのネットワーク設備を使ってサービスのみを提供する新規事業者との間で競争条件の変化、そして、消費者保護に対して新たな対応が求められるようになりました。
　本改正案では、こうした電気通信での目覚ましい技術革新と社会経済構造の変革に対応するために、公正競争ルールと消費者保護ルールに対して新たな手当てを行うものと思っております。
　以下、三つの点に絞って意見を申し述べたいと思います。
　まず、公正競争のルールの再整備に関してであります。
　通信自由化以降、ネットワーク設備を有する事業者の参入を促してきました。しかし、ネットワーク敷設には高額な費用がかかることもあり、設備を持つ事業者のみでの競争に期待するには限界がありました。そこで、ネットワーク設備に対する投資インセンティブを損なわない形で、適正な条件の下で設備を開放させるようにし、ネットワークを持たない事業者に対しても市場参入の機会を与えることで、より多様なサービスと低廉な価格を実現することを政策として目指してきました。
　自由化後の政策議論において、モバイル音声通話のように複数者のネットワーク事業者がいる場合は、競争が働くはずなので、接続というような強制的な制度は不要だとの事業者からの意見もありました。
　実際に、自由化とは、事前規制の認可の世界から、届出による事後規制の世界へと移行することを意味しています。なるだけ、接続のような規制的な制度ではなく、卸という自由で相対での場で多様なサービスを生み出せるようにすべきという雰囲気が大勢を占めた時期もあったかと思います。
　十分な競争が働けば、接続という画一的な約款は一種のセーフガードの役割を果たし、卸役務によって、接続よりも魅力的で競争的なサービス提供がなされる姿が想定されていました。競争的な環境では、ネットワーク事業者であるＭＮＯが提供するサービスと、ネットワークを持たないＭＶＮＯが提供するサービスとは、同一条件で競争できるはずと考えられていたわけであります。
　ところが、モバイル音声通話において、ＭＮＯの提供するサービスをネットワークを持たないＭＶＮＯが提供しようとすると逆ざやになってしまうことが、事業者に対するヒアリングを重ねる中で明らかになりました。この点は、モバイルの音声通話市場において、複数のＭＮＯがいても競争が働くわけではなく、接続約款があってもＭＶＮＯ向けの卸価格が十分低下するわけでもないということが明らかになったわけであります。
　私は、この点は、通信市場における競争の考え方の一つの分岐点になるのではないかと思っています。これまで、契約先に選択肢があれば、競争が十分に働いて適正な卸価格が維持されるとされてきました。つまり、卸価格の適正性は、市場に複数者いることを確認すれば事足りるとされてきたのだと思います。
　今回、モバイル音声通話市場において明らかになったのは、複数者をもってしても競争が働くとは限らないということでした。これは、複数の競争者によるカルテルであれば競争当局がきちんと対処すべきと考えますが、他方で、適正なコストも分からない中で、なかなか、競争の状況を事後的に判断することは容易ではありません。
　この法改正において、卸役務に対して、料金算定の方法などの提示義務が課せられることは、市場競争をしっかりモニタリングする上での重要な行政ツールになるものと思います。
　この度まとめられた情報通信行政検証委員会の報告書においても、ＮＴＴグループだけでなく、ほかの事業者からも、従来以上に客観的なデータを取得して市場検証を行うべきとの提言がなされています。公正競争確保において、複数者が市場にいることをもって慢心せず、データ検証をしっかり行って、モバイル音声通話だけでなく、それ以外の領域にも視野を広げて市場検証を行うべきと考えます。
　二つ目の論点です。ユニバーサルサービスになります。
　民営化によって誕生したＮＴＴに対しては、国民生活に不可欠なサービスである電話を、安定的に全国に供給する責務が課せられることになりました。この責務はＮＴＴ三社に引き継がれるとともに、費用負担については基金で支えることで今に至っています。
　現行の事業法における基礎的電気通信役務は、加入電話や公衆電話の一部となっています。しかし、コロナ禍を通じて、テレワークや遠隔サービスが浸透し、また、社会経済活動においてもデータ通信の利用が不可欠になる中で、ユニバーサルサービスには、災害用の公衆電話を加えながら、第一種公衆電話の設置基準を緩和し、台数を減らす新制度が発足しています。
　この音声ネットワークの適正化の上に立って、次は、データ通信について、基礎的電気通信役務としてどう捉えるかが政策的課題となっていました。
　今次のウクライナ情勢を見る限り、有事における通信の重要性が改めて明らかになってきたものと思います。戦争で多くのインフラが破壊される中、オンライン映像がつながり、戦禍の状況が世界に発信されるためには、有事における強靱な情報インフラが必要であります。
　有事における情報インフラが威力を発揮することを念頭に、平時におけるインフラ整備に努めるべきであり、その点で、本改正案における、ブロードバンドを基礎的電気通信役務に新たに組み込む提案は、時機にかなったものと評価できるのではないかと思います。
　もっとも、ユニバーサルサービスの最終形は、この改正案では見えていないものと思います。さきの第一種公衆電話の設置基準緩和に表れているように、技術の進展や社会経済の受容性の変化に応じて、ユニバーサルサービスの内容も変わっていきます。
　まずは、本改正案にある有線ブロードバンドのユニバーサルサービス化に取り組みつつ、将来に向けては、無線も含めた通信方式も検討のスコープに入れた仕組みを考えていくことが求められるものと思います。その点を考えれば、今回、有線ブロードサービスにおいてラストリゾート責務を規定しないという点も理解ができるところと思います。
　最後の論点は、通信利用者に対する保護に関わる点です。
　我が国で多くの利用者を得ているアプリにおいて、送受信された画像や動画が海外に保管あるいはアクセス可能な状態にあったことが国民の大きな関心事となりました。現在の事業法では通信利用者の機微な情報を守ることが難しいのではないか、また、利用者の情報を守ってもらいたいとする国民の思いと、事業法が定める規律との間に乖離が生じ始めているのではないか、こうした懸念が国内で高まりました。
　ウクライナ情勢に関連して、海外ではサーバー攻撃なども見られており、利用者情報をいかに保護しつつ、安心、安全に通信サービスを利用できる環境を再設計できるかが我が国における急務な政策課題となっており、本改正案は、こうした状況に対する対応として評価ができるものではないかと思います。
　事業法では、電気通信事業を営む者に対して、利用者保護として通信の秘密を求めています。しかし、通信の秘密は、通話やメールに及びますが、ウェブサイトの閲覧やアプリまではカバーされていません。必ずしも個人情報とは言えませんが、こうした通信利用者のウェブ履歴情報やアプリの利用者情報などを守ることが急務ではないかという声が国民の間でも高まったものと思います。
　今回の法改正では、更なるデジタル化を我が国で推進していくに当たり、通信に対する信頼を確保する上での最低限の手当てを行うことを目的にしたものと思っています。
　大規模な電気通信事業者等に対して、利用者情報の取扱いを社内ルールとして定めさせたり、あるいは利用者情報の統括責任者を置いたりといったことは、利用者情報を守る上での必要な規律と考えます。また、利用者情報の外部送信に対しても、利用者の確認の機会を与えさえすれば可能となっているという点で、多くの事業者が既に取組を始めているところと思われ、この点でも、ビジネスをしっかり行ってきた事業者には著しい影響を与えることはないだろうというふうに見込まれます。
　このように、今回の改正案は、利用者情報の保護の観点で必要最小限の規律を示したものと思われます。よって、この規律においても利用者情報を利益の源泉とする事業者がいなくなるわけではないと思います。
　この改正案をきっかけに、利用者情報を厳格に扱う事業者が利用者の信頼を得ることで成長するビジネスモデルがしっかり根づき始めるとよいと願っています。間違っても、利用者情報を営利のために、いいかげんに扱う事業者が市場で支配的になるようなことがあってはなりません。今回の改正案が意味のある形で機能する上では、データ管理にしっかり取り組む企業を利用者が見極め、選別をするということも併せて求められるものと思います。
　他方で、ヨーロッパではデジタルサービス法が制定されるなど、海外の利用者情報に対する規制や利用者保護に対する政策が目まぐるしく変化をしています。
　我が国のデジタルプラットフォーム事業者に対する取組においても、利用者情報の扱いに厳格さを欠くと海外に見られるような事態は、我が国企業の海外展開などにおいて不利に働くことになりかねません。
　今回の改正案を出発点にして、海外での政策動向を注視しながら、我が国の企業の更なる海外展開やビジネス成長につながるような取組を促していくべきですし、そうした官民連携の仕組みを充実させていくことも重要と思います。
　通信自由化から四十年近くがたつ中で、これまでの法体系や市場の実情が今の社会経済の実態に合わなくなっています。今回の改正案は、こうした実態の変化に合わせたものであり、通信事業者及び利用者にとって必要なものです。しかし、これまで述べてきたように、この改正案で全ての手当てが終わったわけではありません。今回の法改正案は、今後の更なる手当てを行う上での最低限の規律を設けたもの、いわば出発点だというふうに捉えられるべきものと思います。
　以上となります。本日は、貴重な機会を頂戴しまして、ありがとうございました。拍手

○赤羽委員長　大橋参考人、大変ありがとうございました。
　次に、森参考人、よろしくお願いいたします。

○森参考人　御紹介にあずかりました弁護士の森でございます。
　本日は、お時間をいただきまして、ありがとうございました。
　電気通信事業法改正、今回の大きな柱三つのうち、利用者情報の規制についてお話をしたいと思います。どうぞよろしくお願いいたします。
　下のスライド。本日、三点お話ししたいと思っておりまして、一つ目が、改正法の背景でございます。二つ目が、利用者情報規制のうちの一つの大きなものである外部送信のことについてのお話、それから三番目に、今回、利用者情報規制について二重規制ではないかという批判がありましたので、これについてのお話をしたいと思います。よろしくお願いいたします。
　おめくりいただきまして、改正法の背景でございます。
　下のスライド。緑、青、赤となっておりまして、一番、個人的法益、二番、社会的法益、三番、国家的法益というふうになっております。
　一番、個人的法益のところですけれども、利用者情報の規制ということですので、これがプライバシー等の個人的法益に深く関わるものであるということは大変重要なところではございます。ただ、これはやや見えやすい話でございますので、本日は省略をさせていただきまして、二番、社会的法益、三番、国家的法益についてお話をさせていただきたいと思います。二番の上から三つ目、健全な言論環境の確保、三番の一番上、健全な民主主義システムの確保のところでございます。
　利用者情報の問題がなぜ言論環境や民主主義システムに関わってくるのかということでございますけれども、おめくりいただきまして、次のスライドです。
　この問題が一番はっきり表れたのが、ケンブリッジ・アナリティカ事件であろうかと思います。既に御案内のところではございますが、二〇一六年のアメリカ大統領選挙でトランプ陣営を支援し、ブレグジットの国民投票で離脱派を支援したと言われている政治コンサルティング会社でございます。事件のてんまつは、クリストファー・ワイリーという元社員の方の告発で明らかになっております。
　二ポツですけれども、実に八千七百万人分のユーザーの情報をフェイスブック社から取得しております。フェイスブック社、現在社名変更されてメタになっておりますが、当時フェイスブック社ですので、本日はフェイスブックとしてお話をしたいと思います。
　この八千七百万人分のデータベースを利用しまして、心理学やアドテクノロジーなどの手法を使いましてプロファイリングを行って、操作しやすい人たちを選び出して操作したというふうに言われております。
　下のスライドです。ＣＡとは、ケンブリッジ・アナリティカの略でございます。
　どのような誘導をしたのかということを先ほどのワイリーという人の著書から私が要約したものですけれども、フェイスブックから取得したユーザーのデータベースを用いて、まず誘導しやすい人を探し出すわけでございます。どんな人か。神経症で自意識過剰、陰謀論に傾きやすい、衝動的に怒りに流される、そんな人でございます。
　これに対して、ターゲティング広告、コンテンツのレコメンド、そういったことを使った働きかけを行います。
　どんな働きかけかといいますと、具体的には、フェイクグループ、これは同社がつくった人為的なグループですけれども、○○郡愛国者とか、私は愛国者といったもっともらしい名前がついておりますが、そこに誘い込んでいろいろ議論をしまして、エコーチェンバーの効果で集団として先鋭化させるといったことを行ったと言われております。
　エコーチェンバー、御案内のとおりですけれども、同じような傾向を持った人をフォローする、あるいは同じような傾向を持った人の発言をレコメンドされるということで、同じような傾向の人同士でつながって同じようなことを言い合ううちに、音が反響する小部屋のような状況になりまして、更にその傾向を強めてしまう、やがてはほかの意見に耳をかさなくなる、そういった現象であると言われております。
　おめくりいただきまして、次のスライドですけれども、このケンブリッジ・アナリティカの事件ですが、ここから、こういったリスクがあるのではないかというふうに言われているのではないかと思います。
　一つは、元々は選挙、投票に影響を与える目的であったわけですけれども、その中で、その集団の中で議論するあるいは外に情報発信をするときに、対立をあおるような意見、自国民と他国民、あるいは民族の違い、そういった間での対立をあおるような議論がなされてしまいまして、そこで社会の分断を招くということです。
　それから二番目に、選挙に影響を受けるということは、国の在り方に影響されてしまうということであります。
　また三点目、同社の背後に外国、アメリカ以外の国の影があったというふうにも言われておりまして、もしそうだったといたしますと、安全保障上の問題が生じるということでございます。
　こういった弊害が可能になったのは、これが実現されてしまったのは、詳細なユーザーのプロファイリングが可能なフェイスブックのユーザーデータベースがあったからですし、また、そのユーザーデータベースは外部送信によって作られたものと言えるのではないかと思います。外部送信のみによって作られたわけではないかもしれませんけれども、外部送信によって、人の心理に分け入っていくような非常に詳細なものとなったということは言えると思います。外部送信については後ほどちょっと詳しく御説明いたします。
　外部送信は、これまではプライバシーの問題として語られておりましたけれども、それのみならず、社会や国の在り方についての問題であるということがこの事件によって明らかになったのではないかというふうに思います。
　下のスライドは、先ほどのものと全く同じでございます。このようなことを前提に、健全な言論環境の確保、それから健全な民主主義システムの確保という立法事実を御覧いただけばいいのではないかというふうに思います。
　おめくりいただきまして、次のスライドでございますが、三番の上から二番目、要人に関する情報の悪用の防止というふうになっております。
　これはどのような事件で明らかになったかといいますと、下のスライドを御覧ください。ＬＩＮＥの個人データ管理不備の問題でございます。
　ＬＩＮＥは非常に多くの国民が利用しているサービスです。先生方のような要人もお使いになっていて、そこで重要なメッセージが外国に見られてしまうということになりますと、プライバシーの問題のみならず安全保障上の問題も生じるということになりますので、当然に適正な取扱いが求められるということでございます。
　このようなことから、おめくりください、次のスライドですけれども、上のところ、赤いところは不適正な取扱いに対する規制ということになります。ＬＩＮＥの問題で明らかになったところでございますが、方向性のところを御覧いただきますと、一番上のところですが、取扱いに関する社内ルールの策定、取扱方針の公表、二ポツですが、統括責任者の選任、そんなことを求めているわけでございます。
　それから下のところ、こちらは外部送信に対する規制、青いところでございますが、外部送信に関しましては、方向性のところを御覧いただきますと、情報を外部送信する際に本人に確認の機会を与えるというような規制を設けるということになっているわけでございます。
　下のスライドは、この上のスライドを私がちょっと分かりやすく強調したものでございますので、お時間のあるときに御覧をいただければと思います。
　おめくりいただきまして、次のスライドは、いよいよ外部送信の御説明ですけれども、下半分に二つ絵がありまして、左側がウェブサイトの外部送信、右側がスマホアプリの外部送信ということになります。本日は、クッキーを使うウェブサイトの外部送信ついて、左側について御説明をしたいと思います。
　おめくりください。
　上のスライドに、クッキーによるウェブ閲覧履歴の追跡というふうにございます。
　クッキー、御案内のとおりでございますが、これは、サーバーがブラウザーを区別、識別するためにブラウザーに割り振るシリアル番号のようなものでございます。一つのサーバーから見た場合、アクセスしてくる全てのブラウザーは、違う識別番号、違うクッキーを持っているということになります。
　本来、もう少し時間をかけて御説明したいところなんですが、下のスライドを御覧ください。こちらで外部送信の御説明をしたいと思います。
　私は毎日、この○×スポーツというスポーツ新聞のウェブサイトを楽しみに見ております。この赤いところに野球の結果とかサッカーの結果が書かれておりまして、白いところ、画像、ここに広告が表示をされております。
　実は、この広告の画像は、その○×スポーツのウェブサイトにあるのではなくて、これは広告事業者のサーバーから取ってきたものでございます。
　広告事業者は、○×スポーツサイトにお願いして、○×スポーツのウェブサイトに、タグと呼ばれる短いプログラムを置かせてもらっています。このタグを私のブラウザーが読み込みますと、このタグに、広告事業者サーバーに行って画像を取ってこいという指示が書いてありまして、私のブラウザーは、その指示を受けて広告事業者サーバーにアクセスをして画像を取ってくる。私は、そのことに気づかずに、あたかも全て○×スポーツのウェブサイトから来たものであるかのように、このピンクのところをその画像と一体的に見ているということでございます。
　私のブラウザーが私の知らないうちにタグの指示を受けて広告事業者サーバーにアクセスするときに、広告事業者サーバーは、私のブラウザーが誰の指図で来たのかということが分かります。○×スポーツのウェブサイトの指図で来たのねということが分かりますので、広告事業者サーバーとしては、私が○×スポーツウェブサイトを見たということが分かるわけでございます。正確に言えば、私のブラウザーが、クッキーナンバー何々のブラウザーが○×スポーツのウェブサイトを見たということが分かるわけでございます。
　このように、私、利用者が知らないうちに広告事業者サーバーによって私の閲覧履歴が取得されることが外部送信でございます。
　おめくりください。
　広告事業者は、○×スポーツだけではなくて、様々なウェブサイトにタグを置いてもらっておりますので、私のブラウザーがこのいろんなウェブサイトにアクセスするごとに、再び広告事業者のサーバーに私のブラウザーはアクセスをしまして、ああ、今度はウェブサイトＡの指図で来たんだね、今度はウェブサイトＢの指図で来たんだねということで、ウェブの閲覧履歴を蓄積することができます。
　広告事業者サーバーは、下のスライドを御覧いただきますと、このような形で、識別番号何々、クッキーの番号何々のブラウザーはこのようなウェブサイトにアクセスしてきたということを知ることができるわけでございます。そうしますと、ハワイ旅行に関心を持っている、フィットネスに関心を持っているということで、そういった人向けの広告を出すことができるということになります。
　おめくりいただきまして、これと全く同じ仕組みで、フェイスブックも、いいねボタンによってウェブの閲覧履歴を収集したわけでございます。この収集した閲覧履歴によって、先ほどお話ししましたケンブリッジ・アナリティカによる詳細なプロファイリングが可能になりました。
　ここではシンプルにハワイ旅行とフィットネスというふうにいたしましたけれども、様々なウェブサイトの閲覧履歴を取得することができますので、陰謀論に弱いとか怒りに流されるといった、そういった細かい、人情の機微に分け入った分析ができるということになります。
　下のスライドを御覧ください。これは、リクナビによる閲覧履歴の収集。リクナビの問題に関しても、同じようなことが行われたというふうに思っております。
　リクルートは就活サイトを中心にタグを置いていたかと思いますので、おめくりください、次のスライドのように、就活生がどの就活サイトを専ら見ていたのか、外資系の就活サイトを専ら見ていたということであれば、外資系への就職を希望しているのねということが分かるということでございます。
　このような外部送信、もちろん、プライバシー上も問題がありますし、先ほどお話ししましたような社会、国家の問題ということもありますので、これまでにも取組が行われてまいりました。
　おめくりください。
　これまでの取組ということで、一番上ですけれども、スマートフォンプライバシーイニシアティブ。総務省は、二〇一二年から、スマホのアプリによる外部送信につきまして、どのような情報を誰に送信しているのかということを明示するように、その透明化を図るように、ガイドラインを作って取り組んでいたということでございます。
　一つ飛ばしまして、一番下。やはり総務省ですけれども、プラットフォームサービスに関する研究会というところで、今度は、スマホアプリではなく、ウェブサイトの方の外部送信についても検討してきたということでございます。
　最後に、今回、利用者情報の規制について、二重規制であるという批判がありましたので、こちらについてお話をしたいと思います。
　おめくりください。
　まず、二重規制という批判がいま一つよく分からないというところがございます。一般論として、一つの対象事項に二つ以上の法律がそれぞれの法目的で適用されるということは普通に生じることでございまして、必ずしも悪いことではないということです。
　下のスライドですが、今回の御批判は、電気通信事業法ではなくて個人情報保護法でやるべきだというようなことであったかと思いますが、電気通信事業法の目的は、通信サービス利用者の保護と、通信の信頼確保ということにあります。
　先ほど大橋先生のお話にもありましたが、元々、通信、これらの目的のために、上の青いところ、通話やメールについては、これは通信の秘密によって守られていたわけでございます。こういったものが筒抜けにならないということは電気通信事業法の中心的な課題であり、通信の秘密のルールによって守られておりました。
　しかし、利用状況の変化によって、皆さん、通話やメールばかりするわけではなく、ウェブサイトを見る、アプリを利用する、こういったことが中心になったわけでございます。ところが、ウェブサイトは、外部送信によって閲覧履歴を第三者に把握されてしまう。アプリも、外部送信によってアプリに関する情報が外に出ていってしまう。これではいけないだろうということで、これについて、通信の秘密と同じように保護すべきではないかということが今回の規制の目的でございまして、これは電気通信事業法のど真ん中の課題ではないかというふうに考えております。
　おめくりください。
　逆に、個人情報保護法から見た場合にも、個人情報保護法は、他の法律による個人情報の規制を想定しているわけでございます。これは制定時の附帯決議なんですけれども、赤いところを読ませていただきます。「特に次の諸点につき適切な措置を講ずべきである。」「医療、金融・信用、情報通信等、国民から高いレベルでの個人情報の保護が求められている分野について、」「個別法を早急に検討する」。
　個人情報保護法は、様々な個人情報、その中には重要なものもそうでないものもありますが、それを広く薄く規制する法律です。したがいまして、特に重要なもの、特別な性格のあるものについては、それは、それぞれの分野における法律において規制されることを当然に想定しているということでございます。
　下のスライドを御覧ください。
　歴史的経緯といたしましても、先ほど申し上げましたように、アプリの外部送信については、スマートフォンプライバシーイニシアティブで二〇一二年から、十年前から総務省が自主的な取組を促進してきたところでございます。
　また、総務省のプラットフォームサービスに関する研究会では、ウェブサイトの外部送信について、二〇一八年頃から検討してきたものでございますので、これを個人情報保護法でやるべきだという御批判は当たらないのかなというふうに考えております。
　以上です。御清聴ありがとうございました。拍手

○赤羽委員長　森参考人、大変ありがとうございました。
　それでは、最後に、原参考人、よろしくお願いいたします。

○原参考人　おはようございます。原でございます。
　政策シンクタンクの運営のほか、政府では、国家戦略特区ワーキンググループの座長代理などを務めております。本日は、貴重な機会をいただき、誠にありがとうございます。
　今般の電気通信事業法改正案に関して、更なる課題も含めて、意見を申し上げたいと思います。
　まず、第一の柱である情報通信インフラの提供確保に関してです。
　ブロードバンドのユニバーサルサービス化、これは推進すべきだと考えます。これまでの社会で、日本中、どこに住んでいる人であっても電話が使えるということが重要でした。これからの社会では、それ以上に、どこに住んでいる人でもインターネットが使えるということが重要になります。教育、医療、仕事、行政サービス、あらゆる場面でインターネットが基盤になります。インターネットがつながっていないので自宅でオンライン診療を受けられないとか、在宅勤務ができないとか、そういったことのない、取り残される人のいない社会にしなければいけないと思います。
　一方で、ブロードバンドのユニバーサルサービス化によって全てが解決するわけではありません。これからのデジタル社会を支えるインフラはほかに幾つもあって、戦略的な整備、利活用を進めていく必要があると考えます。
　例えば、配付した資料の中で三つほど点を打ってありますけれども、一つ目に、通信と放送に関してです。これまで別の法体系で、それぞれユニバーサルサービスとされてきていました。
　放送の分野では、ＮＨＫは、放送波をあまねく受信できるようにする義務があり、民放さんは、対象地域内であまねく受信できるよう努める、努力義務が課されているということでした。
　通信が電話の時代にはこれらは明らかに別々の話だったわけですが、ブロードバンドをユニバーサルサービスにするということであれば、ブロードバンドを放送にも活用すべきであると考えます。社会全体でインフラの維持、運用を効率化して、放送インフラの維持、更新に要しているコストの低減を更に図っていくことが重要だと思います。
　それから、二つ目の点ですけれども、５Ｇインフラの整備、ビヨンド５Ｇ技術の開発などは、これからの国の競争力に直結します。事業者任せではなく、国が戦略性を持って取り組むべきと考えます。
　今後、５Ｇの本格的なサービス拡大に向けては、全国に基地局を整備していく必要があります。事業者ごとではなく共同基地局の整備、それから、送電用の鉄塔とか交通信号などを基地局に利用するといったインフラシェアリングも課題です。また、広い意味でのインフラとして、希少な資源である電波の帯域をいかに確保して、有効に活用していくかということも重要な課題であります。
　それからもう一点、デジタル社会では大量の電力を使います。安価に安定した電力を供給するために、送配電インフラの増強、デジタル化も不可欠です。
　デジタルの問題とそれからエネルギーの問題、これは所管している省庁も別々で、扱われている委員会も別々で、別の話のように捉えられがちですが、これらを一体的に整備しないとデジタル社会は機能しません。
　それから、自動運転やドローンの活用拡大とか、さらに、空飛ぶ車とか、そういった普及に向けて、陸や空における新たなデジタル交通インフラの整備も課題になっていくと思います。海底ケーブル、データセンターなども課題です。
　それから、資料では書き落としましたが、衛星コンステレーションによる通信網の確保、これもとても重要な課題だと思います。
　先ほど、大橋参考人からも、ウクライナ情勢を踏まえて、強靱な通信ネットワークが重要であるという御指摘があって、これも全くそのとおりだと思います。現在、ウクライナにおいて何が通信元になっているかというと、スターリンクの通信網が国民の生活、それから国防も支えているわけです。これは安全保障の観点でも、大規模災害に備える観点でも、国で迅速に進めるべき課題なのではないかと考えます。
　こうしたインフラについて、通信は総務省、エネルギーは経産省、交通は国交省といった縦割りではなくて、整合性を持って最適な設計を行う、これが重要だと思います。総合的なデジタルインフラの戦略を策定することが必要です。縦割りを打破するために、せっかくデジタル庁が設けられたわけでありますから、デジタル庁で担うべき課題ではないかと思います。
　それから、第二に、安全、安心で信頼できる通信サービス、ネットワークの確保についてです。
　まず、今後の課題として、規制体系の整理、見直しが必要と考えます。
　今般の改正案を見ますと、実質的に個人情報保護法と重なる部分は多いという印象を受けます。これは先ほど森参考人から、二重規制ではないんだという御説明があって、これも全くそのとおりなんですね。電気通信事業の利用者保護と個人情報保護というのは目的が違っていて、重ならない部分があります。
　これも全くそのとおりなんですが、一方で、この規制の中身として、求められている規制は、今回の法案でいうと、情報取扱規程の策定とか方針の公表、統括責任者の設置。個人情報保護法の下でこれまで求められてきたことと相当程度重なるというように思います。電気通信事業法と個人情報保護法の関係が不明確になってきているのではないかと思います。
　これは、この電気通信の分野に限らず、経済社会の実態と規制体系とがずれてきてしまっている、この一つの表れではないかと思います。
　デジタル化の推進に伴って、産業や経済社会の構造が垂直統合型からレイヤー型に転換してきました。一方で、国の規制体系は、かつての垂直統合型の社会に即した形で、縦割り規制、いわゆる業法と呼ばれる規制体系が多くの領域で取られています。縦割りの産業ごとに、事業者が縦割りの所管省庁から許認可や監督を受けて、そこの下でやっている限りは、消費者保護とか安全確保とかもろもろの問題が生じないという構造です。行政組織もそれに合わせて縦割りで構成されてきました。
　この規制体系と経済社会の実態が多くの分野でずれてきていると思います。例えば、金融の分野ではフィンテック、それから、輸送の分野であればライドシェアとか、旧来の縦割り構造にはまらない新しいビジネスが生まれてきています。そして、旧来の規制体系の下ではこれが認められないとか、そういった様々な問題が生じてきている。
　これは、日本だけではなくて世界中で起きていることです。規制体系のずれをいかに迅速に実態に合わせて修正していけるかということが、その国での新しい産業の創出やイノベーションの明暗を分けているということだろうと思います。
　電気通信事業法の話に戻りますと、ここもやはり経済社会の実態とのずれが生じているように思います。
　かつては、電気通信設備を用いる電気通信事業、これはごく一部の特殊な事業だったわけです。これを業法という形で規律をしていたというのが元々の電気通信事業法だと思います。しかし、現時点では、ありとあらゆると言っていいんでしょうか、多くのサービスが電気通信設備を用いてなされるわけです。これをもう業法という枠組みで捉えようとすること自体に無理が生じている、それが今回の改正案によって顕在化しているように思います。
　むしろ、横断的な規制として、利用者の保護とか、信頼できるデータ利用の確保とか、競争環境の確保といった目的ごとに、どういった規制が最適なのか、これは個人情報保護法や独禁法などの既にある横断的な規制との関係も含めて、規制体系を再設計していくということが今後の課題なのではないかと考えます。
　こうした規制体系の見直し、これはその先の行政組織の再設計も含み、様々な分野にまたがる課題です。これも、せっかくデジタル庁を設けられたわけですから、ここで進められることを期待しております。
　それから、括弧二、二点目です。当面の規制運用として、透明性を高めて、業法にありがちな恣意的、裁量的な運用をなくすことが課題だと思います。
　ありとあらゆるサービスが電気通信設備を用いてなされるようになったということに伴って、規制対象になる事業者の範囲は極めて分かりづらくなっているように思います。
　総務省さんが四月に電気通信事業参入マニュアルガイドブックというのを公表されました。明確化していこうという努力は多とするのですが、残念ながら、これを見てもなお分かりづらいように思います。
　これを見ていきますと、例えば、オンラインの会計クラウドサービスなんかは電気通信事業に当たるとされるわけです。これは登録や届出の対象ではありませんが、一定の規律の対象になります。
　一方で、リアルの店舗を持っている、例えば銀行サービスに関してネットバンキングを導入する場合には、これは単に電気通信を手段として利用しているだけなので、電気通信事業に当たらないということになっているわけですね。そうだとすると、ネット専業で金融サービスをやっているところはどうなるのか、その境目はどこになるのか。少なくとも、私が見ている限りではよく分からないわけです。
　これは、最終的には規制体系の見直しによって解決すべき課題なのかもしれませんが、少なくとも、当面の運用において、できるだけ明確化を図っていくことが課題だと思います。
　それから、括弧の三のところです。三点目に、実効的な利用者保護規制を行うことが必要だと思います。
　今般の改正案では、利用者に関する情報の外部送信について、利用者への通知又は公表などを求めています。しかし、この種の通知や同意は、現実には形骸化しているのではないかと思います。
　様々なオンラインサービス、私も利用するたびに、情報取扱規程などを見てクリックしろと言われるわけですが、私自身は、正直なところ、ほとんど読んでいないです。ここにいらっしゃる皆さんはどうか分かりませんが、多くの方々が中身を確認していないのではないでしょうか。
　こうした通知や同意取得、多くの場面で法令上求められていますが、結局のところ、行政や立法府の方々からすると、消費者保護のルールをちゃんと設けましたという形式を取っている。事業者の方からすると、通知や同意取得をちゃんとやりましたという形式は整っている。形式は整っているんですが、肝腎の消費者保護が置き去りにされているように感じます。より実効性を高める方策を検討すべきではないかと思います。
　例えば、一案として申し上げれば、デジタルの技術的な仕組みを組み合わせれば、標準的なルールとは違う部分を分かりやすく、何か浮かび上がって明示するようにするとか、そういった通知や同意取得をもっと理解を容易にする、本当に利用者保護につながるようにするという余地があるのではないかと思います。今後の課題として更に御検討いただければと思います。
　それから、配付資料では二枚目ですが、三点目、電気通信市場の公正な競争環境の整備に関してです。
　今回の法案にあるＭＶＮＯへの卸料金の適正化などは、これは進めるべきことだと思います。
　一方で、電気通信事業の公正な競争環境の観点では、まだ残された課題が多いと思います。
　根本的には、電電公社民営化から四十年近くを経て、いまだにＮＴＴは半官半民の組織であるという点、これはもう残された大きな課題の一つだと思います。
　ＮＴＴは今もなお、ＮＴＴ法に基づいて、総務大臣から事業計画の認可を受けて、様々な監督を受けるという企業です。そうした企業が、世界の情報通信市場で、熾烈なグローバル競争の中で本当に戦っていけるのか。こうした状態は、ＮＴＴとそれから競合事業者の方々双方にとって、市場において自由なビジネスを発展していくことの阻害になっているのではないかというように思います。そろそろＮＴＴ法を廃止して、ＮＴＴを完全民営化すべきではないかと考えます。
　その際に、外資の取扱いは課題です。これは、むしろ横断的な規制として外資規制を入れたらよいと思います。
　現行制度では、通信分野について、ＮＴＴのみＮＴＴ法に基づいて外資規制が課されています。電話回線が社会の基盤だった時代にはこれは妥当なルール設定だったのだと思いますが、ブロードバンドがユニバーサルサービス化されるという中で、ＮＴＴにだけ外資規制がかかっているということにむしろ違和感があります。経済安全保障の観点で必要な領域を対象に、実効的な外資規制を横断的に設定すべきではないかと考えます。
　同時に、競争政策の強化、これも更に徹底していく必要があります。
　ボトルネック設備や事業のドミナント性に応じた競争環境の確保は引き続き課題です。これは本来、独禁法を中心とした競争政策が担うべき領域であり、長年議論され続けている課題ですが、公取の機能強化なども更に進めるべきだと思います。
　それから、競争政策として、国内では力の強いＮＴＴと競合事業者との競争確保という視点もありますが、でも一方で、より強大なＧＡＦＡによる競争阻害の問題もあります。独禁法の運用強化、それから新しいルールの設定により対応していく必要があると思います。
　以上、今回の改正案に伴って、更なる課題も顕在化してきていると思います。こうした課題にも是非お取り組みいただければと思います。
　誠にありがとうございました。拍手

○赤羽委員長　ありがとうございました。
　以上で参考人の皆様からの御意見の開陳は終わりました。
　　　　―――――――――――――

○赤羽委員長　これより参考人に対する質疑を行います。
　質疑の申出がございますので、順次これを許します。古川康さん。

○古川（康）委員　自民党の古川康でございます。
　本日は、三人の参考人の皆様方には、本当にありがとうございました。
　今回の電気通信事業法の一部改正は、電気通信事業を取り巻く環境変化を踏まえまして、電気通信サービスの円滑な提供と利用者の利益の保護を図ることを目的にしたものだと承知をしております。日々、技術革新が進んでおります。新たなサービスも登場しています。そうした中で、この変化に適切に対応するということと併せて、かつ、今後のイノベーションを阻害しないように、そういう新しい制度整備が求められるところでございまして、自民党の中でも精力的に議論を重ねてきたという経緯がございます。
　そこで、まず、利用者に関する情報の適切な取扱いについて、大橋参考人、そして森参考人にお尋ねをいたします。
　近年のデジタル化の進展に伴いまして、社会経済活動や国民生活の基盤としての電気通信サービスの重要性がますます高まってきているわけであります。
　一方で、サイバー攻撃の複雑化や巧妙化、経済活動のグローバル化などが進んでいて、情報漏えいなどのリスクは一層の高まりを見せています。先ほどもお話がございましたが、利用者の情報の取扱いについて、国外の委託先から我が国の利用者に関する情報にアクセス可能であったという事案が発生をいたしました。それ以外にも、通信の秘密や個人情報の漏えい事案は後を絶ちません。利用者に関する情報が常にリスクにさらされている状況にあると私は言えると思っています。
　そうした状況の中において、電気通信サービスの利用者に関する情報の適切な取扱いに関する制度の整備は待ったなしの状況であると考えています。
　本件の議論の過程においては、様々な御意見があったと承知をしています。イノベーションの促進と利用者にとっての安心、安全をいかにして両立させていくかが重要だと思いますが、一部の報道では、関係者との調整過程で規制内容が後退したという報道もございました。
　私としては、様々な関係者やステークホルダーの御意見を踏まえて検討が進められた結果であって、情報通信市場がグローバル化する中で、国際的な動向とも整合性が取れた内容になっていて、大変重要な一歩であると認識をしているわけでございますが、本件の検討に深く関わられた大橋参考人、森参考人におかれては、この後退したという指摘についてどのように受け止めていらっしゃるのか、お尋ねをいたします。

○大橋参考人　御質問ありがとうございます。
　消費者情報、利用者情報の取扱いについては、非常に幅が広い議論がなされてきました。
　今おっしゃっていただいたように、イノベーションの促進を非常に重要に考える人、あと、利用者の情報保護を、イノベーションよりもそっちの方に軸足を置く方、いろいろなステークホルダーがいる中で、何か決めなきゃいけないというときに、やはり二つのバランスをうまく取っていくということが極めて会議の中では重要だったかなと思います。
　これまで、今おっしゃっていただいたように、利用者情報の保護に関して若干懸念が国民の中で高まっていたということも事実ですので、やはりそちらの方へ軸足を置きながら、最終的に今回の改正案ができているのかなと思います。
　そういう意味で、国際的な動向、要するに利用者情報を保護する、強化するという方向性に整合的だと思いますし、また、ステークホルダーの声を聞きながら、バランスを取って今回セットしているという意味で、おっしゃっていただいたように、ステークホルダー全体の声を聞いた一つの形として捉えていただいて結構なのではないかと思います。
　ありがとうございます。

○森参考人　森でございます。御質問ありがとうございました。
　後退ではないかということでございますが、私が検討の過程で申し上げた意見と今回の法案を比べますと、私は、より利用者保護に厚い仕組みにするべきであるというふうに考えておりましたので、それは、見方によっては後退ということになろうかと思います。しかしながら、もちろん、様々な人の様々な意見があるということは私も承知しておりまして、私の意見がみんな通るわけではないということは分かっております。
　特に今回強調したいのは、外部送信の問題ですけれども、私が最も関心を持っているのはその問題なわけですが、これについて、法規制というものがこれまでなかったわけでございます。
　そうしたことを考えますと、まずここで、外部送信というものがどういう問題なのか、そして、それがなぜ規制されるべきなのかということを皆さんに知っていただいて、さらに、これまでみたいに何もない状態で、利用者が、国民が全くそのことについて守られない状態であるというのは、これは非常に不適切だと思いますので。
　私としましては、まず、今回の利用者情報の保護の規制を法律として成立させていただいて、その後、今回、官民連携スキームによって様々なルールのアップデートを図っていくということも検討会の方針として示されておりますので、それを通じて、利用者の意識を法律の制定によって前に進める。
　そして、様々な情報、それは技術の情報であったり、あるいは国際的なルールの水準に関する情報であったり、あるいは国民の問題意識であったりするわけですけれども、そういったことを取り込んで更なる規制のアップデートを図っていただいて、その中で利用者情報の更なる保護を図っていただきたいというふうに考えております。
　以上でございます。

○古川（康）委員　ありがとうございました。
　まさにこの議論に深く関わられた両参考人から、大きな一歩であるということでの御認識を賜ったというふうに理解をしたところでございます。
　さらに、先ほどからお話が出ておりますが、個人情報保護法とのいわゆる二重行政かどうかという事柄についてもお尋ねをさせていただきます。
　これも大橋参考人及び森参考人にお尋ねをしたいと思うんですが、先ほど来お話が出ているように、電気通信事業法において利用者情報の取扱いについて規律を設けるということは、個人情報保護法との二重行政であって、個人情報保護法制で対処すべきという意見もあった、このように承知をしているところでございます。
　私は、もちろん規律の適用関係が複雑になり過ぎないように配慮する必要はあるものの、今回、電気通信事業法の目的の範囲において利用者情報の適切な取扱いに関する規律を設けるということについては、意味のあることではないかと思うところでございますが、大橋参考人、森参考人はどのようにお考えなのか、教えてください。

○大橋参考人　御質問ありがとうございます。
　冒頭でも述べさせていただいたとおりなんですけれども、利用者情報の中には、個人情報に該当するかどうか極めて解釈が難しいものが含まれていると思います。ウェブの閲覧履歴とか、あるいはアプリの利用者情報というふうに私、申し上げたんですけれども、そうしたものが本当に個人情報で完全に守れるのかということは、かなりの議論が必要だ。
　それに比較すると、電気通信事業法の中で利用者情報、利用者を保護する、消費者の安心、安全を確保するという観点では、それらは明らかにしっかり守れるものですから、ある意味全体の一般法と、あと、各自の事業法の役割分担の中で、今回、アプリあるいは利用者情報をしっかり保護していくという形というのは、国民の目線から見てもかなり分かりやすいし、安心を与えるものになるのではないかなと私は感じています。

○森参考人　御質問ありがとうございました。森でございます。
　私、先ほどの御説明でも申し上げましたように、これは個人情報保護法でやるべきであって、電気通信事業法でやるべきでないというふうには全く考えられないなというふうに思っております。
　その理由は、先ほど申し上げましたように、まず一つは、電気通信事業法の目的として、通信の信頼確保であったり、あるいは利用者の保護であったりということとの関係で、通信の際に生じる利用者の情報の保護を図る。これはユーザーが、国民がスマートフォンを握り締めてやることですから、その際の自分のいろいろなことが外に出ていってしまうのを守ってほしいというのは、やはりスマートフォンの利用を所管するところで保護していただくべき話なんだろうと思います。
　よく事業者側でどうなのだという話になりますけれども、やはり利用者の側から、国民の側から見て何が守られるべきなのかということになりますと、これはスマートフォンの利用を守るということになりますので、それは電気通信事業法の関心事のど真ん中であるということかなというふうに思っております。
　繰り返しになりますけれども、個人情報保護法は、重要な情報、そうでない情報、様々なものを保護する一般法でございますので、各分野において特別な性質の情報、あるいは特にプライバシー性の高いものというものがある場合には、その分野での規制を当然に想定しているということでございます。
　例えば銀行法にも、銀行利用者の情報に対する保護の規定というものが盛り込まれております。それと同じように、電気通信事業法において通信サービス利用者の情報を保護する、個人情報保護法とは別にということは、これはもちろん可能である。
　最後に一点だけ補足をさせていただきたいと思いますが、現在、個人情報保護法では、先ほど大橋参考人から御指摘がありましたように、今般、外部送信との関係で申し上げましたような、ウェブの閲覧履歴とか、あるいはクッキーとか、こういったものが個人情報にならないということがあります。
　これはこれで非常に重大な問題ですので、そうしたオンラインでの識別子みたいなもの、あるいはオンラインでの行動履歴みたいなものは個人情報として把握していただく必要がありますので、個人情報保護法は個人情報保護法でアップデートは必要です。
　しかしながら、個人情報保護法のアップデートを前提としても、なお電気通信事業法でスマホの利用者の情報を保護するということは、これは必要なことであって、正当なことではないかと思います。
　以上でございます。

○古川（康）委員　ありがとうございます。
　まさにそれぞれの法律の目的に沿った形で、様々なルールを新しくこれからつくっていかなければならない、そういうことだと理解をいたしたところでございます。
　それでは、まさにこれからの規制の在り方についてお尋ねをしてまいります。
　これはお三方それぞれからの御意見を賜りたく存じますが、情報通信分野の技術の進展は著しいものがあります。諸外国においても、法制度を含めて様々な取組が進められています。そういう状況の中で、何もやらない、座して待つというわけにはいきません。一方で、変化が激しいために、何が正解なのかが分かりづらいというところもこの分野の特徴かと思います。
　電気通信事業ガバナンス検討会の報告書では、その疑問に対する一つの答えが示されているように感じています。すなわち、報告書の中では、「事業者自らの内部統制によるガバナンスを基本としつつ、政府による規制・ガイドライン等はそれを阻害せず官民が連携しながら、利用者の利益が確保できるように適切な規律となる官民共同規制の実施体制を整えることが重要である。また、利用者側の意見についてもよく踏まえることも重要である。」と指摘されています。
　そこで、お尋ねをいたします。
　官民共同規制、官民共同ガバナンスという考え方が示されているわけでありますが、今後の時代における情報通信分野の規制の在り方について、三人の参考人のお考えを伺わせてください。

○大橋参考人　御質問ありがとうございます。
　世の中が非常に不確実で、なおかつ動的に動いている中において、事前規制というものは、国が事前に規制を決めて、不確実で動学的な中でそれを定性的に守っていく、静学的に守っていくということですけれども、それは極めて硬直的な姿を生むんだと思うんです。企業のイノベーションにも余り利さない姿になるんだと思います。
　他方で、事後規制という姿は、実のところ、迅速性に欠けるところがあります。競争違反をしたといって公取が摘発をしようと思っても、これは裁判に行くと何年もかかる話になって、そうすると、結審したときには既に別のビジネスステージに移っているということになります。そうすると適切にその執行ができないということになりますので、そうすると、その中間形をどう探していくのかというのが、不確実、ダイナミックな世界においては非常に重要だと思います。それが今御指摘いただいた官民連携あるいは共同規制というものなんだと思います。
　事前にステークホルダー同士がルールメイキングを決める、それで、そのルールメイキングも、スタティックな、硬直的なものではなくて、時代の変化に合わせて柔軟に、ステークホルダーの合意の中で変えていく。そうすることで、利用者、利用者もステークホルダーですから、利用者の保護と、あと企業のイノベーション、それとのバランスを取っていく。
　そういうふうな新しい考え方、これはまだなかなか実績がないですけれども、これからそうしたものを、我々、実績をつくっていかなきゃいけないというフェーズに入っているのかなというふうに思います。
　ありがとうございます。

○森参考人　森でございます。御質問ありがとうございました。
　私の考えます官民共同規制、そうですね、官民共同ガバナンスにおける今後の展望といいますか課題といいますのは、このような技術に基づく、技術の進展から発生した社会の豊かさであり、その反面、その影の面である問題ということですので、これは技術についてのことを規制に取り込んでいかなければいけないわけでございますが、その中で、事業者の意見を聞かないわけにはいかない。
　事業者の方が技術のことを分かっていることは明らかですので、その知見を得て、利用者情報の規制、これは外部送信についてもセキュリティーについても何でもそうだと思いますが、ルールをつくっていくという意味での官民共同というところはあろうかと思います。
　しかし、事業者サイドの意見ばかり聞いていると、これはやはり利用者保護に薄いということになってしまいますので、利用者側の意見、消費者代表の意見であったりとか、あるいは市民、社会と呼ばれるような団体の意見をしっかり聞いていただいて、そのどちらもきちんと意見を聞いて進めていただくことが重要だと思いますし、また、官民共同規制であることによって、ややもすれば規制の実が上がらないということも可能性としてはあり得るところでございますが、その場合にはより厳しい法規制に、個々の行為の義務をつけた法規制に移っていくということを考えることも必要になってくるのではないかと思います。
　以上でございます。

○原参考人　ありがとうございます。
　お話のありましたように、変革の大きな領域において、官民共同規制が重要である、それから硬直的な事前規制が機能しづらいということは、もう両参考人言われたとおりだと思います。
　もう一点申し上げておきたいのは、変革に対応していく、これは重要ですが、一方で、新しい道筋を示していくということも重要だと思います。
　日本は、データ・フリー・フロー・ウィズ・トラストという、新しい世界秩序をつくっていこうということだと思いますが、国際調和を図りながら新しい道筋を示していくということが重要なのかと思います。
　ありがとうございます。

○古川（康）委員　ありがとうございました。
　こうした御意見を踏まえた新しい規制の在り方についても、しっかり続けていかなければならないと感じたところでございます。
　最後の質問になります。ブロードバンドのユニバーサルサービス化についてでございます。
　今回の制度改正は、デジタル田園都市国家構想の実現のためにも大変重要な取組であると認識をしております。私の地元でもそのようなお話を伺うところでございます。
　有線ブロードバンドを基礎的電気通信役務に位置づけるという意義について、大橋参考人、これには様々な考え方もあったと思いますけれども、お考えを示していただければと思います。

○赤羽委員長　大変恐縮ですが、時間が経過しておりますので、簡潔に御答弁をよろしくお願いします。

○大橋参考人　今回、有線ブロードバンドを基礎的電気通信設備の一つの類型として入れるということでありますが、もちろん、例えば携帯ブロードバンドはどうなんだとか、そういうふうな議論もございました。
　他方で、携帯は、現在のところ、競争事業者の中で競争的に、全国津々浦々普及ができるというふうな体制になっておりますので、これを基礎的電気通信役務に入れて、競争補完でお金を入れるというのはやはり適切ではないだろうということで、今回、有線ブロードバンドに限定して行うということになったと承知しております。

○古川（康）委員　ありがとうございました。

○赤羽委員長　次に、吉川元さん。

○吉川（元）委員　おはようございます。立憲民主党の吉川元です。
　今日は、三人の参考人の皆さん、大変お忙しい中、貴重な御意見をありがとうございます。私からも、何点か質問させていただきたいというふうに思います。
　今回の法改正、柱としては大きく三つあろうかというふうに思いますが、二番目の、安心、安全で信頼できる通信サービス、ネットワークの確保、とりわけその中でも、今日もお話ございましたけれども、特に外部送信の話を中心に少し伺いたいと思います。
　その前に、まず大橋参考人にお伺いしたい。
　先ほど少し話があったんですけれども、二重規制の問題で、森参考人、原参考人とも、これは二重規制には当たらないというお話でしたけれども、大橋参考人も同様の御見解でよろしいのかということをまず確認させてください。

○大橋参考人　私も、二重規制には当たらないというふうに考えております。

○吉川（元）委員　次に、原参考人に伺いたいというふうに思います。
　先ほどいただいたお話の中で、実効的な利用者保護規制を行うべきというお話がございました。私も全く同じ思いであります。
　私も、見ておりますと、非常に小さな字で山ほど書いてあって、同意しますかと言われたって、しかも非常に難しい言葉で書いてありますから、普通であればもう、見ていない、見ていないけれども見たということで同意をしてしまうケースが多々あろうかというふうに思います。
　他方で、外部送信とも関わる話なんですが、本人が意図しないところで、閲覧履歴等が、あるいは検索履歴が広告事業者に飛んでいって、知らない間に実は広告が表示されている。
　これは私の経験なんですけれども、今回の問題があったときに、たまたま、どうなるんだろうということで、過払い金というのを検索をかけたんです。検索結果が出て、それをすぐ閉じて、そしてまた、日頃見ているヤフーのトップページを開けると、そこから約二か月にわたって延々と過払い金の広告が出続けるんですね。別に僕自身、過払い金の問題を抱えているわけではないので、気にしなけりゃいいといえば気にしなきゃいいんですけれども。ただ、これは消しようがない。どうやっても消えないんです。
　先ほど、事前の同意の在り方、あるいは公表の仕方というお話がありましたけれども、オプトアウトというものを積極的に行えるような、しかも簡易に行われるようなシステムが私は必要だと思うんですが、この辺りはどのようにお考えでしょうか。

○原参考人　ありがとうございます。
　オプトアウトの仕組みも大変重要だと思います。それから、同意を事前に取るようにする、事前にちゃんと通知をするということも重要だと思いますが、では、その前提として、分かりやすい状態で情報が開示をされている、規程などが開示をされているということが重要かと思いますので、先ほど、そういった意見を申し上げたところです。

○吉川（元）委員　では、次に森参考人に伺います。
　実は、今はもうないと思うんですけれども、余りないと思うんですが、いわゆる一国二制度の、つまり、電気通信事業者なのかどうなのかというその切り分けで、こちらには規制がかかるけれども、同じようなことをしても規制がかからない外国の企業、かつてはＧメールという、今でもＧメールはあると思いますけれども、メールの解析をして、そこでどのような広告を打てばいいのかという問題があって、実は当委員会でも恐らく過去に議論になったことがあったんだろうと思います。
　その際には、なかなかこれは規制の対象にならないんだというような話もありましたが、その後、規制の対象になるということになったというふうに思いますけれども、やはり、依然として一国二制度という問題点というのはまだ存在をしているのでしょうか。

○森参考人　御質問ありがとうございました。
　御指摘のとおりでして、一国二制度の問題、これは、日本の事業者にだけ日本の法律が適用されて、外国事業者であって日本でサービスを提供している事業者に日本の法律の適用がされないという問題でございます。
　かつては、先生御指摘のとおり、かなりいろいろな分野でそういったことが見受けられて、これは非常に大きな問題でございました。一つは、公平公正な競争環境でないということ、そしてもう一つは、日本の消費者が外国の事業者との関係で保護されないということでございます。
　ただ、かなり、大分状況は改善しておりまして、特に電気通信事業法についても、電気通信設備の所在地によって区別するというようなことではなく、やはり、国内にサービスを提供している者に対して法律を適用するということになりましたので、かなり解消はされていると思います。
　ただ、完全でないなと思うのは、先般報道されておりましたけれども、会社法の登記ですね。外国法人であっても日本で継続的に事業を展開している場合には、会社法の登記をして、それで代表者を日本に置く。そのことによって、日本でその会社を消費者が訴えようとした場合に、その代表者に書類を届ければよいということになるわけです。これは代表がいないと、海外の会社にその書類を届けなければいけなくなる。送達というんですけれども、これは延々と時間がかかります。
　そういう内外不均衡というのはあったわけですけれども、これも、ようやく、先般ですが解消されつつありますので、まだ残っていることは残っている、大分解消されたという状況ではないかと思います。
　以上です。