予算委員会

平成七年六月六日（火曜日）
　　　　午前十時一分開議
出席委員
　　委員長　佐藤　観樹君
　　　理事　衛藤征士郎君　理事　桜井　　新君
　　　理事　野呂田芳成君　理事　深谷　隆司君
　　　理事　伊藤　英成君　理事　加藤　六月君
　　　理事　草川　昭三君　理事　三野　優美君
　理事　五十嵐ふみひこ君
　　　　　　伊藤　公介君　　　　稲葉　大和君
　　　　　　浦野　烋興君　　　　越智　伊平君
　　　　　　越智　通雄君　　　　大島　理森君
　　　　　　片岡　武司君　　　　木村　義雄君
　　　　　　菊池福治郎君　　　　後藤田正晴君
　　　　　　近藤　鉄雄君　　　　志賀　　節君
　　　　　　関谷　勝嗣君　　　　中谷　　元君
　　　　　　中山　太郎君　　　　額賀福志郎君
　　　　　　原田　　憲君　　　　平林　鴻三君
　　　　　　村田敬次郎君　　　　村山　達雄君
　　　　　　若林　正俊君　　　　安倍　基雄君
　　　　　　伊藤　達也君　　　　石井　啓一君
　　　　　　石田　勝之君　　　　川島　　實君
　　　　　　工藤堅太郎君　　　　左藤　　恵君
　　　　　　笹木　竜三君　　　　月原　茂皓君
　　　　　　野田　　毅君　　　　冬柴　鐵三君
　　　　　　松田　岩夫君　　　　山口那津男君
　　　　　　山田　　宏君　　　　池端　清一君
　　　　　　今村　　修君　　　　佐々木秀典君
　　　　　　坂上　富男君　　　　細川　律夫君
　　　　　　前原　誠司君　　　　中島　武敏君
　　　　　　松本　善明君　　　　吉井　英勝君
　　　　　　海江田万里君
　出席国務大臣
　　　　　　　　内閣総理大臣　　村山　富市君
　　　　　　　　法　務　大　臣　前田　勲男君
　　　　　　　　大　蔵　大　臣　武村　正義君
　　　　　　　　自　治　大　臣
　　　　　　　　国家公安委員会
　　　　　　　　委員長　　　　　野中　広務君
　出席政府委員
　　　　　　　　警察庁刑事局長　垣見　　隆君
　　　　　　　　法務省刑事局長　則定　　衛君
　　　　　　　　大蔵大臣官房長　涌井　洋治君
　　　　　　　　大蔵省主税局長　薄井　信明君
　　　　　　　　大蔵省証券局長　日高　壮平君
　　　　　　　　大蔵省銀行局長　西村　吉正君
　　　　　　　　労働大臣官房長　伊藤　庄平君
　　　　　　　　自治省行政局長　吉田　弘正君
　委員外の出席者
　　　　　　　　予算委員会調査
　　　　　　　　室長　　　　　　堀口　一郎君
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委員の異動
五月二十六日
　辞任　　　　　　　　補欠選任
　　石井　啓一君　　　　赤羽　一嘉君
　　石田　勝之君　　　　久保　哲司君
同日
　辞任　　　　　　　　補欠選任
　　赤羽　一嘉君　　　　石井　啓一君
　　久保　哲司君　　　　石田　勝之君
同月三十日
　辞任　　　　　　　　補欠選任
　　矢島　恒夫君　　　　不破　哲三君
六月二日
　辞任　　　　　　　　補欠選任
　　安倍　基雄君　　　　石田　美栄君
同日
　辞任　　　　　　　　補欠選任
　　石田　美栄君　　　　安倍　基雄君
同月六日
　辞任　　　　　　　　補欠選任
　　江藤　隆美君　　　　中谷　　元君
　　越智　伊平君　　　　大島　理森君
　　後藤田正晴君　　　　片岡　武司君
　　高鳥　　修君　　　　稲葉　大和君
　　原田　　憲君　　　　平林　鴻三君
　　村田敬次郎君　　　　額賀福志郎君
　　山崎　　拓君　　　　木村　義雄君
　　冬柴　鐵三君　　　　東　　順治君
　　不破　哲三君　　　　吉井　英勝君
同日
　辞任　　　　　　　　補欠選任
　　稲葉　大和君　　　　高鳥　　修君
　　大島　理森君　　　　越智　伊平君
　　片岡　武司君　　　　後藤田正晴君
　　木村　義雄君　　　　山崎　　拓君
　　中谷　　元君　　　　江藤　隆美君
　　額賀福志郎君　　　　村田敬次郎君
　　平林　鴻三君　　　　原田　　憲君
　　東　　順治君　　　　冬柴　鐵三君
　　吉井　英勝君　　　　中島　武敏君
同日
　辞任　　　　　　　　補欠選任
　　中島　武敏君　　　　不破　哲三君
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本日の会議に付した案件
　参考人出頭要求に関する件
　予算の実施状況に関する件（旧東京協和・安全
　両信用組合問題等）
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○佐藤委員長　これより会議を開きます。
　予算の実施状況に関する件について調査を進めます。
　本日は、旧東京協和・安全両信用組合問題等について集中審議を行います。
　この際、参考人出頭要求に関する件についてお諮りいたします。
　本件調査のため、本日、参考人として日本銀行総裁松下康雄君の出席を求め、意見を聴取いたしたいと存じますが、御異議ありませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○佐藤委員長　御異議なしと認めます。よって、そのように決しました。

○佐藤委員長　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。野呂田芳成君。

○野呂田委員　東京協和信用組合、安全信用組合問題につきましては、当委員会でもしばしば取り上げられ、特に政治家が絡んだ乱脈経営の実態、あるいは破綻金融機関の処理のあり方、あるいは信用組合の監督についての国と地方の責任等、多くの問題が浮き彫りにされつつありますが、私は、本日の集中審議において議論の総括を図るため、まず、二信用組合の処理問題に関連して、経営破綻を来した金融機関処理はいかにあるべきかというミクロの問題についてまず取り上げ、第二に、現在我が国の金融機関が抱える膨大な不良債権問題をいかに処理していくべきかというマクロの課題について、政府の見解をただしたいと思います。
　二つの信用組合問題を総括すれば、私は次の二点が問題であると思います。
　第一に、破綻処理を行う場合の基本的な考え方について、事前に全く国民に対して説明がなされなかったという点であります。こうした場合は、大蔵省が破綻処理の基本的な方針を国民に対し明確にすることがまず何よりも必要であったと思います。
　第二に、今回の処理方策が信用不安の波及を回避し、全国の預金者の預金を保護することが目的であったにせよ、結果的に両組合の高金利大口の預金者も救済されたことは甚だ問題であります。
　なお、両信組の不正貸し付けには山口敏夫、中西啓介氏の両政治家が深くかかわっており、その債権はほとんど回収されておらず、それが乱脈経営の大きな原因の一つとなっており、ひいてはこの問題に対する国民の疑惑を深める原因となったのであるから、この問題の解明については、次の機会に十分な審議を尽くすべきであると考えます。
　これらの点について大蔵省は今後十分検討してほしいと思っておりますが、以下、順次に大蔵大臣のお考えをただしてまいりたいと思います。
　まず第一に、破綻処理全体の問題に入る前に、二信組の処理に対する東京都の支援問題についてお伺いしたいと思います。
　青島知事は、先月十一日の都議会で、三百億円の低金利融資問題について、両信用組合の救済のために支出しないことは私の公約であり、今もその気持ちに変わりないと発表しておりますが、信用組合の監督権限はすべて都道府県知事に委任されており、都は早くから両組合の乱脈な経営状態を把握し、監督していながら、その是正について、役員の解任等、毅然たる改善措置をとらなかったのであります。その責任はまことに重大であります。
　民主主義の原則は、権利があれば義務があるということであります。私は、青島氏のように、権限はあるけれども責任がないとの議論にくみすることは、到底できないことであると思います。
　これまでも個別信組の経営問題の処理に当たっては、その地域の信用不安を回避するとともに、地域の中小企業向けを中心とした金融の円滑化を確保し、ひいては地域経済の活性化に資するという観点から、信組の監督官庁である都道府県は、低金利融資等の形での、解決のために応分の財政支援を多く行ってきております。平成二年四月から平成七年七月までの五カ年間で、東京都、千葉県、青森県、広島県、神奈川県、大阪府、佐賀県、岐阜県等で多数の信用組合の合併、事業譲渡等を実施し、これに対し都道府県がそれぞれ支援措置を行ってきたところでありますが、これらの点について、青島知事の見解を含め、大蔵大臣の考え方についてお伺いしておきたいと思います。

○武村国務大臣　信用組合に対する都道府県知事の監督責任の問題は、これまでもたびたびお尋ねをいただき、お答えを申し上げてきたところでございますが、もう一度整理をしながらお答えをさせていただきます。
　信用協同組合の監督は、中小企業等協同組合法等の規定によりまして、都道府県知事に機関委任されているところでございます。両組合の監督に関する事務の主体は、そういう意味で都道府県知事、この二つの信組に対しては東京都知事にあるという認識であります。このため、御指摘のとおり、個別信用組合が経営破綻に陥った場合、監督官庁である都道府県知事が責任を持って対処をしてきているのが今日までの姿であります。
　その際には、預金者保護を図り、地域の信用不安を回避する、あるいは地域における中小零細企業の資金の円滑な需給を確保し、ひいては地域経済の活性化に資する、さらに支援金融機関の合意形成等の立場も踏まえて、これまでも応分の財政支援をそれぞれの都道府県が行ってきたもの上承知をしております。
　今回の二信組問題の処理に当たりましては、東京都は、同じような観点あるいは考え方から、支援を行うことは不可欠であるという判断をされたものでありました。この判断を軸にしながら、日本銀行、民間金融機関の参加を求めた今回のスキームが成り立っているわけであります。
　いずれにしましても、単純に支援をしないだけでは済まされない重大な問題である、もしそうであるならば、どういう対案があるのか、どういう形で責任を全うしていこうとされているのかそのことも注視をしなければならないと思います。
　青島知事は、公約は認識をしているが、各関係方面の意見を聞きながら最終判断をしたいというのが都議会での答弁のようでございまして、いましばらく新知事の考え方の整理と決断を待ちたいというふうに思っている次第であります。

○野呂田委員　東京都も、平成二年の四月一日、都民、向島信用組合を都民信用組合に、平成五年九月二十七日には、東京食品、いちば信組を東京食品信用組合に、それぞれ合併した際、東京都信用組合支援基金機構から支援を行ってきました。青島知事も、改めて都議会での議論を含め関係者の意見もよく聞き、諸事情を総合的に勘案し慎重に対処してまいりたい、今大蔵大臣が答弁されたとおりの発言をしております。
　私は、この際東京都も応分の低金利融資を実施するのが筋であると思いますが、仮にそれができない場合でも、これまで東京都がやってきたように、東京都信用組合支援基金機構からの支援の方策や、あるいは支援の額の検討も含めて、何らかの形できちっとした責任を果たすべきである、そういうことが実現するように大蔵省の強い行政指導を重ねて要請しておきたいと思います。
　次に、信用組合等がどのような乱脈経営をしても、結局、政府や行政庁が信用不安の波及を回避し預金者を保護するために支援措置がとられるのだ、こういうような安心感から大蔵省や東京都の再三にわたる事業改善命令も無視した高橋、鈴木両理事長の経営責任については、大蔵省や東京都は、検察当局の捜査を待っている姿勢ではなく、もっと毅然たる態度で対処すべきであると思います。
　まず第一に、監督官庁として経営者の責任をどう認識しているのかを明らかにし、積極的に役員の解任や、あるいは刑事訴訟法による告発をして責任の所在を明確にすべきではなかったのか。それをしないで、乱脈経営によって生じた穴埋めを都民の税金で賄おうとする安易な考え方では都民も納得しないだろうと思います。
　刑事訴訟法二百三十九条は、「官吏又は公吏は、その職務を行うことにより犯罪があると思料するときは、告発をしなければならない。」と告発を義務づけております。本件のように経営者の責任行為が明白な場合、敢然としてこの責任を糾弾することが信用不安解消のための国民の協力を求める大前提だと考えますが、大蔵大臣の答弁をお願いしたいと思います。

○西村政府委員　大蔵省といたしましては、今回の両信用組合の経営が破綻したことにつきましては、経営の任に当たってきました両理事長の責任は極めて重大でございまして、刑事、民事両面における法的な責任を含めまして、厳格に経営者としての責任が追及されるべきものと考えております。
　その点に関し、今御指摘の、大蔵省みずからが告発すべきではないかとの御指摘につきましては、告発は捜査機関に対して犯罪事実を特定いたしましてこれを行う必要があるわけでございますが、両信組の前経営者による行為が刑事上の犯罪事実に該当するかについて、犯罪捜査のために行われるものではない金融検査によってこれを確定的に把握するということは困難でございました。そのため、この点につきましては、私どもとしては司法当局による解明が必要と判断した次第でございます。
　大蔵省といたしましては、東京都とともに、まず実質的な被害者の立場に当たる両信用組合の新経営陣がその立場で告訴を行うよう督励したところでございます。こうした手続を通じて司法当局による解明を求めることとしたものでございますが、大蔵省としては、今回の告訴を支持するものでございまして、現在捜査中の司法当局に対し、できる限り協力してまいりたいと考えております。

○野呂田委員　この両信用組合の理事長らがやった行為は明らかに背任行為であります。大蔵省が機関委任をしているということでできないとすれば、私は、直接の監督権を持っている東京都の公吏が告発をすべきではなかったか、こういう意味も含めまして、ひとつ検察の手に任せるだけではなくて、監督官庁が毅然としたそういう措置をとることがこの問題に対する国民の疑惑や怒りを解消するもとになると思いますので、厳しくそのことを東京都に行政指導することを要請しておきたいと思います。
　次に、今回の場合のように信用不安解消のために都民の税金や預金保険機構の資金援助をもって対策を講じなければならない場合に、常識外れの高金利を付された大口預金を含めすべての預金が救済されるというようでは、預金者のモラルハザードを発生させるという問題があります。
　信用不安解消等のためペイオフを回避して資金援助機構を活用する場合であっても、大口預金者に対して、あるいは高金利を求めて危険を覚悟しながらこういうところに集まってきた人たちに対して、何らかの負担を求めるべきじゃないか。そうしないとこの問題はやはり都民や国民の納得することにならない。その検討を急ぐべきであると思いますが、将来の問題も含めて、ひとつ大蔵省の所見、方針を承っておきたいと思います。

○西村政府委員　金融の自由化が進展したもとにおきましては、大口預金というものは金融機関にとって非常に重要な資金調達手段であるとともに、金利動向や金融機関の経営状況等に敏感に反応するために、その動向は小口預金に比べまして金融機関経営、ひいては金融システムの安定性に大きな影響を与えることに留意する必要があるということをまず申し上げておきたいと存じます。
　しかしながら他方、御指摘のように、金融機関の破綻処理に関して、預金者のモラルハザードの発生防止に配慮することも大変重要なことであると考えております。そのための方策といたしまして、大口預金者に一定の損失を求めること等、資金援助による預金の全額保護とペイオフとの中間的な処理を行うためには、現行の法制度のもとでは預金者の同意が必要でございますけれども、今後の問題として、多様な破綻処理方式を持つ米国の連邦預金保険公社等の海外の制度も参考にしながら、預金保険制度の破綻処理方法の多様化等につきまして金融制度調査会に早急に検討をお願いしたいと考えております。

○野呂田委員　金融制度調査会で今鋭意検討中だそうでございますから、改めて要請しておきますが、法制度の改正を含めてひとつこの問題については毅然としたルールづくりをしていただきたいことを重ねて要請をしておきたいと思います。
　先ほども触れましたが、今回の二信組の処理に当たりまして大蔵省当局は、ペイオフという手段をとらず、預金保険機構の資金援助という手段をとることになったわけであります。こういう手段をとるについてのメリットとデメリットがあるはずでありますが、この面が必ずしも整理された形ではなく、国民に明確にされていないまま発動されている。この際、大蔵省はまず、これらの問題について国民に対してきちっと説得できるような説明をすべきであると考えますが、大蔵省の方針をお伺いしたいと思います。

○武村国務大臣　金融機関が経営破綻に至る事情はさまざまであります。あらかじめ詳細な処理基準を定めておくことは困難でありますが、破綻処理には御指摘の預金保険制度等の公的手段を用いる必要がございますし、破綻処理に関する基本的考え方についてできるだけ国民の皆様の合意を形成しておくことが大変大事であるというふうに考えます。
　破綻処理の基本方針につきましては、今後金融制度調査会に審議をお願いし早急に取りまとめたいと考えておりますが、このペイオフ、資金援助の得失等につきましてもそのような基本方針の中で整理をしていかなければならないと考えますが、行政当局としましては、当面、次のような考え方でございます。
　まず、預金保険の発動形態には、御承知のように、預金保険金の支払い、いわゆるペイオフという方法と、営業譲渡、合併等に対する資金援助、ペイオフと援助という二つの道がございます。
　まずペイオフでありますが、一つは、保険金支払いに時間を要することにより、預金者の日常生活や中小企業等の資金繰りに支障が生じることがある。一つは、金融機関の清算による地域の金融の円滑や利用者利便に支障が生じる可能性があること。一つは、預金に対する信認の動揺や決済システムの連鎖を通じて損失が伝播するおそれがあること。最後にもう一つは、我が国金融機関に対する国際的な信認が低下するおそれがあることなどなどから、経済社会全体から見てコストの大きい処理方式だというふうにも言えると思います。アメリカにおきましても、ペイオフは、これまでは小規模な金融機関について例外的に実施されているだけのようでございます。
　もう一つの方式である資金援助方式でございますが、これは、営業が継続され、違法な預金を除くすべての預金等が全額保護されるため、一般預金者、取引企業、関係金融機関、内外の信用秩序に与える影響は小さいわけであります。その反面、処理を引き受ける金融機関がない場合には行い得ないという問題がございます。また、預金者の御指摘のモラルハザードというリスクが伴うという問題もございます。
　以上が二つの方式の長短でございます。
　具体的な破綻処理方法の選択に当たりましては、金融システムの安定性確保を前提にしまして、預金者保護、預金者利便、地域の金融の円滑、我が国金融機関に対する国際的な信認への影響などを総合的に勘案して、できる限り社会的コストの小さい処理方法を選択する必要があります。あわせて、経営者、預金者等のモラルハザードの防止についても配慮する必要があるというふうに考えております。

○野呂田委員　この二つの信用組合問題についても、ペイオフにより処理すべきであるという議論も当然出てきたと思うのでありますが、現実には、ペイオフという手段をとることはそれほど簡単ではないと思います。
　過般、私の生まれた町の能代市で、能代信用金庫問題について、倒産するという大変ショッキングなニュースが中央紙によってトップ記事として紹介されました。その際に、一千万を超える預金は保護されないとか、あるいは株主や出資者の株券や出資金も保護されないような記事でありました。
　その途端に、夜明けを待って数キロ預金引きおろしの人たちが並び、一日で二十数億預金を引きおろされるという大変なパニックが生じたのであります。これは、中央のもう少し大きい銀行であれば、一波が万波を呼んで、私は日本じゅうに信用不安を巻き起こした可能性があると思います。そのようにこの問題は大変であります。
　大蔵省や日銀の早速の手際のよい会見でこの問題は何とか今日収束して、預金も戻ってまいりましたけれども、そういうわけで、現実にペイオフという日本にはなれない手段をとることはそれほど簡単ではないと思います。
　そういうわけで、やはり他の金融機関への信用不安の波及が心配されるし、預金保険機構で一千万以下の小口預金者について元本のみとはいえ保護されるが、払い戻しまで大変な時間がかかります。給与の振り込みとか公共料金の引き落としなどの決済取引ができなくなるほど、その影響は、小口取引を行っている人にとっても大きな影響があります。
　したがって、ペイオフという事態を回避をすべく取りまとめられた今回の処理方法については、破綻処理の基本的な考え方が事前に明らかにされなかった。この問題は大いに反省すべきものでありますけれども、現行制度のもとでは、手段としてはやむを得なかった面もあると思います。
　ただ、今後同様の破綻金融機関があらわれた場合に、大蔵省としては、やはりペイオフは絶対に避けるという方針を堅持するつもりなのか。仮にペイオフを行うとすれば、どのような場合にこれを行うつもりなのか、どういうケースで資金援助により対応するのか、この際明確にすべきであると考えますが、その方針を明らかにしていただきたいと思います。

○武村国務大臣　野呂田委員の御指摘のとおり、現時点において直ちにペイオフを発動するということは極めて困難であるという認識であります。
　その理由の一つは、金融機関の破綻処理に当たって、金融機関を信頼した善意の預金者に損失を求めることについての国民的コンセンサスがまだ十分形成されていないということでありますし、いま一つは、金融機関が不良債権問題を抱えた状況であります、信用不安を醸成しやすい状況にあるということであります。もう一つは、ディスクロージャーが実施過程でありまして、預金者に自己責任を求めるに足る情報が十分提供されていないということなどであります。
　したがって、預金者についても自己責任原則を実現し得る環境整備をできるだけ早期に、私どもとしましては、遅くとも五年以内に完了をすることが大事だというふうに考えております。こうした環境整備が行われた後においては、破綻金融機関処理の選択肢の一つとしてペイオフという手段をとり得るというふうに考えます。
　ただ、具体的な処理方法の選択に当たりましては、金融システムの安定性確保を前提に、経営者、預金者等のモラルハザードの防止について配慮をしなければなりませんし、預金者保護、預金者利便、地域の金融の円滑あるいは国際的な信認への影響というふうなことも総合的に勘案をしまして、まさにケース・バイ・ケースで、できる限り社会的コストの小さい処理方法を選択すべきであると考えます。
　基本的には、資金援助方式の可能性をまず追求することにしまして、ペイオフは、信用秩序へ重大な影響を及ぼさないことを前提に、例えば株主、出資者の損失負担、関係金融機関等による支援、あるいは預金保険機構からの資金援助が行われても、営業譲渡等の処理ができない場合に行われることになるのではないかというふうに考えます。
　以上のような考え方により破綻処理に当たってまいりたいと考えますが、こうした問題につきましても金融制度調査会の審議をお願いをしているところであります。
　なお、今回の二信組に対して、もう少し仕組みを発表をしてという御指摘でございますが、まさにそこに悩みがございまして、処理の仕組みを決めて発表する、あるいは議会等々に御相談をする、公にするということが卵もう経営の実態が表へ出るわけでございまして、その矛盾をどう乗り越えるか私どもも昨年の秒そこは非常に悩んだところでございます。
　一種の危機管理のような性格がございまして、表へ出るときにはもう処理対策はすべてまとめ切っていて、同時に発表しないとかえってさまざまな影響を与えるというのが昨年の私どもの認識でございまして、そのために、結局、民主的な国民的議論を欠いたというおしかりも受けなければならない状況でありました。

○野呂田委員　ただいま大蔵大臣から大変重大な発表があったと思います。
　ペイオフは、預金者に自己責任を求めるに足る十分なディスクロージャーが実現することが前提である、それから不良債権を処理するまでの間はなかなかペイオフの発動はできない、そういう環境整備が完了すればペイオフは実施する段階に入る、その完了の時期は五年後に完了するであろうというめどを示されましたが、このことは大変国民にとってもはっきりとされたわけでありますから、私どもは、こういう前提に立って今後この問題について考えていかなければいけない問題である、こう思いますので、大蔵省も鋭意ひとつ努力をしていただきたい、こういうふうに思います。
　次に、預金保険機構の資金援助機能は、平成四年四月に東邦相互銀行を吸収合併した伊予銀行に対して発動されて以来今日まで、東洋信用金庫、釜石信用金庫、大阪府民信用組合、信用組合岐阜商銀、友愛信用組合及び今回の二信組の処理のためと、合計七回にわたって発動の決定が行われてきましたが、今後、預金者保護が図られるとしても、経営者や出資者の責任を明らかにした上で資金援助を行うという点を明らかにすべきである。このことを前提にした資金援助方式の発動要件、この発動要件について大蔵大臣はどのように考えておるか、この際方針を明らかにしていただきたいと思います。

○武村国務大臣　資金援助方式の発動要件でありますが、これまでもだんだん厳格化を図ってきているところでございます。今後の資金援助の発動に当たりましては、原則として次のような考え方で対応をさせていただきたいと考えます。
　一つは、経営陣の退任を基本とし、さらに、経営破綻の原因を招いた者については、その責任に応じ、法の枠組みの中で経営責任が厳格に追及されること。一つは、ペイオフの場合には株主、出資者は保有している株式、出資について損失を負担することとなるが、資金援助の場合にも原則として同様な負担を求めること。一つは、資金援助の際、徹底的な合理化計画が策定されること。さらに一つは、関係金融機関等による可能な限りの支援が実施されること。
　以上であります。

○野呂田委員　預金保険制度の発動がどういう場合になされるかということは、これまた金融政策にとって大変基本的な重要な問題でありますが、この点につきましても、ただいま大蔵大臣から大変重大な御発言がございました。
　つまり、こういうものを発動する条件として、経営陣の退任を基本とする、さらには経営破綻の原因を招いた者については経営責任を厳格に追及する。こういうことが今度の場合に必ずしもなされていないことが遺憾でありますが、そういうことも示されました。それから、資金援助の場合も、原則として株主や出資者が保有する株式、出資についての負担をきちっと求めるとか、徹底的な合理化計画を策定することが前提であるとか、大変大事な目安を示されましたが、この点につきましても厳正にひとつ守りながら今後の金融政策を実行していただきたい、強く要請をしておく次第であります。
　それから、二信組の処理に当たって、預金保険制度の資金援助のみでは対応できないで広く民間金融機関に支援を求めるということに今回はなりましたが、金融機関の破綻処理に対して、直接関係のない金融機関に対してまでも不明瞭な形で支援を求めるというのは、やはりどう考えてもいささか問題があると思います。したがって、預金保険制度を改正して、信用秩序維持のために特別の保険料を徴収する等によってより柔軟な資金拠出を可能とすることができないのか、そのような検討を急ぐべきじゃないか。預金保険制度を改正する意思も含めて、ひとつ大蔵大臣の御意向を承っておきたいと思います。

○西村政府委員　今回の二つの信用組合の破綻に際しましては、破綻金融機関は清算し消滅させた上で、預金を保護し、信用秩序を守るために、まず第一に、全国の民間金融機関に広く資金の拠出を要請するとともに、日銀法第二十五条に基づく措置を発動して受け皿銀行を設立いたしまして、破綻金融機関の事業譲渡を行うという方式をとったところでございます。
　今回はこのような手法をとったわけではございますが、このような事態に対しましては、預金保険機構の機能を拡充して、預金保険機構が時限的に例えば付加保険料を徴収いたしまして、信用秩序維持のために資金援助をするというようなことを可能とする制度改正による対応も考え得るところでございます。
　今後、各界の意見や海外の制度も参考にしまして、金融制度調査会においてこのようなことも検討をしてまいりたいと考えております。

○野呂田委員　いずれにしましても、金融機関の破綻処理に対して、直接関係のない金融機関に対して不明瞭な形で支援を求めるというのはやはり大きな問題として残されますので、今銀行局長の答弁されたとおり、この問題については火急にひとつ対策を講じていただきたい、このことを強く要請しておきたいと思います。
　次に、二信組の処理に当たりましては、日本銀行法二十五条が今回は発動されました。東京共同銀行に対して出資が行われたわけでありますが、事柄が重大であるにもかかわらず、今回は唐突に決定された印象をぬぐえません。日銀法二十五条の発動は安易に行われてはならないものであると思います。
　預金者保護や信用秩序の観点、法律二十五条にも書いてあるとおり、信用制度の保持育成という観点から、これによらざるを得ない場合が今後も出てくると思います。この問題についてはこれまで国会でもいろいろ論議されてきたところでありますが、これからどのような場合に日銀法二十五条が発動されるのか、その方針をこの際明白にしていただきたい。
　日銀資金を投入することがそういう前提で必要あれば発動されるということでなければ、これもまた今後問題をそのたびに惹起することになります。日銀資金投入についての基本的な考え方を、大臣、明らかにしていただきたいと思います。

○西村政府委員　日銀法二十五条の問題は、大変重要な問題でございますが、二つの側面に分けて考える必要があろうかと存じます。
　一つは、金融機関への流動性の供給、資金的に資金ショートというような状況に対してどのように対応するかという点でございますが、各国とも中央銀行の重要な機能として、このような場合には、通常の日銀貸し出しに加えまして日本銀行法第二十五条に基づく措置、このような措置も必要に応じて発動が求められているところでございます。
　もう一つの側面でございますが、流動性の問題を超える、今申し上げましたような問題を超える構造的な金融機関の経営危機への対応という問題があろうかと思います。今後、預金者にも自己責任を求め得る環境が整備されるまでのおおむね五年間におきましては、金融システムの安定性確保のための緊急避難的措置としてこのような措置の発動もやむを得ない場合があるのではないかと考えているわけでございます。
　しかしながら、これはあくまでも緊急避難的な措置でございまして、経営責任の追及、株主、出資者の損失負担、関係金融機関の支援、預金保険の資金援助等による処理だけでは我が国信用秩序への重大な影響が避けられないというような場合に限りまして慎重に対応されるべきものと考えられます。
　当面、以上のような考え方により破綻処理に当たることを考えているわけでございますが、金融制度調査会に現在審議をお願いしているところでございます。このような問題につきましても、早急に破綻処理の基本方針というようなものを取りまとめてまいりたいと考えております。

○野呂田委員　先ほど大蔵大臣の答弁にもありましたが、日銀法二十五条に基づく措置は、先ほど大臣が申されたとおり、金融システムの機能回復に、あるいは不良債権の解消に異例の努力を求められている間、つまり五年間はある程度発動はやむを得ないというふうに、今の答弁はそういうふうにとることができます。
　しかしながら、これはあくまでも緊急避難的措置であり、破綻の程度が著しい場合とか、あるいは破綻金融機関の営業譲渡等を行う適切な受け皿がないとか、あるいはペイオフを行った場合には我が国の信用秩序への重大な影響が避けられない場合が出てくる、こういうような要件が大事であります。
　こういう重大な発動をこのたびは唐突に決定したということについて国民が納得していないわけでありますから、この問題につきましては、さらに関係の調査機関で十分と検討を加えながら、今後誤りなき発動を期すようにひとつ注意していただきたいことを要請しておきます。
　次に、二信組問題を通じて都道府県の信組に対する検査・監督体制に問題があることが明白になりました。理事の兼職とか、ディスクロージャーの問題とか、監査のあり方の問題とか、あるいは信用組合の検査・監督のための要員が不足しているとか、あるいは機構が充実していないとか、あるいは再々指摘されたように大口融資や員外預金、員外融資に係る規制が徹底していない問題とか山積するほど指摘されました。大蔵省として、これらの点について抜本的な対応策を講ずるべきであると考えますが、見解を伺っておきたいと思います。

○武村国務大臣　二信組問題を踏まえまして、信用組合経営の健全性確保の立場から、御指摘のような理事の兼職、ディスクロージャー、監査のあり方、検査・監督体制のあり方等々について、制度改正も含めて今後検討をさせていただきたいと考えております。
　当面、検査・監督体制等の充実でありますが、次のように考えます。
　一つは、大口融資、員外預金、員外融資に係る規制等についてその徹底を図り、違反行為につきましては、業務改善命令、理事の解任等厳格な対応を行うよう都道府県を指導してまいります。
　一つは、信用組合の検査・監督のための要員の充実や研修内容の充実を図るとともに、都道府県との間の定例協議を設けまして、意見・情報交換を行い、国と都道府県の協力関係の一層の緊密化を図ってまいります。
　もう一点は、信用組合の監事に外部の金融精通者を加えるよう指導するとともに、全国信用組合中央協会が運営する全国信用組合監査機構の監査を充実するよう指導をしてまいりたいと考えております。

○野呂田委員　今大蔵大臣から御答弁あったようなことがこれから適切に行われれば、今回のような問題はかなりの程度防げると思いますので、これは早急にひとつ実行していただきたい、都道府県に対し、しっかりとした行政指導を徹底していただきたい、こういうことを要請しておきたいと思います。
　次に、現在我が国が抱えておる不良債権の問題、このマクロ的な問題について論議をしたいと思います。
　まず、我が国の金融をめぐる状況について見ますと、金融機関が抱える不良債権は巨額に上っております。一説には五十兆円とも百兆円とも言われておりますが、どうもこれは明白でありません。
　既に大蔵省等が明らかにしている不良債権は、都銀や長信銀、信託二十一行で、破綻先債権額、延滞債権額合わせて十二兆五千四百六十二億であります。これに金利減免等債権十兆円強がありますから、合計二十二兆五千億強であります。また、地銀や第二地銀協加盟行の破綻先債権額は一兆三千億でありますが、これには延滞債権額とか金利減免等の債権は含まれておりませんから、これらを含めると幾らになるかはどうもはっきりしておりません。また、これら以外の協同組織金融機関については、今のところは全く不明であります。これを含めると、先ほどのように膨大な不良債権額が出てくるということになります。
　このような不良債権額を解決することは、我が国の金融機関全体に対する国民の信頼を確保することのみならず、資金の円滑な供給を図ることにより金融市場の活性化、ひいては我が国の経済安定に大変大事なものであります。
　大蔵省は、まず、現時点における不良債権問題の現状をどのように見ているのか、また、今後この問題にどのように対処して解決していこうとするのか、その方針についてお伺いしたいと思います。

○西村政府委員　対処方針については大臣がお答えになることと存じますが、その前提といたしまして、不良債権の現状について若干の説明をさせていただきます。
　不良債権問題を考える前提といたしまして、御指摘のように、その実態を明らかにするということは大変大切なことかと存じますが、そのため、ディスクロージャーを今後的確に進めてまいろうという方針で臨んでおるわけでございます。
　逐次そのような努力が実を結んでまいるかと存じますが、現段階においての認識でございますが、御指摘のように、部長銀信託二十一行、大きな銀行の破綻先債権、延滞債権の残高は十二兆五千億程度でございます。さらに、いわゆる金利減免債権の残高は十兆円強と見込まれますので、これを合わせますと二十二、三兆円ということになるわけでございますが、それでは、金融機関全体で、地方銀行とか協同組織金融機関も含めまして全体の、いわゆる広い意味での不良債権というようなものがどれくらいになるかということでございます。
　今後、その点については逐次計数を整備してまいりますけれども、現在の認識におきましては、金融機関全体の破綻先債権、延滞債権及び金利減免等債権の総額は、都銀等三業態に係る公表不良債権十二兆五千億の三倍程度ではないか、四十兆円前後ということになりましょうか、そういうような金額のものではないかと考えているところでございます。
　しかしながら、今申し上げましたものがすべてロスになるというものではございませんで、金利減免等債権の相当部分は正常債権化するものでございますし、破綻先債権、延滞債権についても既に処理をされておる額もございますので、今述べた総額の一部について今後手当てをしていかなければいけない、そのような金額として御認識をいただきたいと存じます。

○武村国務大臣　健全で活力ある金融システムは、我が国経済発展のために必要不可欠な要素であります。金融機関の不良債権問題の早期解決を図ることは、金融システム自体にとっても、また我が国経済社会全体にとりましても大変重要な課題であると認識をいたしております。
　そういう認識に立ちまして、先般、政府・与党で決定をいたしました四月十四日の緊急円高・経済対策におきましても、既に「金融機関の不良債権の処理を一段と促進し、経済活動に必要な資金の円滑な供給を図るためこ「金融機関の不良債権については、預金者保護に配慮しつつ、金利減免等を行っている債権をも含め、従来からの発想にとらわれることなく概ね五年の間に積極的な処理を進め、問題解決の目処をつけることとする。」旨表明をいたしているところでございます。
　不良債権の早期処理に向けまして、今後とも金融機関の一層の経営努力を促すとともに、私どもとしましても、その経営環境改善、整備に努めてまいりたいと考えている次第でございます。

○野呂田委員　総理大臣に、予告なしに大変御無礼でありますが、決意のほどだけをちょっとお伺いしたいと思いますので……。
　景気は、回復から半年たっても好況感が一向にわいてこない、どうも腰折れ懸念が広がっております。やはりその背後に円高問題や不良債権問題があるからだと私も思います。証券不況や石油危機など過去の不況期には、行き詰まった企業の再建とか処理には銀行が一番活躍してくれました。その銀行が今度は自分が深手を負って動けない、自分が一番悩んでいるというところに私は今日の不況の元凶があると思います。
　経済を縮小均衡に引きずり込む不良債権の処理というのは、今や国にとって最も重大な問題でありますから、あらゆる政策手段と知恵を動員しなくてはならない。私は、場合によっては公的資金をもう少し使ってこれらの問題を早急に解決すべきだと思いますが、これらの点に関する総理の決意をひとつお伺いしておきたいと思います。

○村山内閣総理大臣　今委員から御指摘もございましたように、ようやく日本の経済も緩やかながら持続的な成長の明るさが見えた、こういう状況の中に、急激な円高等もございまして、今お話もございましたような、例えば鉱工業生産指数やらあるいは完全失業率なんかを見ましても、日本の経済も腰折れの感があるのではないか、こういう懸念が表明されておるという厳しい認識はいたしておるところであります。
　そういう背景というものはいろいろな背景があると思いますけれども、大きな流れからすれば、今御指摘もございましたように、一つは急激な円高と、もう一つは経済の動脈的な役割を果たしている金融に不良資産があって安定していないというところに私は原因があると思うのです。
　そこで、今大蔵大臣からもお話がございましたように、まず一番に金融機関自体が自己責任体制というものを明確にして、その責任は十分果たしていただくということが何よりも大事ではないかというふうに思いますけれども、しかし、なかなかそれだけでは及ばない面もありますから、したがって、預金者保護の観点あるいはそういう意味における経済に果たす金融の役割というものを考えた場合の金融秩序の保持といったようなものも大変大事なことでありますから、そうした面も総合的に判断をしながら、先ほど大蔵大臣からも答弁がございましたけれども、緊急円高・経済対策の中で、五年をめどに何とか再建ができるような対策を講じていこう、こういうことも決めておるわけであります。
　これからもそういう心がけで金融機関自体の自己責任というものも明確にするし、同時に、先ほど来お話がございましたようないろいろな仕組みというものも十分検討した上で、一日も早くそうした不安というものを解消して、十分産業の動脈としての役割を果たして、日本の経済に明るい展望が持てるような、そういう対応というものをしっかりやっていく必要があるということについては、そういう決意で望みたいというふうに思っているところでございます。
　　　　〔委員長退席、三野委員長代理着席〕

○野呂田委員　ただいま総理大臣から大変明白な決意表明がございました。私どもは大いに期待をしておりますので、内閣挙げてひとつ挙党態勢でこの問題の解決に当たっていただきたい、こう思います。
　次に、預金者の自己責任原則の前提となる個々の金融機関の経営情報の開示、いわゆるディスクロージャーについては、例えば最も先進的だと言われるアメリカでは、すべての上場金融機関に、元利が延滞している債権のほか金利減免等の条件変更を行った債権の開示が求められております。これに対して、我が国の金融機関のディスクロージャーは全くおくれております。先ほど大臣や銀行局長からるる御説明ありましたが、具体的には、都銀や長信銀や信託銀行については、破綻先債権及び延滞債権のみが開示されます。地銀、第二地銀については、破綻先債権のみが開示されております。信金、信組、労金、農協等の協同組織金融機関では、全く不良債権の開示が行われておりません。極めて不十分なものであります。
　私は、ディスクロージャーのおくれがマクロ・ミクロ両面での不良債権の議論を混迷させている原因の一つであると考えます。ただ、金融機関のディスクロージャーを早急に進めることについては、金融機関の信用不安を招くという問題も反面ありますからそう簡単ではありませんが、ディスクロージャーはステップ・バイ・ステップで進めていく必要がある、このことはよく理解できるところであります。しかしながら、これをどういう手順で行うかについては、きちっとした方針を示す必要があると思います。
　以下三点について、大蔵省の方針を伺いたいと思います。
　第一に、大蔵省としては今後ディスクロージャーの進め方についてどのような見通しを持っておられるのか。
　第二に、五月十五日に公表された金融制度調査会の作業部会の報告書では、地銀、第二地銀については海外拠点を有しているところのみについて延滞債権額の開示を行うこととされておりますが、これら以外のものについても積極的に開示を行わせるべきではないか、そう思いますが、この点について所見を伺いたい。
　第三に、協同組織金融機関については八年の三月期から実態に即した資産の健全性に関する情報の開示を行う、こういうふうにされておりますが、具体的な開示のあり方についてはどうするのか。
　以上、大蔵省のしっかりした方針をお示しいただきたいと思います。

○武村国務大臣　金融機関経営の透明性を高め、経営の自己規制を促す効果を持っておりますディスクロージャーの拡充は、金融機関の不良債権等の早期処理を促す上でも大変大きな意義を有しております。また、ディスクロージャーの拡充は、預金者の自己責任原則確立のための基盤としても大変重要であるというふうに認識をいたします。
　このため、今御指摘がありました、先日公表された金融制度調査会の作業部会の報告を踏まえまして、これまでのディスクロージャーの実施状況や信用秩序に与える影響も配慮しながら、平成八年三月期決算からディスクロージャーの範囲の拡大が図られていくというふうに考えております。
　具体的には、一つは、都市銀行、長期信用銀行、信託銀行、農林中央金庫、商工組合中央金庫、全国信用金庫連合会におきましては、従来の破綻先債権、延滞債権に加えまして、金利減免等債権についてもディスクロージャーを行うという方針であります。
　また、地方銀行、第二地方銀行協会加盟行におきましては、少なくとも海外支店、現地法人を設けて銀行業を営んでおり、国際的にも経営の透明性確保の要請が強い金融機関につきましては、従来の破綻先債権に加えて延滞債権のディスクロージャーを行うということであります。
　さらに、御指摘の協同組織金融機関につきましては、その実態は多種多様であり、一律に論ずることは困難な面がございますが、組合員、会員の同質性、事業地域の範囲、事業の規模、員外員の利用可能性などを踏まえながら、ディスクロージャーの範囲、方法、態様等について、金融制度調査会において協同組織金融機関をめぐるその他の問題とあわせまして検討を行っていただき、これも平成八年三月期には、協同組織金融機関の実態に即した資産の健全性に関するディスクロージャーを進めてまいりたいと考えております。
　このようなディスクロージャーの範囲は、いわば最低限の目安であります。各金融機関が自主的な判断に基づいてこれを超えるディスクロージャーを行うことは積極的に評価されるべきことであります。私どもとしましても、さらなる開示範囲の拡大により、今後五年以内のできるだけ早い時期に預金者の自己責任原則を確立させるために十分なディスクロージャーが実現できますよう努めてまいりたいと考えます。

○野呂田委員　それにつけましても、我が国における不良債権問題を解決するためには、まず金融機関自身における自助努力が大変大事な前提であると思います。
　そこで、第一に、金融機関自身、具体的にいかなる自助努力をしなければいけないと大蔵大臣はお考えですか。
　また第二に、大蔵省としても、金融機関側にすべてを任せきりにするのではなくて、今後この不良債権の処理に向けた努力を促していくことが大変必要であると思います。大蔵省は、具体的に何か手だてを講ずるつもりはありますのかどうか、その点についてお伺いしたいと思います。
　第三に、金融機関における自助努力にもかかわりませず、その金融機関における不良債権の処理、ひいては経営問題の解決が見込めないようなケースも出てくると思いますが、大蔵省としては、金融機関において、こうした経営問題に対処したり、あるいは経営基盤の強化のための積極的な対応策としてどのような手段があると考えておられるか、その方針をお伺いしておきたいと思います。