総務委員会

平成十六年五月十八日（火曜日）
　　　午前十時開会
　　　　─────────────
　　　委員の異動
　五月十一日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　川橋　幸子君　　　　　谷林　正昭君
　　　　　高橋　千秋君　　　　　樋口　俊一君
　五月十二日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　藤野　公孝君　　　　　野沢　太三君
　　　　　樋口　俊一君　　　　　高橋　千秋君
　　　　　山根　隆治君　　　　　内藤　正光君
　五月十八日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　椎名　一保君　　　　　野上浩太郎君
　　　　　野沢　太三君　　　　　後藤　博子君
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　　出席者は左のとおり。
　　　　委員長　　　　　　　　　景山俊太郎君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　　柏村　武昭君
　　　　　　　　　　　　　　　　山崎　　力君
　　　　　　　　　　　　　　　　小川　敏夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　広中和歌子君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　狩野　　安君
　　　　　　　　　　　　　　　　片山虎之助君
　　　　　　　　　　　　　　　　久世　公堯君
　　　　　　　　　　　　　　　　後藤　博子君
　　　　　　　　　　　　　　　　世耕　弘成君
　　　　　　　　　　　　　　　　野上浩太郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　高嶋　良充君
　　　　　　　　　　　　　　　　高橋　千秋君
　　　　　　　　　　　　　　　　谷林　正昭君
　　　　　　　　　　　　　　　　内藤　正光君
　　　　　　　　　　　　　　　　松岡滿壽男君
　　　　　　　　　　　　　　　　渡辺　秀央君
　　　　　　　　　　　　　　　　鶴岡　　洋君
　　　　　　　　　　　　　　　　日笠　勝之君
　　　　　　　　　　　　　　　　八田ひろ子君
　　　　　　　　　　　　　　　　宮本　岳志君
　　　　　　　　　　　　　　　　又市　征治君
　　　国務大臣
　　　　　　　総務大臣　　　　　麻生　太郎君
　　　副大臣
　　　　　　　総務副大臣　　　　山口　俊一君
　　　事務局側
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　藤澤　　進君
　　　政府参考人
　　　　　　　内閣府政策統括
　　　　　　　官　　　　　　　　大田　弘子君
　　　　　　　総務大臣官房総
　　　　　　　括審議官　　　　　大野　慎一君
　　　　　　　総務省自治行政
　　　　　　　局長　　　　　　　畠中誠二郎君
　　　　　　　総務省自治行政
　　　　　　　局公務員部長　　　須田　和博君
　　　　　　　総務省自治財政
　　　　　　　局長　　　　　　　瀧野　欣彌君
　　　　　　　総務省政策統括
　　　　　　　官　　　　　　　　鈴木　康雄君
　　　　　　　社会保険庁次長　　小林　和弘君
　　　　─────────────
　　本日の会議に付した案件
○政府参考人の出席要求に関する件
○地方自治法の一部を改正する法律案（内閣提出
　、衆議院送付）
○市町村の合併の特例に関する法律の一部を改正
　する法律案（内閣提出、衆議院送付）
○市町村の合併の特例等に関する法律案（内閣提
　出、衆議院送付）
　　　　─────────────

○委員長（景山俊太郎君）　ただいまから総務委員会を開会いたします。
　まず、委員の異動について御報告いたします。
　昨日まで、川橋幸子君、山根隆治君及び藤野公孝君が委員を辞任され、その補欠として谷林正昭君、内藤正光君及び野沢太三君が選任されました。
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○委員長（景山俊太郎君）　次に、政府参考人の出席要求に関する件についてお諮りいたします。
　地方自治法の一部を改正する法律案、市町村の合併の特例に関する法律の一部を改正する法律案、市町村の合併の特例等に関する法律案、以上三案の審査のため、本日の委員会に内閣府政策統括官大田弘子君、総務大臣官房総括審議官大野慎一君、総務省自治行政局長畠中誠二郎君、総務省自治行政局公務員部長須田和博君、総務省自治財政局長瀧野欣彌君、総務省政策統括官鈴木康雄君及び社会保険庁次長小林和弘君を政府参考人として出席を求め、その説明を聴取することに御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○委員長（景山俊太郎君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。
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○委員長（景山俊太郎君）　次に、地方自治法の一部を改正する法律案、市町村の合併の特例に関する法律の一部を改正する法律案、市町村の合併の特例等に関する法律案、以上三案を一括して議題といたします。
　三案の趣旨説明は去る十一日に聴取しておりますので、これより質疑に入ります。
　質疑のある方は順次御発言願います。

○久世公堯君　自由民主党の久世でございます。
　現行の合併特例法の期限もいよいよ来年の三月に迫っております。今年は市町村合併を推進する上での正念場の年になるわけです。明治の合併、昭和の合併を経て、今、市町村は平成の合併の真っただ中にあります。
　私は、一九五三年学校を卒業いたしまして、自治庁に入りました。この年に昭和の合併の基本となりました町村合併促進法が参議院の議員立法で三年間の時限立法として制定されました。私は埼玉県庁と自治庁で町村合併を直接担当いたしました。半世紀前のことでございます。
　現行の市町村合併特例法が合併の推進のための体制を整えたのは、平成七年の改正に始まり、平成十一年、平成十四年の改正によって本格的な推進体制を取るに至りました。平成十二年には地方分権一括法が施行され、我が国における地方分権は確かな一歩を踏み出し、市町村が果たすべき役割はますます大きくなっております。
　とうとうたる地方分権の潮流の中にあって、地方制度調査会の答申の言葉をかりるならば、市町村は、基礎自治体として地域において包括的役割を果たしていくことがこれまで以上に期待されているわけでございます。
　ただ、市町村をめぐる社会経済的環境は極めて厳しいものがあります。二〇〇六年には我が国は有史以来初めての人口減少を迎えます。世界に例を見ないスピードでの高齢化が進みます。しかも、少子化を伴ってでございます。深刻な少子高齢化の進展下において、その双肩を担う重責を遺憾なく発揮すべき合併でもあるわけでございます。加えて、地方財政の借入残高は二百兆円を超え、このような環境の下において、市町村の行財政基盤の整備は早急に行われることが期待されております。
　そこで、大臣にお伺いいたしたいと思います。これまでの市町村合併の進捗状況についてどのように総括をしておられるか。また、これまでの合併関係の政策の効果をどのように評価しておられるか。今回の合併関係法の改正あるいは制定は、平成の合併の総仕上げのための改正であり、また新法の制定であると思いますが、いかがでございますか。合併新法の下においてどのようにこれから市町村合併を進めるおつもりか、所信を伺いたいと思います。

○国務大臣（麻生太郎君）　御存じのように、昨年平成十五年で合併は三十件、平成十六年四月一日現在、更に十一件の合併が実現をしておりまして、現在の市町村数三千百ちょうどになっております。加えて、大臣の決裁済みのものを加えますと、二千九百三十四が今現在決裁済み、おととい決裁したのが最後でありますけれども、二千九百三十四ということになっております。
　また、五月の十四日時点で、全国約六割を超えます、一千九百十市町村のうち、五百五十二の協議会ができておるということでもありますので、市町村の具体的取組はこのところ急速に進んできておるというように感じております。
　また、これまでも、御存じのように、支援策といたしましては、合併特例債とか合併算定替えの期間延長等々の財政の優遇措置もいたしておりますし、また地域におけます審議会制度の創設やら、市町村合併に関する様々な制度の充実に取り組んできたところでもありますので、こういった政府を挙げて市町村合併を支援した結果、それなりの成果は上がってきているように感じております。
　また、これ仕上げをしていくに当たって、この合併新法の下でということでありますけれども、これは御存じのように一年間、約、延長することにいたしておりますけれども、この新しい法律の中で、これまでもいろいろ話題というか、問題になっておりましたところでは、例えば地方税の話とか、議員の任期を、いろいろ町村によっては選挙の期間が違ったりいたしておりますので、そういったものにつきまして、現行法と同様にいろいろなことを、約二年間にと時間を切ったり、またいろんな形で、旧市町村の名前がどうしても名残が惜しい、また合併をされました方にとりましては、ある程度、そこの持っております自分のところの公民館とかいうもののいわゆる資格につきましては、いわゆる法人格を有する合併の特例区を作って、一定期間、五年といたしておりますけれども、そういったものがきちんと旧市町村単位での法人格で持てるような制度を創設したりもいたしておりまして、いろいろ何となく自分の名前が消えるとか自分のコミュニティーがなくなる等々の話もある程度感情論としてはよく理解できるところでもありますので、そういった名前やら何やら含めまして、今、前向きというか、柔軟に対応してまいりたいと思っております。
　また、市町村に対しまして、いわゆる都道府県の知事等々が合併の推進に関します構想をそれなりに策定して、是非どうですかという勧告やらあっせんやら、ある程度現場の市町村同士じゃなかなか話が付きにくいところが知事から声が掛かったとか、そういった形で一種の刺激になればと思っておりますので、こういったことをやることによって、強制をするつもりじゃ全くございませんけれども、少なくともそういった何らか、だれかが後ろから押してやるとか、ちょっと前を開いてやるとかいうようなことも含めまして、今引っ掛かっております問題等々については柔軟に対応していきたいと思っております。

○久世公堯君　ありがとうございました。
　そこで、都市ないしは都市圏という見地から市町村合併について伺いたいと思っております。
　現在、政府の審議会の一つでございます国土審議会において、現在の全国総合開発計画に当たります二十一世紀国土のグランドデザインの総点検が今行われております。総点検が終わりますと第六次になる全総計画がここ数年内には策定される見通しになっております。その後、キーワードと申しますのは、その一つは二層の広域圏という考え方であり、市町村合併後の都市圏、これは一応三十万人程度を想定しているようでございますが、これを単位とする生活圏と、それから道州制も想定されます地域ブロック、この二つの広域圏というのがキーワードの一つになっております。
　国民の生活の基礎となります生活圏ないしは都市圏という見地から、最終段階を迎えております市町村合併について伺いたいと思います。
　現在進められております市町村合併の類型は、観点によって異なりますが、都市圏という観点から見るならばどのように分類されるでしょうか。例えば、私は第一に、指定都市あるいは県庁所在都市等の中核市や特例市を中心とする編入合併、二番目には地方中小都市同士が更に強力な主体となる新設合併、三番目には町村同士が市の特例措置を活用して地域の核になるための新設合併、この三つに分類した場合に、今後の地方自治政策、地方分権を考えるための単位として都市ないし都市圏をどのように位置付けるか。また、そのための都市の段階制、これはもう数十年前から五万、十万、二十五万、五十万というような考え方も地方自治関係団体によって示されておりますが、そういうものに対する考え方をお伺いいたしたいと思います。

○副大臣（山口俊一君）　先生も御指摘いただきましたように、もう既にいろいろな形で合併が進んできておるわけでありますけれども、もう御案内のとおり、様々な、これも先ほどお話がありましたが、状況変化の中で、しかも地方分権を推進するというふうな観点から、やはりある程度の規模を有していただく、市町村に有していただくという必要があるわけでありますが、今お話がございました合併の類型につきましては、昨年の十一月に第二十七次地制調、この答申におきましても都道府県が策定をする市町村の合併の推進に関する構想ということの中に、一つは御指摘の、生活圏域を踏まえた行政区域の形成を図るための合併、あるいは指定都市、中核市、特例市等を目指す合併、さらには小規模な市町村に係る合併等が定められるものとすべきであるというふうなことになっておるわけでありますが、総務省といたしましても、この答申を踏まえて、今後、総務大臣が定める基本方針、基本指針、これを定めていくというふうな予定にしております。これらの合併の類型につきましては、それぞれの地域の実情に応じて合併を進めるに当たっての大変大きな目安になるというふうに考えております。
　これまでも、指定都市、中核市、特例市と市町村の規模、能力に応じて権限の移譲というのがなされてきたわけなんですけれども、今後とも合併後に拡充する市町村の規模、能力に応じた一層の権限の移譲ということを進めていく必要があるというふうに考えております。

○久世公堯君　そこで、もう少し具体的にお伺いをいたしたいんですが、指定都市は、御承知のごとく法令上は五十万以上で政令で定める市でございますが、実質は百万人あるいは間違いなく百万人に数年後に達するであろうというのが実質的なこの基準となっております。この指定都市を市町村合併との関係で、総務省の方では実質基準を人口七十万人としたとのことでございますが、この措置によって合併との関係で、指定都市はどのくらい増えるんでございましょうか。差し支えなければ具体名を教えていただきたいと思います。また、いっそこの際に、実質基準ではなくて法定の要件であるところの人口五十万にする考え方はお持ちでございましょうか。
　さらに、第二十八次地方制度調査会で道州制とともに大都市制の改革について諮問をいたしておりますが、この大都市というのは指定都市か、あるいは旧指定都市に当たる五大都市なのか、あるいは超大都市という意味における世界都市に該当する東京その他の問題になるのか、この辺りのところをお話を聞きたいと思います。

○国務大臣（麻生太郎君）　最初に、大都市制度の説明を私の方からさせていただいて、残りの部分につきましては大野の方から答弁させていただきます。
　大都市制度の在り方というのは、これはこの間出しました二十八次の地方制度調査会に、諮問事項の中に審議テーマとして大都市制度の在り方というのを諮問したところでもありまして、人口やら経済の集積度合いの物すごく大きなところというところに関しましては、現行の政令指定都市制度というものよりも道州制との関係につきまして、これは独立性の高い、いわゆる大都市制度というものは考えるかどうかといったことは、これちょっと大事な問題だと思っておりますんで、これは検討が必要だと思いましたものですから、この制度調査会、二十八次の制度調査会において、審議事項の一番が道州制、二番目が大都市ということを書いておるところでありますんで、これは広く論議が行われることを私ども大いに期待をしているところでありまして、何となく人口の集積を分散をするというのも一つの考え方ではありますが、よりうまく大都市に集中した上でうまくいくんであれば、それは全然新しい仕事がそこに生まれることにもなりますし、いろんなこれまでとはまた違ったものが出てくるということも、これは現実問題として考えておかねばならぬところだとも思いますんで、均衡ある都市の発展と同時に特色ある地域の発展ということも考えますと、そういった意味では、この問題は真剣に議論をされてしかるべきものだと思って諮問をいたしておりますんで、論議の広まりを期待をいたしております。
　残余の質問は大野の方から答弁をいたさせます。

○政府参考人（大野慎一君）　今の久世先生の御質問の中で、合併関連で政令指定都市を目指すところはどこかあるのかという話ですが、御承知のとおり、昨年の四月一日に静岡県の旧静岡市と旧清水市が合併をいたしまして新しく静岡市という市が誕生いたしておりますけれども、この新静岡市が政令指定都市の指定を要望していることは御承知のとおりだと思います。
　それからさらに、最近では堺市でありますとか新潟市、浜松市などが政令指定都市の指定を目指しまして周辺の市町村との合併に取り組んでおられると、こういった状況にあるわけですが、そこで政府が平成十三年の八月三十日に決定をいたしました市町村合併支援プラン、ここでは先ほどの質問の中にも御指摘ございましたように、大規模な市町村合併が行われまして、しかも合併市町村間あるいは関係の都道府県の要望がある場合には、政令指定都市の弾力的な指定を検討すると、こうなっておりまして、政令指定都市の弾力的な指定が合併関連ではあるということでございますが、ただ私どもは、七十万人超えればいいということを数字を挙げてお話をしているわけではございません。
　そういったこともございまして、この政令指定都市の指定の実質的な基準を今は法律上は政令で指定する人口五十万人以上と、こういうふうになっているわけでございますが、さらにこれを単純に人口のみを、人口のみを指定の要件とすることについてはいささか慎重に検討する必要があるのではないかと思っております。といいますのも、様々な指定都市としての規模はもちろんでございますけれども、行財政能力とか、それから既に指定都市があるわけでございまして、そういったところとの同じような実態が合うのかどうかということなども勘案いたしましてやはり指定をするというのがいいのではないかと、このように思っているところでございます。

○久世公堯君　ありがとうございました。
　中核市や特例市につきまして、合併との関連で権限の移譲についてもう少し拡大をして、指定基準を改正するという考えはお持ちでございましょうか。
　また、介護保険制度が発足をいたしましたときに人口十万人の都市なり都市圏なり、これが適正規模であるということが各地で言われたわけでございますが、介護、医療、福祉等の単位として人口十万人の都市というものを合併との関連におきまして中核市や特例市に準ずる制度を検討する余地があるか、伺いたいと思います。

○国務大臣（麻生太郎君）　御存じのように、中核市の条件というのが人口三十万人以上を有するということと、当該市の人口が五十万未満の場合であっても、広さ、面積、面積百平方キロメートル以上を有することというのが法律上に、いわゆる地方自治法第二百五十二条というのに明記をされているところであります。また、特例市の要件につきましては、同じく二百五十二条になりますが、人口二十万以上を有することということでこれは明らかにされていることでもありますので、これを中核都市、政令都市というのは、いろいろ進めていく中で、現在、指定条件の合併協議を進めている地方公共団体が今それを前提にしてやっておるところもありますので、これを踏まえて昨年の第二十七次の地制調、地方制度調査会におきまして、おきましても答申が行われておりますので、少なくとも現行の合併特例法の期限の平成十七年の三月まではそれでやっておりますので、ちょっと現行の指定を維持するということに当分の間は、それまでの間は最低でもということになろうと思っております。三月に二十七次を受けまして、二十八次の地方制度調査会をスタートさせておりますけれども、先ほど申し上げましたように、大都市の在り方につきましてはいろいろ議論をされることでありますので、御指摘をいただきました権限移譲の点等々を含めましてこの点は御議論をいただきたいところだと思っております。
　また、今、十万都市のお話もあっておりましたけれども、これは基礎自治体であっても市町村の規模、能力等々いろいろあろうと思いますが、そういったものの充実強化というのを図ることは、これは地方分権、地域主権を進めていくときには絶対大事なところであろうと思っております。
　そういった意味におきましては、十万都市につきましては、十万人ぐらいの都市につきましては、少なくとも基礎自治体というものとしては私どもとしては一層の権限の移譲をして推進していくということで、いわゆる地方主権というものを進めたいと思っておりますので、この中でいろいろ出てはまいりますが、平成十七年の三月か、三月までの間で少なくともいろいろ変動していく可能性はいろいろあろうと思いますので、私どもといたしましては、この特例都市の、まあ現行の中核都市、特例都市の要件を維持はいたしますが、十万都市の扱いにつきましても少なくとも第二十八次の地方制度調査会におきまして、この十万都市についてはという話を、議論をしていただくということになろうと思っております。

○久世公堯君　合併新法における総務大臣の定める基本方針、あるいは都道府県知事による合併構想、これは今後の合併を進める上において非常に大事だと私は思うわけでございますが、既に衆議院の総務委員会の方でかなりこの点については質問が行われ、大臣のお考えも拝読をいたしましたもので、この点はここでは省略をさせていただきたいと思います。ただ、大変大事な要素だろうと私は思っております。
　　　〔委員長退席、理事山崎力君着席〕
　次に、地方自治法の改正の方についてお尋ねをしたいわけでございますが、この市町村合併二法とともに地方自治法の改正というものは非常に大事でございまして、私は特に地域自治区の制度というのは大事なんでございますが、また合併特例区もこれと関連するわけですが、この点も衆議院の総務委員会の方でかなり論議が行われておりますので省略をさせていただいて、都道府県の自主的合併手続規定というものについてお尋ねをいたしたいと思います。
　地方自治法は地方自治の組織、運営に関する基本法でございまして、地方自治の憲法とも言われておるわけでございます。私も、地方自治法の解釈運用、さらに制度の改革に直接間接携わった一人といたしまして、今回の改正の中で都道府県の自主的合併手続の規定やこれに関連する都道府県合併、道州制の問題を中心として何問かお尋ねをしたいと思っております。
　都道府県の自主的合併手続の規定は、実は昭和四十年、第五十一国会に提出をされ、自来、九国会で継続あるいは再提出が行われまして、結局、廃案になってしまった都道府県合併特例法と、その内容はほぼ同一でございます。今回、あえて特例法とせずに、地方自治法自体の改正とした理由について伺いたいと思います。

○副大臣（山口俊一君）　ただいま先生御指摘いただきましたが、私も、聞き及びますと、昭和四十一年から四十四年にかけて、九国会にわたって大変な御議論をいただいたようでございます。当時、久世先生、先頭に立って頑張っておられたやにお聞きをしておりますが、もう申すまでもないんですけれども、市町村合併等がいろいろ進んでいく中で、やはり都道府県も広域自治体としての役割、機能、これが十分発揮をするためには、やはりその区域の拡大ということが求められるであろうというふうなことで、同時に、第二十七次地制調の答申に基づいて合併への道を開くことに今回いたしたわけでありまして、今回の法案の形式としては、ただいま御指摘のいわゆる特例法案のように、いわゆる合併障害除去等の特例措置と一体となった特例法制定という形にはなっておりません。御指摘のとおりであります。
　これにつきましては、市町村と同様に、都道府県につきましても自主的な発意による合併を制度的に認めるというふうな趣旨を明確にするために地方自治法に規定をさせていただいたと。つまり、自主的にやってもいいんだというふうな権利を、ある意味では権利をお認めをするというふうな形を実は取らせていただきました。
　現時点における都道府県合併をめぐる議論の状況を考えますと、直ちに今、じゃ、合併の障害除去等の特例措置を講ずる必要があるとは実は今回考えておらないというふうなことで、自治法の中で規定をさせていただいたというふうなことでございます。

○久世公堯君　昭和四十一年の提案されたときの特例法案は、大阪、奈良、和歌山、これを阪奈和と当時言っておりましたが、それと、愛知、三重、岐阜、東海三県と呼んでおりましたが、これを想定しての提案でございましたが、今回の改正に当たっては、道州制や都道府県合併についてどのような想定の下にこの条文をお考えになったか、承りたいと思います。
　　　〔理事山崎力君退席、委員長着席〕

○副大臣（山口俊一君）　道州制につきましては、これはもう単なる都道府県合併とはこれはもう異なるというふうなことはもう先生御案内のとおりで、国と地方との役割分担を含む正に地方自治制度の大変革であるというふうなことでありまして、今後様々な角度から検討を深めていかなければいけないだろうというふうに思っております。先ほども大臣の方からお話がありましたように、そうしたことから第二十八次地制調において精力的に御議論をいただきたいというふうに考えております。
　都道府県合併につきましては、各都道府県において、もう御案内のとおり様々な動きが実はもう出てきております。東北の県も御案内のとおりでありますし、中・四国にしても様々な知事会等で協議が行われておるわけでありますけれども、今回のこの法律の成立によって更にそうした合併あるいは道州制に向けての動きというものが大きく加速をされていくだろうということに大変期待を実はいたしております。

○久世公堯君　次に、この地方自治法の規定との関連で、新たに都道府県の自主的合併手続の規定を今度設けられるわけでございますが、従来からの法律によって合併を定めるというのが今、地方自治法第六条の規定でございます。これを残した理由はどこにあるんでございましょうか。法六条の規定はどのような場合に必要となるのか。また、新しい手続と旧来からありますこの六条の手続とを、どちらを優先するおつもりでございますか。また、法六条に基づいて制定される都道府県合併に係る具体的立法は、従来から憲法九十五条の地方自治特別法の一つの典型的な事例と言われてきましたけれども、この点は変わりがないわけでございましょうか。また、あらゆる組織の合併とか合体は、関係者の合意が前提となっております。合併を関係者の合意なしに行うというのはどのような場合でございましょうか。関係都道府県の合意なしに法律によって合併が行われた場合、それによってできた団体は果たして自治体と言い得るのでしょうか。その点について伺いたいと思います。

○政府参考人（大野慎一君）　それでは、幾つかまとめてお答えを申し上げたいと思いますが、まず自治法の六条の規定を残した理由、あるいはこの規定はどのような場合に必要になるのかということでございますが、これは先般の地制調の議論でもあったわけでございますが、まずは、市町村合併が今大変大きく進展をいたしておりまして、そういう中で、そもそも今の都道府県の区域が適当かどうかと、こういった議論も出てまいっております。
　そうした中で、市町村の合併と同じように、都道府県の自主的な発議による合併ということも考えなければならないということで新しく法改正をお願いしているわけでございますが、そうはいいましても、自主的な発議だけでは都道府県の規模の見直しの議論が進まないということもあるわけでございますので、そういった場合にはこの法六条の規定が生きてくるということでございまして、やはり国として判断を行った上で法律で定めるという道も当然に必要なわけでございます。
　また、新しい手続と今のこの六条の手続の関係でございますけれども、私どもといたしましては別個な手続を定めたというふうに考えておりますので、これは優劣の関係はないものということでございます。ただ、いずれにいたしましても、どちらの場合にも、やはり都道府県の合併につきましては地元における十分なコンセンサスがなければならないということは御指摘のとおりだろうと思っております。
　またそこで、この六条の合併に係ります仮に法律というものが制定される場合の話でございますが、これは従来から御指摘のように、憲法九十五条の地方自治特別法と言われてきたわけでございまして、この点についての考え方に変わることはないわけでございます。
　また、新しい手続、従来の手続、いずれにいたしましても、都道府県の合併、これは大きな組織の合併あるいは合体になるわけでございますが、当然これは関係者の合意が大前提になるというふうに思うわけでございまして、御指摘のとおり、その六条で法律を作って都道府県合併を進めるという場合でありますれば、形式的には確かに、形式的には確かに都道府県の関与なしに制定できるわけでございますけれども、そうはいいましても、先ほどお話ございましたように、憲法九十五条の地方自治特例法という位置付けになるわけでございまして、これは関係都道府県におきます住民投票が必要になるわけでございまして、その過半数の同意がなければならないということは、裏返しをすれば関係都道府県の住民の意思が反映されなければならないということを意味しているのではないかと、こう思っておりまして、従来の手続あるいはこれからお願いする手続、いずれにいたしましても、関係都道府県の住民の意思が反映された形で新しい団体ができる、そういう意味では現行法の六条も同じでありますので、これは当然に自治体としての資格を有すると、このように考えております。

○久世公堯君　それでは、次には道州制、都道府県合併に対する問題をお聞きいたしたいと思っております。
　道州制という言葉は戦前からございます。しかし、確たる定義はありません。連邦制から官治的な道州制までの幅の非常に広い概念として従来言われております。
　私の考え方は、連邦制ではないこと、長も議会も直接選挙による地方自治体としての道州制と理解をいたしております。そういう前提に立って議論を進めたいと思います。また、経過的な措置は別として、都道府県に代わる広域自治体、すなわち都道府県は廃止をするという認識に立って考えたいと思います。
　そこで、大臣に承りたいわけでございますが、この道州制というものについて、大臣、あるいは地方制度調査会ではどのように想定、認識をされておられるのか。都道府県合併と道州制との関連について、よく世上におきましては、両者を同質のものと考えて、その差は狭いか広いかの程度にあるとしているものが多うございます。また、この都道府県合併は、道州制に到達するまでの一つの過程と見る考え方もある程度広まっているようでございます。
　私は、両者は根本的に異なるものと思っております。道州制は、国家の統治機構の一環であり、同時に広域自治の主体であるものと思います。もとより、道州制への過程において都道府県合併が行われることはあり得ると思いますけれども、この辺りの本質論について大臣のお考えを承りたいと思います。

○国務大臣（麻生太郎君）　久世先生御指摘のとおり、道州制といわゆる都道府県合併というのは、区域が拡大するという点につきましては、基本的なところは共通しているとは思いますけれども、道州制というのは単なる市町村の合併ではなくて、国と地方との役割分担も含めて、いわゆる地方自治制度の大きな変革ということになろうと存じますので、区域が大きくなること以外はかなりの部分で違ったものと認識をいたしております。
　そこで、地方分権が進んでまいりますと市町村合併が進んでまいりますので、当然のこととして都道府県の在り方につきましてもいろいろ検討がなされるということになりますので、これは当然のことだと思っておりますけれども、将来的には広域自治体というような形で道州制の導入も検討すべきという段階に今、何となく今そういうところまでは来ているのかなという感じがいたしますが、道州制につきましては、この二十七次の地方制度調査会においてもこれは一部検討がされておりますのは御存じのとおりで、現行の憲法下で広域自治体と基礎自治体と二層制になっておりますけれども、こういったものを道又は州の制度及び設置手続は法律で規定と言っている点と、それから現在の都道府県を廃止し、原則として現在の都道府県区域を越える憲法上の広域自治体として設置するとか、道州制の導入に伴い国の役割を重点化、多くの権限を地方に移譲するとか、長と議会議員は直接に選ぶというような基本的な考え方は整理をされておるところでありますので、御疑問の点につきましては、この二十七次で幾つかいたしておりますけれども、二十八次の地方制度調査会が去る三月からスタートをいたしておりますので、ここにおいて議論をされることになろうと思いますが、冒頭に申し上げましたように、道州制というのは地方自治のみにかかわらず、国の在り方等々について大きな関連があることでもありますので、これはこれまで長く親しんできた廃藩置県以来、明治四年から親しんできた今日の制度というものの大変革にもつながるところであろうとも思いますので、これは国民の合意を得るという意味では今から様々な論議をしていただいた上でやっていただかにゃいかぬところだと思っております。

○久世公堯君　ありがとうございました。
　道州制というものが国家の統治機構の一環とするならば、最終的には全国の都道府県がいずれかの道州に入り、道州を構成しなければならないと思っております。
　そこで、実は、戦前の府県制度も官選の知事の下ではございましたが、国の普通地方官庁である府県というものと、府県知事と言った方がいいかもしれません、と地方自治体としての府県を巧みに組み合わせて、双方の長所を発揮できるように組み合わせられたシステムであったと私は思っております。
　また、つい最近まで存在しておりました悪評の高い機関委任事務とか地方事務官制度は地方分権の見地から廃止をされましたが、両方の制度とも戦後直後の地方制度の改革において、国と地方、あるいは国家統治システムと広域自治システムとのはざまにおいて考えられた一つの知恵であったようにも思われます。
　道州制の展望は、決してたんたんたるものではなく、かなりの時間も掛かると思いますが、是非とも国も地方もあらゆる知恵を結集して取り組んでいただきたいと思っております。
　そこで、大臣にお尋ねをいたしたいんですが、今後における道州制や都道府県合併の論議の推移にもよることと思いますけれども、先ほど、市町村合併に関する特例法の関係については副大臣から御答弁をいただきましたが、道州制は地方自治の問題であるから地方自治の基幹法である地方自治法に規定すべきであるという議論と、最近では、道州制といってもこれから発足をするわけでございますので、国家の基幹的な制度にも係る制度であるから、道州制基本法あるいは道州制導入基本法というようなものを制定する必要についていろいろと論じられ始めておりますけれども、その可能性はあるでしょうか。大臣の現在の御所見を承りたいと思います。

○国務大臣（麻生太郎君）　幾つか御質問をいただきましたが、最初のこの都道府県がいずれかの道州に編入されるというか、入るというのは、やっぱり基本的には自然な流れなんだとは思っておりますけれども、ただ、例えば首都なんというところはワシントンＤＣみたいな形もあり得るかとは思いますけれども、国が直轄する制度としては、理論的にはワシントンＤＣがディストリクト・オブ・コロンビアとして全然別な形になっておりますので、ああいったことはあり得るとは思いますけれども、いずれにしてもこれからの議論だと思っております。
　次に、道州制についてという本格的な論議につきまして、これ確認していただかにゃいかぬところなんだとは思いますし、かなりな時間が掛かるところだとは思いますけれども、少なくとも、これは国と地方にとっては、これはあらゆる御意見を拝聴させていただかないと、私どもだけで考えてやるような話ではございませんので、そういった意味では、これは二十八次の制度調査会において精力的に議論が進められて、淡々としてこれやっていかにゃいかぬところでしょうけれども、なかなか山道、坂道あるいはいろいろあるだろうとは思っております。
　それから、特例法のお話があっておりましたけれども、御存じのように、特例に、昭和四十年のときに規定されているような特例措置は設けていないのは確かでございますけれども、都道府県の自主的な合併というのを政府としては支援するというのが基本的な考え方でありますので、そういう、何というのかしら、合併を支援するという状況にあるとは、今、当時とは、今と少し違っておるんだと思いますけれども、いずれにいたしましても、こういった都道府県間で自主的な合併が進められていくというような動きが顕在化してまいりますと、合併支援というものでそれの障害を除去を求めるような動きが出てくるというのであれば、その時点で特例措置というものは必要だということになるんであれば、その段階においていろいろ検討させていただくことになろうかと存じます。
　最後に、基本法の話が出ておりましたけれども、この基本的な内容については、これは二十八次の制度調査会において今検討をすることとしておるところなんですが、これは基本的な、道州制の導入に当たっての基本的な理念とか、導入のプロセス等々につきましては、これは基本法的なものを制定する必要があるかどうか、いろいろこれは御意見の分かれるところだと思っておりますので、この点につきましてはこれからの議論であろうと思っております。
　いずれにしても、これは道州制というものは、これは都道府県に代わる地方公共団体として設置されることになろうと思われますので、その仕組み等々につきましてはこれは地方自治法で改正をして規定をされるべきものであろうというように思っております。いずれにしても、これは非常に、百数十年続いた制度の大改正にもなろうと思いますので、広く議論をされてしかるべき問題だと思っております。

○久世公堯君　次に、北海道特区による道州制についてお尋ねをいたしたいと思います。
　北海道につきまして、特区制度によって道州制を実現するということで今進められておるということを承っております。地元の北海道庁や関係諸団体あるいは市町村は、各界挙げてこれを推進しようという趨勢にあるということも聞いております。
　一般に、市町村合併の場合に論議あるいは支障になりますのは、隣接のどの市町村と合併をするのかという区域問題、それから市役所をどこにするかという市役所設置の位置に関する問題、それから市町村の議会の構成について、任期特例でいくのか定数特例でいくかというようなことが一番問題になるわけでございまして、これは都道府県合併や道州制の場合においても論議になると思います。
　ところが、北海道の場合につきましては、区域については北海道一つだけでございます。他の府県と合併する必要はありません。道州庁の設置につきましては、札幌以外という考え方もあるかもしれませんが、常識的には一応札幌にという声が強いと思うわけでございます。道州議会の任期特例や定数特例は、もう道州議会一つでございますので、これらの三つの点で何一つ支障がない問題でございます。
　そこで、北海道に道州制を先行実施させることは既に政府部内では検討されており、百億円の事業費予算と調査費として一千万円が付けられていると聞いております。内閣府が窓口と聞いておりますので、その検討状況についてお伺いいたしたいと思います。

○政府参考人（大田弘子君）　北海道の道州制特区につきましては、昨年の十二月、経済財政諮問会議で高橋知事からアイデアの御提案をいただきました。その際の審議を受けまして、今先生おっしゃいましたように、内閣府に北海道との連絡に当たる窓口を設置したところでございます。その後、北海道で検討が進められまして、四月二十六日に道州制特区に向けた提案、これは第一回の提案ですけれども、決定されまして、同じ日に内閣府に提出されました。
　政府といたしましては、これからのこの諮問会議の審議を踏まえまして、北海道からの提案の内容を十分に見極め、その趣旨が最大限生かされますように、現行制度の活用も含めて適切な対応をしてまいりたいと思っております。

○久世公堯君　ただいまは大田政策統括官から最近の経緯に至るまでのお話を承ったわけでございますが、大田政策統括官は、民間を御経験、特に大学教授としての名声はよく承っておりますし、今はこのお役所の方に官民の交流で来ておられると承っております。
　ひとつ、大田政策統括官の優れた見識と、それから内閣府という総合調整の場におられるというところを生かして、ひとつこの問題についてこれからも推進をしていただきたいと思っております。聞くところによりますと、高橋北海道知事とは大田政策統括官は学校の同級生とも聞いておりますので、ひとついい意味においてその成果を発揮していただきたいと思います。
　ただ、この北海道を特区で道州制にする問題、非常に地方制度としても重要でございますので、麻生大臣のお考えを承りたいと思います。

○国務大臣（麻生太郎君）　今お話がありましたように、経済財政諮問会議で出されました後、今四月の二十六日の日に高橋知事の方から基本的な話が出ております。元々は、県の合併と違ってもう既に道になっておるではないかと、だから県の問題を片付けるより、ここはもう既に道になっているから話が早いだろうがという、極めて一面的な単純的なところだけ目を付けて最初にスタートしたことは確かです。
　しかし、現実問題として、北海道の中には、これは国からの出先機関等々を含めて、これは非常に、北海道開拓史の歴史から振り返ってみまして、これは実に故事来歴、いわく因縁、これは他の県に負けずとも劣らぬぐらいいろいろございますので、そういった意味では、単なる県がないからというだけで、以外の問題はもっと別の難しい問題をここは抱えていることももう御存じのとおりでありますので、私ども総務省といたしましては、内閣府、いろいろ苦労されると思いますので、いろいろ応援をして、少なくともこの例が、一つの特区が成功をいたしますように私どもとしては協力をしてまいりたいと思っております。

○久世公堯君　今、麻生大臣のお話の中にもあったわけでございますが、道州制は国と地方に係るいろんな難しい問題がございます。道州のシステムの中に国の地方支分部局も入ることになると思うわけでございますが、その辺りはどういう段取りでお考えでございましょうか。

○副大臣（山口俊一君）　もう御指摘のとおり、正に、別に守備範囲が変わるということだけじゃなくて、もう道州制ということになりますと権限移譲ということが一番大きな問題になってくるわけでありまして、これもう御案内かも分かりませんが、二十七次地制調においていろいろと整理をされております。中身はもう申し上げませんが、いずれにしても、先ほど来お答えをしております二十八次地制調、これにおいてしっかり道州制の御議論をいただくわけでありますので、当然その中で地方支分局のお話も御議論いただくものと承知をいたしております。