予算委員会第一分科会

昭和四十一年三月二日（水曜日）
　　　午前十時七分開議
　出席分科員
　　　主査　井出一太郎君
　　　　　　小川　半次君　　　　丹羽　兵助君
　　　　　　西村　直己君　　　　福田　　一君
　　　　　　水田三喜男君　　　　兒玉　末男君
　　　　　　多賀谷真稔君　　　　野原　　覺君
　　　　　　村山　喜一君　　　　山中　吾郎君
　　　兼務　川俣　清音君　兼務　受田　新吉君
　出席政府委員
　　　　　　　　総理府事務官
　　　　　　　　（人事局長）　　増子　正宏君
　　　　　　　　検　　　　　事
　　　　　　　　（大臣官房司法
　　　　　　　　法制調査部長）　鹽野　宜慶君
　分科員外の出席者
　　　　　　　　衆議院事務総長　久保田義麿君
　　　　　　　　衆議院参事
　　　　　　　　（庶務部長）　　大久保　孟君
　　　　　　　　参議院事務総長　宮坂　完孝君
　　　　　　　　参議院参事
　　　　　　　　（事務次長）　　岸田　　実君
　　　　　　　　参議院参事
　　　　　　　　（管理部長）　　佐藤　吉弘君
　　　　　　　　国立国会図書館
　　　　　　　　長　　　　　　　河野　義克君
　　　　　　　　人事院事務官
　　　　　　　　（給与局次長）　尾崎　朝夷君
　　　　　　　　大蔵事務官
　　　　　　　　（主計官）　　　小口　芳彦君
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三月二日
　分科員多賀谷真稔君委員辞任につき、その補欠
　として兒玉末男君が委員長の指名で分科員に選
　任された。
同日
　分科員兒玉末男君委員辞任につき、その補欠と
　して堀昌雄君が委員長の指名で分科員に選任さ
　れた。
同日
　分科員堀昌雄君委員辞任につき、その補欠とし
　て村山喜一君が委員長の指名で分科員に選任さ
　れた。
同日
　分科員村山喜一君委員辞任につき、その補欠と
　して多賀谷真稔君が委員長の指名で分科員に選
　任された。
同日
　第四分科員川俣清音君及び第三分科員受田新吉
　君が本分科兼務となった。
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本日の会議に付した案件
　昭和四十一年度一般会計予算中皇室費、国会、
　裁判所、内閣、総理府（防衛庁及び経済企画庁
　を除く）、法務省及び文部省所管並びに他の分
　科会の所管以外の事項
　昭和四十一年度特別会計予算中文部省所管及び
　他の分科会の所管以外の事項
　昭和四十一年度政府関係機関予算中他の分科会
　の所管以外の事項
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○井出主査　これより予算委員会第一分科会を開会いたします。
　本日は、昭和四十一年度一般会計予算中、国会所管について質疑を行ないます。
　質疑の通告がありますので、順次これを許します。川俣清音君。

○川俣分科員　私は、この際、いま議題となっておりまする国会関係予算について、事務総長並びに関係者に質問をいたすのでございますが、国会という内部の問題であるだけに、実は、非常に議員全体が関心を持ちながら、部内の問題であるという考え方で常に——政府関係機関についてはかなり内部にわたっていろんな意見が出ておりますが、国会については、慣例上もありまして、議運のほうにまかせっきりだという弊害もあるようでございますので、あえて私、この際国会関係予算について取り上げる次第であります。
　国会当局側も、内部の問題であるということで、予算は当然無審議で国会を通るものというふうに安心しておられるようでございまするし、また、議運を通じて各党に理解されておるものと考えられておるようでございます。これがそもそも審議を充実させないゆえんかと思いますので、事務総長はじめ、内部のことではございますが、やはり国民の税金を使うことでございまするから、最高機関に所属しておられるだけに、やはりえりを正して予算審議に応ずるという態勢がなければならないと思うのでございます。
　そこで、各官庁機関と国会機関とは非常に異なる点がございます。それは、通常の執行量において年間に非常に差のあるということです。開会中、閉会というような、他官庁に見られない特徴を持っておることがその一つ。もう一つは、予定外の、あるいは予想外の事態が起こりまして、昼夜区別なく仕事が行なわれておるという点でございます。しかも、それは、議院の意思とか、あるいは構成しておる者の意思ではなくして、ごく限られた範囲で、あるいは時の政府、あるいは時の与党の考え方によってこの一日の執行量が異なるという特質を持っておるということでございます。どんな官庁といえども、大臣の意思だけではこの執行量の内容を変更することがなかなか困難でございますが、国会は、そういう点では、他官庁に見られない、あるいは他の会社に見られない特質を持っておるわけでございます。特質に伴う弊害もまた持っておるわけでございましょう。したがって、予算の組み方につきましても、一体、予算に従って国会の中が運営さるべきなのか、運営の実態をつかんで予算化するのか、どちらを重点に置くのかということによって予算の内容を異にすると思うのです。予算の範囲内で国会というものが運営されていかなければならぬのか。普通の官庁の場合は、予算に拘束されて執行しておるわけですね。国会は、そうじゃない点がときどき出てくるわけです。それは最高の機関だということでありましょうが、国民の側から言うと、予定されないものが支出されなければならない。そこに非常な大きな違いがあると思うので、そこで、事務総長、一体どっちを主体にして——これは事務総長でも無理と思うのですよ、これは議長だと思うのですね。予算をもとにして執行する体制を整えるのか、いや、そうじゃなくして、全く執行の実態のあとを追って予算化していかなければならぬのか、これが一番の予算の問題だと思うのですが、事務総長、どのようにお考えになりますか。あるいはここで答弁しにくければ、あとでもけっこうです。議長と打ち合わして御答弁があってもいいと思いますが……。

○久保田事務総長　お答えいたします。
　川俣先生の、国会予算の審議に対するわれわれの考え方が間違っているというお話でございますが、確かにそういう点もあったかと思いますが、自後もさようなことのないように十分注意をしていきたいと思います。
　それから、いまの国会予算のあり方につきまして、運営が各省のあれと違っておりますので、不時の費用も要りますし、したがって、国会法の立て方も、その間、先生のおっしゃるように予備費というものを必ず設けなければならないということに実はなっておるのでございます。ただし、それは現在も七百万円程度のまことに小さな額でございまして、この予備費の増額ということによってある程度考えられるのじゃないか、それが実際上はさようにいっておりません。ただ、予算の立て方は、通常会というもののみを前提に置きまして予算は組まれておりますが、もちろん、臨時会、特別会等がございました場合には、補正予算ということで従来はまいっております。ただ、この国会予算の中にも、そういった非常の場合のこともありますが、経常的なものもございますので、一がいに運営の執行の結果によって予算を組むべきか、あるいは事前に組むべきかという問題は、非常にむずかしい問題だと思いますので、いま少し研究をさせていただきたいと思います。

○川俣分科員　研究する時間を与えたいと思います。
　そこで、大蔵省主計局の方がおいでになっておるはずですね。大蔵省ではどういうようなお考えになっておりますか、これをお尋ねしたい。普通の官庁の予算と、あるいは国全体の予算とたてまえが非常に異なっておることは、いま申し上げたとおりでございますが、これを査定される場合に、どのようなもとにおいて、基礎にして予算編成を査定されますか。

○小口説明員　大蔵省では、国会予算につきましても、普通の一般官庁の予算編成と同じような考え方に立ちましてやっておりますけれども、ただいまお話にもございましたように、国会としていろいろその性格上特性がございますので、いまお話しの予備費のような制度もございますし、個々の点におきましては、その特性もよく考えまして、そうして国会の事務当局ともいろいろ相談しまして予算を編成しておるつもりでございますし、突発的な事態で予算的な措置が必要であるというような場合におきましても、流用とかその他の措置をとりまして予算的にそれをまかなっていくというようなことをやっております。

○川俣分科員　いまの答弁、非常に不満足です。なぜかというなら、私の尋ねておるのは、大蔵省が厳然としてとっております。予算に拘束される行動を要求されておるはずであります。予算を優先されている。各官庁の執行というものは、予算の範囲内で、逸脱することを許されないわけです。それと国会と同じですか。違うでしょう。そこで、一体どっちをとるのかというお尋ねを大蔵省にしておるわけです。主計官は大蔵省を代表しての意味においてお尋ねをしておるわけで、少し無理な点もあるかと存じます。一体、国会の執行に見合うような予算を編成するという行き方なのか、国会の行動に国の財政が引きずられていく——政治的な意味じゃないですよ。予算の面で引きずられていかなければならないという考え方で予算編成をしているのか、あるいは、やはり他官庁と同じように、執行を基本にして運営されなければならないという考え方をしているのか、どちらかと、この点をお尋ねしたのです。少し主計官には無理だと思いますけれども、引きずられなければならぬというのは、国会の立法権という、そういうのじゃなくて、内部事務執行の点で引きずられていかなければならないということになると、大蔵省の予算編成権というものがすっかりじゅうりんされるということになるのです。他官庁に対してはこれを許さない、国会だけは許すという考え方なのか、あるいは、やはり予算のたてまえ上執行予算のとおり実行してもらわなければならないというのか、基本的な考え方ですよ。臨時に起こる問題は別にして、そういう考え方なのか、あるいは、他官庁と全く執行の状態が違うんだから、それが主体で、それに従って予算は、補正であろうと予備であろうと何であろうと、それを使っていくという考え方なのか、どっちなのか、これによってこの内容の審議が異なってまいりますので、まず前提でお聞きしたい、こういうことです。

○小口説明員　たいへんむずかしい御質問でございますけれども、御趣旨を勘案しまして申し上げますと、予算編成の段階におきましては、御承知のように、国会の予算は、二重予算とか、そういうような制度がございますけれども、編成されました予算というものは、その予算とその年度におきまして執行さるべき事務というようなものが相まっているわけでございまして、その点におきましては、編成された予算の範囲内で国会の事務を運営していただく、そういうたてまえになると思います。

○川俣分科員　おそらくそういう答弁をせざるを得ないでしょうね。あたりまえな答弁だ。あたりまえな答弁どおり国会が執行されているかというと、そうじゃない。そこに問題があるから、一体どっちを優先するんだと、もう一回お聞きしなければならないわけですね。あとで具体的に申し上げますけれども、主計官だけでは答弁が非常にむずかしから、主計局長なりにおいで願うとかしなければならないと思うのです。これは主計官に非常に重荷を負わせて無理だということを十分心の中では承知しながらあえてお尋ねをしておるのです。
　それじゃ具体的に入りましょう。一体、国民の普通の常識からすると、やはり一定の時間で審議されるということが常道だという理解でございましょうし、そういう意味で予算ができておることも常識的であると同時に、立て方は無理ない予算だと思うのです。しかしながら、政府または与党の都合で、この法案をきょうじゅうに上げたい、または夜間を通じて翌日——翌日といいましても、普通の国民の常識で言う翌日というのは、翌朝を意味するわけです。明るくなってからは翌朝、こう言う。ところが、国会の常識は、翌朝というのは午前零時を過ぎると翌朝という理解なんです。そういうことで運営されておるのは御存じのとおりでしょう。そういう執行というものが考えられた予算かどうかというと、そうじゃないでしょう。なぜ一体そんなことを執行するのか。与党あるいは政府の都合に引きずられて運営されておるということなんですね。予算執行上こういうことは望ましくないのだ。翌朝というのは常識的に国民の言う翌朝、すなわち夜明けを待ってやるというのが普通の常識ですよ。交通機関から何からすべてそういうふうになっていない。国会の審議に合わした機構にできてないのです。国民社会全体がそうできてないのです。早く言うと、一つの例をあげると、深夜審議をするということになると、医務室に行ってごらんなさい、何人診療を受けていますか。これほど人の生命に影響するような審議を強行されておるわけですね。予算はそんなことを予定しておらない。医者の受け持ち時間は大体きまっております。医者は深夜診察でもしなければならぬことになれてはおりますけれども、常時常勤させるだけの予算の裏づけがないでしょう。交代で来る予算になっている。常勤されるだけの医療費に対する予算はない。交代制で予算をまかなうような形になっている。それじゃ深夜はどうするのか。特別に配慮しなければならぬ。車も配慮しなければならぬ。付随した看護婦もおらなければならない。こういう予算になっていますか。なっていないでしょう。全く深夜審議するなんというたてまえでできていないわけです。常時あることはわかっておりながら、そういうたてまえになっていない。だから、たてまえをどっちにするのだというお尋ねは、こういうところから出てくる。予算を編成する場合、前年及び過去の例をとって予算を編成していくというたてまえをとっておるでしょう。前例はないかというと、前例は幾つもある。それをとった予算になっているかというと、そうじゃない。それは非常事態だ、確かに大蔵省から見れば非常事態かもしれない。しかし、中には大蔵省から見れば非常事態でないこともある。主計官から見れば非常事態かもしれないけれども、大蔵省全体から見れば、早く予算を通してもらいたい、夜中でもやってもらいたい、腹の中ではそう思っていながら、それは非常事態だなんと言う。そうでしょう、腹では非常事態を予想しながら非常事態があたりまえだという考え方なのか、やはりこれは非常だというふうに考えるのか、どっちなのか。もう一度、主計官にはまことに悪いけれども、答弁願わなければ審議に入れません。

○小口説明員　ただいま御質問のようないわゆる非常事態というようなものが出てくることは、過去の例でもございますし、予算の執行上今後においても起きてくるというようなことは予想されるわけでございますけれども、先ほど申し上げましたように、予算編成といたしましては、過去の例も勘案して、事務の状態を考えまして編成してある次第でございます。そういう非常事態につきましては、いままでもやってきたことでございますけれども、予備費でまかなったり、あるいは流用措置というようなことをいたしましてそれをまかなってきたというようなことでございまして、そういうような方法でそういう非常事態に対しましては対処してきたということでございます。

○川俣分科員　非常事態ということ自体が、私、わからないのです。普通の非常事態とは、人間の予測しない事態が起こってきた場合に非常事態というのです。これは常識じゃないですか。非常というのは、常識で考えられない事態が起こってきたこと、予想せざる事態が起こることを非常事態と、こう言う。これは常識ですね。日本語の常識だと私は思う。大蔵省のことばは定義がわかりませんけれども、普通に使われておる非常事態というのは、予想せざる事態を非常事態と言う。これが国民的解釈じゃないですか。そうすると、非常事態が起こった場合は別ですけれども、国会の場合は非常事態でないのです。予想せざる事態じゃないです。初めから予定された事態なんです。初めからこれは無理だとわかっておりながら提案をする。無理に非常事態をつくり上げていくと申しますか、つくられた事態なんです。そのつくられた事態に応ずるような予算でないことは明らかですね。だから、私が言うには、そういうつくられるような事態を防ぐというたてまえをとるのか、事態ができたならば、非常事態ではないのだがつくられた事態に応ずるというのか。各官庁の場合はそういうことは許されないですね。内部でつくられる事態というものは認めない形をとっておられるでしょう。たとえば、省内にストライキが起きるなんという、これはつくられた事態だということで、これは認めない態度をとっておられましょう。犯罪に及べばそれは別でございますけれども、執行の上に起こってくるこうした事態は認めない態度をとっておられる。たとえばストライキをやって、いろいろな禁止規定はありますけれども、やって夜間に及んだというときになると、管理者は電気を消す。予算執行上電気をつけておくわけにいかぬ。公安上また電気をつける、消す、こういうことがときどき行なわれておりますね。予算外の省内の庁費の支出はできるだけ予算に制約を受けるというたてまえをとっておられること、御承知のとおりです。また、そういうふうに強行しておられることも、大蔵省の方針としてそうしておられる。国会に対してはどうなんです。違うでしょう。最高機関だということで許されるのか。法律上はそうだが、国民から言うと、なぜ一体夜間審議をあえてしなければならぬのか疑問だと言う。疑問のものに国民が負担をしなければならないということにさらに疑問が出てくる。大蔵省は国民を代表して査定しておられるはずですね。この矛盾をどう解決しようとするのか。やはり予算の範囲内の行動であってほしいと、こう願うのがたてまえじゃないか、私はそう理解をする。あるいは、いや、国会というところはそうじゃないというなら、ないでもいいですよ。非常事態だということがときどき起こるということになると、この予算というものは全くでたらめだ、こう言わなければならぬ。非常事態が予想される予算ではない。私はそうあってもいいと思うのですよ。非常事態、あなたの言う非常事態ですね、つくられるような事態というものがないのだということも、そういうたてまえで編成するということも、これは決して誤りではないと思う。それならば、国会の行動を予算でやはり規制しなければならないということが起こらなければならぬはずだと思う。野方図であってはならないということです。いや、たてまえが、国会の運営というものは、執行というものは、よそから見れば非常事態のようなことが常にあるのだということになると、そのような予算編成をしなければならないと思うのです。そうお思いになりませんかどうか、まずそれをお聞きして、私は質問を進めたいと思うのです。

○小口説明員　非常にむずかしい御質問でございますけれども、大蔵省といたしましては、やはり、先ほども申し上げましたように、編成された予算の中におきまして運営をしていただくというふうなたてまえにあくまでもなっているわけでございます。非常事態というふうなおことばがございまして、それをどう解釈するかというふうな、たとえば災害のような客観的な非常事態とか、あるいは先生がいまおっしゃいましたように、運営上意図されたという、何と申しますか、そういうふうな種類の非常事態というふうな差別があるわけでございますけれども、その点につきましても、あくまでも、編成された予算といたしましては、その範囲内でまかなっていただくというふうなことがたてまえであると思います。ただ、国会の運営というふうなものは、やはり国家的な非常に重大な事項でございますので、その点は公的な事情にもよると思いますけれども、事情いかんによっては、やはり、予算の執行上当然許されているようなやり方、先ほども申し上げましたように、予備費の使用とか、あるいは流用とか、そういうふうな方法をもってこれをまかなっていく、そういうふうなことになるのじゃないかと存じます。

○川俣分科員　そうすると、国会の予算というものは、各項目にあげておる予算というものは、規制があるのではなくして、全く運営は一本の予備費をもって国会に委託をするというような考え方でもあるようであるのですね、あなたの答弁の中には。もちろん、国会で議決をしたからには、これに国会みずから拘束を受けることは、これはもちろんです。いま四十一年度の予算審議、これからの予算のあり方ですから、これに拘束されなければならぬことは一つもないわけですね。国会で意思決定をするならば、それがみずから拘束を受けること、もちろんだと私は思うのです。それですら、拘束を受けないのが国会だということで、一般から見れば疑問ではないか、こういう点が私が指摘しておる質疑の焦点になっておる。事務総長でも、一体予算に拘束されるという考え方で事務総長が国会の執行をしておるのか、国会というものは拘束を受けない、審議の本質上受けないのだという考え方なのか、事務当局も私はこの辺明確じゃないと思うのです。議長は一切の権限があるということで、最高の権限を持っておるというようなことで、零時一分の開会なんて、こんなことはどこにも予想されていませんよ。予定もされていませんよ。それを許すような予算でもない。権限者がやることだからやむを得ないということで、大蔵省はこれを見のがすと申しますか、黙認をするというたてまえをとるのか、やはり国会みずからが議決をしたことであるからそれに拘束を受けてやるべきだとお考えになるのか、これは私は今後の国会の運営上非常に重要な点だと思うのです。何でもできるのだということになると、この予算なんというものは無意味なんです。一本の予算でいいのです。何でもできるのだという考え方であるならば、こんな詳細な予算を審議する必要はない。国会は一本の予算でいいということになるじゃないでしょうか。この点いかがですか。

○小口説明員　ただいまの点につきましては、国会の議決をもってきまった予算という中におきましてあくまでも運営していただく、そういうたてまえになろうかと思います。

○川俣分科員　そこで、事務総長、一つお尋ねしますが、歳出権を持っておる大蔵省の見解、これも政府がみずから提案権を持っておる予算でございます。いま審議しているのは。これに拘束を受けなければならないということになりますと、拘束を受けるような執行をするつもりなのか、従来どおり、国会は最高の機関であるから、この執行は実態に合わせて、実態というよりも、つくられた実態に合わせて運営しようとするのか、この点をお尋ねしたい。
　もっと露骨にお聞きいたしますなら、一体、議長以下、議運の決定だといいながら、普通の常識でする時間外勤務を、事務執行上部内で強要しておるわけですね。あるいは、単にそればかりではなくして、事務総長お調べになったと思いますが、国会議員が職務に忠実であるならば、健康を度外視してつとめなければならない。それに対する対策がなければならぬはずだ。御承知のとおり、日韓問題の審議の際などは、医務室への殺到ぶりと申しますか、診療を受ける者があれほど多かったじゃないですか。そんなことは予想して一体予算を組んでいるのかというと、そうじゃないんですよ。組んでおられない。組んでいないままに一体執行しようとするのか。議長の権限では、一定の時間が来れば明日に審議を延ばすということも、これはできないわけじゃなく、やることが常識的な運営だということになる。たとえば、非常事態だということで、災害が起きた場合に、その審議のために時間が延びるというようなことは、これは全く非常事態に処する道であろうと思いますけれども、一日延びるか延びないかによって国民の意見が違うときに、一方の意見にだけ従って予算を執行するということになると、国会の意思というものが一体事務総長や議長によって運営されて——事務の内容ですよ、どっちに合わせて一体執行していくのであるか。たとえば、電灯料をはじめとして、事務職員——事務職員と申しましても、委員部、記録あるいは警務というふうに多般にわたるものであります。そういうような予算の組み方でもないのですね、見ると。必ずしもそうじゃない。どこか強行するというと、こういうすべてのところに非常な影響のあるということは、事務総長十分御承知だと思うのです。ところで、一体どっちを本体にして予算を運営されるか。全く国会というのは特別なところだから、予算は一本で編成してもらいたいということになるのか、それともやはり従来の予算の中でやろうとするのか。従来のような予算でやろうとするならば、ある程度非常事態——私は必ずしも非常事態とは言わない。つくられた事態ですね。みずからつくった事態です。これは、みずからつくるということは予算上は制約を受けるのですね。外部から要請されてできるものではなくて、内部からつくった事態なのですね。ここに問題がある。みずからつくった事態ですから、このみずからつくる権限というものを持っておるのだということで、それで予算を要求されるなら、こんな予算は実行不可能な予算だということになる。あるいは、この予算を一ぺん議決したからには、これに拘束を受けるのだ、みずから議長以下全部が拘束を受けるのだということになると、むちゃな審議はできないということにならざるを得ないのじゃないですか。どっちを一体事務総長はとられるのか、これまたお尋ねしておきます。
　これは国会ばかりでない。新聞社をはじめとして、各方面にこれは影響することなのですよ。一体、こういうふうに無責任に影響を与えていいのか。人を拘束していいのか。職員等に対しても拘束ですよ。全く予想しない事態、職員からいけば予想せざる事態だけれども、これはつくられた事態なのです。天災でもない。臨時災害でもない。世の中からつくられた事態であるならば、これは非常事態だと言ってもいいでしょう。みずからつくる事態は非常事態とは言わないのですね。そこで、事務総長、どういう編成のあり方がいいと思いますか。実行の責任者としての事務総長の答弁を承りたい。そうでなければ予算審議はできません。

○久保田事務総長　お答えいたします。
　いま私たちが予算の概算要求をいたします場合には、大体過去の実績というものを基準にいたしまして算出をいたしまして、大蔵省と折衝をいたします。その場合に、いま申されましたことをわれわれが予想すること自体がどうかと思いますので、そういうことでなくて、われわれは、毎年の国会、従来の国会が大体どれくらいの経費でやったかということを基準にしてはかっておるわけでございます。たまたま川俣先生のおっしゃったような事態が生じて、予算執行に破綻を生ずるという場合もございます。そういう場合には、いま主計官が申されましたように流用という場合もございますが、また、補正ということも起こってまいります。国会の運営というものはわれわれが左右できるものでもございませんし、したがって、国会の運営によって生じた費用というものは、あとから補正をしていただく、何らかの形で補正をしていただくということがたてまえではなかろうか、予算のほうから国会運営というものをしばるというわけにはいかないのではないか、このように考えております。

○川俣分科員　事務総長の答弁に対して、大蔵省どうですか。きまったとおりは運営できないのだという答弁ですね。やれないと言う。やれないものをここで無理に審議して何になるのです。実行できない予算など審議に値しないです。そういうことになりませんか。実行されるものとしていま審議しておるのですよ。先ほどあなたの言われるとおり、これが決定すれば、決定前は別ですが、決定すれば実行されるものと期待して審議をしている。これは、このとおりやれないのだというようなものであるならば、審議の対象にならない。ここの国会の部分だけ大蔵省は撤回されたらどうですか。審議に値しないものでしょう。実行できないというのでしょう。大蔵省、どうでしょうか。これは主計官では無理なのですよ。ですから、明日にでも省議を開いて、それから御答弁あってもいいのですよ。

○小口説明員　その点につきましては、先ほども申し上げましたように、国会で、ここで議決された予算に従いまして、あくまでも当然その年度間の事務は処理していただく、そういうたてまえになっておりまして、予算編成の過程におきましては、少くとも編成の実際上の過程におきましては、編成手続でそういう状態を十分に考えまして、事務の状態を考えまして予算を編成して御審議を願っているわけでございますから、これで決定されれば、あくまでもその年度間はそれによって運営していただく、そういうたてまえになっております。

○川俣分科員　事務総長と大蔵省の考えが違うのです。なかなかそのとおりいきませんという答弁があったから、また実際はいっておらないようだから、それだから、実行ができない予算だ。これに拘束されては国会活動が制約を受ける。だから、予算に拘束を受けた行動の範囲をとるべきなのか、そうでなくて、行動の範囲に従って予算化するというたてまえなのかということを最初にお聞きをしたのは、その点なんです。いまだにこの解明がない。ないからといって、どうも時間がだんだん参りますから前に進めざるを得ないわけですけれども、主査、お聞きのとおりの問題です。どう審議していいのか。審議する側から言うと、できない予算だけれども提出されたから審議をするというのか。予算審議権を持つとするならば、当然実行力のある、執行力のあるものでなければならないということになるのです。初めからわかっておる、執行力を持たないのだ、拘束を受けないのだという予算であれば、審議の対象にすることがおかしいということになる。わずらわしいということになる。無意味だということになる。それならば、わかりやすく言うならば、予備費のような一括予算で、国会一本予算で、積算なんてものは考えないで、一本予算でいくということになりましょう。全く議長の権限にまかせる、これなら別ですよ。そうじゃない。これほど分けて予算を組むからには、これに拘束さしたいという考え方だと思うのです。また、そうあるべきだとお考えになるのは無理がない。一方、執行側はこれには拘束を受けたくない。受けられないのだ。事務総長の権限でやれない。国会の意思でこれがじゅうりんされていくというか、これには拘束を受けない行動が先行しているわけです。先行するというわけでしょう。そこで、事務総長は、いかんともできません、こういう答弁でしょう。そういうことばではなかったけれども、そういうふうに受け取れるべき表現であった。これはお聞きのとおりでしょう。だから、事務総長は、国会の運営にあたって、国会の意思で決定したこの予算にあくまでも拘束を受けるのだ、したがって時間外などの執務については抵抗する、というのであれば別ですが、抵抗できないのだと言うのです。できないということになると、この予算というものは全く価値のない予算である。ほかの力に支配されるということであれば、この予算というものは無意味だ。それは、事務総長ではなくて普通の場合、執行者である事務次官は、こんなことが起きると責任問題になる。国会の場合は、それがあたりまえだと、こうなっておる。やむを得ないのだから、あたりまえじゃなくやむを得ないのだ、変わるということが前提にならなければ執行できないのだと言う。ここで大蔵省はどういうふうな見解をおとりになりますか。

○小口説明員　国会の予算につきましては、たとえば具体的な例を申し上げますと、超過勤務手当等につきましても、ほかの官庁よりも非常に多くの時間が計上されてございます。そういうふうな点は、過去の経験といいますか、実績といいますか、そういうものから、国会の具体的な例で申し上げますと、超過勤務手当が他よりも格段に多くついているというふうな状態になっておりますので、それはやはり、国会としてのいろいろな実績を勘案した特殊性というふうなことからそういうふうな内容になっておるわけでございますので、やはり、いままでの先生がおっしゃいますようないろんな事例のあった特殊性、そういうふうなものがすでにある程度実績として織り込まれておりまして、それを基礎にして予算が編成されているという状態になっておりますから、まあ特殊性が勘案された国会の事務運営の通常の状態というものを予想して予算が編成してございます。ですから、その限りにおきましては、それで十分にまかなっていただく、また、まかなっていただかなければならないというようなたてまえになっておるわけでございます。

○川俣分科員　従来の実績を十分勘案しておると言いますが、あなた御承知でしょう。電力の制限も受けるのです。人的な制限も受ける。審議がおそくなるとエレベーターはみなとまるのですよ。一階から三階だから、たいしたことはないとも言えるのです。しかし、議員の活動を是認してエレベーターというものがあり、施設というものがある。電気も、行動を制約しないように電気があるはずです。活動を主体にしてあるはずです。夜間審議にまで及びますが、必要でない電力も使っていなければならぬ。だから、そのほうを主体にして考えるのか、国会の経費をできるだけ合理化して使うということが主になった予算なのか、審議のためには国会の経費というものは無視していいという考え方で編成するのかということを前もってお尋ねしておるわけです。前年の例によるなんと言うが、日韓問題なんか来年の国会に出てくるか、出てこないでしょう。また、あんな強行するなんということは、これからやらないところなんです。やることもあるけれども、やらないことです。だから、この事態というものは、非常事態ではなくて、つくられた事態です。つくられた事態というものを追って予算を補正なりするのか、会計法から言えば当然補正をするわけでしょう。補正をするのか、あらかじめそういうことを予想して予算を編成しておくのか、どちらなんだ、こういうことなんですがね。
　何回も立っても同じような答弁にならざるを得ないでしょうから、あなたの苦衷は察するから、では具体的に入りましょう。たとえば、記録部の予算を見ましても、記録というのは審議があれば要する仕事ですね。わかりやすく言えば速記です。夜間であっても、委員会がなければ記録は要らないですけれども、また要るかもしらぬ。待機していなければならぬ。待機している間というものは、休息ということも必要でありましょうけれども、休息の時間が非常に長くなれば、これは休息じゃない。人間の行動力を拘束はしているけれども、無活動なんです。こういうことが国会で平気で行なわれるのですね。仕事もないのに、ただいなければならない。起こるかもしらぬ。起こらないで待ってはおったけれども、夜中まで待っておったけれども、委員会が開かれないということになると、待ちぼうけしただけで終わる。それでも拘束しておるのだから、拘束のための超勤を出しておるかというと、不十分なんだ。みんな削られていく。超勤の全額は支払われない。拘束を受ける。職員は拘束を受けるけれども、予算によって拘束は受ける。予算支出金がないから出せないという。一方、国会ではかってに——かってにということばは誤解を受けるかもしれぬけれども、議長の意思決定によって活動を停止しながら、運営を停止しながら、時間待ちということになる。それが国会の運営がむだだと世上言われるゆえんなんです。このむだなことを一体予算の裏づけをしてやるということはどうなんであろうか。有効なものならこれは予算化しなければならぬですね。無効なものもあるから予算化できないのだというのであれば、一方筋は通る。いや実態に合わせてつくっておりますということになると、これは不十分だと言わざるを得ない。警務部でも同様です。この超過勤務というのは、労働のほうから言うと、労賃のほうから言うと、これは生活給だとも言われております。確かに一部生活給のところもありましょうが、国会のような場合は、生活給でなくて、全く人間を拘束する、拘束のための超過勤務なんです。非常事態とあなた方は言うけれども、つくられた事態に対して人間は拘束を受けなければならぬ。事務局員の意思によらないで、つくられた事態に対応しなければならない、それには予算の裏づけがない、こういうことになっておるんじゃないですか。警務部であろうと、あるいは委員部であろうと、記録部であろうと、審議されるなら待っておってもまだいいでしょう。されないで全くむだに拘束された職員から言えば、全くむだに拘束されたということになる。このむだを認めるような、認めるというか、それを是認するような予算になっておるのか。国会の活動は特別だということになると、これを認めなければならない。ところが、査定をするときには、それはある程度むだだから削減をしよう、これも無理がない。むだはできるだけ節約といいますか、予算の効率を上げるためにあなた方が制約することも、これは無意味じゃない。必要なことだと思います。必要なことと、国会が必要だと称するむだな拘束というものと、一体どう調和をとった予算のあり方がほんとうなのか、これはまたもとへ戻らなければならぬ。私は、いまのところ、やむなく、大蔵省としては来年の予算編成前に、政府原案のできる前に十分これは検討されなければならぬことだということにいたしまして、前へ進みます。それでよろしゅうございますか。いま答弁を求めることは無理だから、来年の予算提出前に十分部内で検討されるべき問題だとして提起しておきまして前へ進みたいと思いますが、いかがですか。これだけ答弁いただいて前へ進みます。

○小口説明員　先生のおことばでございまして、私どもでも検討をいたしますが、ただ、私が先ほど申し上げました超過勤務につきましても、国会におきましては、ほかの諸官庁に比べましても、実態を考えまして特にたくさん時間がついているということは、先生がただいまおっしゃいましたような深夜国会のために記録員の待ち時間ができる、具体的にその部分が何時間というふうに計算をしてそして超過勤務手当を多くつけている、そういうふうな考え方というよりも、むしろ、国会ではいろいろ超過勤務の必要性が高いから、ほかの官庁に比べまして、月の時間に換算いたしましても超過勤務手当がよけいについているということでございまして、予算の執行としましては、あくまでもその計上されてあります超過勤務手当で処理できるように、たとえば、一方のほうが非常に超過勤務を必要として超勤手当を食ったということであれば、できるだけ他方のほうでは節約をはかっていただいて、そうしてその計上されている超過勤務手当の中でまかなっていただく、そういうふうな趣旨であろうかと思います。

○川俣分科員　ほかの官庁よりも超勤の時間が多い、これがおかしいのですよ。多いということがおかしいのですよ。それは官庁と比較して多いという表現で、行なわれておるものとして比較した場合どうなっておるか。行なわれておる事態、拘束を受けておる事態、それと比較して多いというなら話はわかりますけれども、ほかの官庁より多いなんていうことは、初めからそれを前提にしておるのです。だから、なぜ一体予算の制約を受けるような行動に出てはいけないという制約を与えるのか、それは国会の本質上裏づけをしてやるというのか、わからない、こういう質問の出発だったはずです。よそと比べて多いなんていうようなこと、そういう事態でないという説明を最初にしたはずですね。つくられた事態にいつでも即応するというようなことは、なかなかこれは予算としてはむずかしいことなんです。非常事態であるなら、これは予備費の使用もありましょう。つくられた事態に予備費の使用というのは非常にむずかしいことになる。各官庁とも、つくって予算の増額になるというようなことは、あなた方のほうでは許さないでしょう。国会だけはつくった事態に対応するというお話だから、それでは対応するような予算でなければならぬはずでしょう。全部見てごらんなさい。非常事態でないでしょう。つくられた事態が起きますと、翌日どうです。欠勤者が出てくるじゃないですか、病人が出てくるじゃないですか。これは委員部あるいは記録部ばかりじゃないです。警務部におきましても、あるいは国会議員も——医務室の診療状態を見てごらんなさい。記録をとってごらんなさい。常時はたいてい三十人から四十人ぐらいの診療ですが、ああいう事態が起きると、八十人から八十四、五人になっている。約三倍の診療を受ける者、手当てを受ける者が出てくる。国会議員ですらそうです。職員も同様でなければならぬ。いや、職員は若いから幾らか年齢の差はありましょうが、拘束を受けることには間違いない。翌日の勤務に関係してくるわけです。そればかりじゃありませんよ。電車などがなくなっている場合がたくさんあるじゃないですか。交通機関がとまる。通常の交通機関ですね。タクシーなんかは別です。このくらいな超勤をもらってタクシーで帰って、超過勤務を与えたからいいだろう——人間というものは自由を求めているので、拘束されること自体が窮屈な話だ、不自由なことだ。そればかりでなく、タクシーに乗らなければならぬ。こうした事態に対してどう処理するか。先般の日韓国会においても、医者の交代時間に医者を迎えに行くのに、ここは夜おそくなるとなかなかタクシーが拾えない。医者は交代しなければならぬ、迎えに行かなければならぬ。タクシーがない。では事務局の車を使ったらどうだ。事務局もまたそういう事態になるとなかなか離さない。そういう費用がないじゃないですか。医者といえども交代しなければならぬ、そんな事態を考えていないから、他に患者を見ている場合もありましょう。入院患者を見ている場合もありましょう。国会だけに拘束を受けるわけにいかない。これは国会がさように運営されておるということを説明しておる。それに対する一体超勤といったものが適応するようになっているかというと、なっていない。確かに他の官庁より多いことは私は認めますよ。ただ他の官庁より多いというだけですね。実態に触れていないことは事実です。実態に触れてないようなことがあたりまえのように横行しておるということ、あたりまえのように横行させることを認めるのか、それを阻止するのか、制約をするのか、規制をするのか、どちらですかとまた聞かざるを得ない。
　こんなことでは、時間ばかりたちまして十分な審議はできません。国会は審議権があるにかかわらず、こういう答弁のままでは審議ができない。私は時間が参りました。制約された時間を忠実に守りたいと思いますが、主査報告の場合に、こういうことでは審議できなかったということを明らかにしなければならぬ。これは主査が悪いわけじゃない、答弁が対応できるような、説明できるような予算の内容じゃないということを申し上げて、私の質疑を終わりたいと思います。

○井出主査　次に、兒玉末男君。

○兒玉分科員　私は、事務総長並びに国立国会図書館長に御質問いたしたいと存じますが、まず最初に図書館長にお伺いいたしたいと思います。
　五年前にりっぱな図書館ができましたが、昨年からいろいろ新聞雑誌等の報道によりましても、あるいは現在利用している利用者の声を聞きましても、まだ図書館の図書の出し入れ、整理というのが非常に不十分ではないか、こういう意見等が記事に載っております。また、二十数万冊の図書が未整理だというふうに聞かされておりますが、これはどのような現況になっておるか、お聞かせいただきたいと思います。

○河野国立国会図書館長　お答えをいたします。
　国立国会図書館の業務の運営につきましては、私ども以下職員、及ばずながら一生懸命やっておるつもりでございますが、いまお話のございましたようないろいろの意見あるいは指摘を免れない点もあろうかと思います。
　ただいま最後におっしゃいました、未整理の本が非常に多い、その状況はどうなっておるかということでございますが、国立国会図書館として受け入れを了しておらないもの、あるいは整理を了しておらないものが合計二十五万冊に近くございまして、こういうことでは一般の利用者、閲覧者に対して申しわけないことであると存じまして、昨年、それをいかに一般の利用、閲覧に供し得るようにするべきかという対策を検討いたしますために、館内に特別委員会をつくりまして鋭意検討いたしまして、一定の計画を得まして、今次の予算の概算要求におきましてもこれを要求し、相当額の予算が計上されていま御審議の対象になっておる次第でございます。大体五カ年の計画をもちましてこれをすべて受け入れを了し、整理を了して、現在ほかの図書とともに一般の利用に供し、閲覧に供するようにしたいと存じております。
　なお、その他の点についてもいろいろ指摘を受けている点があるじゃないかというお話でございまして、そういう点はいろいろあろうと思いますが、さらに御質問もあろうと思いますので、それに応じて逐次お答え申し上げたいと思います。

○兒玉分科員　この点は、昨年の予算分科会におきましても、わが党の委員が相当長時間にわたり質問をいたしまして、その解決について図書館側としても相当誠意のある答弁がなされておるわけでありますけれども、すでに一年経過した今日、なお二十数万冊の図書が放置されておるということは、図書館当局の運営に対する誠意と認識の不足の点が相当あるのじゃないか、私はこのように考えるわけですが、では一体、本年度の予算要求におきましては、具体的にどういう部門を強化するための要求をなされ、昨年わが党の委員の質問に対して答弁されました点をどのような形で要求し、対策をとられたのか、この点明らかにしていただきたいと思います。

○河野国立国会図書館長　昨年の当分科会におきまして、国立国会図書館の未整理、未受け入れの本があるということについてだんだんのお話がございましたことは、私も速記録を拝見いたしましてよく承知をいたしております。そういうこともございまして、また、私の考えもございまして、一日も早くこれを一般の利用に供し得るようにということで、鋭意つとめた次第でございます。先ほど申し上げましたように、五カ年の計画によりましてこの未受け入れ、未整理の本を一般の本同様利用し得るようにする、そのために、本年は非常勤の職員を十一名、それからアルバイトと申しますか、予算でいえば賃金の形でまかなう人を十二名要求をいたしまして、予算に計上をされております。整理に伴いましてカードを作成する問題、その他万般の問題につきましても手当てを考えまして、この計画が現実に実施され得るようにつとめておる次第でございます。なお、予算が予算案として確定した後におきましては、その実施の計画等につきましてさらにいま考究を重ねておりまして、大体こういうふうにしてやりたいという考え方も形成しつつあるところでございます。

○兒玉分科員　館長にお聞きしたいのは、せっかく五カ年計画でそういうふうな未整理の図書の一掃ということを言われたが、本年度予算要求はどれだけされて、どういう結果になっておるのか、そういう点を私は具体的にお聞きしてさらに質問したいと思いますが、予算の関係はどうなっておりますか。

○河野国立国会図書館長　受け入れをいたし、整理をいたしますという仕事の大宗は人手の問題でございまして、本年といたしましては、私ども要求といたしましては二十九名の非常勤職員を要求したのでございますけれども、そこまで要求を貫徹することができませんで、いろいろ折衝の結果、非常勤職員を十一名、それからアルバイトの形で十二名ということになった次第でございます。