地方行政委員会

平成九年三月六日（木曜日）
　　　　午後六時一分開議
出席委員
　　委員長　穂積　良行君
　　　理事　谷　　洋一君　理事　平林　鴻三君
　　　理事　宮路　和明君　理事　山本　公一君
　　　理事　古賀　一成君　理事　富田　茂之君
　　　理事　田中　　甲君　理事　穀田　恵二君
　　　　　　石橋　一弥君　　　　久野統一郎君
　　　　　　下村　博文君　　　　滝　　　実君
　　　　　　中野　正志君　　　　西川　公也君
　　　　　　西田　　司君　　　　平沢　勝栄君
　　　　　　持永　和見君　　　　渡辺　具能君
　　　　　　今井　　宏君　　　　川端　達夫君
　　　　　　笹山　登生君　　　　白保　台一君
　　　　　　福留　泰蔵君　　　　松崎　公昭君
　　　　　　鰐淵　俊之君　　　　葉山　　峻君
　　　　　　古川　元久君　　　　春名　直章君
　　　　　　畠山健治郎君
　出席国務大臣
　　　　　　　　自　治　大　臣　白川　勝彦君
　出席政府委員
　　　　　　　　警察庁長官官房
　　　　　　　　総務審議官　　　山本　博一君
　　　　　　　　大蔵省主計局次
　　　　　　　　長　　　　　　　溝口善兵衛君
　　　　　　　　大蔵省理財局長　伏屋　和彦君
　　　　　　　　大蔵省銀行局長　山口　公生君
　　　　　　　　自治政務次官　　久野統一郎君
　　　　　　　　自治大臣官房長　谷合　靖夫君
　　　　　　　　自治大臣官房総
　　　　　　　　務審議官　　　　嶋津　　昭君
　　　　　　　　自治省行政局長　松本　英昭君
　　　　　　　　自治省行政局公
　　　　　　　　務員部長　　　　芳山　達郎君
　　　　　　　　自治省財政局長　二橋　正弘君
　　　　　　　　自治省税務局長　湊　　和夫君
　委員外の出席者
　　　　　　　　大蔵省理財局国
　　　　　　　　債課長　　　　　浜田　恵造君
　　　　　　　　地方行政委員会
　　　　　　　　調査室長　　　　黒沢　　宥君
　　　　—————————————
委員の異動
三月六日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　志位　和夫君　　　　　春名　直章君
　　　　—————————————
本日の会議に付した案件
　地方税法及び国有資産等所在市町村交付金法の
　一部を改正する法律案（内閣提出第一七号）
　地方交付税法等の一部を改正する法律案（内閣
　提出第三八号）
　　　　　————◇—————

○穂積委員長　これより会議を開きます。
　内閣提出、地方税法及び国有資産等所在市町村交付金法の一部を改正する法律案及び地方交付税法等の一部を改正する法律案の両案を議題といたします。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。古賀一成君。

○古賀（一）委員　御指名をいただきました新進党の古賀一成でございます。
　せんだって、大臣の所信表明に対しましての質疑をさせていただきましたけれども、今回提案になっておりますいわゆる地方交付税法及び地方税法二法につきまして御質問をさせていただきたいと思います。
　その前に、実は、きょう質疑の後採決ということでございましたけれども、きょう先ほどまでございました税特委、私も提案者になっておりまして、その税特委の関連であした採決ということに相なったわけでございまして、新進党は、あすの税特委、そういうことで法案を提出しておるという立場、いろいろ背後にございます。そういうことで、今回の二法につきまして反対をするという立場に立つということになるわけでございます。これにつきましては、今から私はるる御質問させていただきたいと思いますが、税特委のいわゆる減税法案というものにつきましては、いわゆる歳出削減といいますか、そういうものへの努力なしのいわゆる負担ツケ回しというものが大変目立つじゃないか、そういうスタンスもございまして、反対を申し上げるところでございます。
　地方交付税等についても、やはり構造的ないろいろな大きい問題を抱えているんではないか、この法案を、あるいは説明の書類を見るたびにそう思うわけでございまして、嫌がらせとかそういう立場ではなくて、真摯にこの地方財政あるいは地方自治の危機に当たって、この時代の過渡期にもっと腹を割って意見を出し、そして、我々国会議員でございますから、役所の人たちが知らない、恐らく触れようがない論点といいますか、そういう論点も我々政治家というのは気づくものでございまして、私は、だからこそこういうときにいろいろな切り口から、むしろ自治省に、政府ですね、こういう切り口もあるのか、こういう見方もあるのかと、そういうものをあえて御提示申し上げたい。そして、今後の実りある地方自治、行政あるいは地方財政再建というものに資していただきたい。そういう気持ちで、きょう一時間お時間をいただいたわけでございます。
　それで、冒頭でございますが、せんだって我々新進党の明日の内閣の大臣といいますか、担当いたしております今井宏衆議院議員の方から国会本会議場で質問を申し上げた点にも重なりますけれども、もう一度お聞きしたいのは、今から審議申し上げますこの地方財政計画そのもの、これはやはり構造的に見て財源不足じゃないか、かように思うわけでございます。
　そして、この地方交付税を律しております地方交付税法六条の三第二項というもの、六条の三とついておりますから、これは地方交付税法ができた後、時代の変遷に合わせて当然追加になった法律なんでありますけれども、これによれば、地方交付税法六条の三第二項、ここはこう定めておるわけですね。交付税率による普通交付税の総額が引き続き各地方団体に交付すべき普通交付税の合算額と著しく異なることとなった場合は、地方行財政制度の改正または交付税率の変更を行うこととする、こうなっておるわけですね。これは明文でございます。
　そこで、ちょっと財政局長にお伺いをしたいのですが、「引き続き」「合算額と著しく異なる」、この「引き続き」という概念をひとつちょっと教えていただきたいのです。

○二橋政府委員　ただいま委員がお述べになりました交付税法の六条の三第二項という規定、今御指摘になりましたような規定のしぶりになっておりまして、「引き続き」といいますのは、二年間そういう状態が続いて、次の年もそういう状態が見込めるという状態を指すものというふうに解釈されております。

○古賀（一）委員　それでは、もう一つの概念でございます、「著しく異なる」と法文に書いてございますが、これは過不足額が交付税総額の一割程度と解されているという説明を聞いたことがございますが、これでよろしゅうございますか。

○二橋政府委員　そのとおりでございます。

○古賀（一）委員　そうなりますと、もういろいろな説明書にも書いてございますが、今回の地方財政計画、平成九年度の地方財政というものは四兆六千五百四十四億円の財源不足、こうなっておるわけでございまして、これは地方消費税収の未平年度化分を除くいわゆる普通分ですね、四兆六千五百四十四億円、こうなるわけでございます。
　これは、比率というものはちょっと忘れましたけれども、たしか三割を超える、しかも、この財源不足は平成九年度は四年連続ということだと理解されるわけでございますけれども、今年度、そういう法文、明文があるにもかかわらず、せっかく書いてあるその法文を生かして、条件に合うわけですから、交付税率の変更というものを堂々とやったらよかったと思うんですが、今回これをなぜ行わなかったのかというその原点につきまして、もう一つ確認をさせていただきたいと思います。

○二橋政府委員　確かに、地方交付税法の六条の三第二項は、先ほど申しましたような事態に該当して、そういう割合の不足が見込める場合には、地方行財政制度の改正あるいは地方交付税率の引き上げを行うべしということを規定いたしております。
　私どもも、平成六年度当初から財源不足が続いておるような状況で、交付税率の引き上げを含めた補てん措置をいろいろ検討したところでございます。しかしながら、国の財政も、御案内のとおり大変深刻な状況で、引き続き多額の特例国債に依存しているという、そういう状態にあることなどを考えまして、交付税率の引き上げといった恒久的な制度改正は難しいという判断をいたしました。
　そういう判断のもとに、地方行財政制度の改正の一つとして、国の一般会計からの加算による交付税の増額のほか、地方交付税特別会計の借入金の一定分の償還について国が負担するという措置を、単年度の制度ではございますが、法律によって制度化をするということで今回御審議をお願いしているということでございます。

○古賀（一）委員　今の答弁ではっきりしましたように、いわゆる交付税率の引き上げははっきりとやらなかった。そうなりますと、法律でちゃんと規定してあります残る手は、地方行財政にかかわる制度の改正というものをやらざるを得ない、こう読めるわけでございます。
　今、いみじくも単年度の措置をすることになった、こういうことでございますが、それでは、解釈上、自治省そのものが法律違反をするわけにいきませんから、「著しく」に該当するし、「引き続き」にも該当する、そうなりますと、地方財政にかかわる制度の改正をやらざるを得ないと思うわけですが、今おっしゃったその単年度の措置というものはこれに当たるわけでしょうか。当たらなければ、法律にのっとった仕事をしておらないということになると思うのですが、いかがでございますか。

○二橋政府委員　この法律の解釈でございますが、以前に、昭和五十三年度の地方財政対策を講ずるに当たりまして、昭和五十二年度の交付税法の改正のときに、やはり大幅な財源不足に対応するための単年度の措置としての地方交付税の増額ということを制度改正したことがございまして、そのとき、やはりいろいろ国会で論議がございました。
　そのとき、法制局の方からも御答弁がございまして、この地方行財政制度の改正は、恒久的な制度改正ももちろん予定されておりますけれども、この規定のしぶりからも言えるように、いかなる内容の地方行財政制度の改正を行うかということについては広い選択を法律が許しているんだということから、このときも、単年度のこの制度改正も六条の三第二項の地方行財政制度の改正に該当するというふうな解釈が示されておるところでございまして、今回もそういう考え方に基づいて御審議をお願いしているわけでございます。

○古賀（一）委員　この六条の三の第二項というものが改正によりまして追加されたのは五十二年でございますね。

○二橋政府委員　この規定自体は以前からございまして、この規定に該当して、制度改正をしなくてはいけないということになったときに、単年度の改正ということを行ったのは五十三年度改正、地財対策。改正自体は五十二年度の地方交付税法の改正でありますが、地方財政対策といたしましては五十三年度の対策でそういう単年度の措置をとることになりましたので、単年度の措置がそれに当たるかどうか、そういう議論といいますか、法律解釈についての質疑があったということでございまして、この規定自身は以前からございます。

○古賀（一）委員　ちょっと六法のその条文をひっくり返して何年改正か見ればわかるのですが、私は五十二年かと思っていたのですが、この改正そのものは、いわゆる条文の追加というのはもっと前からあったわけですね。
　そうなりますと、近年のいわゆる地方財政の赤字の推移を見ますと、今年度が、そういうことで不足額ざっと四・七兆、去年が五・八兆、さかのぼって平成七年が四・三兆、そのさらに一年前の平成六年が三兆円ということで、相当の額の不足額が生じておる。もう楽々と「引き続き」という概念に該当する状況にございます。しかも、普通交付税総額に比しての比率というものは、先ほど一割を超えれば著しいという概念に該当するというお話でございましたけれども、これをざっと平成六年から追ってみますと、二五％、三五％、四八％、そして平成九年度が三三％ということで、当初、法律ができたときの有権解釈で示された基準から見れば大幅に上回っている現状だということなんです。
　そうしますと、私はこの際、もちろん法律をつくったとき、地方の財政が大変になるかもしれない、こういう状況が起こるかもしれない、しかし国はそんなことはなかろうと思っておったのかどうかわかりませんけれども、今のお話ですと、確かに地方財政はこの六条の三に該当する厳しさだけれども国が厳しいから単年度措置、こういうことになったと思うのですが、本当の地方分権、あるいはもう自治省の最大のテーマである地方財政の健全化というものをやるなら、本当にこの際堂々と、対大蔵であろうが何であろうが、対政治であろうが、実るかどうかは別として、やはり言う、提案をする、問題点を指摘する、要求をするということが、私は地方分権推進なり地方財政健全化の一歩じゃないかと思うのですよ。
　この点につきまして、これだけの厳しい状況が四年続いている、そして、やはり制度改正というものを思い切ってやらなきゃならぬ時代なんですね。これは違うのですよ。制度はあるのです。あるにもかかわらず、それが適用されない。これでは、本当の意味での今後の地方財政健全化というのは本当に開くのだろうかという感じを私は持つわけでございますが、大臣、この点について御所見をひとついただきたいと思います。

○白川国務大臣　おっしゃることはわかりますけれども、この交付税率というのは大変重たい意味があるわけでございます。国税としてお預かりはいたしますが、この率をもって、国税と同時に地方固有の財源というふうに分ける大きな意味があるわけでございまして、金が足らぬからあっちこっちという話じゃなくて、国の方も御案内のとおり大変苦しい事情にあるわけでございまして、一たび税率を変えたならば、多分地方の方は、今までも我々は主張してまいりましたが、これは財政が苦しいから余計にされたんだ、そのかわり、地方財政が楽になったから今度また縮減されても構わないという、そういうたぐいの話じゃないわけです。
　ですから、地方にとっても大切でありますが、一方では国税として、今度は逆に残りの分が国税というか、交付税に回さない分は国税、国の固有の財源ということでありますから、国もこれについては大変強い意思を持っているわけでございまして、国にゆとりがあって、構造的にそうなれば別でございますが、御案内のとおり国の方も大変苦しいわけでございます。ですから、所得税、法人税等でいただくもののうち、何対何で、どれだけの率で分けるかというのは、地方にとっても自主財源は大事でしょうが、国にとっても財源なんでございまして、そう簡単な話じゃないのは御理解を賜りたいと存じます。第一点。
　そして、だからといって、私もこのことを考えなかったわけじゃありません。しかし、御案内のとおり、もういろいろ言われておりますが、地方税財源の充実とみんな言っています。みんな言っていますが、これもなかなか大変な話でございまして、さりとて、地方分権をするんだからトータルとしての税負担を多くするということはしないようにしようというのが今回の地方分権の大きなテーマでございますから、そういう面では、簡単に新しい税を設けるということはできないわけでございます。
　そういたしますと、国税としてお預かりするけれども実際は地方財源なんだというのは、国から見ても大きな話でございまして、いずれにしましても、ことし、来年あたりに地方分権とも絡んで財源を含めて大幅に見直そうという、そういう最終勧告が出され、それに基づいて政府は分権推進計画を定めて政府部内で調整するわけですから、そのときにもう少し抜本的に議論すべき問題だ、こういうことで、私は、単年度限りの措置で今回はいいと。そのかわり、現実に地方に負担が残らないようにということで、国からも不足分については半分、将来国が面倒を見るということで、今回は決着をつけたのでございます。

○古賀（一）委員　私も大臣のおっしゃった、国の財政が大変厳しい、対大蔵関係で交付税率を変えるということは至難のわざであるということはよくわかるのです。でも、どこかで言い出さないことには秩序というのは変わっていかないわけでございまして、大学時代に、イェーリングの「権利のための闘争」という本があって、私もうろ覚えでございますけれども、たしか、自分の権利であろうが、あるいは自治省の権限であろうが、あるいは制度であろうが、すぐ実現しなくても、やはりこれはこうあるべきだと言い続けない限り改善にならないと私は思うのですよ。
　それでもう一点は、国の財政が厳しいということは、これはもう、あと十年たとうが二十年たとうが三十年たとうが、私は変わらないと思うのですね。もっともっと厳しくなる。そういうことになりますと、一方で自治体だって必死なんだ、大変なんだ、もう税源の構成までは言いませんけれども、むしろ地方の方が厳しいじゃないかという論議もあるし、国依存が強過ぎるじゃないかという論議も地方分権に絡んで昔からあるわけですよね。そういう中で、国も厳しいけれども地方も厳しいわけでありますから、国の財政状況は厳しいということで一種両省庁の妥協の産物でいく限り、結局これを変えていくエネルギーが生まれないのじゃないかという気が私はいたします。
　もう一点、私が非常に気になっておりましたのは、今そういうことで対大蔵との関係、きょう大蔵もお見えになっていると思うのですが、大蔵との関係で容易ならざるものがある。国と地方の権限配分、資金配分というのはそう簡単ではない、それはわかるのですが、一面で今回の地方財政計画なりつらつら見てみると、本当に大変厳しい状況だと思うのですよ。
　今、先ほど言いました四年連続の財源不足。もう一点重要なファクターを申し上げますと、こう書いてあるのですね。平成九年度地方財政計画においては、財政体質を健全化し、借入金を二兆七千五百四十二億円減額した、こうなっているのです。去年に比べて、地方の借入金は二兆七千五百四十二億減ったということを強調してあるのです。ところが、じゃ残高はどうなっているのと。去年の発行額に比べてことしは減りました、こうそこを強調してあるけれども、じゃ残高はどうなってきたのだと。いわゆるストックですよ。何とこの五年間で、五十五兆六千億円の増加を見ているわけですね。毎年十兆円近い増加を見て、何と平成九年度、この資料にも書いてございます百四十七兆円という巨額な地方債残高が残っておるわけでありまして、それも厳しいのですね。あとたくさん厳しいファクターがあります。
　ところが、これは注文でございます。自治省から二、三度いただきました、皆さんもいただいたと思うのですが、「平成九年度地方財政計画の概要」、こういうペーパーがございます。ここにこう書いてあるのですね。「平成九年度の地方財政の姿」、これはちゃんとハッチまでかけてありますから、恐らく強調してある部分だと思うのですね。「徹底した歳出の抑制により地方一般歳出の伸び〇・九％」、次、「借入金を二兆七千五百四十二億円減額」、そのほかにも地財計画の規模、「実質的には昭和五十九年以来の低い伸び率」、それから「地方単独事業の抑制」、こう書いてあるのですね。あとは「地方債依存度の改善」、平成九年度は一三・九％です。前年度は一五・二％で、減りました。
　これは、確かにおっしゃるとおりだと思うのですね。でも私は、このペーパーから伝わってくるものは、地財計画あるいは地方財政はうまくいっているよというふうにとれてしまうのですね。まさにそういうペーパーですよ。ところが、私は先ほど、国との関係で交付税率の引き上げ、制度改正が成らなかったと。先ほど言いましたように、いわゆる地方債の残高の急激な伸び、もう言えば切りがございませんが、実際は大変厳しい状況があると思うのですね。それをこういうふうに表現されるところに、私は先ほど言った対大蔵との戦争が、本来あるべき戦争が開かれないというような問題もあるんじゃないかと。
　私が申し上げたいのは、やはり地方自治を推進し、地方財政を健全化する、それが自治省そのもののレーゾンデートルだと思うのですね。ならば、結果がどうであれ、大蔵に対して、こういう現状だ、おたくも厳しいだろうけれどもうちだってこうだという論陣を国会も交えて展開していく、これが実は地方財政健全化と分権推進のまずスタートではなかろうか、私はかように思うわけでございますが、もう一回、この点に関して自治大臣の御所見をお伺いしたいと思います。

○白川国務大臣　おっしゃることはわかります。わかりますが、国にとっても国の財源は大変でしょう、大切でしょう。地方にとっても大変で、これまで戦いがあったわけです。そして、国も大変な、財政再建元年といえども多額の公債を、借金をしなければいけない。地方もやっていかなければいけない。しかも、地方分権についての大幅な見直し、税財源を含めての見直しかないというなら、私、さあこの問題をどうするかとぎりぎり詰めるつもりでございました。
　ただ、御案内のとおり、まず国の事業をどうするか、補助金等をどうするか、ある面では国と地方との事務配分のあり方を含めて、全面的に今見直そうとしているわけです。そして私、見直さないといかぬと思いますよ。言葉ばかりでみんな酔っていますけれども、本当にどうするのだという話になったら、地方分権推進委員会にお任せしているだけで満足なものが出るなんて私は思っていません。
　そういうトータルの大変革をする中で、これから国の事務量がどうなるのか、地方の事務量がどうなるのかというのがこの一両年で根本的に決まるのだから、それが落ちついた段階で、じゃ一般的な税というのが、それぞれ苦しいのは事情はわかりますが、どの程度ぐらいに配分をしなければならないというのが出てくるわけでございますから、そのときに本来この問題はトータルで考えるのであって、おれも苦しい、国も苦しいが地方も苦しいと苦しさの度合いをお互いに言い合ったってこの際率は決まらぬと思ったから、こういう措置でいいというふうに、財政局長を含めて私が納得したのでございます。
　どうか、いいかげんに考えているのじゃありません。むしろ、地方の税財源をどうするかという問題、これはことし最終勧告が出されますけれども、私はまだまだ本当にこの問題が中央省庁を含めて、なかなか補助金を簡単には放したくないという気持ち、相当補助金を持っている役所はありますよ、率直に言って。それらを含めてトータルで、我々国会、私は国会じゃありませんが、皆さん国会でございますので、国会を含めて、根本的な、大きな事務の見直しをして、だから言うのは、事務の見直しをすれば当然どういうふうに税源を手当てしなければならぬかというのは決まるでしょうと。
　だから、私は地方自治体の皆様にもまず金ということを言いなさんなと言うのは、そういう意味なのでございます。どういう事務をどうするかというのが決まれば、それに対してどのぐらいずつ財源の手当てをしなければならぬというのは出てくるわけです。そして、トータルで言えば、じゃ、租税からもらう中で国がどのくらい持ち、地方がどのくらい持てばいいのかというのは、これは交付税の率を決めるときにも出てくるのじゃないですか。そのときにやはり根本的な、抜本的な率の見直し等を含めてしなければいかぬと私は思っているのです。

○古賀（一）委員　大臣のお気持ち、お言葉、よくわかりました。でも、また反論するわけではございませんが、私は国の方も、地方もそうだと思うのですが、本当に知恵を絞り出して、しかもそれを、私はよく言うのですが、今までのやり方とか縦割りにこだわらず、本当に地方なり国の財政が、同じ仕事をするにしてもこういう仕組みでやれば、こういう組み合わせでやればもっと効率的に、安上がりにできるというその知恵というのは、私はまだ出てないと思うのですよ。
　だから私は、とりわけ省庁の壁を越えて知恵を出し合うというところにしか、しかと言ったら大げさですけれども、その部分に非常に可能性があると思うのです。そこのところは、各省庁とも今までのやり方と、去年はこうやってきた、それは補助金行政もそうですよ、あるいは対大蔵、自治省との財政折衝も恐らくそうでありましょう。交付税特会に借り入れたといういろいろな今までのやり方が続いてきましたけれども、私はこの際、今大臣がおっしゃったように、財政再建元年でございますから、元年一年で解決がつくはずはない、それほど簡単ではないと思いますけれども、この元年を機に、本当の構造的な部分からもう一回、前例にこだわらず論議をしていくということが私は絶対必要だと思うし、それはほかの省庁だけでなくて自治省そのものもそうだと思いますので、ぜひ今の大臣の心意気で、閣内でも引っ張っていっていただきたいと本当に思います。
　それで、もう一点。きょうの税特でも議論になりましたし、この前、日経新聞にでかでかと載った記事がございます。何かといいますと、国と地方の債務、合わせますと五百二十一兆円、これは何と日本のＧＤＰの九二％、いわゆるＯＥＣＤ諸国に比べればもう劣後すること甚だしい、世界最悪の借金大国、こう載っておったわけであります。国の債務三百四十四兆、地方債務、先ほど言いました百四十七兆、国、地方の重複分も差っ引いて、あと隠れ借金四十五兆を足して、五百二十一兆円ということでございます。
　これはこれでよく聞く話なのですが、かつて大蔵省が、もう赤字国債は減らさぬといかぬ、建設国債だって借金は借金、何といっても国債は減らすということで、血眼になっていわゆる財政再建の行脚に回られた時期がずっとあったのですね。ところが、最近はどうもぷっつんになってしまって、何かもうどんどん出し放題というような感じすら私はするのです。その折、国債は一兆円発行すれば二兆円の元利償還です、大変な後年度負担だという説明をたしか財政当局はずっとしておったと思うのです。
　ここら辺、今まで、例えば補正予算が組まれた、金が足りない、赤字国債を五兆円発行する、簡単にこう出て推移してきた経緯がございますが、さて、一兆円国債を発行する、自治体に対しては地方債を発行する、そうした場合、大ざっぱに言って、つまり期間もあるだろうし時期もあるだろうし、いろんな、国債もあります、地方債もある、縁故債もあるでしょうから、一概には言えないことは百も承知でございますが、元利合わせて大体どのくらい後世の人が払うものでしょうか。ちょっとこれは私も詳しく知りませんので、ぜひ教えていただきたいと思います。

○二橋政府委員　地方債でちょっとお答えをさせていただきますが、一兆円の地方債を、現在は比較的金利が低うございまして、現在の政府資金の金利二・九％で通常三年据え置きの二十年償還ということで発行いたしますので、その場合の元利償還金は、一兆円出しますと全体で一兆三千六百億ということになります。金利が二・九という状態であるから、そういうことになるわけでございます。

○古賀（一）委員　では、ちょっと大蔵省に、国債の方もお聞かせ願いたいと思います。

○浜田説明員　お答え申し上げます。
　国債につきまして、代表的な年限でございます十年利付国債、金利を三％と仮定いたしますと、この十年間での元利は、利子が毎年三％で三百億円でございますので、当然、十年分で三千億円、元金と合わせて一兆三千億円ということに相なりますが、委員御指摘のとおり、国債の場合には六十年で借りかえていくということでございまして、この場合ですと、十年後に今度はまた八千億強財源としての借換国債を出してまいります。それを繰り返してまいりまして六十年で実質的に償還するということでございますので、もし仮に三％という金利がずっと続いていけばという条件でございますが、その仮定の計算をいたしますと、借りかえの方の国債の利払い費が、利払い費だけで六十年間で一兆五百億円、償還額は一兆円で変わりませんので、合計二兆五百億円の元利合計ということに試算されます。

○古賀（一）委員　今お話ございましたように、長期の建設国債、六十年ということでも、建設国債で子供たち、孫たちに社会資本が残るからいいじゃないかということで割とこれも軽く見られておったと思うのです。開発途上国の追い上げとか、日本の経済の成熟化に伴う経済疲弊とか、まあいろいろな、十年、二十年も予測できないのに、五十年、六十年はもっと予測できないわけですが、ざっと一兆円発行すれば孫子は二兆円払うというようなことでございまして、私は選挙区でよく言うのですけれども、一兆円国債を発行しますと、百万円毎日使ったって二千七百四十年かかるのですよね。一億円毎日使ったって一兆円というのは実は二十七年かかる。まあ国債残高、例えば地方債を例にとりますと百四十七兆円ですね。これは利息抜きですよ。元本だけを見てもですね。この地方債残高百四十七兆円を毎日百万円ずつ使っていくと何年かかるかというと、四十万年以上かかるのですね。これに先ほど言いました利子もつくということで、将来の日本経済の姿、少子化だ、高齢化だといろんなことを考えたときに、本当にこれで大丈夫なのだろうかと私は強く強く懸念を持つわけでございます。
　そういうことで、発行残高での論議だけではなくて、背後にそれだけの利払いというのもあるということは、やはり大蔵省も自治省も、もっと厳しいのだ、今も厳しいけれども、十年後、二十年後はもっと厳しいのだというのはキャンペーンすべきだと私は思うのですね。そういうためにも、こういう数字はもっと言っていいのではないか、私はかように思いまして、これは私からのお願いというか、提言ということで終わらせていただきたいと思います。
　さて、時間も刻々と迫っていきますけれども、先ほど大臣の方から補助金行政の話もちらっと出ました。私も、確かに補助金行政には問題はたくさんあると思います。委員長は農林省御出身だし、筆頭理事も農林省だし、私も建設省でございまして、補助金が一番得意な役所におったわけでございますが、だから言うわけではないのですが、補助金行政への批判が集中している、確かに問題も多い、これはもう率直に認めます。でも、ここは地方行政委員会でございますから、では、補助金だけなの、交付税制度そのものには問題がないのかというのを私はあえて申し上げたいと思います。
　論議は、交付税については補助金に比べれば大変少ないと思うのですが、しかし、国への依存体質、一般財源で毎年大体このぐらいは国がくれる、陳情に行かなくてもくれる、そういう面では、国へ依存しているという面では、これは余り変わらないと私は思うのですよ。極端に言えば、とりに行かなくたってくれるわけですから。
　それから、経費節減意欲という面でも、交付税に入っている、今度算定基準に入った、これはもともと算定基準に入っているというようなことで、本当に削減意欲というものがどこでわくのだろうか。むしろ、これはマンネリで、惰性に陥る可能性が交付税の方が大きいのではないだろうか。この補助金は絶対とりたいと本省にヒアリングに行ったら、若い係長から、これはアイデアが足りないとか言われるのですね。そうしたら、もっといい知恵を出そうとか、そういう面では補助金は、悪い面もたくさんありますけれども、やっぱりシビアに知恵を出そうというところがあるのですよ。そういう面で、私は、いい企画をどんどん出そうという意欲、あるいは経費節減の意欲、そういうものから見て、この交付税の方がむしろ問題があるのではないだろうかという感じも若干いたします。
　それから、先ほどの、大蔵と自治省の、いわゆる交付税特会の資金運用部からの借り入れとかいろいろなことがこれまでなされてきましたけれども、こういうことで、負担の先送りという問題については補助金よりもむしろ交付税の方がでっかい規模でやっているのではないだろうか。こういう構造的な、交付税のいい面もたくさんあるわけでありますけれども、交付税なるがゆえに、しかも最近の運用がそうであるがゆえに、むしろ負担の先送り、無責任というものに流れているのではないだろうか、私はこういう懸念もあると思うのです。
　私は、ここで謙虚に、自治省の方でもやはりそういう分野について、交付税制度、戦後ずっと続いてきた巨大なる制度でありまして、巨大なる資金も持っておりますけれども、この点についてそういう問題がないか。これは最近の新聞をいろいろ見ましたが、そういう指摘も多々ございます。この点につきまして御所見をお伺いいたしたいと思います。

○二橋政府委員　地方交付税は、御案内のように各地方団体が仕事を行っていきます上で、地方税が非常に限定されておりまして、かつ地域地域によりまして非常に偏在があるという現状のもとに、片方で、いろいろな仕事をどうしても地方団体の手を通じて行う、しかもその仕事の量あるいは水準が決められておるという要素がございまして、そういう税源の偏在と責任を持たされた仕事をこなしていくための財源を保障するという機能を地方交付税は果たしておるわけでございます。
　私どもよく端的に、都会でも田舎でもやはり四十人学級で教育をしなければいけない、したがって、そういうところで地方税が少ないから学級編制基準が五十人学級とか六十人学級でいいかといえば、なかなかそうはいかないというのが今の日本の行政システムでございまして、そういうところでも四十人学級で、財政力のあるところと義務教育の水準として同じような教育ができるようにというところが交付税の仕組みの基本でございます。
　そういう要素がございますので、客観的な指標で各分野についてもちろん算定する必要がございます。時に、そういう項目が多うございますし、また算定が非常にきめ細かくなってまいりますと、複雑でわかりにくいのではないかというふうな御指摘をいただくことがございます。また、先ほど委員もおっしゃいましたように、どうしてもみずから汗を出して取る税金と違って、ややそこのところにいわば節減のインセンティブが少ないのではないか、こういう御指摘を受けることもございます。
　交付税は、御案内のように標準的な行政を賄うために算定をするものでございますから、税につきましても全部を算定の対象にいたしておりません。市町村の場合には七五％を算定の対象にいたしておりますから、残りの二五％は交付税の外の世界、いわば留保財源として、団体によってはそれが非常に貴重な財源になるわけでございます。そういう要素がございますし、それから、交付税自体はそれぞれの地方団体にとりまして一般財源でありますから、最終的にどういうところに使うかというのは財政運営上の最も重要なポイントの一つでございまして、そういう意味では、税と並んで交付税というのはとらの子の財源と言ってよろしいかと思います。したがって、各年度の財政運営に当たりましては、その財源、交付税をとういうふうに使うかということがその団体にとっては最も大きな留意点といいますか、予算編成のポイントになるということであります。
　私どもは、交付税だから一概にそういうところの財源についての節減のインセンティブが働きにくいというふうには必ずしも考えておらないわけでございますが、片方で、今委員もお挙げになりましたように、多額の特会の借り入れのようなものがありますと、これはいわばトータルで、交付税の総額で借りておりますので、各団体に配分されます段階ではどの分が借入金でありどの分が交付税であるかというのはもちろんわからないわけでありますから、そういう意味で、共通の借金が要するに交付税特会一本で行われているので、その借金の痛みというのは個別の団体では通常の地方債に比べてややわかりにくいのではないか、こういう御指摘を時々いただきますし、私どももそのとおりだと思っております。
　そういう意味合いでも、今の地方債の借り入れの残高、それの後年度に与える影響でありますとか、特に九年度の場合にはいろいろな会議を通じまして今回私ども一番強調いたしましたのは、そういう財政の厳しさ、それを踏まえてどういうところに九年度の地方財政対策のポイントを置いたかということについて、いろいろな機会にいろいろなレベルの方々に説明をしておるところでございまして、これからもそういう点については各機会を通じて十分趣旨説明を徹底してまいりたいというふうに考えております。

○古賀（一）委員　今のお話で、交付税の基本は私は立派なものだと思うのです。これは守っていき、育てるべきだと思うのです。ただ、そこに、運用いかんでは、そういう危険性といいますか、安易に流れる可能性というものを申し上げたわけでございますが、今局長の方からは、地方自治体等にはその点は説明もし、警告も発し、指導をするということでございました。それはそれでお願いしたいのですが、ところが、地方債とその償還を交付税でというシナリオの中で、むしろ自治省そのものが後年度への負担先回しとかそういうものを助長しているのではないかという事例は最近大変多いわけです。
　例えば、ここにいただきました資料「平成九年度地方財政計画」、この茶色い資料は一番新しいものですか。嫌みでも何でもないのですが、これは目次のページ数と中身のページ数が何カ所か、大分違っていますので、後で見ておいていただきたいと思います。
　この十九ページに、平成九年度地方債計画、地域総合整備事業、こういう起債対象事業が書いてございまして、二兆二千三十六億円。これも聞くところによりますと、とやかく申し上げませんけれども、いわゆる、じゃんじゃん事業はやれ、地方単独でどんどんやれと。地方単独でやったら、後年度また交付税で措置しますよと。ところが、交付税そのものが、国との貸し入れとかいろいろな借金だらけとか、もうあるわけですね。だから、そういう面で、地方財政悪化の背景には、地方単独事業の増大と、自治省の指導もこれあり、それを地方債増発で裏づける、その地方債増発を地方交付税措置が加勢してあげるという構図があるのじゃないか、私は明らかにあると思うのです。
　そこら辺については、私は、先ほど言いましたように痛みが直接今来るわけじゃない、ゆえに自治体も安易に流れる可能性があると思うのです。この点については、客観的な基準といいますか、何か、こういうものについては地方単独事業で推奨し、起債で裏づけし、そして交付税でさらに加勢をする、それはこういうものに限るんだよと、そういう基準というものは、クライテリアというものはあるのでありましょうか。私は、それがないとすると非常に怖いなという感じを持っておりますので、質問をいたします。

○二橋政府委員　今委員たまたま、単独事業に地方債を充てて、その元利償還を交付税で措置するというものをお挙げになって、どういうふうな交付税措置の基準があるのか、こういうお話でございますが、これは基本的には交付税を使ってどういう財源措置をどういう形態で行うかということでございまして、単独事業に限った話ではございません。
　交付税で、特に投資的経費を算定いたします場合に、客観的な指標で、例えば道路の延長とか面積とか港湾の延長とかということですることになりますと、それはあるところとないところと当然違ってまいります。それから、これから整備しなくてはいけないところはそういう財源が手当てできないということになりまして、交付税で計算するときに、そういう客観的な指標でいわば静態的に算定する要素と、それからある程度、やはり実際の事業を促進していくという意味合いで、実際の事業量に見合って算定をしていくといういわば動態的な算定というのを、特に投資的な経費については組み合わせて行う必要がある、こういう命題が交付税の算定にございます。
　この際には、始まりましたのは、何といいましても国の長期計画に基づきます公共事業が最初でございまして、そういう形のものは、港湾でありますとかあるいは下水道でありますとか、それから、やや違いますが義務教育の学校の建物でありますとかごみ焼却施設でありますとか、多額の資金を一度に要するというものについて、単年度で財源手当てするよりも、むしろ地方債を活用して何年かにわたって財源手当てをした方がよかろうという形で、そういう動態的な算定を行うということから今のようなシステムが取り入れられているわけでございます。
　そういうものの一つの形態として、単独事業についても一定のものについて、代表的なものは過疎対策事業なんかそうでございますけれども、実際の事業を行いましたときの地方債、過疎の場合には過疎対策事業債について七割を算入するというものの一つの形態として、今委員がたまたまお挙げになりました地域総合整備債というふうなものが挙げられておるわけでございまして、この場合には財政力に応じて交付税の元利償還の比率は三〇から五五という率を定めておりまして、この目鼻は、やはり他方で同種の補助事業がございますので、補助事業とのバランスを考えて、むしろ補助事業の財源措置率を超えないような範囲内ということで決めておる。
　それから、例えば下水道なんかの場合にはまた別の理論で、雨水に対応する部分と汚水に対応する部分があるので、どちらの方を、公共で持つべきものについて算入率を決めておるということでございまして、それぞれ事業によって性格も算入率も違ってきておるということでございます。

○古賀（一）委員　今の、起債認可及び交付税の裏づけというものが単独事業だけではない、それはそうだと思うのですね。
　でも、あえて地方単独事業だけ申し上げたのは、地方単独事業、これまでの景気対策等々地単事業はこれだけ伸びた、こういい調子で、いいイメージで書いてこられた経緯があると思うのですが、私も地方行政に携わったことがありますし、今政治家としていろいろな、ああ、あれを何で地方単独事業でやるんだ、公共事業でやれるのにと思う事例がたくさんあるのですね。やはり国の関与ですね。いわゆる用地買収を本当に確たる、確信でやれないとか、未執行がばれたら本省に怒られるとか、どちらかというと、もうきついことはやめよう、単独でつけておった方が楽だという、そういう安易に流れる雰囲気も地方単独事業の背後にあるわけであります。事例は私は具体的に幾つも知っております。そういう面で、地単について、とりわけ今後、これまでの地方財政増大の背後に地単事業の増大があったことはもう紛れもない事実でございますので、あえてそこについて私は、警告といいますか、こういう実態があるんだというものを申し上げたいと思います。
　それで、時間もどんどん迫ってきましたので急ぎますが、これはちょっと大臣に、くどいと言われるかもしれませんが、再度きょうお聞きしたいことがございます。それは、もうせんだっての二日間にわたります審議で各党から出ました、いわゆる合併の促進の問題でございます。
　大臣おっしゃいましたように、基礎的公共団体ということで、この基礎的公共団体が本当の意味での総合的行政主体というものにならずして、私は、地方行政の、地方といいますか、とりわけ地方分権の推進というのはないと思うのですよ。やはり受け皿として地方のある地方公共団体が生まれなきゃならぬ。
　その場合、この前申し上げたかどうかわかりませんが、私は柳川という、福岡県の県南でございますが、その柳川の市役所から半径五キロで、あるいは四キロ、五キロでコンパスで描くと、町役場と市役所が七個も八個もあるのですよね。それで、市町村長さんも歴代頑張ってきたけれども、なかなかならない。いわゆるにしきの御旗ですね、合併しないとどうしようもないんだというにしきの御旗が国から与えられてない。そこに、強制はしなくていい、しかし合併をやればこれだけのメリットがある、国もやれと言っておる、こういう仕掛けも用意しておるではないか、私はそこがこの数十年薄かったと思うのです。
　この前、大臣もお出になっておられましたけれども、私はこのたび地方制度調査会の委員に命ぜられまして、初めてこの前出ました。自治省の大先輩でございます久世参議院議員が、大変おもしろいことをおっしゃっていたのですね。私も感心して聞いていましたけれども、自民党の久世参議院議員の御紹介は、昭和二十八年に市町村合併促進法が成立した、そのときに、三越百貨店で町村合併大博覧会をやったというのですね。それから、ミズニューシティーコンテストをやったと。昭和二十年代ですよ。これ、自治省がやった。自治省、あのときありましたよね、庁ですね、庁の時代といえども、何とナウいではないですか。だって、合併促進のために三越百貨店で町村合併大博覧会をやった、ミズニューシティーコンテストをやったというのですから。これは私はこの前もちょっと申し上げました、広報を自治省はもうちょっと考えた方がいいのじゃないですか、むしろ強制とか理屈で市町村長とか国民は動かない、行政はファッションだ、これが格好いいとかこれがおもしろいというところに一番のインセンティブがあるわけで、そういうことを言って、翌々日だったですかね、この久世参議院議員、自治省の大先輩の大変おもしろい、私がいみじくもこの前一般質問で申し上げた、それを裏づける出来事をおっしゃったものだから、私は非常に感激をしたのですが、こういうことまでやっているのですよ。
　私は、自治大臣おっしゃいますように、強制はできないと思うのですね。地方自治の精神から見て、国が、はい、五十万でまとめるとか、それはできないと思う。しかし、地方交付税を使うか何を使うかは別としても、コンテストをやるか、コンテストぐらいじゃだめなんですが、それは附属の、おまけでございますが、やはりこの際、平成の、大合併とまで看板つけなくてもいいのですが、やはり大胆な地方分権推進スキームというものを示されて、合併が進むような誘導策、強力な誘導策というものを、すぐとは申し上げません、一年かけようが二年かけようがいいのですが、はっきりとターゲット、目標を定めて私はやるべきまさにときだと思いますが、大臣の御所見を再度お伺い申し上げたいと思います。

○松本政府委員　市町村の合併の問題につきましては、たびたび御質問を受けているところでございますが、今までのいろいろな御意見の中を整理いたしてみますと、一つは市町村の合併というものを行政の効率という観点から進めなければならないのではないかという視点と、それからいま一つは、やはり市町村のこれからの基礎的地方団体としての対応といいますか、規模、能力という面から合併は必要なのではないかという視点とあろうかと思います。
　後者の方にはまた二つありまして、地方分権というものの権限の受け皿という視点を非常に強調される方と、その権限の受け皿ということとは離れたものとしても、本当の自治の担い手というものを考えますと、これからの市町村というものはやはり規模、能力というものを備えていかなければならないという立場で論じられる方とあるように思っております。
　私どもは、市町村の合併というものを、行政効率という面だけでこれをとらえていくということは、一方では市町村というものはやはり自治の基盤でありまして、連帯感とかあるいはアイデンティティーとか、そういう面というものも大変重要な要素になっているわけでございます。したがいまして、そういう点から見ますと、単なる効率というものだけで物を考えてはならない面はあろうかと思っております。
　それからいま一つ、受け血論との関係で申し上げますならば、やはり具体的に、それではどういう権限を市町村が処理する上にどういう規模というものが必要なのだろうかという個々の議論を詰めてまいりませんと、その議論はアプリオリに成り立つものではないだろう。むしろ逆に、まず市町村に権限をおろしてやってみる、市町村がやっていけるかどうかということを見ていく必要がある、そういう立場の方にむしろ私どもはくみしたいという気がいたしておるわけでございます。
　ただ、そういう議論はいろいろありましても、本当にこの市町村というものがこれからの経済社会の変動等に対応して、厳しい状況の中で自治の本当の担い手としてやっていけるようになるためには、やはり私どもはそういう視点からの合併というものを進めていかなければならないのだろう。そういう意味で、さらにトーンを上げて合併に対しては取り組んでいく必要があろうということを考えております。
　したがいまして、先ほど委員御指摘になりました、その町村合併促進法の当時にも、いろいろな形で機運の醸成等、当時の感覚としては非常にすばらしい感覚でおやりになったわけでございますけれども、私どもも今現在に合った形の、ナウい形の機運の醸成というものにも努めてまいりたいと思っておりますし、そればかりでなくて、やはり制度的な側面も今後考えていかなければならないだろうということで、委員もこの間御出席の地方制度調査会において、これからはそういう側面も検討していこうではないかというふうに総会でお決めいただいたわけでございます。これからそういう方向、地方制度調査会、また地方分権推進委員会でも御議論になると思いますので、私どもも前向きに、先ほど申し上げましたような視点から、市町村合併には積極的に取り組んでまいる必要があろうかと考えているところでございます。

○古賀（一）委員　時間が来たとなっております。ただ、今お答えで、私はちょっとはっきり申し上げたいのですが、いわゆる市町村に権限をどれだけ渡したらいいかという議論の前に、それはもう抜いて、要するに、でかくする、もうその一点ですね。でかくしないままで、合併できて町村規模が大きくなるかどうかわからないままに権限の移譲の議論をしても、私は本当に意味がないと思うのですね。まずはある程度の規模まで大きくしたときに、これだけ大きくなったものならばこれは権限を移していいんじゃないかという議論が私は始まるような気がしてなりません。
　四十五年前の話ですね、これは。昭和二十八年ですから、もう四十何年前ですよ。もうその後の情報化、きょうはパソコンの話をぜひしたかったのですけれども、時間がなくなりました。残念でありますけれども、少なくともこの恐るべき情報化、そして交通手段の発達、それはもういわゆる地方自治をめぐる道具といいますか手段というか、それは環境は一変しているわけでありまして、私は、そういう面からももう市町村をでかくする機は熱した、こう思います。
　今後この問題についてはいろいろ議論の場が与えられると期待を申し上げながら、大変たくさんの質問を積み残しましたけれども、時間が参りましたので質問を終わりたいと思います。よろしくお願い申し上げます。

○穂積委員長　次に、田中甲君。

○田中（甲）委員　田中でございます。
　四十五分間質問の時間をいただきました。まず、外部監査制度の導入に関して御質問をさせていただきたいと思います。突然本題に入りますが、時間の関係もありますので、御理解をいただきたいと思います。
　外部監査制度のその委員となり得る者の範囲を、弁護士、公認会計士以外に公務の監理に精通した者としておりますが、これは具体的にどのような方を示しているのか、お答えをいただければと思います。

○松本政府委員　ただいま詰めております外部監査制度の問題でございますが、外部監査人となり得る者につきましては、現在、弁護士の資格を有する者、公認会計士の資格を有する者、それから地方団体の財務等に精通した者で政令で定める者という三つのタイプの資格を定めているわけでございます。
　最後の、地方行政の財務に精通した政令で定める者というのを考えておりますのは、まず一つは、国の行政機関において会計検査に長年従事した者というのが一つのタイプでございまして、具体的には、会計検査院の経験者で、ある程度の年限を積まれた方ということが一つであります。もう一つは、地方公共団体におきまして財務等に関する事務に長年従事された者ということでございまして、これは、地方公共団体の監査委員事務局の職員として長年積まれた方、あるいは地方公共団体におきます財務、会計、そういうところで財務のチェック、会計のチェックに現に長年携わってこられた者、そういう方々を予定しております。
　なお、付言させていただきますと、地方公共団体においてそういう業務に携わられました方は、これは当該地方団体の外部監査人となることはできない、こういうようにいたすつもりでございます。