総務委員会

平成十一年三月十一日（木曜日）
　　　午前十時開会
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　　　委員の異動
　三月九日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　阿曽田　清君　　　　　月原　茂皓君
　三月十日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　福島　瑞穂君　　　　　山本　正和君
　　　　　椎名　素夫君　　　　　堂本　暁子君
　三月十一日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　山本　正和君　　　　　福島　瑞穂君
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　　出席者は左のとおり。
　　　　委員長　　　　　　　　　竹村　泰子君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　　海老原義彦君
　　　　　　　　　　　　　　　　佐藤　泰三君
　　　　　　　　　　　　　　　　江田　五月君
　　　　　　　　　　　　　　　　月原　茂皓君
　　　　　　　　　　　　　　　　堂本　暁子君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　青木　幹雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　石井　道子君
　　　　　　　　　　　　　　　　岡　　利定君
　　　　　　　　　　　　　　　　鴻池　祥肇君
　　　　　　　　　　　　　　　　森田　次夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　足立　良平君
　　　　　　　　　　　　　　　　千葉　景子君
　　　　　　　　　　　　　　　　松田　岩夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　浜四津敏子君
　　　　　　　　　　　　　　　　日笠　勝之君
　　　　　　　　　　　　　　　　阿部　幸代君
　　　　　　　　　　　　　　　　吉川　春子君
　　　　　　　　　　　　　　　　福島　瑞穂君
　　　衆議院議員
　　　　　　　修正案提出者　　　植竹　繁雄君
　　　　　　　修正案提出者　　　佐々木秀典君
　　　　　　　修正案提出者　　　瀬古由起子君
　　　国務大臣
　　　　　　　国務大臣
　　　　　　　（総務庁長官）　　太田　誠一君
　　　政府委員
　　　　　　　内閣参事官
　　　　　　　兼内閣総理大臣
　　　　　　　官房会計課長　　　尾見　博武君
　　　　　　　警察庁長官官房
　　　　　　　長　　　　　　　　野田　　健君
　　　　　　　総務庁行政管理
　　　　　　　局長　　　　　　　瀧上　信光君
　　　　　　　防衛庁長官官房
　　　　　　　長　　　　　　　　守屋　武昌君
　　　　　　　法務省民事局長　　細川　　清君
　　　　　　　法務省刑事局長　　松尾　邦弘君
　　　　　　　外務大臣官房長　　浦部　和好君
　　　　　　　自治大臣官房長　　嶋津　　昭君
　　　事務局側
　　　　　　　事務総長　　　　　堀川　久士君
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　志村　昌俊君
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　　本日の会議に付した案件
○理事補欠選任の件
○行政機関の保有する情報の公開に関する法律案
　（第百四十二回国会内閣提出、第百四十五回国
　会衆議院送付）
○行政機関の保有する情報の公開に関する法律の
　施行に伴う関係法律の整備等に関する法律案（
　第百四十二回国会内閣提出、第百四十五回国会
　衆議院送付）
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○委員長（竹村泰子君）　ただいまから総務委員会を開会いたします。
　委員の異動について御報告いたします。
　去る九日、阿曽田清さんが委員を辞任され、その補欠として月原茂皓さんが選任されました。
　また、昨十日、福島瑞穂さん及び椎名素夫さんが委員を辞任され、その補欠として山本正和さん及び堂本暁子さんが選任されました。
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○委員長（竹村泰子君）　理事の補欠選任についてお諮りいたします。
　委員の異動に伴い現在理事が二名欠員となっておりますので、その補欠選任を行いたいと存じます。
　理事の選任につきましては、先例により、委員長の指名に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○委員長（竹村泰子君）　御異議ないと認めます。
　それでは、理事に月原茂皓さん及び堂本暁子さんを指名いたします。
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○委員長（竹村泰子君）　行政機関の保有する情報の公開に関する法律案及び行政機関の保有する情報の公開に関する法律の施行に伴う関係法律の整備等に関する法律案を一括して議題といたします。
　両案につきましては、既に趣旨説明を聴取いたしておりますので、これより質疑に入ります。
　質疑のある方は順次御発言願います。

○岡利定君　自由民主党の岡利定でございます。
　情報公開法が去年の三月二十七日に国会に提出されて以来、今日まで衆議院において慎重審議が行われ、また各党それぞれにおいても内部的にも検討が進められ、さらに各党間の真剣な話し合いが行われておりまして、最終的には政府案に対して全会派の提案に基づく法案の一部修正が衆議院全会一致で可決され、参議院に送付されてきたわけでございます。衆議院におきます真剣なお取り組みに心から敬意を表させていただきたいと思っております。もちろん参議院においても、参議院の立場でこの法案について慎重審議すべきであることは当然でありますけれども、このような今日までの経過というものも十分に踏まえて早期に成立を図るということが大事だと思っております。
　衆議院におきまして、いろいろとこの法文あるいはその運用等について議論が多く出ておりますが、できるだけそういう意味で私も重複は避けたいと思うわけでありますけれども、せっかくトップバッターの地位をいただきましたので、これからの議論をうまく進めていく上で、基本的な事項について議論を整理するという観点から確認的なこともお尋ねしたいと思っておりますので、あらかじめ申し上げておきたいと思っております。
　まず最初でありますけれども、総論的になりますけれども、情報公開法は、目的にも書いてありますように、行政の公開性それから説明責任、アカウンタビリティーというんでしょうか、の理念に基づいて、行政の意思決定過程をできる限り国民の前に明らかにしようとするものであり、これは行政と国民との間の信頼関係の増進に大いに資するものであると考えます。
　そこで、総務庁長官にお尋ねいたしたいんですけれども、長官の情報公開法の立法化の意義についてのお考えをお尋ねいたします。

○国務大臣（太田誠一君）　情報公開法は国民に開かれた政府を実現するということなわけでありますけれども、基本的には、国民主権の考え方にのっとって申し上げますと、国民が主権者であって、主権者である国民が行政権を内閣に対して信託しておるわけでございますので、主権者に対して常に行政の内容を公開できるようにしておくということの原則がここで確立をするわけでございますから、大変意義のあることだろうと考えております。

○岡利定君　おっしゃるとおり、本当に意義のあるものだと思います。
　そこで、この情報公開法の論議の場においていろいろ各国の情報公開法についての話が出るわけですが、特に米国の情報公開法というんですか、情報自由法と翻訳するんですか、がよく引き合いに出されております。
　そういうようなことから、世界各国の情報公開法の制定状況というのは今どうなっておるのか。特に、先進国の状況について多少詳しくお話しいただけたらと思います。

○政府委員（瀧上信光君）　諸外国におきます情報公開法の制定状況ということでございますが、ただいま御指摘のございましたアメリカにおきましては、一九六六年に情報自由法が制定され、その後何回かの改正が行われ、一九九六年には行政情報への電子的アクセスを含めた大改正が行われたところでございます。
　このほか、スウェーデン、フィンランド、デンマーク、ノルウェー、フランス、オランダ、オーストラリア、カナダ、ニュージーランド、オーストリア、ベルギー、そして韓国の合わせて十三カ国におきまして、いわゆる情報公開法が制定をされていると承知をいたしております。
　そして、これらの各国の法律の内容というのは、各国の政治制度、例えば議院内閣制をとっているか大統領制をとっているか、連邦制かそうでないか、いろいろな政治制度、そういった制度のもとで必要な措置、対応を行っているものと承知をいたしております。

○岡利定君　各国、今のところ十三カ国で制定されておるというお話でありますし、それぞれ各国の政治制度のもとでのものだというお話であります。
　日本の場合は、その十三カ国が先に走っておるという状況の中で言えば、やや立法化がおくれたということになるわけでありますけれども、逆に立法化がおくれた分だけ、いわゆる先発組のいい点といいましょうか、あるいは反省点というようなものも内容的に取り入れる、あるいは新しい事態、新しい事項をも取り入れるというような形で立法できるという、いわゆる後発組のメリットというのがあると思うわけであります。
　開示請求ができる主体を国民に限定するというんじゃなくて、「何人も」とした点だとか、あるいは電子情報についても開示請求の対象にしている点というのがそのような例ではないかなと思ったりするわけでありますけれども、そういう観点から総務庁は、この情報公開法案について、諸外国と比較して内容面でどのように評価されておるのかお聞かせいただきたいと思います。

○政府委員（瀧上信光君）　ただいま御指摘のように、この情報公開法の立案に当たりましては、諸外国の情報公開法の制度、実態につきまして必要な調査等も実施し、できるだけ取り入れるものは取り入れていくという形で内容の充実したものとすべく立案に当たりましては努力をしてきたところでございます。
　ただいまの各国の比較論で申されましたように、開示請求権者につきましてはこの法律では「何人も」といたしておりますが、外国によりましては、例えばフィンランドのように国民に限定しているといったような国まで、その範囲はさまざまでございます。
　それから、対象文書につきましても、今回の法律におきましては、正式な行政機関としての意思決定済みの文書、いわゆる公文書といったものに限定をいたしておりませんで、行政機関が組織的に利用、保存している文書は対象にするということとともに、当初から電子情報も対象にする。そして、さらには法律の施行前に作成をされ、情報公開請求の際に行政機関が保有している文書、そういったものにつきましても対象とするということで、対象文書につきましてもできるだけ広いものにするということといたしております。
　それから、こういった点について、外国との比較ですと、例えば国によりましては審議、検討情報を含むそういった正式な決定前の文書については、例えばスウェーデン等におきましては除外をしているとか、あるいはデンマークのように施行日前の文書については適用しないといったような立法例もございます。
　それから、あと不開示情報、これが情報公開の一番大きな問題の一つでございますが、それぞれ各国でさまざまな規定ぶりがありますが、そこの中で不開示としている類型につきましてはほぼ共通したものがある。例えば個人情報、それから企業秘密等の法人情報、それから外交、防衛、それから治安、警察、それから審議、検討情報、それから事務事業に関する情報等につきましては共通をいたしているものがございます。
　しかし、その中でも各国でさまざまな規定ぶりがあります。例えば、アメリカでは大統領命令に基づく秘密指定がなされたものにつきましては原則的に不開示ということとされておる規定がございますし、オーストラリアにおきましては、国の安全、国際関係に影響を与えるものにつきましては大臣認定制度というものが設けられまして、そこで認定書が提出された場合には不開示とすることが最終的に確定するといったような仕組みもとられております。
　この法律の立案に当たりましては、こういった不開示情報の範囲につきましては、各国の状況も参考といたしまして、できる限り不開示範囲を明確に定めるということとしたところでございまして、内容的に他の国と比較しても遜色のないものであるというふうに考えております。

○岡利定君　外国との比較、またもう一つの方の比較で、国内の地方との関係でよく比較されるわけでありますが、情報公開の分野では、日本では地方が先行してきたとよく言われておりますし、少なくとも都道府県レベルではそのとおりじゃないかなと思うわけであります。
　そこで、都道府県よりおくれたとはいえ、今回の情報公開法がつくられるわけでありますが、この多くの地方自治体にあります条例よりも、何といいましょうか、より使い勝手をよくしておるというような点もあるのかなと思ったりもするわけでありますけれども、具体的にそういう点があるのか、あればどんな点を入れるのかという点についてお伺いしたいと思います。

○政府委員（瀧上信光君）　今回の法案の立案に当たりましては、地方公共団体の条例も参考にいたしまして、できる限り内容の充実した法案にするように努めたところでございまして、特に地方公共団体の一般的な情報公開条例と違う点として気がついております点を若干申し上げますと、一つは、情報公開の請求の対象機関につきまして、今回の法案では行政機関すべてを、会計検査院、国家公安委員会も含めて対象といたしておりますが、地方公共団体、都道府県の条例におきまして公安委員会、警察を対象にしている条例はございません。
　そして、対象文書につきましてでございますが、条例の多くは決済文書に限定をいたしているもの、あるいは条例の施行後に作成されたものに限定しているもの等がございますが、この法律案の中では必ずしも決済文書に限らない。先ほど申し上げましたように、その範囲を広げているとともに、法施行前の文書につきましても対象といたしているところでございます。
　そして、さらに開示請求権者について申し上げますと、国の場合には外国人も含め何人もといたしておりますが、地方公共団体では、県民あるいは県と利害関係を有する者と一定の条件を付しているという例が多いというような点もございます。
　いずれにいたしましても、条例につきましては、今回の法案の立案に当たりましていろいろと参考にさせていただいたところでございます。

○岡利定君　そういう経過の中でつくられ、そういう特徴を持っておるということでございますけれども、これまでの国会審議の過程で、いわゆる知る権利というのがしばしば論議されてきております。先日も千葉委員と大臣との間でもいろいろと論議がございましたが、この知る権利というものについてちょっとお伺いしたいと思います。
　まず最初に、諸外国の情報公開法において、この知る権利というのは取り扱いがどのようになっておるのか、法律に明記している例があるのか、その辺について、特に欧米先進諸国の状況についてお話しいただきたいと思います。

○政府委員（瀧上信光君）　知る権利につきまして、欧米の情報公開法を制定している国々では、憲法上の権利としての知る権利ということについての議論というものは余り聞かないわけでございますが、実際に欧米諸国の情報公開法の中に、政府情報の開示請求権としての知る権利というものを明記している例はございません。一般的に欧米の諸外国の理念は、オープンネス・アンド・アカウンタビリティーということで、公開性と説明責任という考え方が前提になっている例が多いというふうに認識をいたしております。
　しかし、近年策定されましたお隣の韓国におきましては、唯一の例として知る権利というものが明記されていると承知をいたしております。

○岡利定君　知る権利につきましては、総務庁長官からは、これは憲法解釈の問題であり、その内容が確定していないので法律に規定することは困難であるというような答弁がなされ、また野党の側からは、これを法律の目的規定に明記すべしというような要求もされてきております。私自身は、学説が分かれておって、また判例でも具体的な請求権としての知る権利を認めたものがないという状況におきまして、知る権利というものを法律に持ち込むことには慎重であるべきだというふうに考えるわけであります。しかし、本院において今後の審議の中でもこの問題が議論の一つの大きな柱になるというように予想されます。
　そこで、このいわゆる知る権利についての政府の考え方をもう少し詳しくお話しいただきたいと思います。

○政府委員（瀧上信光君）　知る権利につきまして、憲法上どういった権利であるか、そしてそういったものについての性格、内容、それから憲法上の根拠等々につきましていろいろ考え方が今あるわけでございます。
　特に、この知る権利についての性格といいますか、そういったものについての学説について申し上げますと、一つは、憲法上直接知る権利を行使できるという具体的権利説、二つ目の考え方としましては、憲法上は抽象的な権利にとどまり、権利の具体的内容は法律によって定められるとする抽象的権利説、そして三つ目は、憲法上はいわゆる知る自由までであって、積極的な権利としての開示請求権までは含まないとする説等がございます。そして、知る権利を認める学説におきましても、憲法上の根拠につきましては憲法前文の国民主権とする説や憲法第二十一条の表現の自由とする説、基本的人権のすべてとする説等、さまざまなものがございます。
　そして、判例につきましては、最高裁の判例として知る自由といったものに関連して知る権利という文言は使われたことはございますが、請求権的な意味で使われたというものはございません。
　こういった状況を踏まえまして、政府としましては、憲法上の権利としての知る権利につきましてはさまざまな考え方があるということと、最高裁判所におきましても請求権的な意味での権利として認めている例はないといったようなことから、法律上知る権利という文言は用いないということといたしたものでございます。

○岡利定君　いわゆる知る権利について、いろんな議論のあるところでございます。知るということと知られたくないという、逆の面もあるわけでありますが、最近起こった事件といいますか事例で最もそのことが大きくクローズアップされたのが、この間の臓器移植の報道の問題じゃないかなと思っております。いわゆる情報公開とプライバシーの保護との問題というのが一つの大きなテーマとして皆に考えられておるわけでありますけれども、総務庁長官というお立場での見解は無理であるかもわかりませんが、個人としてのお考えでも結構でございますが、この件についてどのようなお考えをお持ちか、お話しいただけたらと思います。

○国務大臣（太田誠一君）　臓器移植をめぐる報道についてでありますけれども、これは提供者側の御家族の方々の御感想が報道されているとおりのものであるとすれば、余りにも過剰な報道がなされたのではないかということを心配いたしております。
　一方で、脳死の判定について透明性を確保しなければいけないという議論もあるようでございますが、その透明性の確保というのは客観的な第三者による立ち会いとかあるいは判定の客観性ということであって、必ずしも脳死判定の場面そのものが公開をされるということとは違う話だと思っております。
　また、こういうことは関係者の間でもっともっと十分に検討されるべきことではないかと考えております。

○岡利定君　ありがとうございました。私も長官と同じような考えを持っております。
　今後、情報公開法が施行されるとなりますと、このような情報公開とプライバシーの保護との関係をめぐる問題というのが一層大きくなる可能性があると思います。
　そこで、総務庁にお尋ねしますが、本法案では規定上、個人のプライバシー保護に対して具体的にどのような配慮がなされておるのか、また、今後の法律の運用面においてプライバシー保護に対してどのような基本的な姿勢で臨むのか、またどういうお心構えをお持ちなのか、御説明いただきたいと思います。

○国務大臣（太田誠一君）　個人が個人として識別可能な情報については公開しないということを原則にして、しかし公開したからといって支障がないということがはっきりしたものについては例外的に開示をする、そういう原則で臨むことといたしております。

○岡利定君　知るということと、逆に大変大事な側面でもありますので、いろいろと慎重な議論の上でお取り扱いいただきたいと思います。
　大変事務的な話になるわけですけれども、先ほどから本法案の一つの特徴として、開示請求に関して「何人も」という言葉を使ったということでありますが、実際にそうなってきたときに、外国語による開示請求というのもあり得るんじゃないかと思いますが、その対応は事務的にも大変難しい面も出てくるのかなと思います。
　そこで、このような外国語による開示請求に対してどのように対応するつもりか、お尋ねします。

○政府委員（瀧上信光君）　この法案では、御指摘のように外国人からの請求も可能としているところでございます。
　そして、申請書等に外国語を用いることを認めるかどうかといった問題につきましては、この法案の要綱案を検討されました行政改革委員会におきましても議論をされたところでございます。そして、この行政改革委員会の答申におきましては、開示を請求する書面は日本語で記載することとすべきであるというふうにされているところでございます。政府といたしましても、申請書等に用いる言語は日本語とすべきであるというふうに考えております。

○岡利定君　では、申請書そのものは日本語でやるということでございますね。
　それから、行政文書でありますけれども、開示請求の対象になる行政文書につきまして、行政機関の職員が組織的に用いるものとして、当該行政機関が保有しているものという定義規定を置いて、いわゆる組織共用文書を対象にすることとされております。
　しかし、この点は大変抽象的でわかりにくいし、衆議院でもいろいろとこれについてのお尋ねがあったようでありますけれども、この文書がこれに当たるのかどうかといういわゆる線引きについて、どうもまだはっきりしないような感じがいたします。どのような文書が組織的共用文書に該当し、あるいは該当しないのかという線引きについて、わかりやすく御説明いただきたいと思います。

○政府委員（瀧上信光君）　行政文書の定義につきましては、御指摘のように情報公開法案の第二条第二項に規定いたしておりまして、その定義では、組織的に用いるものとして、行政機関が保有しているものとしているところでございますが、これは開示請求を受けました時点で、当該行政機関の組織において業務上必要なものとして利用、保存されている状態のもの、いわば組織共用文書のすべてを対象とするという趣旨でございまして、極めて広範なものといたしております。こういったものに含まれないものは、例えば個人的な検討段階のメモといったようなものを除くというようなことでございます。
　したがいまして、決裁等の形式的な手続の対象となっているか否かということを問わず、また形態につきましても紙の文書に限らず電子情報等も含み、そしてまた、情報公開法施行前に作成、取得した文書につきましても開示請求の対象とするということで、行政文書の範囲というものは広いものといたしているところでございます。
　いずれにいたしましても、開示請求を受けました時点で、その文書が業務上必要なものとして利用、保存されている状態のものかどうか、そういったことで個別に判断していくということといたしております。

○岡利定君　個別判断となると、かなり恣意的な面も出てくるおそれがありますので、しかもそれは総務庁だけでやるのでしたら余り問題がないかもわかりませんが、各行政機関がそれぞれの判断ということになってきますと、ばらつきが出てくる可能性もありますので、この点についても十分運用面で配意をいただきたいと思います。
　もう一つの新しい点で、電子情報の開示請求ということもあるわけでありますが、いわゆる電子情報、すなわち電磁的記録についても開示請求の対象に含めた点は評価したいわけでありますけれども、電磁的記録について、開示の実施の方法などの点でいろいろ難しい点、例えば部分開示というようなのはどうやってやるのかなというように考えたりするんですけれども、なかなか難しい点も多いと思われます。
　法案では第十四条で、「電磁的記録についてはその種別、情報化の進展状況等を勘案して政令で定める方法により行う。」とされておりますけれども、具体的にはどのような開示方法を考えておられるのか、その検討状況をお聞かせいただきたいと思います。

○政府委員（瀧上信光君）　電子情報の開示方法につきましては、御指摘のように、その種別、情報化の進展状況等を勘案して政令で定めるというふうにこの法律ではいたしておりますが、開示請求者の便宜等を勘案しまして、紙に出力したものの閲覧、交付だけでなく、フロッピーに複写したものの交付など、電子的な方法による開示につきましても検討していく必要があるというふうに考えておりまして、ただいまその具体的な方法につきまして、行政機関におきます情報化の進展状況、施設設備の整備状況、それから一般社会におきます情報機器の普及状況等の実態を踏まえまして、今その内容の詰めを行っているという状況でございます。

○岡利定君　技術的な点もありますので非常に難しい点もあると思いますけれども、これまた各行政機関での準備等もありますからできるだけ早く何か決めてやる必要があるのではないかと思いますので、御努力をいただきたいと思います。
　次に、独立行政法人の関係でちょっとお伺いしたいと思います。
　二〇〇一年からの省庁再編に伴いまして、新たに独立行政法人というのが誕生するわけでありますが、この独立行政法人制度自体が現時点ではまだ存在しないというようなことでありますから、当然本法案の対象にはなっておらないわけでございます。
　特殊法人については、衆議院修正で法案公布後二年をめどに情報公開について法制上の措置を講ずることになったわけでありますが、独立行政法人についても何らかの措置をしないわけにはいかないと思うわけであります。
　小里前総務庁長官も、独立行政法人についてもその公開を図ることは不可欠と答弁されておりますけれども、独立行政法人の情報公開について、どのように手当てされていくのか、お教えいただきたいと思います。

○国務大臣（太田誠一君）　独立行政法人の制度についての設計といいますか、どういうものにするかということはだんだんと煮詰まってきておりますけれども、まだ最終的な結論に至っておりません。検討中であります。
　しかしながら、自民、社民、さきがけ三党でこの情報公開法案の提出に当たって合意をされました事項というのは、独立行政法人が予定されておって、それとの関係を整理しながら特殊法人についての情報公開に関する法案を二年以内に出すというふうなことになっておりますので、当然そのときに今の行政機関に関する情報公開と特殊法人についての情報公開、そして、どこに位置するのかというのは、私はむしろ公共性という意味では特殊法人と従来の行政機関との中間に位置するのが独立行政法人だと思っておりますけれども、それは当然整理をしなければいけないことであって、特殊法人についての法案が出るときには、当然この独立法人についての情報公開の法案も同時に出されなければいけないというふうに考えております。

○岡利定君　それでは、独立行政法人の通則法が四月ごろに出るというように伺っておりますけれども、大体その時期に合わせてこの手当てなどをお考えだということですか。