憲法審査会

令和四年四月十三日（水曜日）
　　　午後一時十一分開会
　　　　─────────────
　　　委員の異動
　四月六日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　自見はなこ君　　　　　古賀友一郎君
　　　　　石垣のりこ君　　　　　杉尾　秀哉君
　　　　　江崎　　孝君　　　　　有田　芳生君
　　　　　安江　伸夫君　　　　　平木　大作君
　　　　　小林　正夫君　　　　　川合　孝典君
　　　　　芳賀　道也君　　　　　矢田わか子君
　　　　　大門実紀史君　　　　　山下　芳生君
　　　　　浜田　　聡君　　　　　渡辺　喜美君
　四月十二日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　古川　俊治君　　　　　比嘉奈津美君
　　　　　川合　孝典君　　　　　芳賀　道也君
　　　　─────────────
　　出席者は左のとおり。
　　　　会　長　　　　　　　　　中川　雅治君
　　　　幹　事
　　　　　　　　　　　　　　　　有村　治子君
　　　　　　　　　　　　　　　　石井　準一君
　　　　　　　　　　　　　　　　西田　昌司君
　　　　　　　　　　　　　　　　藤末　健三君
　　　　　　　　　　　　　　　　熊谷　裕人君
　　　　　　　　　　　　　　　　小西　洋之君
　　　　　　　　　　　　　　　　西田　実仁君
　　　　　　　　　　　　　　　　足立　信也君
　　　　　　　　　　　　　　　　柴田　　巧君
　　　　　　　　　　　　　　　　山添　　拓君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　青山　繁晴君
　　　　　　　　　　　　　　　　衛藤　晟一君
　　　　　　　　　　　　　　　　岡田　　広君
　　　　　　　　　　　　　　　　片山さつき君
　　　　　　　　　　　　　　　　古賀友一郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　上月　良祐君
　　　　　　　　　　　　　　　　佐藤　正久君
　　　　　　　　　　　　　　　　中曽根弘文君
　　　　　　　　　　　　　　　　比嘉奈津美君
　　　　　　　　　　　　　　　　堀井　　巌君
　　　　　　　　　　　　　　　　舞立　昇治君
　　　　　　　　　　　　　　　　丸川　珠代君
　　　　　　　　　　　　　　　　元榮太一郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　山下　雄平君
　　　　　　　　　　　　　　　　山田　　宏君
　　　　　　　　　　　　　　　　山谷えり子君
　　　　　　　　　　　　　　　　有田　芳生君
　　　　　　　　　　　　　　　　打越さく良君
　　　　　　　　　　　　　　　　小沢　雅仁君
　　　　　　　　　　　　　　　　杉尾　秀哉君
　　　　　　　　　　　　　　　　羽田　次郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　白　　眞勲君
　　　　　　　　　　　　　　　　福島みずほ君
　　　　　　　　　　　　　　　　伊藤　孝江君
　　　　　　　　　　　　　　　　平木　大作君
　　　　　　　　　　　　　　　　矢倉　克夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　山本　香苗君
　　　　　　　　　　　　　　　　芳賀　道也君
　　　　　　　　　　　　　　　　矢田わか子君
　　　　　　　　　　　　　　　　浅田　　均君
　　　　　　　　　　　　　　　　高木かおり君
　　　　　　　　　　　　　　　　吉良よし子君
　　　　　　　　　　　　　　　　山下　芳生君
　　　　　　　　　　　　　　　　渡辺　喜美君
　　　事務局側
　　　　　　　憲法審査会事務
　　　　　　　局長　　　　　　　岡崎　慎吾君
　　　法制局側
　　　　　　　法制局長　　　　　川崎　政司君
　　　　─────────────
　　本日の会議に付した案件
○日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基
　本法制に関する調査
　（憲法に対する考え方について（特に、憲法第
　五十六条第一項の「出席」に関する議論を中心
　として））
　　　　─────────────

○会長（中川雅治君）　ただいまから憲法審査会を開会いたします。
　日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する調査を議題といたします。
　本日は、憲法に対する考え方について（特に、憲法第五十六条第一項の「出席」に関する議論を中心として）について憲法審査会事務局及び法制局から説明を聴取した後、委員間の意見交換を行います。
　まず、憲法第五十六条第一項の出席の論点整理について順次説明を聴取いたします。
　なお、御発言は着席のままで結構でございます。岡崎憲法審査会事務局長。

○憲法審査会事務局長（岡崎慎吾君）　私からは、これまで衆参憲法審査会で実施された参考人質疑を踏まえ整理した論点につきまして、簡単ではございますが御説明をさせていただきます。
　「憲法第五十六条第一項の「出席」の概念等について」と記載した資料、二ページを御覧ください。
　今般の議論の背景には、感染症の蔓延などによって国会議員の本会議参集が困難となった場合への対応や妊娠や疾病などによって本会議出席が困難となった議員のオンライン参加の可否などを検討する必要性が指摘されてきた状況がございます。このため、憲法第五十六条第一項の出席の概念について、いわゆるオンライン審議導入の可否という問題との関係で議論されることとなりました。
　資料四ページを御覧ください。
　出席の概念に関する考え方について、ここでは便宜的に出席の語義を厳格に捉える立場の総称をＡ説、出席の機能的意義に着目し、その語義を緩やかに解する立場の総称をＢ説としております。学説は多様であり、必ずしもこの二分法に当てはまるものではございませんが、議論の便宜上、このように整理させていただいております。
　Ａ説は、憲法第五十六条第一項の出席をその場に物理的に存在することと考えるのに対して、Ｂ説は、ＩＣＴ技術の活用等によって議場への物理的出席と同視し得る環境が整えば、議場に現前しなくとも例外的に出席とみなすことを許容する立場でございます。
　資料五ページを御覧ください。
　衆議院では、高橋参考人が、ルールを定めた規定である憲法第五十六条の解釈は厳格でなければならず、解釈により拡張することは避けるべきであると主張されておられます。また、憲法解釈について、議院自律権は運用の柔軟性を認める根拠とはなるとしても、憲法条文の解釈の柔軟性を認める根拠とはならず、権力分立が働かない分、国会による厳格な解釈が要請される旨の指摘をされています。
　本院でも、長谷部参考人からは、国会議員の出席の意義は、全国民を代表するその職責と切り離して議論することができず、代表する者はその場に見える形で物理的に存在する必要がある旨述べられています。その上で、電気通信技術による出席を機能的に可能とすることは、プレゼントであるはずの出席をリプレゼントである代表に変容させることになる旨指摘されています。
　資料六ページを御覧ください。
　衆議院では、只野参考人が、長い間想定されていなかった議場外からの参加が技術的に可能と思えるような状況が生じているとして、社会の意識や状況の変化から、物理的な出席概念を少し拡張することはあり得る旨述べられています。
　また、本院では、赤坂参考人が、本会議という政治空間の場での議論の重要性を強調されつつ、議員個人が特別の個別事情によって国民代表としての職責を十分に果たし得ない場合には、オンライン審議を含む環境を整えることが求められる旨の主張をされています。
　資料七ページを御覧ください。
　オンライン審議を認める場合には、現行憲法との関係が問題となります。出席の語義を厳格に解する立場からは、基本的に現行憲法の何らかの見直しが必要になると考えることになります。もっとも、この立場からも、極めて特殊な状況の下では例外的にオンライン審議を容認することも考えられます。
　この点、長谷部参考人は、出席概念の意義を根底的かつキマイラ的に変容するためには、少なくとも明文の規定、明文の憲法の規定が必要であると指摘される一方で、オンライン審議を認めない限り、国会としても最低限の機能を果たすことができないという極めて例外的な事情の存在が客観的に認定される場合には、必要最小限度の範囲内でオンラインでの会議開催を認めることはあり得る旨述べられています。
　資料八ページを御覧ください。
　出席概念を機能的に捉える立場からは、オンライン審議の導入は現行憲法の枠組みの中で行うことができることになります。もっとも、この立場においても、その例外的許容のための要件は論者によって異なります。
　衆議院での只野参考人は、議員が議場にそろう状況に近い条件を整えることは不可欠であり、議決権の一身専属性を確保することは動かせない一線である旨述べられています。
　また、赤坂参考人は、特定の事情で議会が物理的に集会できないような場合には、例外的ないし限定的にオンライン審議手続を採用することは許容されると指摘されるとともに、議員が個別的な主観的事情により出席できない場合や委員会審査の一部においては、積極的にオンライン審議を推進していく余地がある旨主張されています。
　資料の九ページ以降は、オンライン審議を認める場合の制度設計に関わる論点でございますので、御説明は割愛させていただきます。
　私からは以上でございます。

○会長（中川雅治君）　川崎法制局長。

○法制局長（川崎政司君）　着席したままで失礼いたします。
　参議院法制局長の川崎でございます。どうかよろしくお願いいたします。
　私の方からは、お手元の資料に基づき、国会におけるオンライン出席について、議論を整理しつつ、論点、課題等に関し御説明をさせていただきたいと存じます。
　まず、先生方十分に御案内のことで恐縮ではございますが、議会の意義や憲法の国会に関する規定から確認をさせていただきたいと思います。
　表紙をおめくりいただきまして、一、二ページを見開きで御覧いただきたいと存じます。
　まず、右側の一番上のところでございますが、議会制は歴史的に形成されてきたものですが、近代議会ということでは、ラフな言い方とはなるものの、その二ページの上の方でございますけれども、議会は、国民の代表である議員が、一定の場所に集会し、国政の重要事項等について、国民に見える形で討議を行い、最終的には多数決により意思決定を行う機関と言えるのではないかと思います。
　憲法もそれを前提に国会に関し関連する規定を置いており、その主要なものを資料の一ページのところ、左側でございますが、挙げております。
　それらの中で、合議体である議院が議事、議決を行うために必要な人数を定めているのが憲法五十六条一項の定足数の規定であり、そこでは出席という概念が使われています。そして、この出席については、当然に議場に物理的に現在することを意味するものと解されてきたのであり、これは多数決の原則を規定する憲法五十六条二項でも前提とされております。
　このようなことから、一ページの一番下のところでございますけれども、参議院規則百三十五条では、「表決の際に、現に議場にいない議員は、表決に加わることができない。」とされているところです。
　また、憲法は本会議について規定したものでございますけれども、委員会については国会法で規定されております。そこでの出席も同様の理解となっております。
　他方、近年の情報通信技術等の著しい発達に伴いまして、議場に現在することなく、オンラインによる参加が技術的には可能となってきました。
　また、二ページの段落の二つ目ぐらいのところの白いところでございます、諸外国の議会では、新型コロナウイルスの感染拡大を背景にオンライン出席を認めるところのほか、妊娠、出産、育児等の場合の遠隔投票を認めるところも現れております。日本の地方議会でも、オンライン審議の導入の動きが活発化しております。これらを背景に、国会でもオンライン出席に関する議論が行われていると理解しております。
　もっとも、その前提として、どのようなものが憲法の定める出席に含まれ得るのか、どのようにすれば憲法五十七条の公開原則を満たすのかという問題があり、これは実務的、技術的な問題も深く絡んでまいります。この点については、その下のところで課題一、課題二と整理し、後ほど、次のページのところで説明をさせていただきます。
　さて、オンライン出席につきましては、おおむね二つの方向から論じられており、資料ではこれを論点一として示しております。二ページの真ん中より上のところでございます。
　その一つは、緊急事態的状況下においてオンライン出席を認めることが必要とするもので、これは言わば議院全体に関わる事情によるものであり、その主たる目的は緊急時における議院ないし国会の機能の維持と整理することができます。
　もう一つは、妊娠、出産、育児、障害、疾病等により物理的な出席が困難である場合にオンライン出席を認めるべきとするもので、議員個人の個別的事情によるものであり、その主たる目的は議員の権利行使の機会の確保ということになります。
　両者は、一部重なるところがありますが、やはり区別して考えることが必要ではないかと思われます。また、課題三としておりますが、それぞれオンライン出席を認める具体的な範囲、これが大きな問題となってまいります。
　そして、次に論点二ですが、その下になります。憲法五十六条の解釈として、オンラインによるものを出席とみなし、又はこれに含めることが可能かという問題がございます。この点については、憲法五十六条の規定の位置付け、一番右のところにオレンジ色の背景で書いておりますが、憲法五十六条の規定の位置付け、性格等、それから国民代表、それから議院の自律権のそれぞれの理解に関わってきますが、それらにつきましては、参考としてこの資料の五ページから七ページに主な学説等を挙げておりますので、適宜御参照いただければ幸いでございます。
　その上で、二ページの方に戻って恐縮でございますが、この点については、否定と許容の二つに分けることもできないわけではありませんが、許容の中には、例外的・限定的・臨時的な許容とそれ以外とでは、量的な問題というよりも質的に異なっていると見ることもできますので、ここでは二ページの資料のように三つに分けております。
　これらのうち、一番左、Ａの否定説は、憲法の出席は物理的な出席のみをいうのであり、オンライン出席を解釈によって認めることはできないとするものでございます。
　これに対し、真ん中の例外的・限定的・臨時的許容説は、論者によって認められる範囲に幅の違いはございますが、緊急事態的状況下での議院や国会の機能を維持する必要がある場合に限り認められるとするものでございます。
　他方、許容説は、緊急時でももう少し緩やかに、例えば感染拡大防止のため密を避けるというような場合にも認められるとするものであり、妊娠、出産等の個別的事情による許容もこれに属します。考え方としては、緊急時の場合のみ、個別的事情の場合のみ、両方の場合に認めるというものが、この三つがあり得ます。なお、その場合の課題として課題四ということで書いてございますが、オンライン出席の場合の権限行使の範囲や態様の問題が出てまいります。
　それらを受けまして、オンライン出席を認める場合の実現の方策いかんというのが論点三でございます。この点、出席の解釈によることを否定する立場の場合には憲法改正によらざるを得ないことになり、例外的許容や許容の立場の場合には憲法改正は不要ということになりそうですが、その場合に幾つかの留意が必要ではないかと思われます。
　まず、例外的許容、許容の立場でも、憲法解釈上の疑義やオンライン出席をめぐる争いなどを回避するために、最終的には憲法改正によるのが妥当とする考え方があり得ます。また、憲法改正についても、緊急事態の場合であれば他の緊急事態措置との関係が問題となったり、個別的事情の場合であれば代理投票を認めるなど、他の選択肢もあり得ます。加えて、日本国憲法の規律密度を踏まえつつ、定足数という準則の例外をどう整合的に規定するかといった問題もございます。
　他方、例外的許容や許容の場合には、少なくとも参議院規則百三十五条について措置することが必要となりますが、その際にはその例外として、オンライン出席に関し、議院規則で規定する方法だけでなく、衆参両院で対応が異なるのは好ましくないとして国会法で対応すべきとの議論、あるいは臨時特例規則や議院の議決によるべきとの議論なども見受けられます。
　以上の議論は本会議の出席に関するものでございますが、国会法以下で規定する委員会の出席については、憲法ではなく法律解釈の問題であることや予備審査機関であることなどから柔軟に解することができるのか、それとも国民代表や委員会中心主義といったことから委員会も本会議と同様に考えるべきなのかも問題となり得ます。この点については二ページのところで論点四としておりますが、資料、最後七ページの一番最後のところでございますが、示しましたとおり、本審査会での参考人の間で意見が分かれたところでございます。
　以上を踏まえつつ、法制度設計上の論点として、オンライン出席に関する主な課題を資料の三から四ページで簡単に見ておきたいと思います。三ページ、四ページをお開きいただければと存じます。
　まず、課題一として、出席、公開に関する課題を挙げておりますが、これは憲法上の問題をクリアするための前提となるものであり、また、課題、右側の二ですね、課題二の実質的、技術的な課題と表裏の関係にあり、それらの問題は実務的、技術的な可能性に規定されるところがあります。
　さて、その一つ目ですけれども、憲法五十六条の出席に含まれる、含まれ得るオンライン出席とはどのようなものであり、どのような条件を満たすことが必要かという点でございます。これについては、右側の四ページの方でございますが、少なくとも物理的な出席と同程度の双方向性等が必要と考えられ、これをどこまで確保できるのかが課題となり、またその前提として、安定的な通信環境やセキュリティーの確保などが不可欠となります。
　二つ目でございます。また左の方でございますが、本人性、真正性の確保で、オンライン出席議員の本人性、自由な意思決定や表決の真正性を確保することが必須であり、その実務的、技術的な課題として、右側になりますが、成り済まし等の防止方法としてＩＤとパスワードによる認証、画面上の確認などで大丈夫なのか、真正性の確認・確保の仕組みや、それとの関係で議員以外の者が同室することの可否なども問題となります。
　さらに三つ目でございますが、左でございますけれども、憲法五十七条の公開性、公開原則との関係から、オンライン出席についても何らかの形で国民が見聞きできることが必要となり、技術的に大画面の活用など、その見せ方や表示の方法を工夫する必要があります。
　次に、三ページ、左ですけれども、課題三として、オンライン出席を認める範囲の問題を挙げておりますが、緊急時については、感染症、大規模災害など、どのような事態を想定するのか、また多くの議員が議場に出席できず定足数を満たせないような場合に限定するのか、感染症の感染拡大防止のため大勢の参集が難しい場合や大規模災害による参集困難な議員にも認めるのかなど、その要件や限界、その認定の仕方などが問題となります。
　他方、議員の個人的事情の場合にも、妊娠、出産、育児、介護、障害、疾病など、どこまで認めるのかという線引き、事由の有無や実質的に権限行使が可能な状況にあることの認定方法等が問題となります。
　四ページの課題四でございます。オンライン出席議員の権限行使をどこまで認めるのかがその方法とともに問題となり、特に採決方法との関係から表決の範囲のほか、選挙や内閣総理大臣の指名、発言、動議の提出なども認めるのかどうかの検討が必要となります。
　また、オンライン出席議員の現在場所については、例えば国会内、議員会館、議員宿舎などに限定するのか、自宅、病院も認めるのかなど、その範囲が問題となるとともに、その際には議長警察権等との関係の整理も必要となってきます。
　さらに、課題五として、オンライン出席を認める場合や、その範囲の関係から、例外的・臨時的なもの、一般的・恒久的なもののいずれとするかが制度化の形式や規定、認定の仕方などと絡んで問題となるとともに、物理的な出席にオンライン出席を併用するハイブリッド方式にとどめるのか、全員がオンラインによる完全オンライン審議まで認めるかなどの問題のほか、課題六の方でございますが、波及問題として、国務大臣等や証人、参考人等の出席の取扱いも議論となり得ます。
　雑駁な説明となり恐縮でございますが、私からは以上でございます。
　どうかよろしくお願い申し上げます。

○会長（中川雅治君）　以上で説明の聴取は終了いたしました。
　これより委員間の意見交換を行います。
　発言を希望される方は、氏名標をお立ていただき、会長の指名を受けた後、御発言願います。
　発言が終わりましたら、氏名標を横にお戻しください。
　一回の発言時間は各五分以内でお述べいただき、憲法審査会事務局又は法制局に答弁を求める場合は、答弁を含め五分以内といたします。
　時間が超過した際はベルを鳴らしますので、あらかじめ御承知願います。
　なお、御発言は着席のままで結構でございます。
　それでは、発言を希望される方は氏名標をお立てください。
　山谷えり子君。

○山谷えり子君　自由民主党、山谷えり子でございます。
　発言の機会をいただき、感謝いたします。
　四月六日の参議院憲法審査会において、憲法第五十六条第一項の出席の概念、オンライン出席をどう考えるかについて参考人から御意見を伺い、また、ただいま論点を参議院の憲法審査会事務局長、参議院法制局長から論点、そして位置付けや課題の点についても様々説明をいただきました。
　衆議院憲法審査会では、緊急時のオンライン出席は現行法でも容認できるという意見を多数とする報告書でありました。しかし、衆議院での議論は、むしろ国家国民の命を守り、復興のスピードアップのために緊急事態条項を憲法に明記することの必要性について、深く考えねばならぬ論点を明確にしたと私は受け止めました。参議院でも論点を深くしながら意見を集約していくことを求めます。
　先週の参議院憲法審査会で、憲法学者の赤坂幸一参考人は、緊急事態にこそ審議が必要、例外的、限定的にオンライン出席を採用することも議会の形成権の範囲と言われ、長谷部恭男参考人は、パンデミックの蔓延といった特殊事情にあっては、例外的に必要最小限の範囲でオンラインでの会議開催を認めることはあり得るという御意見でありました。
　しかし、様々な緊急事態、例えば大規模地震での停電ではオンライン審議は物理的に不可能でしょう。生物化学兵器の攻撃やサイバー攻撃など深刻なテロの場合はどうでしょうか。これまでも緊急事態を憲法に記すことに反対する意見が出され続けてきました。権力の濫用になるとか個別の法律で十分などという反対論ですが、想像力を欠いているとしか思えません。
　世界の多くの国は憲法に緊急事態条項が記されています。緊急事態の発出や終了の手続、議会の関与、内閣の権限行使の範囲など、議論を経て制度設計がなされてきました。日本でも、法治国家として、緊急事態としてどのような状態を規定するか、私権制限についての考え方、内閣の権限行使の範囲、国会機能の維持をどう図るか、国会議員の任期についてなど、具体的規定内容を議論しなければ、国民の生命、財産を守り、被害の最小化を図ることはできません。
　すなわち、課題はオンライン出席をどう考えるかにとどまらず、緊急時に国民の命を守る更なる法整備と、憲法に緊急事態条項を明記することや国会の機能維持のための議論を進めていくことが必要です。
　災害対策基本法では、首相が災害緊急事態を布告することができるとあるから、それで十分ではないかという主張もありますが、首相の権限は極めて限定的で、強制力、指揮監督権など、曖昧であります。現場を預かり、混乱の中で判断の難しさを経験した人たちは、ないに等しい権限ではないかと思われた方もおられる。私も防災担当大臣を経験したとき、その難しさを感じました。
　コロナ禍で、感染症と自然災害に強い社会づくりのために、医療界、看護界、経済界、防災、自治体関係の代表者ら、非常に現場の第一線で働かれている方々、諸団体が連携して、昨年、ニューレジリエンスフォーラムを立ち上げ、関係法令の整備と憲法への緊急事態条項明記の検討を求めています。新型コロナ対策の対応を現場でされている現場意識からのやむにやまれぬ声であります。
　憲法審査会が動き始めたことは誠によかったです。憲法改正は国民投票でなされます。時代の変化、現実を見詰め、国民の選択権、投票権を奪わぬよう、更に次のステップへ憲法改正の具体的議論が進んでいくことを望みます。

○会長（中川雅治君）　小西洋之君。

○小西洋之君　立憲民主・社民の小西洋之でございます。
　私からは、このオンライン国会、オンライン出席の取りまとめの在り方について、思うところ、考えるところの意見を申し上げます。
　その反面教師とすべきは、配付資料でお配りをさせていただいております衆議院憲法審査会の取りまとめの文書でございます。
　この一番、二番、前回のこの審査会でも申し上げましたが、なぜ憲法五十六条第一項の出席においてオンライン出席が法理として読み取れるのか、その理由が何も記されておりません。そして、その理由と根拠はただ一つ、二番ですが、議院自律権を各議院が、ハウスが持っているから、この援用という言葉はまさに議院自律権の適用という意味だというふうに衆議院の法制局長に私は確認をしておりますが、議院自律権の名の下に、いきなりパラシュート降下のように、五十六条の出席にオンライン出席が認められるという見解を示しております。
　法令解釈とは何か。二ページを御覧いただきたいと思います。
　下段に、我が憲法審査会で平成二十六年、中川会長の筆頭幹事のときに私が起草し成立をした附帯決議四番でございますが、憲法を始めとする法令の解釈は、当該法令の規定の文言、趣旨などに即しつつ、立案者の意図や立案の背景となる社会情勢などを考慮し、議論の積み重ねのあるものについては全体の整合性を保つことも留意して論理的に確定されるべきものというふうにされているところでございます。
　すなわち、憲法解釈というのは論理で定まるというものでございます。にもかかわらず、衆議院のこの文書は法令解釈の名に値しないということをまず指摘しなければいけません。
　そして、この衆議院の文書の第二の問題点、これは議院自律権の濫用でございます。このことにつきまして、五十六条の解釈を示さずに、いきなり五十八条の議院自律権で五十六条の出席の文言解釈をしていいのかということでございますが、これについては、前回、長谷部先生に我が会派が重ねて質問させていただきました。
　先ほど幹事会で、長谷部先生からの回答文書をですね、後日の、お配りをさせていただいたところでございますが、長谷部先生におかれましては、五十六条の出席に関して例外的にオンラインでも可能との解釈をするには、それを支える十分な実質的理由を示すことがまず必要であると。議院自律権があるからというのでは、私たちがそう言うからそうなのだというふうに、むしろ説得力をそぐことになりかねない、そのようにおっしゃられているところでございます。
　そして、赤坂先生におかれましては、議院自律権によるルール形成は、憲法典の定めるルールの枠内でしか認められません、議院自律権が憲法典によって認められている以上、その議院自律権を根拠に憲法典自体に反するルールを定めることは認められないからですとおっしゃられております。
　この問題については、私の資料の五ページでございますが、高橋和之先生は、衆議院の憲法審査会において、議院自律権は運用の柔軟性を認める根拠とはなるとしても、憲法条文の解釈の柔軟性を認める根拠とはならないと、議院自律権を理由に五十六条の出席をオンライン出席といきなり解釈するのは立憲主義にももとるというような旨のことまでおっしゃられていたわけでございます。
　なお、もう一人の衆議院の参考人であられました只野雅人先生におかれましても、文書で同じような見解を示されているところでございます。
　すなわち、衆参の憲法審査会に参考人としてお招きした四名の憲法学者の皆様が、衆議院の憲法審査会のこのオンライン出席の考え方、五十六条一項の出席の考え方について憲法上問題があると、そのようにおっしゃられていることでございます。私の思いといたしましては、このような文書を多数決により採決し、議長や副議長にまで提出したこの衆議院のありようというのは、国を誤る行為ではないかとの懸念を表明せざるを得ないところでございます。我が憲法審査会においては、こうした過ちを犯すことがないように、法理に基づいた審査を行うべきと考えます。
　なお、この衆議院の文書の内容の説明を求めるために、私からは新藤筆頭幹事、自民党、また、それが無理であれば衆議院法制局長あるいは衆議院の事務局長の本審査会への本日の出席を前回の幹事会の決定に基づいて求めたところでございますが、それがかなわなかったこと、これは我が参議院を軽視する行為であるということも申し上げさせていただかなければいけません。
　思うに、全ての元凶は、衆議院の憲法審査会の毎週開催でございます。このような文書を作成する、あるいはこのような文書をあのような用い方をする毎週開催こそ、憲法を軽視する行為であると言わざるを得ません。
　我が参議院憲法審査会におきましては、良識の府の名に値するような憲法論議を行うために、大義があり真に必要性がある場合にのみ憲法審査会を開いてしっかりと議論をする、そのような運営に努めさせていただきたいと思います。
　内容については二回目の発言で申し上げさせていただきます。ありがとうございました。

○会長（中川雅治君）　矢倉克夫君。

○矢倉克夫君　公明党の矢倉克夫です。
　岡崎事務局長、川崎法制局長、分かりやすい御説明、ありがとうございます。
　法制局長にちょっとお伺いしたいと思うんですが、私も、先ほど御説明いただいたときにも言及があった、二つに分けなきゃいけないなと、問題を。この会議体の構成要件としての定足数の出席概念と、あと議員の活動を、まあある意味活性化するためにこの出席概念ってどこまで柔軟化していいかという、この二つの問題を分けた上で考えなければいけないなと思っていて、その上で、二ページ目のところでいろんな論書いていらっしゃるんですけど、例えばこの二つの問題意識からの出席概念というのが解釈が変わっていいものなのかどうか。具体的には、定足数としての出席は物理的出席だけど、この議員の活動を確保するための許容要件としての出席はより柔軟にしていいと。そういうような考えが仮にできれば、例えば三分の一の人が物理的に出席していれば、それ以外の人は仮にオンラインで出席したとしても憲法上問題はないというようなハイブリッド的な構成の在り方というのも考えられると思うんですが、資料の中で書かれていたＡ、Ｂ、Ｃというふうに説を書かれているんですけど、それを照らし合わせて、今言ったような考え方というのは、これは物理的に、学説があるかどうかは別にしても、あり得るものなのかどうかというのをちょっと教えていただきたいと思います。

○法制局長（川崎政司君）　御質問ありがとうございます。
　定足数の関係でございますが、議事の定足数と議決の定足数がございます。議事の定足数というのは、日本国憲法では規定をされておりますけれども、諸外国を見ますと、議事の定足数を規定していないところも結構ございます。そういう意味でいいますと、日本国憲法の場合には議事の定足数も規定をしておりますので、解釈という意味でどれだけ違いを設けられるかというのはありますが、議事の定足数に関しては、その考え方としては少し緩やかに解して、議決のところは厳格にやるという、そういうハイブリッド的なことというのもあり得るというふうに思っております。
　特に、三分の一以上ということのお話もございましたが、諸外国と比べますと、三分の一以上というのは定足数としては少ない、普通は過半数でございます。そこのところをうまく活用しながら、三分の一のところはしっかり確保しながらというのも、またこれもあろうかと思います。
　以上でございます。

○矢倉克夫君　改めてお伺いをしたいんですけど、二つあって、出席、議院、会議が構成するための、定足数のための出席というのはどういうふうに考えるかというのは一つ。それ以外で、議員が議決権等を行使するため、その前提としての出席という概念の二つ。こういう分け方というのは概念としてはできないものなんでしょうか。

○法制局長（川崎政司君）　オンライン出席をどのような場合に認めるかということとの兼ね合いの話のような気もいたします。
　まず、三分の一は絶対きちんと満たしている必要があるというお考え、そういうお考え方は当然あろうかと思います。その上で、議決の正当性を高めるために、より多くの先生方、議員の方々に出席をしてもらうと、その点については、オンライン出席を組み合わせるという考え方というのは十分あり得ると思います。

○矢倉克夫君　分かりました。
　もう一つ、じゃ、今、ちょっとかみ合っているかどうか分からないんですけど、じゃ、ちょっと時間がありませんので、最後、一点だけお二人にちょっとお伺いしたいと思うんですけど、院の自律権というものをどこまで範囲に入れるのか。
　一方、聞きたいのは、例えば、これは一般的な概念でいいんですけど、院の自律権というものを、例えば会議の構成とかで、院の自律権で決めれると、それは一般的に限界要素としてどこまで、どういう限界考慮があるのかというところだけを最後お二人に端的に教えていただければと思います。

○憲法審査会事務局長（岡崎慎吾君）　お答え申し上げます。
　議院の自律権の限界ということでございますが、これは先ほど来議論されていますとおり、やはり憲法の枠内というものがどうしてもありますので、その枠をどのように考えて議院の自律権を行使すべきかということの問題だと思います。

○法制局長（川崎政司君）　私も同じ考えでございますけれども、やはり憲法の規定、規範がある以上は、その枠内で自律権の行使ということが基本であるというふうには思います。

○矢倉克夫君　ありがとうございました。

○会長（中川雅治君）　足立信也君。

○足立信也君　国民民主党・新緑風会の足立信也です。
　法制局がまとめられたこの資料、論点整理、そして思考経路をほとんど私と近いというふうに思っておりまして、このまとめ方にまず感謝したいと思います。
　それで、憲法審査会、岡崎事務局長にお伺いしたいんですが、資料の七ページのところで長谷部先生の発言があります。出席の概念を変容をもたらすとすれば明文化が必要だと、確かにこのようにおっしゃいました。その後で、恐らく災害対策基本法を念頭に置かれているんじゃないかと思うんですが、皆さんが納得するような状況、それを法律で規定すればいいんではないかという発言がありました。しかし、それは私は出席の概念の変容を招く話だと思っておりまして、その部分が矛盾していないかなと私は思うのです。憲法の概念を変えるには明文が必要であるとおっしゃっていながらそれは法律でということになるのは、いささか合わないような気が私はするんです。
　そのことについては、実際にお聞きになった岡崎さんとしてはどのように思われますか。

○憲法審査会事務局長（岡崎慎吾君）　先生の御指摘は大変ごもっともだというふうに私も思っておりまして、憲法改正の要否の問題と、その例外的な取扱いが果たして憲法を改正する必要があるのか、それとも、ある意味では、憲法のもちろん枠内ではありますけれども、その枠、ある程度議院の自律権の行使をもって、法律あるいは議決でもって解決するというのも一つの方策であるというふうに先生はおっしゃってはおりましたけれども、またそれはそれで先生方が最終的に御判断する問題ではございますが、それも一つのお考えではなかろうかというふうに考える次第であります。

○足立信也君　お二人の参考人の意見をお聞きして、私は軸が二つあるように思っているんです。
　全国民を代表する議員というのはやっぱり私は物理的出席というのが大原則だと、そう思っておりますが、一つは、一つの軸としては、全体としてオンライン出席をという話と個別的事由、この軸と、本会議と委員会というこの軸があったと思うんですね。私は、今申し上げたように、全国民を代表する限り物理的出席だと思うんですが、そこへ、例えば参考人の意見陳述であるとか全国民を代表する議員以外の方が参加する場合は、私は国会法なり規則で定めてもいいんではないかと、そのように思っています。
　そこで、長谷部先生もそうおっしゃいながら、これを一部容認するに当たっては明文の改正が必要だということ、それから、全体的に誰もが納得するような状況というのは、やはりそれは明文化されていないと全国民が理解できることではないということで、どちらも帰結する先は、やはりこういう事態のときにはという条件の必要性を明文化するということが三権を、緊急事態であっても三権をしっかり守るんだということの趣旨において私は大事なことだろうと、そのように思います。
　以上です。

○会長（中川雅治君）　高木かおり君。

○高木かおり君　日本維新の会の高木かおりです。
　本日は、岡崎憲法審査会事務局長、また川崎参議院法制局長、大変丁寧な説明の方ありがとうございました。
　早速でございますけれども、お二方にお伺いをしたいと思います。
　国会議員は、全国民を代表するためには、国民に目に見える形で集会そして物理的に出席が必要であるところ、しかしながら、パンデミックなど、いわゆる生命に危険を及ぼすような感染症ですとかそういった極めて異常な事態が発生した場合、それが客観的に認められるときに限ってオンライン、オンラインでの出席という手段でなければやはり国会議員としての最低限の機能が果たせないと、そうなった場合には、この憲法第五十六条が、必要最小限の範囲で例外的にオンラインでの出席はあり得ると、このことについて私ももう全く異論はないわけでございますが。
　ここで伺いたいんですけれども、将来にわたって極めて異常な事態が発生することを予見するということは困難であるといいますか不可能であると、そういった状況の中で、そのような場面に直面した場合、例外的に認めるこのオンライン出席をどのように進めるかについて、これは恐らく事態が深刻で時間的余裕もない、けれども一刻を争うと、そういったケースが想定されるわけでございます。そのようなことを想定して、暫定的に特例のルールをあらかじめ定めておくことも一案であるとの指摘が先週の参考人の方からございました。
　この点について、お二方から御見解をお聞かせいただきたいと思います。

○憲法審査会事務局長（岡崎慎吾君）　御質問ありがとうございます。
　先生の御指摘のとおり、客観的その事情の判断権者、あるいはオンラインを認める際の必要性の判断の認定者、これをどう考えるかということについては非常に難しい問題ではございますけれども、やはり、ありとあらゆるケースにおいて事前にその想定に基づいた規定を詳細に設けるというのは非常に困難であろうと、こういうことは両参考人からもおっしゃっておられました。
　したがいまして、赤坂参考人もおっしゃっていたことでございますけれども、一定の場合に議長が議院運営委員会の議を経て暫定ルールを定めることができるというところの手続までは定めて、あとはそのときの状況に応じてその場で先生方で方向性をお決めいただく、こういうことが妥当なんではなかろうかと考えております。
　以上でございます。

○法制局長（川崎政司君）　御質問ありがとうございます。
　今の岡崎事務局長と大体答えは同じになると思いますけれども、あらかじめなかなか想定するのが難しいということであれば、まずは手続として、どういう場合にそういうそのオンライン出席を認めるかという手続について何らかの定めをすると。その場合に、規則改正ということもあるかもしれませんが、規則というのは別に、議院規則、法典的な議院規則だけではなくて、実際の議決、決議も規則的なものとして位置付けることが可能ですので、そういうその特例的な規則を、手続的なものをあらかじめ定めておくということは考えられると思います。

○高木かおり君　大変ありがとうございました。
　もう少しお聞きしたかったんですが、ちょっと時間が参りましたので、これで終了させていただきます。
　ありがとうございます。

○会長（中川雅治君）　山添拓君。

○山添拓君　日本共産党の山添拓です。
　この間、衆参で本会議へのオンライン出席の可否をめぐり、憲法五十六条一項に関する憲法審査会が開かれてきました。
　しかし、新型コロナの感染拡大が繰り返す下でも、国会議員の三分の二、参議院の定数でいえば百六十四人が同時に一定期間にわたり国会に参集できない事態は生じていません。衆議院で高橋和之参考人が明確に述べたように、本会議へのオンラインでの出席、表決を必要とする具体的事実はないと言うべきです。
　国会のコロナ対策は議院運営委員会で議論が重ねられ、マスクの着用の徹底や委員会室の座席配置の変更など随時行われてきました。科学的知見に基づく適切な対策が必要であり、引き続き議運で対応すべきです。
　参議院改革協議会でもオンライン審議が検討項目に挙がっています。憲法審査会で議論する緊急の必要はなく、ましてや憲法五十六条一項の解釈を多数決で確定するなどということは審査会の権限を越えます。
　日本国憲法第四章は、国会議員は全国民の代表であるとし、その地位の独立と国会における自由な発言と表決を保障し、本会議について、会議公開の原則の下、議員同士が相互に認識できる議場に出席し、議論を尽くして表決することを要請しています。国民主権と議会制民主主義の大原則です。
　衆議院で高橋参考人は、憲法五十六条一項はルールを定めた規定であり、厳格に解釈すべきだと述べ、この規定は会議体を成立させる最低限の要件として、少数者を保護し、あるいは権力の濫用を防止するために置かれたものだと指摘しました。国会も国家権力の一つであり、多数派による立法権行使の濫用、暴走を防ぐ上で条文解釈は厳格になされるべきです。
　当審査会で赤坂幸一参考人は、国会議事堂という場で国民代表の声が出されていることが重要であるとして、特定の事情で議会が物理的に集会できないような場合にのみ例外的ないし限定的にオンライン審議を行うことも議会の形成権に入るだろうと述べました。もっとも、それがどういう場合に生じるかは予見するのが難しく、濫用の懸念については全会一致ルールを併せ考える重要性を指摘しています。
　長谷部恭男参考人は、憲法五十六条一項は準則としての性格が濃いとして、オンライン出席が認められるのは、それを認めない限り国会としての最低限の機能をも果たすことができないという例外的な事情が客観的に認定される場合に必要最小限の範囲内のみとすべきだとし、それは誰が見ても本会議に集会できるような状況ではない、多くの人に元々コンセンサスがある場合であろうと述べました。
　両参考人の意見は、いずれもオンライン出席を必要とする場面は極めて限られるという前提に立つ慎重なものです。予見し難い事態を軽々に想定すべきではなく、当審査会で、現下のコロナ対策と絡めたりいたずらに危機感をあおったりして、結論を急ぐべきではありません。
　新型コロナ対応と憲法に関わっては、臨時国会の召集義務違反に触れざるを得ません。憲法五十三条は、「いづれかの議院の総議員の四分の一以上の要求があれば、内閣は、その召集を決定しなければならない。」としています。ところが、二〇二〇年七月と二〇二一年七月、野党が求めた臨時国会召集を安倍内閣、菅内閣は拒み続けました。赤坂参考人は問題があると言い、長谷部参考人も学界の通説は赤坂参考人が述べたとおりとしました。
　国民の生存権が脅かされる中、憲法の明文に反して国会を開こうともしなかったことへの反省もなく、緊急時の国会出席を殊更論じるのは不可解です。コロナ危機に乗じて、権力集中を伴う緊急事態条項の創設に向け、改憲論議を加速する呼び水という疑いすら抱かせます。
　今政治に求められるのは、新型コロナ第七波を見据えた対策の強化やウクライナ侵略を受けた更なる物価高騰に備える補正予算を組み、暮らしと経済を支えることです。予算委員会を始め徹底した審議を行うべきであり、憲法審査会を動かすべきではないことを強調し、意見とします。

○会長（中川雅治君）　渡辺喜美君。