法務委員会

令和元年五月十七日（金曜日）
　　　　午前九時開議
　出席委員
　　　委員長　葉梨　康弘君
　　　理事　石原　宏高君　理事　田所　嘉徳君
　　　理事　平沢　勝栄君　理事　藤原　　崇君
　　　理事　宮崎　政久君　理事　山尾志桜里君
　　　理事　源馬謙太郎君　理事　浜地　雅一君
　　　　　　赤澤　亮正君　　　　秋本　真利君
　　　　　　井野　俊郎君　　　　尾身　朝子君
　　　　　　奥野　信亮君　　　　鬼木　　誠君
　　　　　　門　　博文君　　　　門山　宏哲君
　　　　　　上川　陽子君　　　　神田　　裕君
　　　　　　黄川田仁志君　　　　国光あやの君
　　　　　　小林　茂樹君　　　　中曽根康隆君
　　　　　　船橋　利実君　　　　古川　　康君
　　　　　　古川　禎久君　　　　堀内　詔子君
　　　　　　宗清　皇一君　　　　逢坂　誠二君
　　　　　　黒岩　宇洋君　　　　松田　　功君
　　　　　　松平　浩一君　　　　山本和嘉子君
　　　　　　森田　俊和君　　　　遠山　清彦君
　　　　　　藤野　保史君　　　　串田　誠一君
　　　　　　井出　庸生君　　　　柚木　道義君
　　　　…………………………………
　　　法務大臣　　　　　　　　　山下　貴司君
　　　法務副大臣　　　　　　　　平口　　洋君
　　　法務大臣政務官　　　　　　門山　宏哲君
　　　最高裁判所事務総局総務局長　　　　　　　　　　　　村田　斉志君
　　　最高裁判所事務総局家庭局長　　　　　　　　　　　　手嶋あさみ君
　　　政府参考人
　　　（警察庁長官官房審議官）　田中　勝也君
　　　政府参考人
　　　（法務省民事局長）　　　　小野瀬　厚君
　　　政府参考人
　　　（法務省刑事局長）　　　　小山　太士君
　　　政府参考人
　　　（外務省大臣官房審議官）　高橋　克彦君
　　　政府参考人
　　　（厚生労働省子ども家庭局児童虐待防止等総合対策室長）　　　　　　　　　　　藤原　朋子君
　　　法務委員会専門員　　　　　齋藤　育子君
　　　　—————————————
委員の異動
五月十七日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　門　　博文君　　　　　秋本　真利君
　　上川　陽子君　　　　　堀内　詔子君
　　和田　義明君　　　　　宗清　皇一君
　　岸本　周平君　　　　　森田　俊和君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　秋本　真利君　　　　　門　　博文君
　　堀内　詔子君　　　　　上川　陽子君
　　宗清　皇一君　　　　　船橋　利実君
　　森田　俊和君　　　　　岸本　周平君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　船橋　利実君　　　　　尾身　朝子君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　尾身　朝子君　　　　　和田　義明君
　　　　—————————————
本日の会議に付した案件
　政府参考人出頭要求に関する件
　参考人出頭要求に関する件
　民法等の一部を改正する法律案（内閣提出第五一号）
　　　　　————◇—————

○葉梨委員長　これより会議を開きます。
　内閣提出、民法等の一部を改正する法律案を議題といたします。
　この際、参考人出頭要求に関する件についてお諮りいたします。
　本案審査のため、来る二十二日水曜日午前九時、参考人の出席を求め、意見を聴取することとし、その人選等につきましては、委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ありませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○葉梨委員長　御異議なしと認めます。よって、そのように決しました。
　引き続き、お諮りいたします。
　本案審査のため、本日、政府参考人として警察庁長官官房審議官田中勝也君、法務省民事局長小野瀬厚君、法務省刑事局長小山太士君、外務省大臣官房審議官高橋克彦君及び厚生労働省子ども家庭局児童虐待防止等総合対策室長藤原朋子君の出席を求め、説明を聴取いたしたいと存じますが、御異議ありませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○葉梨委員長　御異議なしと認めます。よって、そのように決しました。
　　　　—————————————

○葉梨委員長　次に、お諮りいたします。
　本日、最高裁判所事務総局総務局長村田斉志君及び家庭局長手嶋あさみ君から出席説明の要求がありますので、これを承認するに御異議ありませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○葉梨委員長　御異議なしと認めます。よって、そのように決しました。
　　　　—————————————

○葉梨委員長　これより質疑に入ります。
　質疑の申出がありますので、順次これを許します。源馬謙太郎君。

○源馬委員　おはようございます。国民民主党の源馬謙太郎です。
　きょうは、民法等の一部を改正する法律案の中身について質問させていただきます。
　まず、この特別養子縁組制度の改正ですけれども、それに先立って、先日、法務委員会で里親制度について質問をさせていただきました。関連する制度だと思いますので、まず、残りの里親制度について質問させていただいてから、特別養子縁組制度について質問させていただきたいと思います。
　先日、厚生労働省の参考人の方に来ていただき、本日も来ていただきましたが、この里親制度についてお伺いをしてきました。まず、この里親制度、先日の御答弁の中でもありましたが、手当が出るということもなかなか知られていないというようなお話がありました。
　里親への支援というのは八万六千円あり、例えば養子縁組が成立した後の家庭には類似の支援がない、これというのはどういった背景があってのことなのか。また、今後こうした支援策というのは検討されることはあるのかをまず伺いたいと思います。

○藤原政府参考人　お答え申し上げます。
　里親手当でございますけれども、里親が児童養護施設等と同様に社会的養護の受皿を担っているということに鑑み、支給をしているものでございます。
　養子縁組につきましては、縁組成立後は、一般の家庭と同様、法律上の親子関係を有するということとなります。そのため、養子縁組成立後の養親子に対しまして、一般の家庭との関係から、里親手当のような手当を支給するということは難しいというふうに考えております。
　ただ一方で、養子縁組成立後の養親子に対する相談支援につきましては、二十八年の児童福祉法の改正におきまして、児童相談所の業務として明確に位置づけておりますし、民間あっせん機関につきましては、平成二十八年に議員立法で制定いただきました養子縁組あっせん法において、その努力義務が法律に明確に規定をされているところでございます。
　こういったことから、厚生労働省といたしましては、児童相談所や養子縁組の民間あっせん機関による相談支援をしっかり充実していくということによって、養子縁組成立後の養親子に対する支援についても図っていきたいというふうに考えております。

○源馬委員　ありがとうございます。
　今のお話はよくわかるんですが、里親をしている間は八万六千円出ていて、これが養子縁組までしていこうとなると、それがなくなってしまうというところで、里親から養子縁組に行くのをちゅうちょしてしまう、そういった事例というのは実際起こっているんでしょうか。

○藤原政府参考人　里親制度でございますけれども、里親制度の中にも種類がございまして、通常、養育里親につきましては、委員御指摘になられました里親手当、一人のお子さんであれば月額八万六千円、これ以外に一般生活費といったものが出ることになっているわけでございます。
　また、養子縁組里親は、もともと養子縁組を目指してまず里親になっていただくという制度ですので、養子縁組里親に関しては、里親手当は出ませんけれども、一般生活費が出ている。
　そして、里親として養育を委託している間が過ぎて、養子縁組が、無事に縁組ができたといって、ある意味、その措置が解除をされるということになって、法律上の親子関係が生ずるということになった後は、確かにそういった経済的な金銭の支援はないというふうな、そういうふうな仕組みになっておりますので、養親候補者の方々のニーズといいますか思いといいますか、さまざまでございますので、そういったものを含めて、児童相談所の担当の児童福祉司がよく話を聞きながら、養育里親として登録していただくか、養子縁組里親として登録をするのかといったことを丁寧に支援をしていくということが重要かと思っております。

○源馬委員　次に、養子縁組、普通養子縁組と特別養子縁組について伺っていきたいと思うんです。
　特別養子縁組、今回の法改正の中心になるものは、実親とは関係を切り、養親と本当の親子関係を結ぶというところで、そうした強い関係性があると思うんですけれども、一方で、普通養子縁組というのは、家の後継ぎですとか、家名だったりとか祭祀の継承や、財産、会社の継承といった目的で使われることが多い、こういうことが言われております。
　日本の特別養子制度、今まで、現行では六歳未満ですけれども、この年齢の壁によって、特別養子制度は諦めて、もう年齢がいっているからということで普通養子制度を活用している、こういった割合というのは現状どのぐらいあるんでしょうか。

○小野瀬政府参考人　お答えいたします。
　特別養子縁組を望んでいたにもかかわらず、養子となる者の年齢がその年齢の上限を超えていたことから、やむを得ず普通養子縁組をしたという事例がどの程度あるか、こういうことにつきましては、申しわけございませんが、統計がございませんので、お答えすることはできないということでございます。
　ただ、厚生労働省の検討会が全国の児童相談所、それから民間のあっせん団体を対象にしまして実施した調査の結果によりますと、平成二十六年と二十七年の二年間で、特別養子縁組を選択肢として検討すべき子供について、年齢が問題となって特別養子縁組をすることができなかった事例が四十六件あったとされております。
　他方、この調査では、同じ二年間で、児童相談所又は民間のあっせん団体が関与した普通養子縁組が三十七件あったと報告されておりまして、このうち、養子の年齢が七歳以上であるケースが三十四件でございました。
　ただ、こういった二つの数字の結びつきといいますか、その関連が必ずしも明らかではございませんので、あくまでも推測ということになりますけれども、このようなことからいたしますと、現行法のもとで普通養子縁組をした子供の中には、特別養子縁組における養子の年齢の上限に達していなければ特別養子縁組を選択していた可能性があるもの、こういうものも含まれていると考えられます。

○源馬委員　そうしますと、そもそもの現行での特別養子縁組の年齢というのは六歳未満ということなんですけれども、これは今回見直されるわけですが、ほかの国を見てみると、例えば、フランスでは十五歳、ベルギーは十八歳、イタリアも十八、イギリスも十八、アメリカは制限なし、韓国も十八歳となっていますけれども、日本がそもそも六歳未満と規定していたのは、どういった理由があったんでしょうか。

○門山大臣政務官　お答えいたします。
　特別養子制度は、養親と養子との関係の、実親子間と同様の実質的な親子関係を創設することを目的とするものでございますが、養子となる者が六歳に達している場合には、実の親との関係が強くなっている可能性があり、また就学して分別が生じているため、六歳未満の子供の方が、養親と養子との間に実質的な親子関係を形成することが容易であると考えられたことがあります。
　また、子供の利益を考えると、特別養子縁組はできる限り早い時期に成立させることとし、養子となる者が早期に安定した家庭環境のもとで養育されることとなるのが望ましいと考えられていることもあります。
　さらには、我が国では、未成年者を養子とする場合には、特別養子制度だけでなく、普通養子制度を利用することもできますから、特別養子制度については、その適用対象を限定することにも一定の合理性があると考えられておりました。
　以上の理由から、養子縁組により実親子関係を終了させる新たな制度を創設するに当たっては、まずは妥当性が明確な場合に限るという趣旨で、養子となる者の年齢の上限が原則六歳未満とされたものでございます。

○源馬委員　ありがとうございます。
　そうして決められたこの六歳未満というのを今度十五歳未満にするということは、どういった議論があり、そしてどういった背景があったんでしょうか。
　養親との信頼関係を築くには幼少の方がいい、六歳を過ぎてしまうと就学して分別もできてくる、いろいろな、当初六歳未満となった理由を御説明いただきましたが、それをあえて今度は十五歳未満にするというその理由、そして十五歳という年齢の合理的な理由、これも教えていただきたいと思います。

○門山大臣政務官　先ほど先生からの前提質問がありましたけれども、今回の法案というのは、六歳から十五歳に年齢を引き上げて、特別養子縁組の成立要件を緩和することによって制度の利用を促進する、あるいは、そもそも、先ほど御回答もありましたけれども、本来なら特別養子を使われる者が年齢制限のために使われなかったということも相当あるということで、その利用拡大を狙っているものでございます。
　他方、原則的な上限年齢を今度十五歳とした理由についても御説明させていただきますと、民法上、十五歳に達すると、みずからの意思で普通養子縁組をすることができるとされていることから、十五歳に達している者について、家庭裁判所の審判によって縁組を成立させることは原則として不適当であると考えられるためでございます。
　この理由に加えて、子の利益の観点からは、やはりできる限り早期に特別養子縁組を成立させることが望ましいと考えられ、養子となる者の年齢の原則的な上限を十五歳未満とすることによって、遅くとも義務教育期間中には特別養子縁組の成立の申立てがされるよう促す効果があるということ、あるいは、特別養子縁組が未成年者の養育のための制度であることからすれば、特別養子縁組の成立に一定の養育期間が確保されるようにする必要があること等の事情も考慮しているわけでございます。
　以上のことを考慮して、本法律案では、特別養子縁組における養子となる者は、原則として、特別養子縁組の成立の審判の申立ての時点で十五歳未満でなければならないとされたものでございます。

○源馬委員　もしわかればでいいんですけれども、これは通告をしっかりしていないので、わかればでいいんですが。
　今御答弁にあった、民法上、普通養子縁組が自分の意思でできるようになるのが十五歳であるからという理由も一番最初に御説明いただきましたが、普通養子縁組が十五歳で自分の意思で可能になるというそもそもの理由というのは、どういった背景があったんでしょうか。もしわかれば、参考人の方、教えていただきたい。

○小野瀬政府参考人　お答えいたします。
　一般的に、例えば民法の契約ですとか取引行為ということになりますと、これは成年年齢、現在は二十ということになっておりますけれども、ただ、普通養子縁組のような身分関係につきましては、できるだけ、判断能力がありますれば、必ずしも契約といったような成年年齢ではなくて、もう少し若いときから、みずから判断、その行為をすることができるようにしていいのではないかということで、身分行為のそういう特質、そういうもの、あるいは、十五歳ということの判断能力、そういうことを考慮して、民法としては十五歳で普通養子縁組ができるというふうになっているものと理解しております。

○源馬委員　身分関係ということでいいますと、結婚なんかも同じように自分の身分と関係するものだと思います。結婚は、今度成人年齢が引下げになるときに、女性も今まで十六歳だったのが十八歳以上になるということで、こうした結婚の自分の意思、より自分の意思が反映されると思う身分に関する結婚の年齢は十八なのに、一方で、養子に関しては十五歳で、みずからで判断できる、ここに合理的整合性があるのかどうか、御見解を伺いたいと思います。

○小野瀬政府参考人　お答えいたします。
　身分行為をすることができる年齢をどうするかといいますものは、やはり、それぞれの身分行為の趣旨ですとか、あるいは、その身分行為をすることによってその人がどういう影響を受けるのか、どういう効果を受けるのかということ等を勘案して判断されているものだと思います。
　婚姻年齢につきましては、やはり婚姻して二人で共同して生活をしていくということになりますれば、現在の社会の状況ということを踏まえますと、現在は現行法では女性は十六歳となっておりますが、やはりもう少し引き上げるということで、十八歳が相当ではないかというふうに判断されたものでございます。

○源馬委員　この上限年齢が十五歳未満になるということで、そこでも例外というのがありまして、十五歳に達する前から養親候補者が引き続き養育をしていた場合、あるいは、やむを得ない事由により十五歳までに申立てできなかった、こういった場合は十五歳以上でも可、こういったことになると思うんですが、この二つ目の、やむを得ない事由により十五歳までに申立てできなかった場合というのはどのようなケースが考えられるのか。
　また、これは、やむを得ない事由という抽象的なことで制限をすると、際限なくどこまでも運用されてしまうのではないかと思いますが、どのように制限をかけていくのかを伺いたいと思います。

○小野瀬政府参考人　お答えいたします。
　御指摘のやむを得ない事由という要件でございますけれども、最終的には裁判所の判断に委ねられることになりますけれども、例えば、養親となる者が養子となる者の養育を開始してからまだ一、二年ぐらいしかたっていないということで、十分な熟慮期間がないうちに養子となる者が十五歳に達してしまった場合、こういったことなどが当たり得るものと考えられます。
　この要件の判断に当たりましては、家庭裁判所におきまして、成年に達するまでの短い期間しか残されていないにもかかわらず、実親子関係を終了させ、原則として離縁することができない養親子関係を形成させる必要があるかといった観点から、慎重に検討されるものと考えております。

○源馬委員　ありがとうございます。
　十五歳に達して、例外があった場合は十八歳未満ということだと思いますが、十八歳は当然のことですけれども、十五歳も、先ほどの御答弁にもあったとおり、みずからの身分関係をみずからの意思で決めることができる年齢というような御答弁もありましたが、当然、そうすれば、自分の意思があるとは思うんです。
　現行法では養子になる候補者の同意というのは必要ないというふうにされておりますが、これも六歳ということもあると思うんですけれども、今回の改正によって、十五歳に達している者は、養子の候補者は同意が必要になるというふうに理解をしておりますが、養子になる候補者が十五歳に達している場合に、みずから同意する、つまり、特別養子縁組の場合は、実親と縁を切るという同意をみずからする。いろいろなケースがあると思いますが、それで親子関係が、実の親と解消される。まあ、それをみずから望むケースもあると思うんですけれども、一方で、やはり親への愛情があったりとか、そうしたケースも十分考えられると思うんです。
　そこで、みずからが同意をして自分の親との親子関係を絶ち切るという、その決定をするのに相当な葛藤や苦しみが生まれるケースもあるのではないかなと思いますが、こうした精神的な、そうした葛藤ですとか苦しみに対する支援、フォローというのは、何か考えているものはあるんでしょうか。

○小野瀬政府参考人　お答えいたします。
　御指摘のとおり、特別養子縁組の成立について養子となる者に同意をしていただくということは、これは実親との親子関係を終了させることを決断させるものでございますので、その同意の有無を確認する場面では、その心情に配慮して、慎重にその意思を確認する必要があるものと考えております。また、十五歳以上の者について特別養子縁組を成立させる場合には、その心情も含めて、事後的なケアが必要になるというふうに考えられます。
　この点につきまして、養子となった児童に対する支援に関しては、平成二十八年の児童福祉法改正により、児童相談所が必要な援助を業務として行うべき旨が法律に規定されております。また、民間団体のあっせんにより行われる縁組につきましても、昨年四月に施行されました民間あっせん機関による養子縁組のあっせんに係る児童の保護等に関する法律において、民間団体は、養子縁組成立後の養親子に対し、その求めに応じて、必要な援助を行うよう努めるものとする旨の規定が設けられております。
　養子に対しましては、これらの法律の趣旨に沿って必要な支援がされるものと考えております。

○源馬委員　今御答弁であったとおり、同意する場面なんかでも慎重にという御答弁がありました。
　この同意をしてもらうとき、誰が、その同意、養子となる本人の同意をどういった場面で確認するというふうに今見込んでいらっしゃるんでしょうか。

○小野瀬政府参考人　お答えいたします。
　この養子となるべき者の同意につきましては、基本的には、裁判官が特別養子縁組の成立の審判の手続の期日において確認するか、あるいは家庭裁判所調査官が調査の手続を通じて確認することとなるものと考えられます。

○源馬委員　こうした原則十五歳未満の子供たちに、本人の身分が変わる非常に大きな出来事になるわけですけれども、特に十五歳に近い年齢の子供たちというのは、やはり、もう自我も芽生えて、いろいろと自分の希望なんかもあるというふうに思うんですが、この制度、自分たちの身分にかかわる、しかも親子関係にかかわるこの制度のことを、やはり、六歳未満のときと違って、十五歳未満ということになれば、ある程度、実際にかかわる本人たちにも、こうした制度、このように変わってこうなるよ、その際は同意が必要で、実親との親子関係を切るということも自分で決断しなきゃいけないんだよみたいなことも含めて、これは本人たちにもやはりわかっていてもらう必要があると思うんです。
　この対象となる未成年の人たちにどのようにこの制度の改正についてわかりやすく伝えていくのか、また、未成年のまだまだ成熟し切っていないという年齢の子供たちに、この制度のことが、理解が促進すると考えているかどうか、伺いたいと思います。

○小野瀬政府参考人　お答えいたします。
　家事事件手続法におきましては、特別養子縁組の成立の審判手続においては、家庭裁判所は、養子となる者の意思を把握するように努め、審判をするに当たってもその意思を考慮しなければならないこととされております。したがいまして、養子となる者が十五歳未満でありましても、家庭裁判所は、その者の意思を考慮した上で、特別養子縁組を成立させるか否かを判断することとなります。
　このように、養子となる者の意思を考慮するに当たりましては、御指摘のように、養子となる者に対してわかりやすく制度の説明をする必要がございます。
　この点につきまして、家庭裁判所におきましては、これまでも、子供の年齢あるいは発達の程度に応じて、家庭裁判所調査官が、養子となる者と面接する過程で、子供に法制度を説明した上で、その意思を把握してきたものと承知しております。
　特別養子縁組制度についての意思の把握や、その前提となる制度の説明につきましても、これまでの経験を生かして家庭裁判所において適切にされるものと考えられます。これによって、十五歳未満の子供に対しても特別養子制度についての理解を促進することができるものと考えております。

○源馬委員　少し細かなところもちょっと伺っていきたいと思うんですが、今度は、養子は六歳未満が十五歳未満になる。一方で、養親になる者というのが、現行法では、一方が二十五歳以上で、他方が二十以上ということが定められていると思います。
　養子となる者の上限年齢が引き上げられて、一方で養親になる候補者の下限年齢というのが変えられていないということは、養親になる人と養子になる人の年齢が非常に近くなるケースも考えられると思うんですけれども、今回の法改正で、養子となる者の上限年齢は引き上げて、他方で養親になる下限年齢は変えなかったけれども、この近接する可能性とか、このことについてどのように法務省はお考えになっているか、伺いたいと思います。