法務委員会

令和二年三月十一日（水曜日）
　　　　午前九時開議
　出席委員
　　　委員長　松島みどり君
　　　理事　伊藤　忠彦君　理事　越智　隆雄君
　　　理事　鬼木　　誠君　理事　田所　嘉徳君
　　　理事　葉梨　康弘君　理事　稲富　修二君
　　　理事　山尾志桜里君　理事　浜地　雅一君
　　　　　　井出　庸生君　　　　井野　俊郎君
　　　　　　奥野　信亮君　　　　門山　宏哲君
　　　　　　神田　　裕君　　　　黄川田仁志君
　　　　　　国光あやの君　　　　小林　茂樹君
　　　　　　出畑　　実君　　　　中曽根康隆君
　　　　　　藤井比早之君　　　　古川　　康君
　　　　　　宮崎　政久君　　　　山下　貴司君
　　　　　　吉川　　赳君　　　　和田　義明君
　　　　　　大西　健介君　　　　落合　貴之君
　　　　　　川内　博史君　　　　高木錬太郎君
　　　　　　日吉　雄太君　　　　松田　　功君
　　　　　　松平　浩一君　　　　山川百合子君
　　　　　　竹内　　譲君　　　　藤野　保史君
　　　　　　串田　誠一君
　　　　…………………………………
　　　法務大臣　　　　　　　　　森　まさこ君
　　　内閣府副大臣　　　　　　　宮下　一郎君
　　　法務副大臣　　　　　　　　義家　弘介君
　　　法務大臣政務官　　　　　　宮崎　政久君
　　　衆議院委員部長　　　　　　築山　信彦君
　　　政府参考人
　　　（内閣官房内閣人事局内閣審議官）　　　　　　　　　稲山　文男君
　　　政府参考人
　　　（内閣法制局第一部長）　　北川　哲也君
　　　政府参考人
　　　（内閣法制局第二部長）　　木村　陽一君
　　　政府参考人
　　　（人事院事務総局給与局次長）　　　　　　　　　　　佐々木雅之君
　　　政府参考人
　　　（内閣府大臣官房総括審議官）　　　　　　　　　　　渡邉　　清君
　　　政府参考人
　　　（法務省大臣官房政策立案総括審議官）　　　　　　　西山　卓爾君
　　　政府参考人
　　　（法務省刑事局長）　　　　川原　隆司君
　　　政府参考人
　　　（厚生労働省大臣官房審議官）　　　　　　　　　　　吉永　和生君
　　　法務委員会専門員　　　　　藤井　宏治君
　　　　―――――――――――――
委員の異動
三月十一日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　落合　貴之君　　　　　大西　健介君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　大西　健介君　　　　　川内　博史君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　川内　博史君　　　　　落合　貴之君
　　　　―――――――――――――
三月十一日
　国籍選択制度の廃止に関する請願（中川正春君紹介）（第二四一号）
　もともと日本国籍を持っている人が日本国籍を自動的に喪失しないよう求めることに関する請願（中川正春君紹介）（第二四二号）
は本委員会に付託された。
　　　　―――――――――――――
本日の会議に付した案件
　政府参考人出頭要求に関する件
　裁判所の司法行政、法務行政及び検察行政、国内治安、人権擁護に関する件（検察官の勤務延長）
　　　　　――――◇―――――

○松島委員長　これより会議を開きます。
　議事に入るに先立ちまして、委員会を代表して一言申し上げます。
　本日で東日本大震災から九年を迎えます。
　改めて、お亡くなりになられました方々を悼み、深く哀悼の意を表しますとともに、被災地の一日も早い復旧復興を祈念いたします。
　これより、お亡くなりになられた方々の御冥福をお祈りし、黙祷をささげたいと存じます。
　全員御起立お願いいたします。――黙祷。
　　　　〔総員起立、黙祷〕

○松島委員長　黙祷を終わります。御着席ください。
　　　　　――――◇―――――

○松島委員長　裁判所の司法行政、法務行政及び検察行政、国内治安、人権擁護に関する件、特に検察官の勤務延長について調査を進めます。
　この際、お諮りいたします。
　各件調査のため、本日、政府参考人として内閣官房内閣人事局内閣審議官稲山文男さん、内閣法制局第一部長北川哲也さん、内閣法制局第二部長木村陽一さん、人事院事務総局給与局次長佐々木雅之さん、内閣府大臣官房総括審議官渡邉清さん、警察庁長官官房審議官小柳誠二さん、法務省大臣官房政策立案総括審議官西山卓爾さん、法務省刑事局長川原隆司さん及び厚生労働省大臣官房審議官吉永和生さんの出席を求め、説明を聴取いたしたいと存じますが、御異議ありませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○松島委員長　御異議なしと認めます。よって、そのように決しました。
　　　　―――――――――――――

○松島委員長　次に、お諮りいたします。
　本日、最高裁判所事務総局人事局長堀田眞哉さんから出席説明の要求がありますので、これを承認するに御異議ありませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○松島委員長　御異議なしと認めます。よって、そのように決しました。
　　　　―――――――――――――

○松島委員長　質疑の申出がありますので、順次これを許します。大西健介さん。

○大西（健）委員　皆さん、おはようございます。立国社の大西健介でございます。
　私からも、冒頭、東日本大震災でお亡くなりになられた皆様に心から哀悼の意を表したいというふうに思います。
　きょうは、法務委員会での質疑の機会を賜りまして、まことにありがとうございます。
　早速でありますけれども、質問に入ってまいりたいというふうに思います。
　まず、解釈変更というのが簡単にできてしまうと、これは法的安定性を損なうというふうに思います。そこで、解釈変更について聞きたいというふうに思うんですが、お手元に資料をお配りしております。この解釈変更については過去の質問主意書等の答弁があるんですけれども、予算委員会での山尾委員への質問にこのような答弁が内閣法制局からなされております。
　法令の解釈というのは、ここにあるとおり、法令の規定の文言、趣旨等に即しつつ、これは当たり前ですね、かつ、立案者の意図や立案の背景となる社会情勢等を考慮し、そして、議論の積み重ねのあるものについては全体の整合性を保つことにも留意して論理的に確定されるということであります。
　この解釈を論理的に確定するに当たって一つの重要な要素、考慮すべき要素として、立案者の意図というのが挙げられているわけですけれども、今回の検察官の勤務延長について言うと、この立案者の意図というのは、小西参議院議員が発見した想定問答、あそこに書いてある、まさに、検察官については、定年年齢のみに特例を認めたのではなくて、勤務延長を含めた定年制度の適用の除外になっているんだということが、まさに立案者の意図だというふうに思いますが、こういう理解で間違いないか、法制局にお尋ねします。

○木村政府参考人　まず、解釈変更につきましては、先生御紹介のとおりに考えてございます。
　その上で、一般職の国家公務員に定年制度を導入した昭和五十六年の国家公務員法の一部を改正する法律案の審査でございますけれども、そのときには検察庁法の改正は、実は行われておりません。したがいまして検察庁法に関する資料というのは残っておりませんが、結論として、総理府人事局の想定問答集に記載されたそのような記載をもって解釈をしてきたというのが事実関係でございます。

○大西（健）委員　はっきりと言われなかったですけれども、その想定問答の中にはそのように書いてあるわけですから、当時の立案者の意図というのはそういうことだったというふうに私は思います。
　しかし、この点について、森法務大臣は、これまでの審議の中で、適用除外と解釈した理由や過程が必ずしもつまびらかではない、このようにおっしゃっております。
　ただ、旧裁判所構成法にはあった検察官の定年延長という制度をあえて検察庁法では規定しなかったということは、裏を返して言えば、検察官が刑事訴訟法上、強大な権限を持っていて、司法の一翼を担う準司法的な地位にあるというその職務と責任の特殊性に鑑みて、検察官の人事に権力が恣意的に介入することを防ぐ趣旨であったということは、私は明らかだというふうに思いますが、この点はいかがでしょうか。

○森国務大臣　私からも、冒頭、東日本大震災でお亡くなりになった方々にお悔やみを申し上げ、なお避難中の皆様方に思いをはせたいと思います。
　それでは、大西委員の御質問にお答えをいたします。
　勤務延長制度の昭和五十六年の導入当時、勤務延長制度が適用除外されるという結論自体は明らかでございましたが、その結論に至った検討の過程や理由等は、必ずしもつまびらかではございません。そして、検察庁法、昭和二十二年からあったものが、昭和五十六年当時に勤務延長制度について規定をしなかったその理由等についても、必ずしもつまびらかではないというふうに解釈をしております。

○大西（健）委員　国家公務員の定年制度ができる前から検察官については検察庁法で定年が定められていて、かつ、その前の裁判所構成法には定年延長制度というのがあったのにもかかわらず検察庁法に規定しなかったというのは、まさにそこに、私は立案者の意図がしっかりとあらわれているというふうに理解すべきだというふうに思います。
　この解釈変更のところをもう一度見ていただくと、そうやって論理的な追求の結果として示された解釈というのを変更することは、必ずしもできないわけじゃないと。諸情勢の変化とそれから生ずる新たな要請を考慮すべきことは当然であるとしてもと。ここからまだ、なお、前記のような考え方を離れて政府が自由に法令の解釈を変更することができるという性質のものではないと。
　ですから、前記のような考え方、つまり、先ほど言った立案者の意図とか背景になる社会情勢を考慮したり、あるいは、もちろん規定の文言、趣旨に即して、そして論理的に確定されるものであって、それを離れて自由に、政府が好きなように解釈できるというものではないと。当たり前のことなんですけれども。
　その前に、諸情勢の変化とそれから生ずる新たな要請を考慮すべきことは当然であるとしてと書いてありますけれども、それでは、今回この解釈変更に至ったその理由になる諸情勢の変化とそれから生ずる新たな要請とは何でしょうか。大臣にお尋ねします。

○森国務大臣　諸情勢の変化とそれから生ずる新たな要請については、社会経済情勢の多様化、複雑化に伴い、犯罪の性質も複雑困難化し、犯罪の手口や種類も大きく変化し、これに伴って、新たな捜査手法、体制を要することとなったものと解しております。

○大西（健）委員　犯罪の手口が多様化しているとか、社会が複雑化しているなんということは、もうずっと前から起こっていることですね。急に起こったことでもないし、それをもって、今まで定年延長の対象じゃなかったのが急に対象になる。これが、これだけ厳しく書いてある解釈変更ができる場合の合理的な理由と果たして言えるんでしょうか。私にはさっぱりわからないんですけれども。もう一度大臣にお尋ねします。

○森国務大臣　昭和五十六年当時から、先ほど御答弁申し上げたとおり、社会経済情勢の多様化、複雑化に伴い、犯罪の性質も複雑困難化をしてきたところでございますが、今般、国家公務員の定年の引上げについて全体の検討を行う中で、検察官についても検討をする中で、社会経済情勢の多様化、複雑化等についても検討したところでございます。

○大西（健）委員　社会の複雑化とか犯罪の多様性という一方で、そういう要請があるにしても、それよりも、もう一方では、重い、準司法的地位にある検察官の職務と責任の特殊性というものがあるわけです。それをひっくり返すほどの理由では私はないと思います。
　それで、今大臣の御答弁の中で、一方で国家公務員の定年年齢を引き上げるという法案が検討されていたという話がありましたけれども、このことについて続いて聞いていきたいと思います。
　きのう、このことについても今井委員の方から質問があって、重要な答弁が幾つかあったと思っています。資料の最後のページ、ちょっと前後してしまうんですけれども、会議録の速報版が出てきたのが遅かったのでちょっと最後につけましたけれども、ここに法制局の答弁が幾つかあります。
　まず法制局に確認したいんですけれども、まさにここにあるとおりなんですけれども、まず一つは、国家公務員法の一部改正の検察庁のパートを含む部分については、大臣は十月末ごろとおっしゃっていますけれども、法制局は遅くとも十一月の頭には法案、了承していたということをまず答弁されています。それから、その時点では、ここに書いてあるとおり、従前の解釈、つまり検察官は国家公務員法の勤務延長の適用外という解釈に基づいて案文が作成されて審査をしたんだということも答弁されています。さらに、一月十七日から二十一日になって、一定程度の法案の修正が必要となる解釈変更の相談が法務省からあったんだということが答弁されているというふうに思いますが、端的に、こういう流れと事実関係、間違いないか、もう一度確認をいたします。

○木村政府参考人　今委員が御紹介されたとおりでございます。

○大西（健）委員　それでは、もう一度、更に法制局にお伺いしたいんですけれども、一旦審査が終わった案件について、特段の事情の変更もないのに、後出しの解釈変更で条文修正をお願いしますということが、こういうことがよくあることなのか。私は、こういうことがあったら法制局も仕事をしていられないと思うんですよね。もう審査は終わっているのに、また後で、ちょっと解釈変更したいんですと言ってきたら、こんなの仕事にならないですよね。こういうことがそもそもよくあることなのか、あるいは認められるのか、この点について法制局にお伺いしたいと思います。

○木村政府参考人　部長の審査が終了後に案文が例えば変わるというようなこと自体は、例えば、いろいろな各方面との調整の結果、案文の変更、あるいはその前提になる政策の変更を余儀なくされるようなケースというのはもちろんありますでしょうし、あるいは、さまざまな情勢の変化に対応して、やはりこれについても追加をしたいとか、あるいはこれはやめたいというようなことは実際にありますし、そういうこと自体は必ずしも珍しいことではないというふうに考えております。

○大西（健）委員　それはやはり、情勢の変化とか、何か変えなきゃいけない事情があるということだと思うんですよね。
　ただ、森大臣がいろいろなところで答弁されているのを聞くと、昨年十月末で審査は終わっていたけれども、臨時国会では法案の提出に至らなかった、そして通常国会まで時間があったので、改めて、法律案において勤務延長制度や再任用制度をどのように取り扱うかを考える前提として、昨年十二月ごろから現行の国家公務員法と検察庁法との関係を検討していったというふうに答弁されているんです。
　これをそのまま読むと、わかりやすく言うと、臨時国会では提出できなかったので、通常国会まで時間があったのでもうちょっと考えてみたら、ちょっと解釈変更をしたいので条文修正をお願いしますと。これは、何にも事情の変化とか他との何か協議の結果とかじゃなくて、ちょっと時間があったので考え直してみたらやはり解釈変更したいので、ちょっと条文修正させてくださいって。これは認められるんですか。法制局、いかがですか。

○木村政府参考人　私どもといたしましては、やはり、原省庁の御意向を踏まえた審査をする、あるいは、せざるを得ないということがもともとの職責でございますので、それは、法務省さんの御判断でそのような解釈変更なり、あるいはその後の新しい案文というものがもたらされましたならば、それに対して対応するというのが私どもの仕事ということでございます。

○大西（健）委員　特別な事情の変更もないのに、本来、こんなことをされたら、さっきも言ったように、私は法制局は仕事にならないと思うんです。一回審査は終了しているんですから。こんなことは、私は、ないし、やはりするはずもないんですね。
　大臣は、十二月ごろからもう一度検討していったというふうに言っていますけれども、この十二月ごろというタイミングで事情の変更があったからに私はほかならないというふうに思っています。
　そこで、もう一度確認をしたいんですけれども、これはきのうの今井委員の質問にも答弁していますけれども、大臣、解釈変更をしなければ、従前の解釈で勤務延長というのはできないということで間違いありませんか。

○森国務大臣　はい、そうです。

○大西（健）委員　そうなんです。ですから、解釈変更しないと勤務延長ができないんです。ですから、十二月ごろに何が生じたかというと、まさに解釈変更しなきゃいけない事情が生じたんだと思います。
　大臣は今まで、先ほどもそういうような答弁をされていましたけれども、国家公務員一般の定年年齢の引上げに関する検討が行われていて、その検討の一環として検察官についても検討を進める過程で、国家公務員法と検察庁法との関係を検討して解釈を変更したというふうに説明してきたけれども、私は、むしろ、ある意味、順序が逆なんじゃないかと。
　つまり、先ほど来言っているように、国家公務員の一般の定年年齢の引上げに関する法案の検討は十月末ごろ、あるいは遅くとも十一月の頭にはもう終わっていた。その時点では、検察官には勤務延長は必要ないという結論だったんです。ところが、その後、十二月ごろだと思いますけれども、黒川さんを勤務延長させるために解釈変更が必要になって、そして解釈変更した結果、国家公務員法の一部改正案に勤務延長の条文を追加した、こういう流れで考えるのが私は自然だと思いますけれども、大臣、いかがでしょうか。

○森国務大臣　順序が逆ではございません。衆議院の予算委員会で元法務大臣の山下貴司委員からも御質問で言及がありましたけれども、当時、一般的に国家公務員の定年を引き上げるその検討の中で、検察官をどうするか、勤務延長をどうするかということについても頭の中にあったというような言及があったとおり、昨年から、この国家公務員法の一般の定年の引上げに関する検討の一環として、検察官についても検討を進めてきたところでございます。
　一旦、昨年十月末ごろに内閣法制局第二部長の審査が終了しましたが、法律案の提出には至りませんでした。そこで、本年の通常国会の提出に向けて、その提出までに時間ができましたので、改めて見直しながら検討作業を行いました。具体的には、定年年齢の引上げや、これに伴う諸制度について検察官への適用を改めて検討いたしました。その中で、勤務延長制度や再任用制度についても検討を行いました。その検討の中で法律案を作成していたわけですが、昨年十二月ごろ、担当者において、果たしてこの解釈を維持するのが妥当なのかという観点に立ち戻って検討を行うなどし、その後の省内の議論を経て、勤務延長制度については今般の解釈に至ったものでございます。

○大西（健）委員　何の事情の変更もないのに、単に時間ができて、もう一度考えてみたら違いましたという話だったら、じゃ、十月の末ごろに審査に付したという時点では、法務省は間違いだったということをお認めになるんですか。自分たちは間違ったものを法制局に上げた、でも時間があったのでもうちょっと考えてみたら間違いでした、やはり解釈変更すべきでした、国家公務員法と検察庁法との関係をもう一度整理してみたら前に法制局に上げたのは間違いだったということなんですか。

○森国務大臣　法案は国会にまだ提出をしておりませんので、法案の提出のプロセスの中で、より適切な法案を検討したということでございます。

○大西（健）委員　何度も言っているけれども、審査は終わっているんですよ。ですから、やはりこの部分の疑問が解けないから、不可解な動きがあるから、きのうも、自民党の総務会でも総務の一人の方が退席をされたんじゃないですか。私は、それは本当に良心のある行動だというふうに思いますよ。
　こればかりやっていられないので次に進みたいと思いますけれども、そういう解釈変更そのものにも我々は瑕疵があると思っていますけれども、その手続もちょっと問題があるんじゃないか。特に口頭決裁という問題です。
　これについても、既にほかの委員からも質問が、参議院の予算委員会かな、出ていましたけれども、行政文書の管理に関するガイドラインというのがあります。この中には、決裁について、「「決裁」とは、行政機関の意思決定の権限を有する者が押印、署名又はこれらに類する行為を行うことにより、その内容を行政機関の意思として決定し、又は確認する行為」というふうに書かれています。まさに押印、署名、これらに類する行為。そして、これらに類する行為というのは、たしか参議院の委員会では、これは電子決裁を指しているんだということを言っていました。
　この定義からすると、口頭決裁というのは正式な決裁としては認められないというふうに思いますけれども、これは内閣府ですか、お答えいただきたいと思います。

○渡邉政府参考人　行政文書の管理に関するガイドラインにおきましては、先ほど先生がおっしゃるとおりの定義を決裁についてしております。これらに類する行為が電子決裁を想定しているのも、そのとおりでございます。そのため、口頭による行政機関の意思の決定又は確認につきましては、ガイドラインに定めております決裁には該当しないと考えられます。
　また他方、公文書管理制度上の決裁とは別に、口頭による必要な指示や意思決定を行うことを口頭決裁などと呼称することは、あり得るのではないかと考えております。