農林水産委員会

昭和五十三年四月六日（木曜日）
　　　　午前十時三十二分開議
　出席委員
　　　委員長　中尾　栄一君
　　　理事　片岡　清一君　理事　羽田　　孜君
　　　理事　林　　義郎君　理事　山崎平八郎君
　　　理事　竹内　　猛君　理事　馬場　　昇君
　　　理事　瀬野栄次郎君　理事　稲富　稜人君
　　　　　　江藤　隆美君　　　　加藤　紘一君
　　　　　　久野　忠治君　　　　熊谷　義雄君
　　　　　　國場　幸昌君　　　　佐藤　　隆君
　　　　　　玉沢徳一郎君　　　　羽田野忠文君
　　　　　　平泉　　渉君　　　　福島　譲二君
　　　　　　堀之内久男君　　　　森　　　清君
　　　　　　森田　欽二君　　　　角屋堅次郎君
　　　　　　柴田　健治君　　　　島田　琢郎君
　　　　　　新盛　辰雄君　　　　野坂　浩賢君
　　　　　　芳賀　　貢君　　　　日野　市朗君
　　　　　　武田　一夫君　　　　吉浦　忠治君
　　　　　　神田　　厚君　　　　津川　武一君
　　　　　　菊池福治郎君
　出席国務大臣
　　　　　　　　農　林　大　臣　中川　一郎君
　出席政府委員
　　　　　　　　環境庁自然保護
　　　　　　　　局長　　　　　　出原　孝夫君
　　　　　　　　農林政務次官　　今井　　勇君
　　　　　　　　農林大臣官房長　松本　作衞君
　　　　　　　　農林省農蚕園芸
　　　　　　　　局長　　　　　　野崎　博之君
　　　　　　　　林野庁長官　　　藍原　義邦君
　　　　　　　　林野庁林政部長　石川　　弘君
　委員外の出席者
　　　　　　　　環境庁自然保護
　　　　　　　　局企画調整課長　新津　博典君
　　　　　　　　環境庁自然保護
　　　　　　　　局鳥獣保護課長　野辺　忠光君
　　　　　　　　国土庁計画・調
　　　　　　　　整局計画課長　　星野　進保君
　　　　　　　　文部省大学局技
　　　　　　　　術教育課長　　　福田　昭昌君
　　　　　　　　文化庁文化財保
　　　　　　　　護部記念物課長　横瀬　庄次君
　　　　　　　　林野庁指導部長　須藤　徹男君
　　　　　　　　建設省住宅局住
　　　　　　　　宅生産課長　　　松谷蒼一郎君
　　　　　　　　参　　考　　人
　　　　　　　　（森林開発公団
　　　　　　　　理事長）　　　　福田　省一君
　　　　　　　　農林水産委員会
　　　　　　　　調査室長　　　　尾崎　　毅君
　　　　—————————————
委員の異動
四月六日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　野坂　浩賢君　　　　　渋沢　利久君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　渋沢　利久君　　　　　野坂　浩賢君
　　　　—————————————
本日の会議に付した案件
　参考人出頭要求に関する件
　森林組合法案（内閣提出第四八号）
　国が行う民有林野の分収造林に関する特別措置
　法案（芳賀貢君外十三名提出、衆法第三号）
　農林水産業の振興に関する件
　　　　　————◇—————

○中尾委員長　これより会議を開きます。
　この際、参考人出席要求に関する件についてお諮りいたします。
　内閣提出、森林組合法案及び芳賀貢君外十三名提出、国が行う民有林野の分収造林に関する特別措置法案の両案につきまして、本日、森林開発公団理事長福田省一君を参考人として出席を求め、その意見を聴取いたしたいと存じますが、御異議ありませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○中尾委員長　御異議なしと認めます。よって、さよう決しました。
　　　　　————◇—————

○中尾委員長　内閣提出、森林組合法案及び芳賀貢君外十三名提出、国が行う民有林野の分収造林に関する特別措置法案の両案を議題とし、審査を進めます。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。竹内猛君。

○竹内（猛）委員　森林組合法に関連をして幾つかの質問をしていきたいと思います。
　まず、森林組合法の制定は、系統機関の長い間の要求であり、またわが党もこれに対して長い間要求をしてまいりました。そういう中から、農林省内部にも検討委員会ができて検討されて、今回提案の運びになった、こういうことに対しては同感であります。
　そこで、森林組合を森林法から分離させ、森林組合法をその根拠法として新たな出発をするようになったことは大変な前進だと思いますが、しかし、これを手放しで喜んでいるわけにはいかない。やはり幾つかたださなければならない問題があります。そういう点についてこれから質問をしていきたいわけです。
　まず、森林が持つ機能というか、そういうものについて、組合を離れてどのように考えられているのかという、そのことから質問をしていきます。

○藍原政府委員　ただいま先生から御指摘ございましたように、森林につきましては、単に木材生産機能だけではなくて、国土保全なり水資源涵養なり、あるいは環境保全なり等々の公益的な機能を森林は持っております。したがいまして、私どもといたしましても、森林の維持管理につきましては、これら森林の持ちます公益的機能を十分発揮し得るような体制の中で森林の維持管理を現在進めておるわけでございますが、やはりいま申し上げましたような公益的機能を発揮するためには、適正な森林の維持管理をやることによりましてこれらの機能があわせて発揮されるという考え方に立っておりまして、今後ともこれらの問題につきましては十分配意をしながら森林の管理経営をしてまいりたいというふうに考えております。

○竹内（猛）委員　いま言われたように、森林の所有者から見た場合には経済的な側面が強調されるであろうし、それから今度は、一般のその他の関係者から見た場合には、水源林であり、保安林であり、あるいは観光的な要素としても山林というものが見られているという、こういう形で、その点は意見が一致をしますが、きのうも同僚並びに他党の質問を聞いておりますと、その中で森林政策の一体性、総合性というものが強調されていた。だから、政策にそういった三つの要素を兼ね合わせたような政策がとられなければならないと思いますが、その点はどうですか。

○藍原政府委員　昨日も諸先生から森林の総合性についてのいろいろの御質問がございましたし、私どももそういう観点から森林法なり基本法なりを通じましてそれぞれの施策をやっておるわけでございますが、具体的な事例とすれば、全国一本の森林計画を立て、それに基づきましてそれぞれの地域によって計画を立てていくという形、また保安林等につきましても全国一本で保安林の配備計画をつくりまして、その中でそれぞれの地域についての保安林の配備計画を進めていくというような考え方、こういうことに基づきまして対応しておりますし、今後とも基本的な考え方はいま申し上げましたような考え方で対応してまいりたいというふうに考えております。

○竹内（猛）委員　きのうわが党の角屋委員から、森林組合法が上程されるまでの間の歴史的ないきさつや、あるいは信用事業、共済事業その他の諸問題についての質疑がありました。また、島田委員からも、農業協同組合との関係等についていろいろと質疑があったわけでありますが、私は、それと重複をしないような形でこれから質問をしていきます。
　国土の三分の二を占めるところの森林の持つ経済的側面、あるいは社会的側面、公益的側面というものについては、すでにいろいろと質疑があったところでありますが、問題は、森林の存在が、これは活用者とは関係なしに、国有林が、あるいは公有林が、民有林が入り会いができている。そこで、そういうところを流れている川にしても、あるいはそれを開発をする者にしても、開発の場合には今度は所有が問題になるだろうし、川の場合には国有林から民有林までこれは一貫をしてくるというような形であって、生活と森林というものはいろいろな角度から非常にむずかしいものになっているように思う。そういう中で、いま問題になっている経済的な側面からひとつ問題を取り上げていきたいと思います。
　これはきのうも質疑がありましたが、何といっても現在わが国の木材の需要というものは、大変外国から輸入をしなければならない。昭和四十年の初めのころには二八・六％の輸入が現在では六五・六％、さらにそれがふえるというような状態である。そして、これは国有林においてもそういう問題があり、民有林においてもそういうことがあって、大変林業経営というものは赤字である。そういう赤字のこれを克服するということは一体どうしたらできるのかという問題。これにはやはり長期の需給計画と、それから単年度の生産計画なりそれに見合った計画がなければならない。そういうものが一体確実にできているのかいないのか。この点についてはどうですか。

○藍原政府委員　いま先生御指摘になりましたように、林業を振興させ、林業家が意欲を持ちまして森林経営をするためには、やはり何といいましても木材が利用されるその利用のあり方についての見通しというものを林業家が認識していただくことが必要であろうというふうにわれわれも考えております。したがいまして、長期の見通しなりあるいは毎年毎年の需給計画というものを立てまして、これを公表しておるわけでございます。先生御指摘のように、こういう長期の見通しなり需給計画をしっかり立てるということが、これからの林業振興の大きな基本になるというふうに理解いたしております。

○竹内（猛）委員　ところが、実際、立木の価格が、外材との関係から言った場合に、昭和四十二年から五十年にかけての育成の値段というものが四倍にも上がっているのに対して、実際の価格というものは一・七倍ぐらいしか上がっていない。そこに山林所有者が大変不満を持っている面があるわけであって、要するに、育成する価格と現実の価格との間にこんな開きがあれば、当然造林に熱意を欠くということは明らかなんだ。その問題をどのようにして調整をするかということが今後の森林経営を発展させる上の大きなポイントになるだろうと思うけれども、これはどういうふうにしたら一体調整ができるのか、これはどうですか。

○藍原政府委員　木材価格につきましては、先生御指摘のように、最近数年間は確かに伸び悩んでおります。ただ、過去昭和四十七、八年だと思いますが、木材価格が非常に高騰した時期がございます。そういう時期からその後木材の需要関係がある意味で緩和基調に移りまして、木材の価格も低迷状況であるという現実でございます。こういう意味から、木材の需給関係が安定的な形になるような努力というものをまずする必要があると思います。そのためにも需給計画というものをはっきり見通しまして、特に木材の価格につきましては、短期的なきわめて大きな変動がいろいろございます。そういう問題を含めて短期的な変動を十分見通せるような需給計画、こういうものを立てる必要があろうと思いますし、さらには、木材の需給に大きく影響いたしております木造住宅の建築、こういうものがやはり安定的に伸びていくということも必要かと思います。そのほかさらには、やはりこれからの国際競争力なりその他に対応するためにも林道その他生産基盤の拡充、これもゆるがせにできない一つの大きな問題点だろうと思います。こういう生産コストを下げるという方向とあわせまして、需給を安定させながら価格を安定させていく、この両面を今後とも検討しながら対応していく必要があろうというふうに考えておる次第でございます。

○竹内（猛）委員　同じ四十二年から五十年の間というものに四倍の値上がりをする、一方は一・七倍だというところに実は問題があるのだから、ひとつそれを調整するために、木材の価格の決め方に対する努力というか工夫というか、こういうことは考えたことがあるのか。たとえば外材を備蓄をするとかなんとか、そういうような形で価格の調整ができないものかどうか。これをしなければいけない。
　それからもう一つは、木材の自給率というものは一体どの程度の自給率を確保するのか。この自給ということと、それから国内生産の調整と価格というものは無関係ではないわけなんです。この点についてのことがしっかりしなければ造林に熱意を持てないことになるだろう。この点はどうですか。

○藍原政府委員　ただいま需給と価格の問題の両方を検討すべきであろうという御指摘でございます。先ほど申し上げましたように、木材が非常に暴騰をした時期に、これは供給が少なくて需要が非常に伸びたという結果こういうことになったわけでございますが、そのために短期的な木材の需給の変動に対応するために備蓄機構というものを設けまして、木材の備蓄というものを現在行っておるわけでございますけれども、そういう問題とあわせまして、先ほども申し上げましたように、やはりこういう短期的な変動に対応するための需給計画というものを今後きめ細かく対応を考えていく必要があろうということで、私どももその検討を進めておるわけでございますし、価格の問題も、木材価格というものがやはり需給のバランスから形成されておりますので、この辺を十分詰めることによりまして対応してまいりたいというふうに思っております。

○竹内（猛）委員　自給率というものを一体どれくらいに考えられているか、その点はどうです。

○藍原政府委員　先生御案内のように、日本の森林は現在二十年生以下の森林が七〇％以上あるというような状況でございます。したがいまして、ここまだ当分の間は日本の木材需要というものは外材に相当な部分を頼らざるを得ないというようにわれわれ考えております。現時点におきましても六五％の外材輸入が行われておるわけでございまして、今後も当分の間はこれに近い輸入が行われませんと、国内の需要を満たすだけの供給がなされないというように理解いたしております。しかしながら、現在約九百万ヘクタール強の造林地もでき上がっておりますし、こういう造林が今後成長するに従いまして、国内の供給力もだんだん増してくるわけでございまして、そういう点を検討し、私どもとしても将来どういう自給率であればいいのか、これにつきましては十分慎重な検討を進めてまいりたいというふうに思っております。

○竹内（猛）委員　これは委員長の方にお願いをしたいのですが、やがて国有林の審議もしなければならない。そういうときに林野庁、政府の木材の需給計画なりそういう長期の計画、こういうものをひとつ整理して出してもらいたいと思うのですね。それから価格決定の方法等についても、あるいは備蓄の方法等についても、これは民有林だけじゃありませんから、国有林も含めて材木の問題について。
　それからもう一つは、これは前に中川農林大臣に質問したわけですが、外材で税金がかからぬで入ってくるものがある。一体そういうことを黙って見ていていいのかどうか。やはり外国から入ってくるものに対しては、国内ででき得るものについては国内で賄って、課税をするなり何なりして防衛しなくちゃならない。それがどうして防衛できないか。このことについてはいま答弁していただきたい。前のことは、ひとつ内部で整理して資料をつくってほしい。

○藍原政府委員　外材に対する関税の問題でございますけれども、先生御案内のように、戦後日本が復興いたしまして、昭和三十年代非常な木材の需要があったわけでございます。それに対しまして供給がどうしても賄えないということで、木材につきましては年々外国からの輸入量がふえまして、現在六五％の輸入量になっているわけでございますけれども、そういう関連で、木材につきましては、丸太については関税が省かれ、製材についても特殊な樹種以外は関税がないという形になっておるわけでございます。現在六五％前後の外材依存という形、これが将来当分の間ある意味では続かざるを得ないという状況、こういう中で、いま先生御指摘のような関税について、さらにこれに関税を適用させるということは非常に困難なことではなかろうかという気がいたします。さらに一方、現在の国際的ないろいろな状況を判断いたしましても、一方では日本にさらに木材を買えという圧力もございます。そういう観点と、世界全体が開放経済に向かいつつあるという事態の中で、木材につきましてこれにまた関税をかけるというような考え方については、一つの考え方としてはあるのかもしれませんけれども、現実を考えましたときには非常に困難な問題ではなかろうかというように考えております。

○竹内（猛）委員　むずかしいことはそれは承知をしているけれども、だから長期の需給計画とそれに対する生産計画と、それからどうしても足りない分についての輸入の問題、この調整というものはきちんとしておかなければ、これは組合をつくってもやりようがない、こういうように思うから、この点についての資料をぜひつくって、次の機会までには欲しい。
　次いで、きょうは環境庁と国土庁が来ていると思いますが、三全総ですね、三全総が発表されて、これといわゆる水資源あるいは保安、いろいろな機能を持つ山との関係でどういうふうにこの調和をとろうとしているのか。まず総括としてこれは国土庁から伺いたい。

○星野説明員　御説明申し上げます。
　ただいまの御質問でございますが、私ども国土の保全それから開発という観点から、一応森林の保全、培養等につきまして位置づけておるわけでございますが、それの背景でございますが、これもすでに先生御案内のように、わが国の国土開発につきまして一番大きい問題と申しますのは、従来から過密過疎の問題であったわけでございます。それを受けとめるのに一体どうするべきであるかというのが基本的な発想でございますが、そこで、私ども三全総におきましては、非常に比喩的に申しますと、ある一定の広がりのある自然環境がありまして、その自然環境が一つの人間の活動を受けとめてくれる容量と申しますか、そういうものになるのではないだろうか。そうしますと、そのある広がりの自然環境とその中で活動いたします人間の活動というのがうまくバランスするように誘導していきますと、国土が過密過疎の問題を非常にうまく解消していく方向に行くのではないだろうかということで、実は言葉の上では定住圏というようなものを考えてみたわけでございます。
　それで、定住圏の中で一番問題でございますのは、先生先ほどから御指摘のように、いかに自然を保全するか、それと同時に、その中で人間が活動するわけでございますから、当然水資源が要りますとか、それからその中で、特にこれも先生の御指摘がありましたように、当然それを維持管理するための人間の活動の場がなければならないというような観点がございます。
　そこで、計画の本文では、一つは、国土保全の観点から森林資源というものを位置づけまして、それは御指摘のように、水資源の保全であるとか、それから当然自然環境の最も基本的な緑というものを維持するのは森林でございますから、そういうものであるとか、あるいは保健、休養という人間の活動にかかわる機能を持たせるという点が一つ指摘されております。それからもう一つは、今度はそこで実は人手がなければそういう条件が管理できないわけでございますから、農山漁村の整備という章節がございまして、そこで、山村地域におきまして実は非常に生活条件としては厳しいわけでございますが、各種の生活関連施設を整備することに努めたり、それから、そこの中に観光も含めたような形でひとつ就業の場というものをこしらえてみたらどうだろうか。実は私ども、こういう構想計画でございますので、非常に抽象的でございますが、物の考え方としてそんなことを三全総の中では指摘しておるのが内情でございます。

○竹内（猛）委員　構想は理解ができるのですが、問題はもうすでに総合開発計画が進められたところで幾つかの志と違った結果が出ている。たとえば私のところには茨城県に鹿島開発というのがある。あそこは確かに砂と松林の砂浜が長く続いていたところです。そこに鹿島工業開発地帯をつくって、今日では煙突が幾つか並んで、鹿島ぜんそくというように、土地が荒らされただけじゃなくて人間まですでに体が傷んでいる。同時に、そこに住んでいる学校に通っている子供は、地価が高くなったために金に対する感覚が全くない。小学生が千円札でタクシーでおつりをもらう、こういう状態で、人間の心もだめになってしまった。自然環境が壊されただけじゃなくて工業開発のために体も心も、精神も壊れてしまったという現実が、これは茨城大学の調査でも明らかであります。
　やがて志布志湾なんかを開発しようという計画があるけれども、それは現在の資本主義のもとにおいては、利益のないところ、もうからないところには開発はしない。それは法則でしょう。これは体制がかわれば別ですけれども、損をしてまで開発をするというのは恐らくないだろう。そうすると、三全総がねらっているところの、自然のいいところを保ちながら、あるいは山林の公益的機能というものを残しながら、なおその目的を達するということは大変私は矛盾をすると思う。これはどうですか、矛盾しないようにできますか。

○星野説明員　先生御指摘のように、多々困難な点あるかと思いますが、やはり私ども開発政策を進めるに当たりまして、自然環境それから生活環境、生産環境という人間を取り巻く三つの主要な環境がございますが、それをいかにうまくバランスをとっていくのかというのはあくまで目標に置いておくべき性格のものだと思うのであります。したがいまして、それに従いまして十分の努力をしていくということではないかと思います。

○竹内（猛）委員　これ以上国土庁を追及しても、これは非常にむずかしいから今度は環境庁の方に尋ねますが、環境庁はどちらかというと、国土庁が開発をしていくあるいは定住圏構想を進める、こういうことに対して、今度は環境保全という立場からした場合には、これは防衛的立場に恐らくなるだろう。
　先般も私は、あるところの開発を通じて、これは建設省の仕事だったけれども質問をしたわけだけれども、そのことをやることによって昆虫がいなくなる、あるいは野鳥も来なくなってしまう。人間というものは確かに居住も大事だし生活するためには金も必要だ。ところが、やはり心、歴史それから風土あるいは伝統、こういうようなものがもっと大事にされなければならない。そういうものが一つ一つ壊されてしまうようなことは困る。だから、日本のように、風光明媚の日本ということは世界でも有名だ。そういう日本の自然環境というものを守るために環境庁はどういう努力をされているのか、まずそのことからお聞きしたい。

○新津説明員　先生のおっしゃいますとおり、私ども環境庁の自然保護局では、いかにして美しい風景、後世に残すべき自然を守っていくかというのが基本の立場でございまして、たとえて申し上げますと、非常に風景のすぐれた自然公園、公立公園とか国定公園とか、そういうところにおきましては、たとえば森林の伐採とかあるいは土石の採取というようなものも許可制にして、極力自然を守るという立場で努力をしているところでございますが、同時に、やはりその中には民有地もあり国有林もあるということで、それによって生計を維持している人たちの生計の面という点からの調和ということも同時に配慮をしなければいかぬ。しかし、基本のスタンスは、いかにして自然を守り育て後世に受け継ぐかということで精いっぱいの努力をしているところでございます。

○竹内（猛）委員　石油のあのころ、四十七、八年ころは、非常に各県でゴルフ場をつくることに熱狂と言われるくらいにそれに狂奔した時期がある。あのときには、物すごい乱開発があった。その後、いまそれはやんでいるようでありますが、このためにもあちらこちらの山が非常に荒らされて、自然環境が壊された。そういう中で大変醜い地区がたくさんできております。これから森林組合をつくって、その森林組合がこれから造林をする、造林をするという森林組合と、それから自然を守っていくという調和をどういうところで調和さしていくのか、何かそういう審議会でもつくってやるのかどうなのか、そこら辺の取り扱いはどういうふうにされますか。これは組合と林野庁がやるのか、どこでやるのか。

○石川政府委員　御承知のとおり、四十九年の森林法改正におきまして、林地開発規制制度を設けておりますが、これは御承知のように一ヘクタール以上の森林を開発いたしますときに、都道府県知事の許可制にかけているわけでございます。この場合、やはり森林所有者がその森林を大事にしていく、その意見を十分反映させた上で、この開発許可制度を運用する必要があると考えておりまして、都道府県に設けております都道府県森林審議会におきまして、森林組合系統が十分にその意見を述べることができますように、都道府県の森林審議会の委員に森林組合の代表者を入れるということを通達をもって指導をいたしております。
　それから、同年の法改正の中でも、森林組合が従来の森林経営に関します指導とかあるいは受託施業ということのほかに、林地の供給事業というような形を通じまして、そういう乱開発という形ではない、組合がある程度関与した形でのそういう林地の処分というようなこと、したがいまして、その地区の森林が組合と無関係に動かされるというのじゃなくて、組合がそのことをある程度関与できるという道を開いたわけでございます。これは大変むずかしい事業でございますので、そう多く事例があるわけではございませんけれども、いま申し上げました二つの点等を通じまして、森林組合が林地の乱開発を防止するという面にも寄与をさしていきたいと考えております。

○竹内（猛）委員　国土庁と環境庁は、これで私質問を終わりますからどうぞ。
　今度は、森林開発公団の方にお尋ねをしますが、森林を開発をしていく、そしてこれを発展させるためには、やはり一つは道路、林道というものが非常に大事です。開発公団は、大規模林道とそれから造林、これを任務として出発をしたわけでありますが、今日の段階でこの目的は予定どおりに進んでいるのかいないのか、まずそこから。

○福田参考人　お答えいたしますが、当初計画いたしました全体計画に比べますというと、現段階では若干おくれておる状態でございます。

○竹内（猛）委員　そのおくれておる主たる原因は何か、どういうことがおくらせている原因であるか。

○福田参考人　主たる原因はおよそ二つございまして、御承知のように、昭和四十八年のオイルショックの際に、労賃あるいは資材が相当値上がりいたしましたこと、それから一つには、四十九年から五十一年ごろにかけて財政関係でいろいろ公共事業の圧縮がございましたということが大きな原因だと考えております。